7 Rettshjelp i utlendingssaker

7.1 Gjeldende rett

På utlendingsfeltet er det særregler om rett til fritt rettsråd uten behovsprøving under forvaltningsbehandlingen for visse typer saker, jf. lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 92 og rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 1.

Utlendingsloven §§ 92 og 129 har også enkelte særregler om fri sakførsel, jf. rettshjelpsloven § 16 første ledd nr. 4, men ellers avgjøres spørsmålet om fri sakførsel etter den generelle unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 tredje ledd (fjerde ledd når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft).

I saker om asyl etter utlendingsloven § 28, og når utlendingen påberoper seg returvern etter utlendingsloven § 73, har utlendingen som hovedregel ikke rett til fritt rettsråd i søknadsomgangen. Utlendingsdirektoratet (UDI) og en utvalgt uavhengig organisasjon på utlendingsfeltet skal ivareta asylsøkernes behov for bistand på dette stadiet, jf. forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 17-17 andre ledd.

Etter utlendingsloven § 92 andre ledd har utlending som har søkt asyl rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet. Dette gjelder likevel ikke når utlendingen klager over bare å ha fått oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38, og heller ikke når utlendingen har fått en asylsøknad nektet realitetsbehandlet etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a og d, fordi vedkommende har fått asyl i et annet land eller har oppholdt seg i en stat eller område hvor vedkommende ikke ble forfulgt, jf. utlendingsforskriften § 17-18 andre ledd.

Enslige mindreårige asylsøkere, og utlendinger som det er aktuelt å utelukke fra rett til anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 31, har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving også ved saksbehandlingen i Utlendingsdirektoratet. Enslige mindreårige som klager over bare å ha fått en midlertidig oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, jf. utlendingsforskriften § 8-8, eller som har fått søknaden avvist fordi vedkommende har fått asyl i et annet land eller har oppholdt seg i en stat eller område hvor vedkommende ikke ble forfulgt, har likevel krav på fritt rettsråd.

I saker om bortvisning, utvisning og tilbakekall av tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. utlendingsloven § 120, har utlendingen som hovedregel rett til fritt rettsråd uten behovsprøving, jf. utlendingsloven § 92 første ledd første punktum. Det gjelder likevel ikke i saker om utvisning som følge av straffbare forhold, jf. henvisningen til utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b og c, § 67 første ledd bokstav a, b, c og f, § 68 første ledd bokstav a og b og § 122. Gjennom en lovendring som trådte i kraft 29. november 2024, ble det gitt hjemmel i utlendingsloven § 92 sjuende ledd til at det i forskrift kan gis regler om rett til fritt rettsråd uten behovsprøving blant annet i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, jf. Prop. 112 L (2023–2024) Endringer i utlendingsloven mv. (utvidet hjemmel for forskrifter om fritt rettsråd). Med virkning fra 1. januar 2025, fastsatte departementet slike forskriftsregler i utlendingsforskriften § 17-18a.

I saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26, har den saken gjelder rett til fritt rettsråd, jf. statsborgerloven § 27 syvende ledd fjerde punktum. Retten inntrer ved forhåndsvarsel fra Utlendingsdirektoratet og gjelder også ved en eventuell klage.

Gjennom en lovendring som trådte i kraft 29. november 2024, ble det gitt uttrykkelig hjemmel i utlendingsloven § 92 sjuende ledd til å gi regler i forskrift om rett til fritt rettsråd uten behovsprøving blant annet i saker som behandles i Utlendingsnemndas stornemnd, se også Prop. 112 L (2023–2024). Slike forskriftsregler ble gitt med virkning fra 1. januar 2025, se utlendingsforskriften § 17-18 tredje ledd.

I utlendingssaker som ikke faller inn under de prioriterte sakstypene i rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 1, jf. utlendingsloven § 92, kan fritt rettsråd innvilges med behovsprøving, etter unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 11 tredje ledd (fjerde ledd når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft). Det føres imidlertid generelt en restriktiv praksis i slike saker, både når det gjelder søknads- og klagestadiet av en utlendingssak.

Utlendinger har rett til fri sakførsel uten behovsprøving i saker som nevnt i utlendingsloven § 92 tredje ledd andre punktum og fjerde ledd og § 129 andre ledd eller statsborgerloven § 27 syvende ledd andre eller tredje punktum, jf. rettshjelpsloven § 16 første ledd nr. 4. Det gjelder saker om rettslig prøving av internering, jf. utlendingsloven § 106, beslag eller pålegg, jf. utlendingsloven § 104 andre ledd og § 105 andre ledd, vedtak fattet av departementet i første instans i sikkerhetssaker etter utlendingsloven kapittel 14, jf. utlendingsloven § 129 andre ledd, prøving av Utlendingsnemndas positive vedtak etter begjæring fra departementet, jf. utlendingsloven § 79 andre ledd og statsborgerloven § 27 sjette ledd, samt rettslig prøving av vedtaket om nektet statsborgerskap etter statsborgerloven § 7 andre ledd eller tap av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 b.

I utlendingssaker som ikke faller inn under rettshjelpsloven § 16 første ledd nr. 4, kan fri sakførsel innvilges, med behovsprøving, etter den generelle unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 tredje ledd (fjerde ledd når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft). Det føres en meget restriktiv praksis etter unntaksbestemmelsen og fri sakførsel i forbindelse med domstolsprøving innvilges bare unntaksvis, for eksempel når saken reiser spørsmål av særlig prinsipiell interesse som ikke tidligere har vært prøvd for domstolen eller en rettsavgjørelse vil få betydning utover den aktuelle saken mv. I praksis legges det i ankesaker også stor vekt på om det er staten som har anket en avgjørelse til gunst for utlendingen.

7.2 Internasjonale forpliktelser

Vedtak på utlendingsrettens område faller utenfor anvendelsesområdet til EMK artikkel 6 nr. 1 om rettferdig rettergang og den lignende bestemmelsen i De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14. Bestemmelsene omfatter kun borgerlige saker eller straffesaker. Vedtak om utvisning, utlevering, opphold, bostedstillatelse eller tvangsretur, anses ikke som borgerlige tvister, ifølge EMD. Se også NOU 2020: 5 punkt 29.3 med videre henvisninger.

Etter EMK artikkel 13 gjelder det imidlertid en rett til effektivt rettsmiddel ved spørsmål som omhandler krenkelser av de rettigheter og friheter som følger av konvensjonen. Rekkevidden av EMK artikkel 13 på utlendingsfeltet har særlig interesse i saker hvor resultatet kan være at utlendingen blir sendt ut av Norge, og hvor det ofte kan oppstå spørsmål om hvorvidt dette er i strid med retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 8, retten til liv etter artikkel 2 eller forbudet mot tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff etter artikkel 3.

Etter EMK artikkel 13 vil statene ha en plikt til å sikre en effektiv prøvingsrett for disse spørsmålene, se også SP artikkel 2 nr. 3.

Innenfor området som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen) kommer Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (unionsborgerdirektivet) til anvendelse. Direktivet er gjennomført i norsk rett i utlendingsloven kapittel 13 som inneholder særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og Konvensjon om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund (EFTA-konvensjonen). Artikkel 31 i direktivet oppstiller visse garantier for saksbehandlingen i de tilfeller en EØS-borger eller dennes familiemedlem mottar et vedtak om utvisning av hensyn til den offentlige orden, sikkerhet eller helse. De samme garantier kommer også til anvendelse på vedtak som begrenser den ovennevnte persongruppens frie bevegelighet av andre grunner enn hensynet til den offentlige orden, sikkerhet eller helse, se artikkel 15 nr. 1 i direktivet. Det samme gjelder ved misbruk av rettigheter som nevnt i artikkel 35. Det fremgår av artikkel 31 nr. 1 at berørte personer skal ha «adgang til domstolsbehandling og eventuelt behandling av forvaltningsmyndighet i vertsstaten […]».

Det er videre grunn til å fremheve Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/115/EF om felles standarder og prosedyrer i medlemsstatene for retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold (returdirektivet). Prosessuelle sikkerhetsgarantier er regulert i direktivets kapittel III. Av særlig interesse er artikkel 13 nr. 4, der det heter at «medlemsstatene skal gi nødvendig kostnadsfri juridisk bistand og/eller representasjon i samsvar med relevant nasjonal lovgivning eller regler om rettshjelp, og kan bestemme at vilkårene i artikkel 15 nr. 3-6 i direktiv 2005/85/EF skal gjelde for slik gratis rettslig bistand og/eller representasjon».

Ved gjennomføringen av returdirektivet i norsk rett uttalte departementet følgende om forståelsen av artikkel 13 nr. 4, jf. Prop. 3 L (2010–2011) Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av returdirektivet) punkt 10.5 på side 48:

«Artikkel 13 (4) regulerer fri rettshjelp ved retur av utlendinger som oppholder seg ulovlig i riket. Ordlyden angir imidlertid ikke konkret hvilke forpliktelser som følger av direktivet.»

I Europakommisjonens anbefaling (EU) 2017/2338 av 16. november 2017 om en felles returhåndbok (Returhåndboken) uttales følgende om artikkel 13 nr. 4:

«Legal assistance and legal representation: paragraph 4 specifies in which cases and under which conditions Member States have to cover the costs for legal advice and representation — referring in essence to the conditions enumerated in the Asylum Procedures Directive. Member States must provide both legal assistance and legal representation free of charge if the conditions foreseen in the Directive and national implementing legislation are met.»

