5 Rettshjelp til innsatte i saker etter straffegjennomføringsloven

5.1 Gjeldende rett

Gjennomføring av fengselsstraff, forvaring, varetekt og samfunnsstraff reguleres i straffegjennomføringsloven. Lovens formål er å sikre at straff gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold. Saker knyttet til straffegjennomføringen er ikke prioriterte etter rettshjelpsloven i dag. Den innsatte kan imidlertid søke om fri rettshjelp etter unntaksbestemmelsene i § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd (fjerde ledd begge steder når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft). En nærmere redegjørelse for unntaksbestemmelsene finnes i punkt 14.

5.2 Rettshjelpsutvalgets forslag

I NOU 2020: 5 punkt 28.8 drøfter Rettshjelpsutvalget rettshjelp til innsatte i fengsler. Rettshjelpsutvalget foreslår at behovet for advokatbistand for innsatte dekkes gjennom en spesiell advokatordning for fengslene. Utvalgets flertall begrunner dette med at en rett til rettshjelp må knyttes til bestemte vedtak eller hendelser. Flertallet mener at den varierende alvorligheten og velferdsmessige betydningen av sakene gjør at saker knyttet til straffegjennomføring ikke egner seg godt for rettighetsfesting.

Utvalget kommer med enkelte forslag til hvordan en slik ordning kan organiseres. Utvalgets flertall foreslår blant annet at det settes av penger til fem årsverk, fordelt på noen advokater i hver region. Det uttales at advokatene bør gi rettshjelp i spørsmål som gjelder mange innsatte, og ellers gi rettshjelp i de sakene som har størst betydning for de enkelte innsatte. For øvrig er det ikke foreslått noen avgrensning av hvilke type saker den innsatte skal kunne be om bistand i. Utvalget mener for øvrig at advokatordningen bør ses i sammenheng med, og koordineres med, aktiviteten til Tilsynsrådet for kriminalomsorgen. Utvalget har ikke utredet nærmere hvordan denne koordineringen skal skje eller hvordan grensene mellom advokatordningen og Tilsynsrådet skal trekkes opp.

5.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets flertalls forslag om en advokatordning for innsatte er Advokatforeningen, Barneombudet, Gatejuristen, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jussformidlingen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Rettshjelpsentralen, Rettspolitisk forening, Røde Kors, Sivilombudet, Statens sivilrettsforvaltning og Statsforvalteren i Rogaland.

Samtlige av disse høringsinstansene er positive til at innsatte skal motta rettshjelp. Flere trekker imidlertid frem at utvalgets forslag om en særskilt advokatordning ikke er tilstrekkelig utredet. Det er også delte meninger om det bør være en spesiell ordning, eller om nærmere angitte sakstyper bør omfattes av den alminnelige rettshjelpsordningen. Flere høringsinstanser uttaler at rettshjelpen bør rettighetsfestes. Departementet forstår dette som at saker knyttet til straffegjennomføringen bør tas inn i rettshjelpsloven som prioriterte saker. Blant annet uttaler Rettspolitisk forening:

«Flertallets forslag til en særskilt ordning for innsatte i fengsler er lite gjennomarbeidet, og lite forpliktende. Rettspolitisk forening er uenig med utvalget i at straffegjennomføring er et rettsområde som ikke egner seg til å rettighetsfeste rettshjelp. En rekke av sakene fengselsinnsatte trenger rettshjelp til er saker av stor velferdsmessig betydning, hvor rett til rettshjelp burde vært rettighetsfestet.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) anbefaler også at innsatte får en lovfestet rett til støtte til rettslig bistand i saker av særlig stor betydning for den innsatte. Dersom de innsatte får en lovfestet rett til rettshjelp, kan ikke rettshjelpstilbudet bli begrenset av statsbudsjettet eller antall årsverk som blir nedsatt i en advokatordning. Også Jussbuss mener at rett til rettshjelp i enkelte sakstyper bør lovfestes, men er samtidig positive til forslaget om en spesiell advokatordning for fengslene. Jussbuss mener imidlertid at utvalgets flertalls forslag fremstår lite utarbeidet og gjennomtenkt.

