12 Rettshjelp i saker etter sosialtjenesteloven
12.1 Gjeldende rett
Saker etter sosialtjenesteloven er ikke en prioritert sakstype for fritt rettsråd etter rettshjelpsloven. Rettshjelp ved klage over vedtak etter sosialtjenesteloven kan likevel innvilges etter unntaksbestemmelsene i rettshjelpsloven § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd (fjerde ledd begge steder når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft).
Etter forvaltningspraksis legges det ved vurderingen av unntaksbestemmelsen vekt på om saken har likhetstrekk med trygdesakene som faller inn under § 11 andre ledd nr. 6. Etter praksis antas det videre å være større grunn for å innvilge bistand i en sak som gjelder mer varige og betydelige ytelser enn hvor saken gjelder en engangsytelse eller mindre utbetalinger. I tillegg gjøres det en vurdering av søkerens personlige ressurser og muligheter for å ivareta egne interesser, jf. rettshjelpsrundskrivet, SRF-1/2017, punkt 6.5.2 bokstav c.
12.2 Rettshjelpsutvalgets forslag
Rettshjelpsutvalgets flertall foreslår at klager over alle vedtak etter sosialtjenesteloven gjøres til en prioritert sakstype for fritt rettsråd etter rettshjelpsloven.
Flertallet viser til at stønadene og tjenestene etter sosialtjenesteloven skal sørge for at alle får dekket grunnleggende behov som mat, strøm, klær og tak over hodet. Uriktige avslag på søknader om sosialhjelp kan derfor ha store konsekvenser for dem det gjelder. Personer med behov for hjelp i slike saker er ofte ressurssvake. Utvalgets flertall mener derfor at behovet for rettslig bistand er stort ved klager over vedtak etter sosialtjenesteloven.
Videre peker utvalgets flertall på at vilkårene for ytelser etter sosialtjenesteloven er svært skjønnsmessige, slik at det er vanskelig å vurdere om vedtakene er riktige. Flertallet uttaler i NOU 2020: 5 punkt 23.8:
«Det er godt dokumentert at saksbehandlingen hos NAV tilsier at personer som har søkt om sosialhjelp, har behov for bistand til å vurdere om en søknad er korrekt behandlet. Det er store og uforklarlige ulikheter i praksis, og klagesystemet fungerer spesielt dårlig på dette området. Begrunnelsen om at det ikke er behov for rettshjelp på grunn av forvaltningens veiledningsplikt, slår spesielt dårlig ut på sosialrettens område. I en rettshjelpsundersøkelse fra 2013 ble det avdekket at det i flere sosialsaker forelå brudd på grunnleggende forvaltningsprinsipper, blant annet ved at avslag ble gitt muntlig, og at den enkelte ikke fikk hjelp til å klage.
SINTEF hevder i en rapport fra 2017 at høy omgjøringsandel i NAV-saker om økonomiske ytelser kan tyde på at klageandelen kan være for lav. SINTEF fant at det foreligger mangelfull utredning når førstegangsvedtakene fattes, og at skriftlige vedtak i for liten grad begrunner utfallet for brukerne. Rapporten konkluderte med at det var behov for i større grad å innhente nødvendig dokumentasjon før vedtak fattes, for grundigere utredning av sakene og for bedre informasjon til brukerne gjennom vedtaksbrev, mangelbrev og i øvrig kommunikasjon. En viktig bieffekt av at saker etter sosialtjenesteloven prioriteres i den nye rettshjelpsloven, vil være at man får en bedre kontroll med forvaltningens regelanvendelse. Hyppigere kontroll vil kunne ha en oppdragende effekt og bidra til at det fattes riktigere vedtak.»
For å unngå at det fremmes unødvendige klager, foreslår utvalgets flertall at retten til støtte også skal omfatte vurdering av klage, i likhet med forslaget knyttet til trygdesakene.
12.3 Høringsinstansenes syn
De som har uttalt seg positivt om forslaget om å gjøre vedtak etter sosialtjenesteloven til en prioritert sakstype i rettshjelpslovener AAP-aksjonen, Advokatforeningen, Barneombudet, Fri rettshjelp – Oslo kommune, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Gatejuristen, Helsetilsynet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jusshjelpa i Nord-Norge, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norges handikapforbund, Norsk forbund for utviklingshemmede, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland og Velferdsalliansen. Statens sivilrettsforvaltninguttaler:
«SRF støtter dette forslaget, og vil bemerke at dette etter vårt syn er det saksfeltet hvor det er størst grunn til å foreta en utvidelse. Dette er saker som har klare likhetstrekk med de prioriterte trygdesakene, jf. § 11 annet ledd nr. 7, og som betyr mye for den det gjelder.»