Det ble ikke gjort noen materielle lovendringer i den norske rettshjelpsordningen da returdirektivet artikkel 13 nr. 4 ble gjennomført i norsk rett. Departementet konstaterte altså rettsharmoni mellom norsk rett og direktivets artikkel 13 nr. 4, med den begrunnelse at den norske rettshjelpsordning allerede gir tredjelandsborgeren en rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om bortvisning og utvisning, se Prop. 3 L (2010–2011) punkt 10.5 på side 48.

I arbeidet med å tilpasse norsk utlendingslovgivning til deler av EUs migrasjons- og asylpakt, er det flere sett med direktiver og forordninger som får relevans og virkning. Rettsaktene som inngår i Pakten ble vedtatt i EU 14. mai 2024, og skal settes i verk sommeren 2026. Målet er blant annet å bidra til sikrere yttergrenser, og raske og effektive asylprosedyrer. Noen av rettsaktene i Pakten er bindende for Norge gjennom tilknytningsavtalene til Schengen- og Dublin-samarbeidet, og departementet arbeider nå med implementeringen av disse i norsk rett. Forslag til regelverksendringer vil bli sendt på høring. Noen av rettsaktene inneholder regler om rettshjelp.

7.3 Rettshjelpsutvalgets forslag

Rettshjelpsutvalgets flertall mener at rettshjelpen i utlendingssaker primært bør rettes inn mot forvaltningens behandling av sakene, slik ordningen er i dag, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.5. Etter utvalgets syn bør rettshjelpen som gis i utlendingssaker, fortsatt være ikke-behovsprøvd og uten egenandel. Utvalget begrunner dette med at utlendingssakene har mange likhetstrekk med saker om offentlige tvangsinngrep og at vedtak på utlendingsområdet gjerne har stor betydning for hvor den det gjelder skal bo, hvordan vedkommende skal leve og muligheten personen har til å ha kontakt med familien mv. Etter utvalgets syn forutsetter langt på vei saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen i dag at utlendingen skal være representert av advokat. Utvalget peker på at rundskriv fra Utlendingsdirektoratet legger opp til at begrunnelsen for et eventuelt avslag overfor utlendingen kan formidles utlendingen av advokaten. I tillegg peker utvalget på at situasjonen er at mange av utlendingene har dårlig økonomi, og at flesteparten derfor vil kvalifisere for behovsprøvd rettshjelp med relativt lave egenandeler. Utvalgets flertall foreslår også at det fortsatt skal være rett til rettshjelp i alle utlendingssaker hvor det i dag er en slik rett, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.6.2.

Utvalgets flertall foreslår at stykkpris beholdes som system for salærfastsettelse i utlendingssaker utenfor domstolene, unntatt ved personlig frammøte for Utlendingsnemnda. Utvalget begrunner dette med at antallet utlendingssaker er høyt nok til at den utjevningstankegangen som ligger til grunn for stykkprissystemet, vil slå til for mange advokater. Utvalget har videre vurdert om det er behov for justeringer i de enkelte stykkprisene som gjelder i dag, jf. stykkprisforskriften § 5 andre ledd nr. 1. Utvalget understreker at det i vurderingen av stykkprisene ikke alene er avgjørende om advokatene gjør mer arbeid enn stykkprisene tilsier, men at meningen med stykkpris er at advokatene også skal tilpasse mengden rettshjelp som gis. Det viktigste spørsmålet for utvalget har dermed vært om stykkprisene er høye nok til at advokatene kan gjøre jobben som er nødvendig for å oppnå tilstrekkelig rettssikkerhet, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.6.2.

Utvalget viser til at utlendingsfeltet er det saksområdet hvor kritikken mot dagens rettshjelpsordning har vært sterkest, og skriver blant annet følgende, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.2:

«Både advokater og rettshjelpsorganisasjoner har vært tydelige på at ordningen ikke tilfredsstiller det nivået av rettssikkerhet som må kunne forventes i Norge. […]

I en undersøkelse utført av Advokatforeningen på vegne av utvalget svarte hele 40 prosent av advokatene at de som regel avviste å gi rettsråd i utlendingssaker, fordi stykkprisen var for lav i disse sakene. Svarene gjelder bare for advokater som ellers tar oppdrag på rettshjelpsats, og utlendingssaker er den type saker flest advokater opplyser å avvise.»

Etter en grundigere vurdering i avsnitt 29.6.2 i utredningen, foreslår utvalget at stykkprisgodtgjørelsen økes i stort sett alle tilfeller hvor det i dag gis rett til fritt rettsråd.

Utvalget foreslår videre en særskilt bestemmelse i utlendingsloven § 92 sjette ledd om skjønnsmessig adgang til å innvilge gratis rettslig bistand, som både vil gjelde for tilbud om fritt rettsråd og for tilbud om fri sakførsel. Utvalget foreslår at det i begge sammenhenger skal være en lavere terskel for å gi fri rettshjelp etter en skjønnsmessig vurdering, enn i dag. Forslaget til bestemmelse lyder som følger:

«Rettshjelpsforvaltningen kan innvilge gratis rettslig bistand i andre tilfeller enn tilfellene i paragrafen her dersom saken har særlig stor betydning for utlendingen eller har prinsipiell betydning, og utlendingen vanskelig vil kunne ivareta sine rettslige interesser uten slik bistand.»

Utvalget skriver i spesialmerknadene til bestemmelsen følgende, jf. NOU 2020: 5 punkt 33.5.2:

«Sjette ledd er en ny skjønnsbestemmelse som gir rettshjelpsforvaltningen mulighet til å innvilge gratis rettslig bistand i andre utlendingssaker enn sakene nevnt i første til femte ledd. Vurderingen etter bestemmelsen skal i hovedsak være lik som vurderingen etter skjønnsbestemmelsen i § 9 i forslaget til ny rettshjelpslov og praktiseres mindre restriktivt enn skjønnsbestemmelsene i §§ 11 tredje ledd og 16 tredje ledd i gjeldende rettshjelpslov.»

I punkt 29.7 har Rettshjelpsutvalget vurdert om rettshjelptilbudet bør utvides til sakstyper på utlendingsområdet som ikke er omfattet av ordningen i dag. Utvalget har vurdert, men ikke foreslått å utvide rettshjelpsordningen til å omfatte saker som gjelder klage over bare å ha fått opphold på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 38. Rettshjelpsutvalgets flertall har videre vurdert å utvide ordningen til fritt rettsråd når asylsøknad nektes realitetsbehandlet fordi man har fått asyl eller annen form for beskyttelse i annet land eller man har hatt opphold i en stat eller et område hvor man ikke var forfulgt, jf. utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a og bokstav d. Utvalget peker på de potensielt store konsekvensene dersom det uriktig legges til grunn at asylsøkeren har opphold i eller vil få søknaden behandlet i landet vedkommende sendes til, eller dersom det ikke stemmer at landet er trygt for asylsøkeren. Utvalget foreslår at det i de aktuelle sakene innføres en rett til fritt rettsråd med samme stykkpris som i sakene som behandles etter Dublin-regelverket, eller som anses som åpenbart grunnløse.

Endelig mener utvalgets flertall at det bør innføres en rett til rettslig bistand i saker om utvisning på grunn av straffbare handlinger. Etter å ha pekt på flere alternativer, foreslår utvalget at sakstypen innføres som et prioritert område for rettshjelp, og at det gis samme stykkpris i disse sakene som ved utvisning for brudd på utlendingsloven. Utvalgets forslag ble fremmet før det ble vedtatt endringer i utlendingsforskriften og ny § 17-18a som trådte i kraft 1. januar 2025. Bestemmelsen gir rett til fritt rettsråd ved spørsmål om utvisning på grunn av ilagt straff, dersom utlendingen har barn i Norge.

Når det gjelder fri sakførsel foreslår Rettshjelpsutvalgets flertall at det innføres en ny særregel om rett til rettshjelp i utlendingssaker dersom utlendingen har fått medhold i tingretten og staten anker, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.8.2. En regel om rettshjelp i disse tilfellene stemmer etter utvalgets syn godt overens med reglene i utlendingsloven § 92 tredje ledd om rettshjelp dersom staten beslutter overprøving av vedtak fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda til gunst for utlendingen. Utvalget foreslår at samme rett innføres i saker om statsborgerskap. Forslaget til bestemmelse er plassert i utlendingsloven § 92 tredje ledd tredje punktum, og lyder som følger:

«Dersom retten har truffet avgjørelse etter loven her til gunst for utlendingen, og staten anker, har utlendingen rett til gratis rettslig bistand ved domstolsbehandlingen.»

I NOU 2020: 5 punkt 29.8.3 drøfter utvalget ulike tiltak som kan bidra til at prinsipielle avgjørelser i utlendingssaker i større grad enn i dag kan bli undergitt domstolskontroll. Utvalget skriver:

«Vedtakene i utlendingssaker vil […] ofte være basert på omfattende og sammensatte vurderinger, og det vil derfor kreve mye ressurser for rettshjelpsforvaltningen å skulle sile ut de prinsipielle sakene. En annen mulighet kan være at noen med god oversikt over utlendingsfeltet plukker ut saker de mener reiser spørsmål som bør prøves for domstolene, og betaler for rettshjelp i disse sakene. UDI og UNE har svært god kjennskap til utlendingsområdet, men er ikke egnet til å avgjøre hvilke av sine egne avgjørelser som bør prøves for domstolene. I stedet kan én eller flere organisasjoner som jobber på utlendingsfeltet, for eksempel NOAS, gis øremerket støtte til å føre prinsipielle utlendingssaker for domstolene.