Jusshjelpa i Nord-Norge er enig med utvalgets flertall i at innsattes rettigheter ikke egner seg som prioriterte sakstyper etter rettshjelpsloven, men understreker at dagens tilbud om rettshjelp til innsatte er for dårlig. Jusshjelpa i Nord-Norge foreslår som et alternativ at:

«[I]nnsatte har lovfestet krav på å få en vurdering av saken sin og deretter nødvendig rettshjelp for eksempel etter straffegjennomføringsloven, særlig da for de groveste tvangsinngrepene som isolasjon er et kjent eksempel på.»

Ila fengsel og forvaringsanstalt, Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet støtterforslaget om at rettshjelp også skal omfatte innsatte i fengsel, og mener at det vil kunne bidra til en bedre kriminalomsorg. Disse organene mener imidlertid at det vil være mer hensiktsmessig og effektiv bruk av offentlige ressurser om bistanden knyttes til nærmere bestemte sakstyper og prosesstrinn. Blant annet uttaler Ila fengsel og forvaringsanstalt:

«Anstalten opplever at innsattes rettssikkerhet i dag i stor grad ivaretas gjennom veiledningsplikten og klageadgangen i henhold til forvaltningsloven samt tilsynsrådenes arbeid i kriminalomsorgen. Anstalten kan imidlertid forstå at innsatte i fengsel kan ha vanskeligheter med å forstå og/eller imøtegå vedtak som fattes, eller innrette seg etter avgjørelser fordi de mener at rettssikkerheten ikke er tilstrekkelig ivaretatt. I de tilfeller dette gjelder vedtak av inngripende karakter, og dermed må anses å være av stor betydning for den innsatte, mener vi at fri rettshjelp vil være av betydning for at den enkelte innsatte blir ivaretatt.

Anstalten er av den oppfatning at den rettslige bistanden kun bør omfatte konkrete sakstyper, som anses å være av stor betydning for den enkelte innsatte. Videre er vi av den oppfatning at den rettslige bistand først bør gjøre seg gjeldende i en klagesak eller oppfølging av en henvendelse, som en innsatt mener å ikke ha fått svar på og som anses som en rettighet etter straffegjennomføringsloven. Dersom ordningen med fri rettshjelp skal omfatte alle sakstyper og ved alle prosesstrinn, er anstalten bekymret for at en slik ordning ikke vil oppnå formålet og offentlige ressurser ikke vil bli brukt hensiktsmessig. Videre mener anstalten at dagens ordning med at innsatte selv må skrive søknader bidrar til at innsatte tar ansvar for sitt eget liv, hvilket er positivt ved en tilbakeføring til samfunnet. Det er derfor til gunst for innsatte å lære seg å ta ansvar og/eller opprettholde noe av selvstendigheten.»

Kriminalomsorgen region øst uttaler også at kriminalomsorgens veiledningsplikt i stor grad bør kunne avhjelpe innsattes rettshjelpsbehov når det gjelder informasjon om regelverk, praksis og fremgangsmåte i en søknads- og klageprosess. Kriminalomsorgen region øst viser imidlertid til at manglende ressurser fører til at det er begrenset kapasitet til dette. Videre er Kriminalomsorgen region øst enig med utvalget i at det vil kunne være vanskeligere for forvaltningen å gi veiledning i form av hjelp til å argumentere for at vedtaksorganets vurderinger er uriktige. Dette har sammenheng med at kriminalomsorgen vil kunne betraktes som en motpart av de innsatte ved avslag eller når det fattes et inngripende vedtak, og mange innsatte vil ha lite tillit til klageorganets uavhengighet. Kriminalomsorgen region øst mener derfor også at innsattes behov for rettshjelp først og fremst vil være i forbindelse med en klagesak. Det samme mener Kriminalomsorgs-direktoratet, som viser til at rettshjelpen som ytes da vil kanaliseres til den delen av prosessen hvor det antas å være størst behov for bistand.

Angående behandlingen av klagesaker i kriminalomsorgen, uttaler Kriminalomsorgen region øst:

«Flere av enhetene i kriminalomsorgen er sterkt underbemannet på juridisk kompetanse, noe som gir seg utslag i lang saksbehandlingstid og at saker som ideelt sett burde vært behandlet av jurister, blir delegert til andre ansatte med annen fagbakgrunn. Det er også for lite juridisk kapasitet til å sørge for grundig opplæring og kursing av ansatte som skal fatte beslutninger, og lite kapasitet til å gjennomføre kvalitetskontroll og forvaltningstilsyn av de vedtak og beslutninger som enhetene fatter. Et annet viktig grep for å styrke innsattes rettsikkerhet er derfor å sikre at kriminalomsorgen til enhver tid har tilstrekkelig juridisk kompetanse til å saksbehandle og besvare søknader og klager innen rimelig tid.»