Helsetilsynet uttaler:
«De sosiale tjenestene fungerer som samfunnets siste sikkerhetsnett, og skal dekke grunnleggende behov. Et avslag kan derfor få store konsekvenser for dem det gjelder. I 2019 og 2020 (d.d.) behandlet fylkesmennene henholdsvis 3677 og 2938 klagesaker på sosialtjenesteområdet. I 2019 ble 9 % av vedtakene endret og 11 % av vedtakene opphevet. For 2020 er tallene foreløpig 11 % endring og 12 % oppheving. Tallene for 2019 og 2020 illustrer at det gjøres en del feil i vedtakene fra Nav. I tillegg må det vises til at antall klagesaker som kommer til fylkesmennene er relativt lavt sett i forhold til alle vedtakene som blir fattet overfor de ca. 130 000 sosialhjelpsmottakerne. Det innebærer at mange vedtak ikke blir kontrollert. Utfall av klagesaker og antall klagesaker indikerer at denne gruppen trenger juridisk bistand for å kunne ivareta sine rettigheter.
Helsetilsynet merker seg at sosialsaker ikke er foreslått som prioriterte saker for domstolene, men at disse sakene kan innvilges dersom vilkårene i skjønnsbestemmelsen § 8 er oppfylt. Vi ønsker å påpeke at det nesten ikke finnes rettspraksis på sosialtjenesteområdet. Helsetilsynet støtter utvalgets konklusjon om at konflikter bør løses på et tidlig stadium, noe som i utgangspunktet vil være gunstig for de involverte partene og samfunnet. Det er imidlertid en svakhet at det er så lite rettspraksis på sosialtjenesteområdet, hvor det i tillegg er få rettskilder. Endringer i de økonomiske vilkårene vil kunne medføre at flere saker kan bringes inn for domstolene. Helsetilsynet ber imidlertid departementet vurdere om sosialsaker i tillegg bør prioriteres i saker for domstolene, på lik linje som saker for Trygderetten.»
Jussbuss mener at det er et stort behov for fri rettshjelp i sosialsaker. Foreningen viser til at den i 2019 behandlet 104 saker om stønad til livsopphold. I tillegg kommer henvendelser om kommunal bolig, bostøtte og nødhjelp. Jussbuss mener videre at personer som søker om stønad til livsopphold er i en enda mer prekær situasjon enn brukere som får avslag på trygdeytelser, at et avslag på stønad til livsopphold kan få ekstreme konsekvenser for de det gjelder og at de i ytterste konsekvens ikke har andre muligheter til å sørge for helt grunnleggende behov som mat og bolig. Jussbuss mener på denne bakgrunn at rettslig bistand for denne gruppen kan være avgjørende, og de peker på at klientgruppen har det samme behovet som klienter som mottar ytelser etter folketrygdloven, men med dårligere forutsetninger for å engasjere en advokat.
Jussbuss påpeker i tillegg at det er et gjentakende problem at Arbeids- og velferdsetaten (kommunen) bryter grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper i sosialsaker. Som et eksempel viser Jussbuss til at de stadig erfarer at klienter som ønsker å søke på en stønad får muntlige avslag. Videre viser Jussbuss til at den enkelte skal sikres et «forsvarlig» livsopphold, jf. sosialtjenesteloven § 4. Det nærmere innholdet i forsvarlighetskravet er imidlertid uklart, og behovet for rettsavklaring er etter Jussbuss sitt syn stort. Jussbuss mener at en innlemmelse av sosialsaker i rettshjelpsordningen vil kunne føre til mer rettsavklaring på feltet.
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) ser at de som søker om sosialtjenester er i en særlig sårbar livssituasjon, og de har ofte ikke ressursene til å identifisere og ivareta sine rettslige interesser. Man vil derfor bøte på et stort udekket rettshjelpsbehov ved å prioritere denne sakstypen. Foreningen opplever i likhet med det som står i SINTEF-rapporten som utvalget refererer til, at det ofte foreligger mangelfull utredning og at vedtakene ikke begrunner utfallet for brukerne. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener støtte til rettshjelp vil kunne medføre bedre kontroll av forvaltningens regelanvendelse og at hyppigere kontroll vil ha en disiplinerende effekt og bidra til at det fattes flere riktige vedtak. Også Statsforvalteren i Rogaland mener at det er positivt at sosialsaker gjøres prioriterte, og viser til at dette er saker som betyr mye for den enkelte og som har klare likhetstrekk med trygdesakene. Samtidig påpeker statsforvalteren at mange av disse sakene gjelder mindre beløp og kortsiktige ytelser med videre. Statsforvalteren legger til grunn at det her kan gjøres en rimelighetsvurdering og gis avslag for de sakene som gjelder de minste ytelsene.
Rettshjelpsentralen støtter forslaget om at retten til støtte også skal inkludere vurderingen av om det skal klages, slik som det foreslås for trygdesaker. Statens sivilrettsforvaltning støtter dette forslaget under noe tvil.