For å sikre at det føres flere prinsipielle saker enn i dag, foreslår utvalget at det settes av 4 millioner kroner hvert år til dette formålet.»

Utvalget foreslår ingen konkret ordning, men peker på muligheten for to mulige innretninger. Den første er en utvidelse av adgangen til rettshjelp utenfor de prioriterte sakene, ved at det legges vekt på sakens prinsipielle betydning i skjønnet. Den andre innretningen er å tildele et organ eller en organisasjon som jobber med utlendingsfeltet øremerket støtte til å føre prinsipielle saker for domstolene.

7.4 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg om forslagene som gjelder utlendingssaker, er overordnet positive til utvalgets forslag.

Konkret er høringsinstansene positive til forslaget om at rettshjelp som gis i utlendingssaker fortsatt skal være uten behovsprøving og egenandel, og at det fortsatt skal være rett til fritt rettsråd i alle utlendingssaker hvor det i dag er en slik rett. Dette gjelder Advokatforeningen, Barneombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Norsk sykepleierforbund, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Redd Barna, Sarpsborg kommune, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, UNIO og Utlendingsnemnda (UNE). Utlendingsnemnda uttaler:

«UNE er generelt positiv til endringer som styrker rettshjelpsordningen på utlendingsfeltet. Vår erfaring er at advokatbistand bidrar til økt rettssikkerhet for våre klagere og effektivitet i saksbehandlingen. Det er en fordel for UNE å kunne henvende seg til en advokat ved behov for å innhente opplysninger eller for å sikre hensynet til kontradiksjon i en enkeltsak. Vi er enig i at det er hensiktsmessig at rettshjelpen på utlendingsfeltet primært innrettes mot forvaltningens behandling av saken.»

Politidirektoratet uttaler:

«Et uttalt hensyn ved utarbeidelsen av høringsnotatet er at en tidlig løsning av rettslige konflikter medfører gevinster […] Politidirektoratet påpeker på et noe mer overordnet nivå at det gjennomgående er ressurssparende for Politiets utlendingsforvaltning at utlendingen har rettshjelp.»

Også Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) stiller seg positive til utvalgets forslag om at rettshjelpsordningen på utlendingsområdet styrkes. De mener imidlertid at det er behov for å gå enda lengre, og la ordningen omfatte flere rettsområder, herunder klage på avslag på søknad om familieinnvandring og rett på førstegangssøknad om opphold på selvstendig grunnlag som følge av mishandling. De uttaler:

«En forsterking av rettshjelpsordningen er særlig viktig fordi de fleste utlendingssaker ikke kommer til domstolene, men kun behandles av forvaltningen. En utlending som kommer til Norge, er ofte i en sårbar posisjon. Det kan være problematisk å henvise utlendingen til utlendingsforvaltningens veiledningsplikt, ettersom det er samme organ som avgjør utlendingens søknader. Utlendingen kan ha behov for rettshjelp fra en uavhengig tredjepart for å ivareta hensynet til rettssikkerhet og sikre tillit til forvaltningens avgjørelser. Utlendingssakene har ofte stor betydning for dem det gjelder, og mange utlendinger har lite kjennskap til det norske rettssystemet. Tilgangen på rettshjelp bør derfor styrkes vesentlig.»

Jussbuss fremholder at utlendingsfeltet er et av de saksområdene hvor kritikken mot dagens rettshjelpsordning har vært sterkest, og uttaler:

«Både advokater og rettshjelpsorganisasjoner har vært tydelige på at ordningen ikke tilfredsstiller det nivået av rettssikkerhet som må kunne forventes i Norge. Rettshjelpen på utlendingsfeltet må utvides til å gjelde flere sakstyper, herunder saker om familieinnvandring, oppholdstillatelser i forbindelse med arbeid og studier og visum. Gjennom vår saksbehandling ser vi at behovet for rettshjelp er stort, spesielt i sakene om familieinnvandring. Det er en rekke skjønnsmessige vilkår og unntaksbestemmelser i disse type saker, som rammer våre klienter hardt.»

Flere høringsinstanser har vist til dagens stykkpris-tillegg for ektefelle, samboer eller barn mellom 14 og 18 år i visse type saker, og har både støttet forslaget fra utvalget om å øke tillegget og fremmet forslag om å utvide aldersspennet, slik at det gis tillegg også for barn som er yngre enn 14 år.

Utlendingsdirektoratet tar opp spørsmålet om det bør være egne satser for rettshjelp i saker hvor barn berøres av tilbakekallssaker (slik det nå er i tilfeller hvor barn berøres av utvisningssaker), og uttaler videre:

«Barn som er født etter at foreldrenes søknad om beskyttelse er ferdig behandlet i Utlendingsnemnda får i dag tildelt egen advokat. Når disse barna får tildelt en egen advokat, får advokaten den vanlige stykkprisen som gjelder for voksne asylsøkere. Vi ber departementet omtale denne gruppen i det videre arbeidet med ny lovgivning.»

Forslaget om utvidelse av ordningen med rett til fritt rettsråd til å omfatte saker om utvisning på grunn av straffbare forhold, fikk bred støtte i høringen. Advokatforeningen, Barneombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jussformidlingen, Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS), Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Redd Barna, Rettspolitisk forening, Riksadvokaten, Statsforvalteren i Innlandet , Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, er alle positive til forslaget. Oslo politidistrikt uttaler:

«Utvisning er et svært inngripende tiltak, da en utlending som utvises plikter å forlate Norge, og ofte også Schengen-området, og gis et innreiseforbud på 2, 5, 10 år eller varig. Det fremstår derfor som et paradoks at man har rett til fri rettshjelp dersom man bortvises på grunn av straffbare handlinger, men ikke dersom man utvises for de samme forholdene. Utvisning er et strengere tiltak, og det er oftere snakk om sterkere tilknytning til Norge i utvisningssaker enn i bortvisningssaker. Selv om grunnlaget i en utvisningssak er straffbare forhold, så er ikke det alene avgjørende for om det fattes et vedtak om å utvise. De straffbare forholdene skal veies opp mot andre forhold, som hvorvidt det vil være forholdsmessig å utvise utlendingen, bl.a. basert på utlendingens tilknytning til riket og konsekvensene et utvisningsvedtak vil ha for utlendingen selv og vedkommendes familie. Det er med andre ord mange hensyn og vurderinger som skal tas i den enkelte sak. Det vises i utredningen til at utvisningsvurderingen i andre nordiske land er en del av straffesaken, men Oslo politidistrikt er enige med utvalget i at det er tvilsomt om dette er den beste løsningen her. Etter vår mening vil utvisningsvurderingen fort kunne komme i andre rekke bak vurderingen av den straffbare handlingen, og vår erfaring viser at det i mange tilfeller er utvisningsvedtaket, og ikke fengselsstraffen, som gir den største belastningen for utlendingen. Det er etter vårt syn en risiko for at utvisningsvurderingen ikke vil bli gitt nok plass i domstolsbehandlingen av straffesaken og at utlendingen ikke vil få tilstrekkelig mulighet til å opplyse utvisningssaken på tilfredsstillende måte. Ofte vil heller ikke forsvarer i straffesaken være den som er best egnet til å ivareta utlendingens interesser på utlendingsfeltet. Oslo politidistrikt er derfor av den oppfatning av at utvisningssaker fortsatt skal behandles av utlendingsforvaltningen slik praksis er i dag.»

Statsforvalteren i Rogaland uttaler:

«Fylkesmannen har i flere saker om utvisning grunnet straffbart forhold sett at det er grunnlag for en mer liberal praksis enn den nåværende. Det er svært inngripende vedtak, og mange av de som får varsel om utvisning mv. er uten inntekt og ofte uten mulighet til selv å fremme sin sak. Vi ser at den det gjelder er dømt for straffbart forhold, og således selv har satt seg i den situasjonen vedkommende er i. Vi mener likevel at praksisen i dag, der det legges mest vekt på søkers tilknytning til Norge, bør endres slik at flere får dekket bistand til å ivareta egne interesser.»

Statens sivilrettsforvaltning ser at de aktuelle sakene har stor betydning for de det gjelder, men støtter likevel ikke forslaget. Den uttaler:

«Vi viser i utgangspunktet til at det er et generelt prinsipp i dagens rettshjelpsordning at det ikke gis bistand i saker som har sitt utspring i forhold som søker selv åpenbart har ansvaret for og kan klandres for. Det er ikke en begrunnelse som brukes ofte, men det er etter vårt syn prinsipielt ikke riktig at det offentlige skal støtte slike forhold.

I saker om utvisning for straffbare forhold er personen det gjelder dømt, slik at det ikke er tvil om at det er et straffbart forhold. Flere av sakene gjelder alvorlige og gjentatte brudd på straffeloven, og utlendingen har hatt forsvarer til å ivareta sine interesser i forbindelse med den rettslige behandlingen av disse spørsmålene. Øvrige vurderingstema i utvisningssaken er hvilken tilknytning vedkommende har til Norge og hvilke konsekvenser en utvisning vil ha for eventuelle familiemedlemmer. Dette er ikke vurderinger av utpreget juridisk karakter, og det må antas at de fleste selv vil kunne legge frem denne typen opplysninger. Det vil i disse sakene også variere hvor sterkt saken berører utlendingen. Det må derfor i utgangspunktet anses tilstrekkelig, slik det er i dag, at den som har fått et varsel om utvisning kan få rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen når det ut fra sakens karakter er rimelig.