Også Statens sivilrettsforvaltning mener det må forutsettes at fengselsvesenet og kriminalomsorgen vil kunne gi noe bistand i kraft av sin opplysnings- og veiledningsplikt, og at hvilke oppgaver som eventuelt skal ivaretas av en advokatordning må avgrenses mot dette.

Når det gjelder avgrensningen av sakstyper, er det flere som trekker frem at innretningen som utvalgets flertall har foreslått, ikke nødvendigvis vil sikre at det gis bistand i de sakstypene som er av størst betydning. Blant annet uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet:

«KDI vil ved etablering av en ordning som foreslått anbefale at det særskilt vurderes hvilke saker som skal prioriteres. Det er et stort spenn i innsattes klagesaker, og det er ikke i alle tilfeller slik at det er de spørsmål som gjelder mange innsatte som er av størst rettssikkerhetsmessig betydning. Enn videre kan det være saker som gjelder enkelte innsatte som er av stor betydning.»

Det er flere som har synspunkter på hvilke sakstyper som er av størst betydning for den enkelte, og som bør prioriteres. Flere trekker frem alvorlige saker etter straffegjennomføringsloven, blant andre Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst, som særlig viser til saker om isolasjon. Når det gjelder hvilke konkrete saker etter straffegjennomføringsloven som bør omfattes, anbefaler Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) at alle saker etter straffegjennomføringsloven §§ 31, 33, 34, 37, 38, 40 og 42 tas inn i rettshjelpsloven. Videre foreslår foreningen at andre saker som har særlig betydning for den innsatte skal dekkes gjennom skjønnsbestemmelsen, og viser blant annet til straffegjennomføringsloven §§ 27 og 32.

Også Jussbuss mener at saker etter straffegjennomføringsloven bør tas inn som prioriterte saker etter rettshjelpsloven. Jussbuss uttaler:

«Særlig mener vi behovet er stort ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng etter strgjfl. § 38 og i saker om hel utelukkelse etter strgjfl. § 37, når utelukkelsen overstiger tre dager.

Utvalget skriver på side 224 at ’[d]en varierende alvorligheten av sakene gjør at saker knyttet til straffegjennomføring ikke er godt egnet for rettighetsfesting. En rett til rettshjelp må knyttes til bestemte vedtak eller hendelser’. Denne formuleringen fremstår som uklar, da beslutninger etter strgjfl. §§ 37 og 38 nettopp vil fattes i form av vedtak. Videre vil avgjørelser fattet etter strgjfl. §§ 37 og 38 alltid være saker av alvorlig art ettersom det er tale om svært inngripende tiltak. Slike tvangsvedtak er etter sin art også godt egnet for overprøving gjennom en klageadgang. […]

Basert på våre erfaringer mener vi det er nødvendig at innsatte får rettslig bistand til å klage på inngripende tiltak. Vi tror også at dette kan skjerpe fengslets rutiner og bidra til hyppigere og utfyllende protokoll- og vedtaksføring. Videre mener vi at protokoll- og vedtaksføring vil bidra til nødvendig rettsikkerhet. Vi kan ikke se hvordan overprøving av vedtak etter strgjfl. §§ 37 og 38 ikke vil kunne innebære effektiv rettshjelp til innsatte.»

Røde Kors mener at fri rettshjelp bør rettighetsfestes der vedtak eller praksis i fengsel innebærer risiko for brudd på Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK). Røde Kors viser til at utvalget trekker frem vedtak om isolasjon som eksempel, men mener at det er viktig at det ikke kun avgrenses til dette. Brudd på EMK artikkel 3 kan også være gjeldende ved praksis med rutinemessig kroppsvisitasjon, slik som Gulating lagmannsretts dom 10. juli 2020 (LG-2019-161767) er et eksempel på.