Statsforvalteren i Innlandet stiller derimot spørsmål ved om det er behov for fritt rettsråd i disse sakene. De mener at forvaltningens veiledningsplikt er noe mangelfullt drøftet av Rettshjelpsutvalget. Statsforvalteren er ikke i tvil om at praktiseringen av veiledningsplikten kan variere, men synes at utredningen på dette punktet støtter seg til noe tynn forskning. Statsforvalteren mener at klageinstansens plikt til å opplyse og undersøke saken synes oversett. Den praksisen som statsforvalteren følger i saker etter sosialtjenesteloven, tilsier etter deres vurdering at det som den klare hovedregel ikke er behov for advokatbistand for å inngi klage i disse sakene. Etter statsforvalterens syn vil rettshjelpsbehovet være størst i de sakene hvor sosialklienten er ukjent med at det kan søkes veiledning hos kommunen eller hos statsforvalteren og sosialklienten derfor ender opp med å la være å klage. Her er det naturlig at en søker skal kunne få innvilget fri rettshjelp. Det fremstår imidlertid som usikkert om en klient i slike tilfeller uansett vil vurdere at det er behov for å henvende seg til en advokat.
Rettshjelpsentralen mener at egenandelen må fjernes helt i denne typen saker på grunn av sakenes økonomiske side. De mener at dersom man skal betale egenandel i saker der man søker om støtte til livsopphold, vil ikke minimumsstøtten til livsopphold være reell.
12.4 Departementets vurdering
Departementet følger ikke opp Rettshjelpsutvalgets flertalls forslag om å gjøre klager over vedtak etter sosialtjenesteloven til en prioritert sakstype for fritt rettsråd.
Sosialtjenesteloven regulerer flere individuelle stønader og tjenester, som blant annet økonomisk stønad og midlertidig botilbud, jf. sosialtjenesteloven §§ 18 og 27. Dette er ytelser som skal dekke grunnleggende behov som mat og bolig. Et avslag kan få store konsekvenser for den det gjelder.
Vilkårene for flere av ytelsene etter sosialtjenesteloven er i tillegg skjønnsmessige. For eksempel er vilkåret for å ha krav på økonomisk stønad at man «ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», jf. sosialtjenesteloven § 18. Det kan derfor være vanskelig å vurdere om et vedtak er riktig og om det er grunnlag for å klage. Dette kan tale for at rettshjelp vil kunne ha betydning for rettighetshavernes muligheter til å ivareta sine rettslige interesser. Departementet ser også at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven har likhetstrekk med de prioriterte trygdesakene. Konsekvensen av et uriktig vedtak kan i begge sakstyper være at man ikke har midler til å dekke grunnleggende behov som nevnt ovenfor.
Departementet har likevel, også i lys av behovet for å gjøre visse prioriteringer, lagt avgjørende vekt på at rettshjelpsordningen ikke bør utvides der forvaltningens veiledningsplikt bør kunne dekke behovet for rettslig bistand, jf. også rettshjelpsloven § 5 og lovens subsidiære karakter. Det offentlige har veiledningsplikt ved klagebehandlingen av vedtak etter sosialtjenesteloven. Dette gjelder både arbeids- og velferdsetaten (kommunen) som treffer vedtak i første instans og statsforvalteren som klageinstans. Disse organer har god kjennskap til saksområdene og forutsettes å kunne gi tilstrekkelig og effektiv veiledning.
I forlengelsen av dette har departementet også merket seg høringsuttalelsen fra Statsforvalteren i Innlandet som mener at det som den klare hovedregel ikke er behov for rettshjelp for å inngi klage over vedtak etter sosialtjenesteloven. Når det gjelder klagebehandlingen i saker etter sosialtjenesteloven viser departementet dessuten til at statsforvalteren som klageinstansen for vedtak etter sosialtjenesteloven er en annen etat enn klager for vedtak etter folketrygdloven som behandles av Nav klageinstans. Motforestillingene om nærhet mellom vedtaksorganet og klageorganet gjør seg derfor ikke gjeldende for disse vedtakene.
Departementet har merket seg argumentene fra blant annet Jussbuss, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Gatejuristen om at forvaltningens veiledningsplikt ikke fungerer godt i disse sakene. Til dette bemerker departementet at det som et utgangspunkt må legges til grunn at sosialhjelpsmottakerne får den veiledningen som de har rett på ved klagebehandlingen i disse sakene. Forvaltningens opplysning- og veiledningsplikt er en viktig del av det samlede rettshjelpstilbudet. Dersom opplysnings- og veiledningsplikten ikke fungerer tilfredsstillende, er det etter departementets syn mer hensiktsmessig og ressurseffektivt å arbeide med forbedringer av denne, enn å kompensere med en utvidelse av rettshjelpsordningen.
Videre har departementet også sett hen til at det å gjøre klagesaker etter sosialtjenesteloven til en prioritert sakstype potensielt kan føre til et stort antall søknader om fritt rettsråd.
Departementet registrerer at forslaget har fått bred støtte i høringen, men har etter en samlet vurdering konkludert med å ikke følge opp flertallets forslag om å gjøre saker etter sosialtjenesteloven til en prioritert sakstype for fritt rettsråd.