Som et alternativ til å gjøre saker om utvisning for straffbare forhold prioriterte, kan det eventuelt vurderes om dagens restriktive praksis bør gjøres noe mer liberal. I dag gis det bare helt unntaksvis fritt rettsråd dersom den som skal utvises har spesielt sterk tilknytning til landet. I praksis er det lagt til grunn at søkeren må ha bodd større deler av sitt liv i Norge, være etablert med jobb eller familie og mangle tilknytning til det landet vedkommende utvises til. I vurderingen ses det også hen til hjemmelen for utvisningen, herunder hvor alvorlig lovbrudd søker har begått og hvor lenge vedkommende har blitt utvist for. Det er fullt mulig å praktisere en ordning hvor det stilles noe mindre strenge krav til tilknytning, og vi mener at dette bør vurderes, heller enn at saksfeltet gjøres prioritert.»

Som tidligere beskrevet har det etter høringen kommet en ny § 17-18a i utlendingsforskriften, som fastsetter at det også i saker om utvisning på grunn av ilagt straff eller særreaksjon, skal gis rett til fritt rettsråd dersom utlendingen har barn i Norge.

De høringsinstansene som har uttalt seg om det, er positive til utvalgets forslag om å utvide ordningen noe når en søknad om asyl nektes realitetsbehandlet fordi utlendingen har fått asyl eller annen beskyttelse i et annet land eller har reist til Norge etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt, jf. utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a og d. Det gjelder Barneombudet, Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS), Redd Barna, Statsforvalteren i Innlandet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Utlendingsnemnda uttaler:

«UNE støtter forslaget om å gjeninnføre retten til fritt rettsråd. Mange slike saker er ukompliserte, men i enkelte typetilfeller kan hensynet til klagerens rettssikkerhet tilsi at klageren får tilgang til juridisk bistand på grunn av sakens karakter og reglenes kompleksitet. Det er for eksempel saker hvor det kan være spørsmål om klageren ved retur til et land hvor han eller hun har fått beskyttelse (bokstav a) eller hatt opphold (bokstav d) vil være trygg mot å bli videresendt til et område der vedkommende risikerer forfølgelse eller overgrep som nevnt i utlendingsloven § 73, jf. § 28. I 2016 var for eksempel spørsmålet om retur av syriske borgere med russisk multivisum til Russland var i strid med utlendingsloven § 73, jf. EMK art. 3, gjenstand for stornemndbehandling i UNE. Spørsmålet var aktuelt for en stor gruppe som ankom over Storskog i 2015.

At parten er representert ved advokat vil også gjøre det lettere når klageren skal underrettes om vedtaket. De siste årene har UDI og PU gjort dette selv, mens UNE har benyttet ad hoc-løsninger i disse sakene. Som oftest har PU forkynt vedtakene ved planlagt uttransportering. Dette har vært mer ressurskrevende og har medført svekket rettssikkerhet for søkerne som ikke har hatt tid til å klage. Ofte har ansatte i UDI og/eller PU skrevet ned anførsler fra klagerne i et skjema, noe som er lite tilfredsstillende.»

Utlendingsdirektoratet viser til EUs returdirektiv (direktiv 2008/115/EF artikkel 13 om rettsmidler) og mener at det ut i fra forpliktelsene som følger av direktivet, bør gjeninnføres en rett til fritt rettsråd i disse sakene.

Advokatforeningen og Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) mener at det bør gis rett til fritt rettsråd til (tidligere) enslige mindreårige og barnefamilier ved førstegangssøknad om oppheving av begrensninger i oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 femte ledd. Advokatforeningen uttaler:

«Utlendinger som gis en midlertidig og begrenset tillatelse på humanitært grunnlag, f.eks. grunnet behovet for å utrede helsemessige forhold, vil sjelden klage på dette selv om de mener vedtaket innholdsmessig er feil og at de har krav på beskyttelse. Dersom dagens praksis med ikke å gi rettshjelp i slike saker skal opprettholdes, mener Advokatforeningen at de må sikres rettshjelp dersom tillatelsen ikke fornyes.

Med dagens rettstilstand vil utlendingen aldri få advokatbistand etter rettshjelpsregelverket til å prøve de de asylrettslige sidene av vedtaket, herunder beskyttelsesvurderingen etter flyktningkonvensjonen og EMK. Risikoen er da stor for at saken ikke blir opplyst i tråd med forvaltningsloven § 17, og at utlendinger returneres i strid med utlendingsloven § 73.

Advokatforeningen mener derfor det må sikres en tilsvarende stykkpris som i ordinære asylsaker hvis en tillatelse etter utlendingsloven § 38 ikke fornyes, og utlendingen ikke tidligere har fått rettshjelp til å klage over de asylrettslige vurderingene.»

Flere av høringsinstansene trekker frem det de mener er et udekket rettshjelpbehov, særlig knyttet til oppholdstillatelser som er begrenset fordi det er tvil om utlendingens identitet, jf. § 38 femte ledd første alternativ. Det gjelder Advokatforeningen, Antirasistisk senter, Redd Barna og Utlendingsdirektoratet. Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Når det gjelder innvilgelser av en såkalt ID-begrenset tillatelse til enslige mindreårige etter utlendingsloven § 38 femte ledd, så erfarer vi at det er et udekket behov for fri rettshjelp. Mange enslige mindreårige har utfordringer med å forstå hva et vedtak med slike ID-begrensninger innebærer, både i forhold til vedtakets varighet, hvorvidt tillatelsen kan fornyes og hva som skal til for å oppheve begrensningene i vedtaket. Uten tilgang til fritt rettsråd, ser vi at det er store forskjeller på hvilken bistand de enslige mindreårige faktisk får. Rettshjelpen de i dag får etter innvilget oppholdstillatelse med ID-begrensninger, avhenger av om de tilfeldigvis har ressurspersoner rundt seg som kjenner regelverket godt. UDI ber departementet vurdere om det bør gis et visst antall timer fritt rettsråd også ved innvilgelse av ID-begrensede tillatelser etter utlendingslovens § 38 femte ledd. Dette kan forebygge en rekke negative konsekvenser som kan oppstå, f.eks. at enslige mindreårige på sikt ikke får opphevet begrensningene i vedtaket sitt, hvilket igjen kan føre til at integreringen av denne gruppen blir svekket.»

Advokatforeningen uttaler:

«Videre vil vi bemerke at mange får innvilget en begrenset oppholdstillatelse på grunn av ID-tvil jf. utlendingsloven § 38 femte ledd. Vi vet at det er et stort udekket behov for rettshjelp knyttet til fremgangsmåten for å oppheve disse begrensningene. Advokaten får ikke dekket salær for å forkynne vedtaket og vedtakene kan være vanskelige å forstå.

Behovet gjør seg særlig gjeldende for enslige mindreårige. I dag er sistnevnte avhengig av å ha en representant, eller en annen voksenperson, som er villig til å bistå med dette frivillig. Dette skaper vilkårlighet, og negative konsekvenser for den som lever med en begrenset tillatelse over tid. I tillegg er det flere som ikke forstår vedtakene og forveksler de med tidsbegrenset tillatelse jf. utlendingsforskriften § 8-8.

Advokatforeningen foreslår at gruppen som får innvilget begrenset tillatelse på grunn av ID-tvil jf. utlendingsloven § 38 femte ledd, får innvilget stykkpris tre ganger rettshjelpssatsen i anledning søknad om å oppheve begrensningene. Dette bør i det minste gjelde for enslige mindreårige asylsøkere.»

Redd Barna mener det må differensieres mellom barnefamilier og enslige mindreårige asylsøkere, slik at barnefamilier gis rett til fritt rettsråd ved førstegangssøknad om fornyelse eller oppheving og enslige mindreårige asylsøkere gis rett til fritt rettsråd ved klage på vedtak etter utlendingsloven § 38 femte ledd med begrensninger på grunn av tvil om utlendingens identitet.

Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) mener videre at advokatene bør gis øremerkede midler til å forkynne vedtak om begrensede tillatelser til (tidligere) enslige mindreårige, fordi innholdet i tillatelsene/begrensningene er vanskelige å forstå. Fritt rettsråd bør også gis til ungdom som har fylt 18 år på vedtakstidspunktet.

Utlendingsdirektoratet mener i tillegg det bør presiseres at personer som får innvilget en begrenset tillatelse etter utlendingsloven § 74, også har rett til fri rettshjelp i klageomgangen. Direktoratet uttaler:

«En utlending som har vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73 som sitt eneste grunnlag for opphold i Norge, kan etter utlendingsloven § 74 gis en midlertidig oppholdstillatelse inntil hinderet for utsendelse bortfaller. § 74 er en meget begrenset tillatelse og i asylsaker innvilges § 74-tillatelser hovedsakelig til personer som er utelukket fra beskyttelse jf. utlendingsloven § 31. Disse personene har i dag rett til fri rettshjelp under UDIs behandling av asylsaken. I praksis får personene også innvilget fri rettshjelp ved klage over å bare bli innvilget en tillatelse etter utlendingsloven § 74. Vi mener at det bør komme klart frem av loven at personer som får innvilget en tillatelse etter utlendingsloven § 74 også har rett på fri rettshjelp i klageomgangen.»