Norges institusjon for menneskerettigheter støtter utvalgets vurderinger av innsattes behov for rettshjelp, og viser til at en fordel med en utradisjonell løsning med advokatordning er at den kan utformes slik at den gir mer fleksibilitet sammenlignet med en rettshjelpsordning som bare knytter seg til bestemte vedtak eller henvendelser. Samtidig mener Norges institusjon for menneskerettigheter at det også bør gis en rett til rettshjelp som knytter seg til enkelte inngripende vedtak om utelukkelse fra fellesskapet og tvangsmidler. Norges institusjon for menneskerettigheter kan ikke se at en advokatordning som utvalget foreslår vil kunne erstatte en slik rettssikkerhetsgaranti i så viktige saker.

Sivilombudet viser til atinnsatte i fengsler er en særlig sårbar gruppe med et stort udekket rettshjelpsbehov. Mennesker som er fratatt friheten er sårbare for brudd på forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Særlig bruk av langvarig isolasjon og sikkerhetsseng utgjør etter ombudets syn en høy risiko for brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling. Om dette uttaler Sivilombudet:

«Bruk av isolasjon skal være underlagt uavhengig kontroll. Det stilles også krav om effektive eksterne systemer for klage og overprøving av enkeltsaker. De europeiske fengselsreglene fastsetter at alle innsatte som utsettes for sikkerhets- og trygghetstiltak som isolasjon, har klagerett. Etter reglene skal innsatte ha rett til å søke juridisk veiledning angående klager og ankeprosedyrer, og til å motta juridisk bistand når det er nødvendig av rettferdighetshensyn. Dersom klagen ikke tas til følge, skal innsatte gis en begrunnelse og ha rett til å påklage vedtaket til en uavhengig myndighet. Reglene bygger på Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis om retten til et effektivt rettsmiddel i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 13. Det sentrale er at klageprosessen avsluttes med en endelig bindende avgjørelse tatt av en myndighet som er uavhengig av fengselsvesenet.

På denne bakgrunn anser ombudsmannen det som positivt at utvalget anbefaler at det innføres et rettshjelpstilbud for innsatte i fengsler. Det framstår derimot som noe uklart hvordan ordningen utvalget skisserer er tenkt å fungere. Dette gjør det vanskelig for ombudsmannen å ta stilling til hvorvidt den vil være egnet til å dekke rettshjelpbehovet på en god nok måte. [...]

Slik ombudsmannen forstår utvalget legges det opp til at advokatene i ordningen skal fungere som en slags silingsinstans. Utvalgets angivelse av prioriteringskriterier er generelle, og ombudsmannen antar at det vil være behov for en nærmere regulering som sikrer en likeartet praksis i alle regionene. Ombudsmannen etterlyser i forlengelsen av dette en nærmere drøftelse av hvordan rettshjelpsordningen kan sikre at alle innsatte med et reelt behov får tilgang til rettshjelp. I en begrenset ressurssituasjon bør det som et minimum vurderes kriterier som sikrer at innsatte som blir ilagt de mest inngripende tiltakene (e.g. bruk av sikkerhetscelle, sikkerhetsseng og hel utelukkelse fra fellesskapet over noe tid) blir prioritert. Det er ombudsmannens erfaring at særlig sårbare innsatte ofte har økt risiko for isolasjon og andre inngripende tiltak, og at disse innsatte har mindre evne til å ivareta egne interesser og rettigheter. At ressurssvake grupper gjerne har det største rettshjelpsbehovet bekreftes også av foreliggende forskning.»

Det er også andre saker som enkelte høringsinstanser trekker frem som særlig viktige for innsatte, men som ikke har utspring i vedtak etter straffegjennomføringsloven. Blant annet viser Ila fengsel og forvaringsanstalt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Likestillings- og diskrimineringsombudet til at saker som gjelder helsehjelp kan være av stor personlig og velferdsmessig betydning for den innsatte. Andre konkrete sakstyper som Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet mener bør prioriteres, ersakerom overføring av innsatte fra fengsel til psykisk helsevern. Det samme gjelder forvaringsdømte som er prøveløslatt til kommunal boenhet eller institusjon i medhold av straffeloven § 45 første ledd bokstav c (refusjonsordningen).

Om hvilke sakstyper som bør omfattes knyttet til mindreårige, uttaler Barneombudet:

«Barneombudet er enig i at rettshjelpsbehovet ikke bør avgrenses til enkelte sakstyper. Vi vil også understreke at rettshjelp til barn i fengsel heller ikke bør avgrenses til å gjelde saker om straffegjennomføring, men også andre spørsmål. Som innsatte har de ikke den samme muligheten til å få hjelp og støtte fra andre, eller til å ivareta rettighetene sine. Den helt spesielle situasjonen barn i fengsel befinner seg i, tilsier at de bør gis en vid adgang til rettshjelp også i form av rettsråd og juridisk veiledning, og i alle saker av stor velferdsmessig betydning.

Barn i fengsel har et sammensatt og bredt rettshjelpsbehov som vil variere sterkt fra person til person. Rettshjelpen kan for det første knytte seg til forholdene i fengselet, som bruk av tvang, permisjoner, prøveløslatelse og liknende spørsmål knyttet til selve straffegjennomføringen. For det andre vil de ha behov for hjelp til å få oppfylt andre rettigheter, som for eksempel tilgang til velferdstjenester, som også er viktige for at de i størst mulig grad kan reintegreres i samfunnet etter at de løslates. Rett til opplæring og helsehjelp er sentrale rettigheter som etter det vi erfarer stort sett er godt ivaretatt i ungdomsfengslene, men kan være utfordrende i andre fengsler. Ved overføring fra ett fengsel til et annet, kan det være vanskelig å få videreført for eksempel opplæring på samme nivå. Tilrettelegging fram mot løslatelse er et område der mange ungdommer vil ha behov for hjelp. Mange unge innsatte har en pågående barnevernssak. De kan trenge hjelp til å få på plass god oppfølging fra barnevernet fram mot løslatelse. Unge i fengsel kan ha svært begrenset nettverk og mulighet til å få hjelp til søknader til NAV, skole og andre tjenester der de skal bo når de løslates. Ungdomsfengslene forsøker å bistå med dette, men for mange unge vil en uavhengig rettshjelper med god kunnskap om rettigheter på ulike velferdsområder være svært viktig.

For å sikre barn i fengsel mest mulig rettsikkerhet, er det etter vår mening viktig å gi tydelige føringer for hvilke saker det skal gis rettshjelp i. Det kan føre til store ulikheter hvis det blir fritt opp til advokatene og prioritere dette. Særlige hensyn som gjør seg gjeldende for barn bør komme tydelig frem av loven, eventuelt i forskrift eller forarbeider.»

5.4 Departementets vurdering

Prosessen frem til noen dømmes til fengselsstraff er svært grundig, og ivaretar den tiltaltes rettssikkerhet. Selv om personer som gjennomfører fengselsstraff er fratatt sentrale friheter, har de en rekke rettigheter som det kreves ytterligere begrunnelse for å frata dem. Det er et mål for departementet å styrke den innsattes mulighet til å ivareta sine rettigheter også under soning. Departementet viser til at det her er tale om en særlig sårbar gruppe.

Forslaget om en særskilt advokatordning for innsatte ble ikke tilstrekkelig utredet av Rettshjelpsutvalget. Arbeidsgruppen som i 2022 leverte en utredning om en mulig førstelinjetjeneste for rettshjelp, undersøkte imidlertid hvordan en eventuell førstelinje også kan omfatte innsatte i fengsler. Med utgangspunkt i denne rapporten har Kriminalomsorgsdirektoratet, etter oppdrag fra departementet, utredet forslaget fra Rettshjelpsutvalgets flertall nærmere.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets flertalls forslag om en særskilt advokatordning for innsatte. Departementet har tatt utgangspunkt i at det er viktig at de begrensede midlene til rettshjelp brukes til å styrke rettssikkerheten i de sakene som er av størst personlig og velferdsmessig betydning for de innsatte. Departementets vurdering er at det vil gi mer treffsikker og effektiv bruk av offentlige ressurser å ta inn nærmere bestemte sakstyper knyttet til straffegjennomføringen som prioriterte sakstyper i rettshjelpsloven, fremfor å opprette en særskilt advokatordning. En særskilt advokatordning for innsatte ville kunne gi mer fleksibilitet, men det ville også vært en risiko for at de begrensede midlene til rettshjelp ville blitt benyttet i saker av mer bagatellmessig og mindre rettssikkerhetsmessig betydning, sammenlignet med en ordning der man har en rettighetsfestet rett til rettshjelp i saker av stor viktighet. En særskilt ordning som åpner for bistand i alle sakstyper, vil nødvendigvis innebære at omfanget av bistanden blir svært begrenset, og antakelig ofte kun bestå i å identifisere problemet. En særskilt advokatordning ville også kunne skapt uklare grensedragninger mellom oppgavene til kriminalomsorgen, Tilsynsrådet for kriminalomsorgen og de eventuelle advokatene i ordningen, og ville også krevd mer administrasjon.