Flere av høringsinstansene har benyttet anledningen til å peke på ytterligere sakstyper som de mener bør vurderes med tanke på fritt rettsråd. Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) trekker frem avslag på søknad om familieinnvandring begrunnet i omgåelsesekteskap, og vanskeligheter for likekjønnede par når det gjelder dokumentasjon av forhold, vanskeligheter med dokumentasjon på ekteskap og problemer med manglende individuelle vurderinger fra utlendingsmyndighetene, og om saker der flykninger er referansepersoner. Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) uttaler blant annet:

«NOAS mener det er åpenbart at det finnes en rekke familieinnvandringssaker der det er rimelig å innvilge fritt rettsråd. Samtidig anerkjenner vi at det ikke vil være hensiktsmessig å bruke ressurser på saker hvor vilkårene er klare, og det er gitt at en klage ikke vil føre frem. Vi mener derfor det må gjøres en utredning av i hvilke typer saker det er rimelig å gi gratis rettshjelp, uten at dette nødvendigvis gis i alle saker om familieinnvandring.

Vi viser i denne sammenheng til den store velferdsmessige betydningen avgjørelsen av en slik sak har for de berørte. NOAS vil bemerke at dette særlig gjør seg gjeldende i saker der barn er part eller blir berørt av saken, og mener det i en vurdering av hvilke saker som bør gis fritt rettsråd bør ses særlig hen til saker der barn rammes av et avslag.

I et skille mellom de saker som bør gis fritt rettsråd og de hvor forvaltningens veiledningsplikt vil være tilstrekkelig, mener vi det bør legges vekt på hensyn som nevnt ovenfor. Det vil videre kunne være aktuelt med en bestemmelse hvor det ikke gis gratis rettshjelp i saker som er åpenbart grunnløse, selv om saken ellers skulle falle innenfor en kategori som gis en slik rett. Det påpekes dessuten at det svært høye gebyret for å søke familieinnvandring til Norge, som er det høyeste av sitt slag i verden, gjør at det ikke er sannsynlig at antallet grunnløse søknader vil være høyt.»

Også Rettspolitisk forening mener at avslag på søknad om familieinnvandring burde inntas i rettshjelpsordningen med 5 timer fritt rettsråd. Foreningen mener at dersom lovgiver ikke ønsker å innføre fri rettshjelp i alle familieinnvandringssaker, må i alle fall avslag på søknad om familiegjenforening for flyktninger inntas i ordningen.

Videre har Barne-, familie- og ungdomsdirektoratet (Bufdir), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Pro Senteret, Oslo kommune velferdsetaten og Utlendingsdirektoratet pekt på at det finnes særlige sårbare grupper som kan ha utfordringer med å nyttiggjøre seg utlendingsforvaltningens veiledning, kanskje særlig ofre for mishandling og menneskehandel. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler:

«Jurk erfarer at personer som utsettes for mishandling fra sin partner eller svigerfamilie har stort behov for rettshjelp for å få oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53. JURK erfarer at bestemmelsen ikke praktiseres slik lovgiver har ment. Beviskravet for mishandling skal være lavt, men har lenge blitt praktisert strengt av UDI. Praksisen går særlig utover kvinner med kort botid i Norge, som er i en særlig sårbar situasjon. Både manglende nettverk, språkkunnskaper og begrenset kunnskap om det norske samfunnet bidrar til denne sårbarheten. Denne gruppen vil derfor helt klart ha et behov for rettshjelp uten behovsprøving.»

Pro Senteret, Oslo kommune velferdsetaten uttaler:

«Pro Senteret vet at personer som selger seksuelle tjenester er svært kriminalitetsutsatte, også for organisert kriminalitet. De korte bort- og utvisningsfrister politiets utlendingsenhet ofte opererer med, er et hinder for å avdekke forhold mot menneskehandel og andre former for utnyttelse.

Med tanke på storsamfunnets interesse i å avdekke og bekjempe transnasjonal kriminalitet, hadde Pro Senteret gjerne sett at utlendingsområdet ble inkludert i de saksområder som omfattes av fri rettshjelp.»

Oslo politidistrikt fremholder at retten til fri rettshjelp i visse tilfeller (særlig i saker om tilbakekall) bør inntre på et tidligere stadium av sakene enn i dag. Politidistriktet uttaler:

«Oslo politidistrikt avdekker, forbereder og utreder et antall tilbakekallssaker hvor personer har fått opphold i riket på uriktig grunnlag. Dette gjelder saker hvor personer har oppgitt uriktige identitetsopplysninger som for eksempel uriktig statsborgerskap, feil oppholdsland eller at de opplyser at kommer fra en annen del av hjemlandet enn de reelt gjør. Det forekommer også uriktige opplysninger om alder, familierelasjoner eller etnisk-/klanbakgrunn og andre beskyttelsesgrunnlag som har medført at personer har blitt vurdert å ha et oppholdsgrunnlag som de reelt ikke har hatt krav på. Politiet utreder tilbakekallssaker, både tilbakekall av oppholdstillatelse for utlendinger etter utlendingsloven § 63 og tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26.

Som saksforberedende organ på utlendingsfeltet er det vår oppgave å utrede og innhente informasjon for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst. Vi arbeider i denne prosessen både som et forvaltningsorgan med veiledningsplikt og et kontrollorgan som skal avdekke eventuelle tilbakekallsgrunner. Dette er to roller vi har et svært bevisst forhold til og jobber aktivt for å ivareta. Men som den enkelte privatpersonen kan oppleve som vanskelig å forholde seg til. Når tilbakekallssaker er på forberedelses-/utredningsstadiet, har personen ikke krav på rettshjelp. Denne retten inntrer som hovedregel når personen forhåndsvarsles om et mulig tilbakekall. Men vi opplever i en del av tilbakekallssakene, både de vi forbereder og utreder etter anmodning fra Utlendingsdirektoratet og de vi utreder av eget initiativ, at utlendingen kunne hatt behov for juridisk bistand på et tidligere tidspunkt enn på forhåndsvarselstadiet. Dette er svært inngripende saker for den enkelte og det er ikke alle som har økonomi til å betale for rettshjelp i denne prosessen. Hvorvidt dette burde løses ved at retten til rettsråd inntrer på et tidligere tidspunkt, for eksempel når utlendingen innkalles til et forvaltningsintervju hos politiet i en tilbakekallssak og er underlagt møte- og opplysningsplikt etter utlendingsloven § 83. Det er på dette stadiet hovedvekten av informasjonsinnhentingen som ligger til grunn for tilbakekallssaken foregår, og hvor personen får første anledning til å ivareta retten til kontradiksjon. Eventuelt burde dette løses ved at utlendingsmyndighetene forhåndsvarsler om tilbakekall på et tidligere stadium av saken enn det som er praksis i dag. Dette bes vurdert i forbindelse med arbeidet med ny rettshjelpslov.

Det bemerkes at politiet i de fleste saker opplever en mer konstruktiv prosess i saker hvor personen har skaffet seg advokat før et forvaltningsintervju hos oss, personen stiller da bedre forberedt og er trygg på egne rettigheter og plikter i forbindelse med tilbakekallssaken. Dette gir et bedre grunnlag for informasjonsinnhenting og sørger ofte for at begge sider av saken er bedre opplyst før oversendelse av saken for avgjørelse hos Utlendingsdirektoratet.»

Når det gjelder Rettshjelpsutvalgets forslag om at hjemmelen for å innvilge fritt rettsråd og fri sakførsel etter en skjønnsmessig vurdering bør plasseres i utlendingsloven, fremfor i rettshjelpsloven, og at terskelen for å gi fri rettshjelp bør være lavere enn i dag, støttes dette av flere høringsinstanser. Det gjelder Advokatforeningen, Antirasistisk senter, Barneombudet, Dommerforeningens fagutvalg, Sivilombudet og Statsforvalteren i Innlandet.

Av de instansene som har gitt uttalelse, er det kun Statens sivilrettsforvaltning som er kritiske. Sivilrettsforvaltningen stiller blant annet spørsmålet om det er tilstrekkelig begrunnet at utlendingssaker skal behandles annerledes – det vil si at terskelen for å gi rett til fritt rettsråd skal være lavere – enn ved andre ikke-prioriterte sakstyper. Sivilrettsforvaltningen uttaler blant annet:

«SRF har merket seg at det ikke er gitt noen begrunnelse for hvorfor rettshjelpen i slike saker skal være gratis. Vi ser at mange utlendingssaker betyr mye for den enkelte, og at slike saker ofte vil berøre utlendingen i særlig sterk grad. Utlendingssakene er likevel, som andre sakstyper, av ulik karakter og alvorlighetsgrad, og de mest alvorlige sakene er prioriterte nettopp på grunn av sin inngripende karakter.

[…]

Utvalget har likevel uttalt at praksis skal være mer liberal enn dagens restriktive praksis, slik at terskelen for å innvilge gratis rettshjelp skal ligge på omtrent samme nivå som i sakene som behandles etter skjønnsbestemmelsen i ny rettshjelplov. Som tidligere påpekt er det imidlertid uklart hvor denne terskelen er ment å ligge. Det er viktig med slike signaler for at forvaltningen skal kunne følge opp ønsket om en liberalisering av gjeldende praksis. Dette gjelder særlig når det foreslåtte vurderingskriteriet er såpass vagt (saken har særlig stor betydning for utlendingen). Dette hevdes i så godt som alle søknader, og det er derfor viktig at det gis klare signaler og konkrete eksempler på hvilke situasjoner man mener det bør gis rettshjelp i etter den nye skjønnsbestemmelsen. Dette gjelder uavhengig av om bistanden skal gis gratis eller ikke.

Vi har for øvrig merket oss at utvalget mener at det bør gis rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen når en utlending blir kalt inn til nemndsmøte med personlig fremmøte, i saker hvor utlendinger ikke har rett til rettshjelp. Det er presisert at dette særlig gjelder innkalling til nemndsmøte om omgjøringsbegjæring i sakstyper som er prioritert ved første gangs behandling. Utvalget viser til at slike saker har stor betydning for partene, og at innkalling til møte tyder på at saken inneholder kompliserte elementer.

SRF vil bemerke at det ikke nødvendigvis fremstår som rimelig å innvilge bistand i alle slike saker. Vi viser til at saker på omgjøringsstadiet minimum har vært behandlet av forvaltningen i to instanser, og at utlendingen har fått gratis juridisk bistand i forbindelse med klagebehandlingen. Ofte har sakene vært behandlet et stort antall ganger av UNE, idet det ikke er noen begrensninger i hvor mange ganger utlendingen kan be om en ny vurdering. Videre har vi forstått det slik at det ikke nødvendigvis er de mest støtteverdige sakene som behandles av nemnda med personlig fremmøte. Sakene gjelder ofte søkerens troverdighet, og problemstillinger som kunne vært behandlet tidligere om utlendingen ikke hadde holdt tilbake opplysninger eller hadde gitt disse på et tidligere tidspunkt. Videre kan saken gjelde omfattende politisk aktivitet, som er utført etter at utlendingen kom til Norge. Vi mener at det derfor fortsatt bør gjøres en konkret vurdering av sakens støtteverdighet, og at det ikke bør være noen automatikk i å innvilge rettshjelp i saker på omgjøringsstadiet, selv om saken i utgangspunktet var prioritert. Dette kan for øvrig dreie seg om et potensielt stort antall saker dersom forslaget til særdomstolsutvalget, om at langt flere saker bør behandles med personlig fremmøte, følges opp.»

Utlendingsnemnda er positiv til å flytte skjønnsbestemmelsen til utlendingsloven og mener at departementet bør vurdere nærmere hvem som skal ha myndighet til å innvilge rettshjelp etter en skjønnsmessig vurdering. Etter Utlendingsnemdas vurdering, bør den selv gis kompetanse til å innvilge fri rettshjelp i særlige tilfeller. I alle fall bør den gis kompetanse til å innvilge fri rettshjelp når saker skal behandles i nemndsmøte eller når det skal gjennomføres saksforberedende samtaler. Nemnda begrunner dette med at den selv har de beste forutsetningene for å mene noe om det reelle rettshjelpbehovet, om saken har prinsipiell betydning, og om muligheten til å vinne frem. Nemda peker også på saker som haster og uttaler:

«UNE har i enkelte situasjoner opplevd at en part eller et berørt barn har behov for egen advokat. Vi har ikke hjemmel til å oppnevne en advokat, og saken kan haste. Vi opplever det som upraktisk og byråkratisk å måtte be parten eller barnets verge om å søke om fri rettshjelp. I praksis kan dette være uaktuelt. Vi må da forsøke å finne ad hoc-løsninger, jf. nedenfor.

Dersom det kan være interessemotsetning mellom foreldre og et barn, og vi ønsker å høre et barn direkte, skal vi oppnevne en setteverge hvis foreldre ikke skal være til stede under samtalen, se utlendingsloven § 81 fjerde ledd. Unntak gjelder hvis barnet har en annen fullmektig som er til stede. Det mest praktiske i en slik situasjon er at UNE oppnevner en advokat som kan stille på kort varsel. Løsningen etter loven synes å være at vi først må få oppnevnt en setteverge, som deretter må søke om fri rettshjelp. En langt smidigere løsning er jo at UNE (unntaksvis) kan innvilge gratis rettshjelp og sørge for en egnet advokat. Dette kan komme i tillegg til rettshjelpsmyndighetenes avgjørelsesmyndighet.»

Utlendingsdirektoratet foreslår at vurderingsmomentene som er av betydning for avgjørelsen, reguleres nærmere i forskrift eller rundskriv.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at det bør kunne gis rett til fri rettshjelp også i andre typer saker enn i dag, og at det gjelder selv om rettighetsvilkårene innenfor de aktuelle sakskategoriene i utgangspunktet skulle være relativt klare. Foreningen begrunner dette med blant annet følgende:

«Den siste tiden har det kommet fram at utlendingsforvaltningen har tolket familieinnvandringsbestemmelsene for strengt, til ugunst for utlendingen. Feil rettsanvendelse på dette feltet, utgjør store inngrep i manges familieliv. Vi vet likevel at feil forekommer, både i enkeltsaker, men også hvor feil tolkning av en lovbestemmelse fører til at det fattes feil vedtak over flere år. Dersom det oftere blir gitt rettshjelp i slike saker, vil det kunne bidra til at feil oppdages tidligere.»

Når det gjelder Rettshjelpsutvalgets forslag om å innføre rett til fri sakførsel i utlendingssaker og satsborgersaker dersom staten anker en avgjørelse til gunst for utlendingen, så har dette fått bred støtte i høringen. Barneombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Redd Barna, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet og Utlendingsnemnda har uttalt seg positive. Statens sivilrettsforvaltning støtter forslaget, og viser til at dette er et moment som det også i dag legges meget stor vekt på.

Rettshjelpsutvalgets forslag om å etablere en finansieringsordning som kan bidra til at prinsipielle avgjørelser i utlendingssaker i større grad kan bli undergitt domstolskontroll, har fått støtte fra mange høringsinstanser. Antirasistisk senter, Barneombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jussformidlingen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS), Redd Barna,Sivilombudet og Utlendingsdirektoratet, er alle positive. Sivilombudet uttaler:

«Ombudsmannen mottar mange klager på utlendingsfeltet. I 2019 behandlet vi 85 klagesaker om UNE, og ni av disse endte med kritikk. UNE har de siste årene vært blant de organer i sentralforvaltningen med flest saker hos ombudsmannen som ender med kritikk. I løpet av de 4-5 siste årene har ombudsmannen anbefalt søksmål i seks slike saker som følge av at UNE ikke har fulgt det syn ombudsmannen har gitt uttrykk for i sine uttalelser.

Ombudsmannen er på denne bakgrunn positiv til utvalgets forslag, som skal bidra til at praksis på utlendingsfeltet i større grad blir gjenstand for domstolskontroll.»

Jussbuss støtter utvalgets forslag og mener at det er behov for særlig inngående domstolskontroll. Foreningen uttaler videre:

«Utlendingsmyndighetene behandler et stort antall saker hvert år og det blir dermed raskt etablert praksis. Vår erfaring fra dette rettsområdet er at forvaltningspraksis blir tillagt mye vekt i behandlingen av saker. Det er derfor særlig viktig at lovligheten av utlendingsmyndighetenes praksis jevnlig kontrolleres av domstolene.»

Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS) har i høringsuttalelsen vist til at de allerede har erfaring med arbeid for å få flere prinsipielle utlendingssaker prøvet for retten. Med henvisning til sitt eget domstolsprosjekt, gjennomført i samarbeid med utvalgte advokatfirmaer siden 2015, uttaler foreningen:

«Prosjektet har avdekket at med dagens ressurser har NOAS ikke kapasitet til å dekke behovene vi opplever finnes for domstolsprøving. Blant annet burde de ansvarlige saksbehandlerne i NOAS bidra mer under saksforberedelsen for domstolene, og under hovedforhandlingen. Saksbehandlerne har særlig fagkunnskap på området og vil være til hjelp for ansvarlig advokat og styrke rettssikkerheten. Økte ressurser vil dessuten bidra til at saksbehandlerne får fremme flere saker for domstolsprøving.

Prosjektets sekretærfunksjon har hittil blitt utført på frivillig basis. Det ville vært en stor fordel med en ansatt sekretær, for å sikre kontinuitet og oversikt. Det er behov for å utvikle rapporteringssystemene og de administrative systemene i prosjektet. Prosjektet trenger ansattressurser tilsvarende fire fulltidsstillinger, fordelt på faglig oppfølging fra saksbehandlere og en sekretærfunksjon. Det er i tillegg nødvendig å dekke øvrige utgifter knyttet til domstolsprøving – eksempelvis dekning av rettsgebyr og utgifter til tolking, sakkyndigutredninger, og til reise og overnatting for klienter og vitner som bor utenfor Oslo.»

Utlendingsnemnda er positiv til at domstolene vurderer nemndas vedtak, men den mener at dersom det skal være en særordning for utlendingssaker, bør det vurderes grundig hvordan denne skal innrettes og hvilke kriterier som skal gjelde for fri rettshjelp. Nemnda mener at utvalget ikke har foretatt en slik grundig vurdering. I høringsuttalelsen peker nemnda også på det de mener er en misvisende fremstilling av praksis:

«Utvalget viser til rapporten fra Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe. UNE mener denne rapporten er misvisende og ikke gir en dekkende beskrivelse av virkeligheten. Den er preget av sterke konklusjoner på spinkelt grunnlag og gir en skjev fremstilling av tidligere evalueringer av UNE. I tillegg er relevant informasjon utelatt. Se en artikkel på våre nettsider; https://www.une.no/aktuelt/arkiv/2014/misvisende-rapport-fra-advokatforeningen/.

Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe, og NOAS, skiller i sine redegjørelser ikke mellom UNEs omgjøringer av egne vedtak og dommer på ugyldighet. UNE vil ofte vurdere omgjøring i tilknytning til et varsel om stevning eller en mottatt stevning der det foreligger nye opplysninger. Systemet med omgjøringsanmodninger sikrer blant annet at Norges menneskerettslige forpliktelser blir ivaretatt, se Rt. 2012 side 1985. Når UNE omgjør et tidligere avslag etter å ha mottatt en stevning, så er det ikke uten videre en indikasjon på at det er et stort behov for å føre prinsipielle utlendingssaker for domstolene. Omgjøringer er ofte begrunnet i nye omstendigheter, for eksempel barns tilknytning til Norge eller helsemessige forhold.»

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om en særskilt finansieringsordning, er det kun Statens sivilrettsforvaltning som har innvendinger. Sivilrettsforvaltningen uttaler:

«SRF ser en del innvendinger mot at en interesseorganisasjon skal få kompetanse til å innvilge rettshjelp på et spesifikt saksområde. Dette vil innebære at søker er prisgitt f.eks., NOAS sin vurdering, og at det ikke er adgang til å klage på et avslag. Videre vil NOAS vurdering av hva som er en prinsipiell sak, ikke nødvendigvis være i tråd med det forvaltningen eller domstolen anser som prinsipielt, jf. tidligere merknader om dette. Det kan også stilles spørsmål om det er rimelig å særbehandle et saksfelt på denne måten, mens den alminnelige skjønnsbestemmelsen skal gjelde på alle andre områder, f.eks. i trygdesaker, som også er saker av stor betydning for mange, og hvor det også må anses å være et behov for å overprøve forvaltningens vedtak.

Det oppstår også praktiske spørsmål i forhold til hvordan oppdraget skal betales. Vi har merket oss at det er foreslått at NOAS skal betale for bistanden, men det er ikke sagt noe om hvorvidt reglene i rettshjelpsloven skal gjelde. Vi stiller spørsmål om dette betyr at NOAS også skal ta stilling til advokatens salæroppgave. Dette anses i så fall ikke som en god løsning.

Vi mener at man kan oppnå at flere utlendingssaker blir prøvd for domstolen ved å benytte den foreslåtte skjønnsbestemmelsen i utlendingsloven § 92 sjette ledd eller i rettshjelpsloven ny § 9. Det vises til at det er signalisert at det generelt skal føres en mer liberal praksis i saker som faller inn under disse bestemmelsene. Videre skal det både legges vekt på om saken er prinsipiell og om interesseorganisasjoner anbefaler at saken prøves for domstolen. Ved å myke opp praksis noe vil flere saker kunne prøves, samtidig som søkerne vil beholde retten til en toinstans behandling. I tillegg vil reglene som gjelder omfanget av rettshjelpen og salærfastsettelsen kunne anvendes på vanlig måte. Som tidligere nevnt må det klargjøres om man har tenkt at den alminnelige skjønnsbestemmelsen i rettshjelpsloven § 9 skal komme inn som et supplement til bestemmelsene i utlendingsloven.»

7.5 Departementets vurdering

Departementet har, i likhet med Rettshjelpsutvalgets flertall, kommet til at rettshjelpen i utlendingssaker fortsatt bør rettes inn mot forvaltningens behandling av sakene, og at rettshjelpen som gis i utlendingssaker under forvaltningsbehandlingen fortsatt bør gis uten behovsprøving, slik ordningen er i dag. Spørsmålet om rettshjelp aktualiseres i svært mange ulike situasjoner på utlendingsfeltet. De praktiske og budsjettmessige implikasjonene av rettshjelpstilbudet vil også kunne endres gjennom raske og store skiftninger i situasjonsbildet, som også kan medføre ønske om raske politikkendringer. Det er videre en nær knytning til den stadige utviklingen av felles-europeisk regelverk, slik som blant annet EUs returdirektiv, asylprosedyrereglene, herunder Dublin-samarbeidet, screeningforordningen mv., som Norge i noen tilfeller er bundet av eller ønsker å tilpasse seg. Gode grunner taler derfor for at det, på samme måte som i utlendingslovgivningen for øvrig, bør beholdes en vid adgang til forskriftsregulering for å kunne tilpasse reglene til skiftende behov og skiftende politikk. Spørsmålet om hva som bør reguleres i lov og hva som bør reguleres i forskrift, drøftes nærmere nedenfor.

Når det gjelder nivået på stykkprisgodtgjøringen, bør det løses gjennom forskriftsregulering på samme måte som det er gjort i dagens stykkprisforskrift.

Hvorvidt det på ett eller flere punkter også er grunn til å erstatte stykkprisgodtgjøring med en ordning for godtgjøring for faktisk medgått tid, har departementet foreløpig ikke tatt stilling til og er også noe som vil bli nærmere vurdert. Departementet viser dessuten til at det skal settes ned et utvalg som skal utrede salærordningen, se punkt 3. Departementet har imidlertid merket seg at det ut i fra høringen synes som det er gode grunner for at godtgjøringen i nemndmøtesaker bør fastsettes ut fra medgått tid.

I punkt 3 har departementet vist til rettshjelpsutvalgets generelle forslag om å rendyrke rettshjelpsloven til behovsprøvd rettshjelp og flytte de ikke-behovsprøvde sakene til særlovgivningen. På utlendingsfeltet er imidlertid situasjonen at regelverket langt på vei allerede er bygd opp slik utvalget anbefaler, ved at det er nedfelt i utlendingsloven (og forskrifter til loven) i hvilke tilfeller det skal gis fri rettshjelp uten behovsprøving.

Som det fremgår ovenfor, har det med virkning fra 1. januar 2025 blitt fastsatt i utlendingsforskriften § 17-18 at det skal gis rett til fritt rettsråd, også ved utvisning på grunn av ilagt straff, dersom utlendingen har barn i Norge som har oppholdstillatelse, oppholdsrett eller norsk statsborgerskap. Departementet foreslår nå at denne bestemmelsen tas inn i utlendingsloven § 92.

Spørsmålet er videre om det i tråd med forslaget fra flertallet i Rettshjelpsutvalget også bør gjelde en rett til fritt rettsråd i tilfeller hvor det vurderes utvisning på grunn av ilagt straff, dvs. uten vilkår om at utlendingen har barn i Norge.

Utvisningsvedtak kan virke svært inngripende, både for utlendingen selv og for eventuell familie og nærstående i Norge. Særlig gjelder dette overfor utlendinger som kom i ung alder eller som for øvrig har sterk tilknytning gjennom lang botid eller familie. I Danmark, Sverige og Finland, gis det rett til gratis rettshjelp også ved utvisning på grunn av ilagt straff. Dette har også sammenheng med at utvisningsspørsmålet i disse landene vurderes som en del av straffesaken.

Departementet har også merket seg at alle organisasjonene som har uttalt seg, samt Riksadvokaten, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, er enige i utvalgets synspunkt om at det bør gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving også ved utvisning på grunn av ilagt straff. Synspunktet er da at rett til fri rettshjelp i slike saker, ikke bare vil styrke den enkeltes rettsikkerhet, men vil i henhold til fagorganene også bidra til en mer effektiv forvaltningsprosess.

Departementet mener imidlertid at de argumenter som taler imot å gi rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i de aktuelle sakene, er vel så vektige. Departementet viser til at Statens sivilrettsforvaltning ikke støtter utvalgets forslag på dette punktet, men fremhever at det er et generelt prinsipp i dagens rettshjelpsordning at det ikke gis bistand i saker som har sitt utspring i forhold som søker selv åpenbart har ansvaret for og kan klandres for. I saker om utvisning for straffbare forhold, er forholdet at fakta om utvisningsgrunnlaget er fastslått (i motsetning til hva som kan være tilfellet i saker om utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven uten at det er ilagt straff for forholdet). Dette var også noe som ble særlig vektlagt da spørsmålet var til vurdering i forbindelse med utforming av dagens utlendingslov, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) punkt 17.6. Samtidig fremhevet departementet på samme måte som en hadde gjort tidligere, muligheten for å foreta en skjønnsmessig vurdering overfor dem som har sterk tilknytning til riket eller som er under 18 år:

«Departementet har kommet til at i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, er det rimelig at utlendingen ikke har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Disse sakene skal ikke prioriteres høyere enn andre saker som omfattes av rettshjelpsloven og som underlegges behovsprøving. Det er i denne sammenheng også lagt vekt på at grunnlaget for utvisning blir grundig vurdert og etablert gjennom en forutgående rettslig prosess i straffesaken. Dersom den som vurderes utvist har sterk tilknytning til riket eller er under 18 år, skal det legges til grunn en mer imøtekommende praksis med henblikk på innvilgelse av fritt rettsråd etter rettshjelpsloven enn i andre tilfeller.»

Departementet understreker at det vil variere veldig hvilken tilknytning utlendinger som vurderes utvist, har til Norge. For eksempel vil det dels være tale om personer som er turister eller som oppholder seg her ulovlig, dels personer med kortvarige oppholdstillatelser og dels personer med mer eller mindre langvarig botid og permanent oppholdstillatelse. Det vil også være store variasjoner i familietilknytning mv., og med hensyn til om utlendingen kom til Norge som barn eller som voksen.