Departementet foreslår å gjøre saker om hel utelukkelse fra fellesskapet, bruk av sikkerhetscelle og bruk av sikkerhetsseng til prioriterte sakstyper uten behovsprøving etter rettshjelpsloven § 11 første ledd nytt punkt 9 og 10. Forslaget vil sikre de innsatte en rett til advokatbistand i de sakene som typisk, etter sin art, vil være av størst personlig og velferdsmessig betydning, og vil styrke rettssikkerheten for de innsatte.

Flere av høringsinstansene viser til at hel utelukkelse fra fellesskapet etter straffegjennomføringsloven § 37 er et alvorlig inngrep som kan ha negative konsekvenser for den innsatte. Departementet viser særlig til Sivilombudets høringsuttalelse om at det er ombudets erfaring at særlig sårbare innsatte ofte har økt risiko for isolasjon og andre inngripende tiltak, og at disse innsatte har mindre evne til å ivareta egne interesser og rettigheter. De siste årene har myndighetene også fått kritikk for at for mange innsatte i norske fengsler er isolerte. Sivilombudet leverte i 2019 en særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, jf. Dokument 4:3 (2018–2019). I tillegg har Norges institusjon for menneskerettigheter, FNs torturkomité og Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) kritisert Norge for omfanget av isolasjon i fengsel. I en begrenset ressurssituasjon er departementet enig med Sivilombudet i at disse sakene bør prioriteres.

Selv om også kortere utelukkelser er inngripende og kan ha negative konsekvenser for den innsatte, mener departementet at rett til rettshjelp må begrenses til de tilfellene der utelukkelsen har vart en viss tid. Som påpekt i Sivilombudets særskilte melding til Stortinget øker både antallet innsatte som opplever skadevirkninger fra isolasjon og graden av alvorlighet, med varigheten av isolasjonen. Departementet foreslår derfor at utelukkelsen må ha vart i mer enn ett sammenhengende døgn for at den innsatte skal ha rett til rettshjelp. Departementet foreslår at retten til rettshjelp også skal gjelde for forvaringsdømte som er helt utelukket med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 17. For innsatte under 18 år foreslår departementet at det ikke skal gjelde et krav om at utelukkelsen må ha vart mer enn ett sammenhengende døgn for at retten til fritt rettsråd skal inntre.

Vedtak om utelukkelse skal etter et visst antall dager vurderes på nytt av regionalt nivå og Kriminalomsorgsdirektoratet. Dersom det fattes vedtak om fortsatt utelukkelse, foreslår departementet at den innsatte på ny skal ha rett til rettshjelp for å klage eller vurdere klage.

Videre foreslår departementet at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng etter straffegjennomføringsloven § 38, tas inn som prioriterte sakstyper etter rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 10. Bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng er de mest inngripende tvangsmidlene kriminalomsorgen har til rådighet, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) punkt 7.6.2.5. I Sivilombudets særskilte melding til Stortinget i 2019, ble det påpekt at bruk av disse tvangsmidlene innebærer en høy grad av sansedeprivasjon (mangel på sansestimuli) og risiko for psykiske og fysiske helseskader. Bruk av sikkerhetscelle innebærer at den innsatte tas ut av fellesskapet, slik som ved utelukkelse, i tillegg til at vedkommende plasseres alene i et rom som tilsvarer en glattcelle.