Departementet har etter en totalvurdering kommet til at det ikke bør foretas ytterligere utvidelser i retten til fritt rettsråd i utvisningstilfellene, men at det kan være grunn til å se på nærmere føringer for skjønnet knyttet til unntaksvurderinger. Dette vil departementet vurdere i forbindelse med forskriftsprosessen.

Når det gjelder forslaget fra Rettshjelpsutvalgets flertall om å gjeninnføre fritt rettsråd ved avvisning av realitetsbehandling etter utlendingsloven § 32 fordi utlendingen har fått beskyttelse eller har hatt opphold i en annen trygg stat mv., har Utlendingsdirektoratet vist til returdirektivet artikkel 13 punkt 3 og 4, som lyder som følger:

«3. Den berørte tredjelandsborgeren skal ha mulighet for å få juridisk rådgivning, bli representert og om nødvendig få språklig bistand.

4. Medlemsstatene skal sørge for at det på anmodning gis nødvendig kostnadsfri juridisk bistand og/eller representasjon i samsvar med relevant nasjonal lovgivning eller regler om rettshjelp, og kan bestemme at vilkårene i artikkel 15 nr. 3-6 i direktiv 2005/85/EF skal gjelde for slik gratis rettslig bistand og/eller representasjon.»

Departementet viser til at bakgrunnen for å innskrenke rettshjelpen i de aktuelle tilfellene i desember 2015, var flyktningkrisen og de høye ankomstene av asylsøkere over grensen fra Russland mot Norge, ved Storskog. Antallet saker som behandles etter de aktuelle bestemmelsene i dag, og hvor utlendingen nektes fritt rettsråd, er begrenset. Når det gjelder antall søkere som har fått avslag etter § 32 første ledd bokstav d, fordi de har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor de ikke var forfulgt, fattet UDI 66 slike vedtak i 2024. De fleste sakene gjaldt ukrainske borgere.

Det bærende argument for å nekte fritt rettsråd i de aktuelle tilfellene, til tross for bestemmelsen i returdirektivet artikkel 13 nr. 3 og 4, er at returdirektivet ikke bør tolkes slik at de pålegger statene å gi rett til fritt rettsråd dersom statene mener at det er tale om åpenbart grunnløse asylsøknader, som vil falle utenfor anvendelsesområdet for retten til effektiv prøving etter EMK art. 13.

De nærmere grensedragningene på dette punktet, bør fortsatt kunne reguleres av regjeringen i utlendingsforskriften, og departementet går derfor ikke nærmere inn på disse drøftingene her.

Under henvisning til at Rettshjelpsutvalget ikke har foreslått å utvide rettshjelpsordningen til å omfatte saker som gjelder klage over bare å ha fått opphold på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 38, har flere høringsinstanser argumentert for at det har stor betydning for den enkelte om vedkommende får en ordinær oppholdstillatelse som kan fornyes og etter hvert kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller om vedkommende får en begrenset oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Departementet er ikke uenig i dette. Samtidig er det stor forskjell på behovet for juridisk rådgivning mellom en som får tillatelse til (inntil videre) å bli værende i landet og en som får pålegg om å reise ut. Det vil også være store ulikheter med hensyn til hvilke interesser og hensyn som gjør seg gjeldende i de sakene hvor det gis en begrenset tillatelse. Antallet personer det gjelder kan også komme til å endre seg raskt med endringer i det faktiske situasjons- og ankomstbildet.

Etter departementets mening er vi her inne på spørsmål som bør kunne reguleres i forskrift.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene mener at det må gis rett til fritt rettsråd i alle eller i enkelte kategorier av saker om familieinnvandring. Til det vil departementet bemerke at mange utlendingssaker hvor det ikke gis rettshjelp, berører søkerne i sterk grad. Dette er tilfellet for mange saker om familieinnvandring, men gjelder også på en rekke andre områder hvor det ikke gjelder noen hovedregel om rett til fritt rettsråd, slik som i helsesaker, trygdesaker, sosialhjelpssaker, skattesaker mv. Som Rettshjelpsutvalget har påpekt, har forvaltningens egne plikt til å opplyse saken og det høye antallet kurante saker etter utlendingsloven, vært en viktig del av begrunnelsen for begrensninger i tilbudet om fritt rettsråd i utlendingssaker, jf. NOU 2020: 5 punkt 29.1.

Departementet mener at det ved en totalavveining ikke er noe grunnlag for å innføre en rett til fritt rettsråd verken i saker om familieinnvandring generelt, eller i spesielle kategorier av slike saker. Departementet har videre merket seg at blant annet Utlendingsdirektoratet har reist spørsmål om det også bør gis rett til fritt rettsråd i saker om fortsatt oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforhold. Departementet mener at dette er spørsmål som det er naturlig å drøfte nærmere i tilknytning til oppfølgingen av NOU 2024: 13 Lov og frihet – Negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold – juridiske problemstillinger og forslag til regelverksendringer. Dette er derfor noe man vil komme nærmere tilbake til i den prosessen og som eventuelt også kan håndteres gjennom forskriftsregulering.

Regjeringen skal utvikle en strategi mot menneskehandel. Strategien vil omtale behovet for å gjennomgå og avklare antatte ofres rettigheter og tilgang til disse, med mål om bedre helhet i tiltakskjeden. Spørsmål om juridisk bistand til antatte ofre for menneskehandel vil bli vurdert i oppfølgingen av strategien.

Med henvisning til Oslo politidistrikt, som fremholder at det er flere argumenter for at det i visse tilfeller (særlig i saker om tilbakekall) burde tilbys fritt rettsråd på et tidligere stadium enn i dag, ser departementet at det i en del tilfeller kan være gode grunner for en mer fleksibel ordning, ikke bare av hensyn til utlendingen, men også for å få en mer effektiv forvaltningsprosess, slik politiet peker på. Samtidig ville det innebære en utvidelse av retten til fritt rettsråd som ikke er utredet. Spørsmålet er om det er mulig å utforme regler som gir en hensiktsmessig, tydelig og klar avgrensning. Dersom kriteriene blir skjønnsmessige, kan de føre til at saksbehandlingen blir mindre effektiv. Departementet vil se nærmere på disse spørsmålene i det videre forskriftsarbeidet.

Departementet går i denne proposisjonen ikke inn for å etablere en egen bestemmelse om en skjønnsmessig adgang til å tildele fri rettshjelp i utlendingsloven, men har fremmet forslag til endringer i den generelle unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 11 fjerde ledd. Det vises til punkt 14. Departementet går i proposisjonen her heller ikke inn for å justere terskelen for skjønnsvurderingen i utlendingssakene.

Departementet har merket seg Utlendingsnemndas synspunkt om at den bør ha kompetanse til å gi rett til rettshjelp blant annet i forbindelse med kommende nemndmøter eller saksforberedende samtaler, og at det vil være hensiktsmessig om nemnda kan gi slik rett også i andre særlige tilfeller.

Etter departementets syn, bør kompetansen til å innvilge rettshjelp, fortsatt ligge hos de rettshjelpsmyndighetene vi har i dag.

Når det gjelder retten til fri sakførsel, mener departementet at det er viktig både for rettssikkerheten og for tilliten til praksis i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, at en del saker om prinsipielle spørsmål mv. føres for domstolene. I dag er utlendingsfeltet også ett av de forvaltningsområdene hvor det føres flest saker mot staten for domstolene.

Etter departementets syn bør vurderingen skje etter den generelle skjønnsbestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 fjerde ledd, slik den nå foreslås endret, jf. punkt 14.4.

Rettshjelpsutvalget har foreslått at muligheten for fri sakførsel etter en skjønnsmessig vurdering bør praktiseres mindre strengt enn i dag. Departementet går ikke inn for noen føringer i loven om en endring av terskelen for fri sakførsel på utlendingsfeltet, se for øvrig drøftingen under punkt 14.4.

Rettshjelpsutvalgets flertall har løftet frem en mulighet for at en organisasjon som arbeider på feltet, kan gis øremerkede midler til å føre prinsipielle saker for domstolene. Statens sivilrettsforvaltning har på sin side ment at man bør forholde seg til gjeldende system, og heller overlate til rettshjelpsforvaltningen å praktisere lovens skjønnsbestemmelser mer liberalt, dersom det er dette som er ønskelig.

Departementet ønsker ikke nå å gå inn for noen særskilt finansieringsmodell. Etter departementets syn er det flere utfordringer som gjør seg gjeldende ved en slik finansieringsmodell. For det første vil søkeren være prisgitt interesseorganisasjonens vurdering av hva som skal karakteriseres som en «prinsipiell» sak. Det vil heller ikke gjelde noen mulighet til å påklage avgjørelsen, slik det gjør når avgjørelse treffes av rettshjelpsmyndighetene. Departementet mener dessuten at det heller ikke er rimelig å særbehandle utlendingsfeltet på denne måten. Departementet viser for øvrig til Statens sivilrettsforvaltnings innvendinger mot en slik ordning, og slutter seg til disse.

Departementet foreslår imidlertid å følge opp utvalgets flertalls forslag om å innføre en rett til fri sakførsel dersom utlendingen har fått medhold i tingretten, og staten anker. Statens sivilrettsforvaltning har opplyst at de i vurderingen av om det skal innvilges fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 tredje ledd, legger «meget stor vekt på» hvorvidt utlendingen har fått medhold i tingretten. Merkostnaden ved forslaget vil være svært begrensete, se punkt 15 nedenfor. Det vises til § 92 fjerde ledd bokstav d i departementets lovforslag.