Bruk av sikkerhetsseng er igjen mer inngripende enn sikkerhetscelle. Sikkerhetsseng innebærer at den innsatte spennes fast med belter til en seng som er plassert i en sikkerhetscelle. Fastspenningen utgjør et betydelig inngrep i den innsattes integritet og autonomi, og innebærer også risiko for fysisk og psykisk skade. I praksis kan sikkerhetsseng kun benyttes når det er strengt nødvendig for å hindre en innsatt i å skade seg selv, og den som beltelegges vil dermed ofte kunne være i en psykisk krise. Kriminalomsorgen har besluttet at bruk av sikkerhetsseng som tvangsmiddel skal avvikles i kriminalomsorgen, slik også Sivilombudet og CPT har anbefalt. Inntil bruken av sikkerhetsseng er faset ut, foreslår departementet at bruk av sikkerhetsseng inntas som en prioritert sakstype etter rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 10.

Straffegjennomføringsloven §§ 37 og 38 gjelder både for domfelte og for varetektsinnsatte, jf. § 52, og retten til rettshjelp foreslås derfor også å gjelde både for domfelte og varetektsinnsatte som omfattes av vedtak etter disse bestemmelsene. Rettshjelpen skal bare omfatte bistand i forbindelse med kriminalomsorgens vedtak om utelukkelse, ikke domstolens kjennelser om utelukkelse under varetekt etter straffeprosessloven § 186a (fullstendig isolasjon). Bistand i forbindelse med rettens kjennelser faller inn under oppdraget til den offentlig oppnevnte forsvareren.

Som flere av høringsinstansene viser til, ivaretas den innsattes rettssikkerhet i stor grad gjennom veiledningsplikten og klageadgangen etter forvaltningsloven. Selv om kriminalomsorgen kan bistå den innsatte med veiledning knyttet til hvilke forhold som kan påklages og prosessen for dette, kan det likevel være behov for bistand fra en advokat til å argumentere mot et vedtak som er fattet av kriminalomsorgen. Departementet antar at bistandsbehovet i disse tre sakstypene først og fremst vil knytte seg til å få en uavhengig vurdering av om det er grunnlag for å klage på vedtaket. Ettersom den innsatte, iallfall mens tiltaket pågår, vil ha begrenset mulighet til selv å fremme en klage, skal advokaten også bistå med å utforme og sende klagen dersom den innsatte ønsker det.

Når det gjelder høringsinstansenes innspill om innsattes rettssikkerhet og tilsynsrådene for kriminalomsorgen, viser departementet til at de regionale tilsynsrådene fra 1. januar 2025 ble erstattet av et uavhengig og landsomfattende tilsynsråd, jf. lov 2. juni 2023 nr. 18 om endringer i straffegjennomføringsloven (tilsynsråd for kriminalomsorga) og Prop. 46 L (2022–2023) Endringar i straffegjennomføringsloven (tilsynsråd for kriminalomsorga). Endringene innebærer en styrking av tilsynet med kriminalomsorgen. Etter departementets syn er opprettelsen av et nytt landsomfattende tilsynsråd et av de viktigste tiltakene for å sikre at statens forpliktelser overfor de innsatte og de innsattes rettigheter og velferd ivaretas. Det følger av straffegjennomføringsloven § 9 at Tilsynsrådet for kriminalomsorgen skal føre regelmessig tilsyn med at personer innsatt i kriminalomsorgens institusjoner behandles i samsvar med gjeldende rett, og med at deres velferd ivaretas. Videre følger det av straffegjennomføringsloven § 9 a at det nye tilsynsrådet kan ta opp saker av eget tiltak eller etter henvendelse fra innsatte og domfelte, pårørende eller ansatte. Departementet viser særlig til redegjørelsen i Prop. 46 L (2022–2023) punkt 6.2.4 om departementets vurdering av hvilke temaer det skal føres tilsyn med. Der fremgår det blant annet at det ikke skilles mellom saker som er av rettslig karakter og andre temaer som ikke er av rettslig karakter, men som er viktige for livskvaliteten til innsatte og hverdagslivet i fengselet. Det kan også føres tilsyn med kriminalomsorgens tilrettelegging for tilgang til tjenester og rettigheter som kriminalomsorgen selv ikke har ansvar for å gi, jf. tilretteleggingsplikten i straffegjennomføringsloven §§ 4 og 41. For vurderinger, avgjørelser og utøvelse av for eksempel helserettigheter og rett til opplæring, gjelder egne klage- og tilsynsordninger i sektorregelverket. Grensen mellom hva som ligger til Tilsynsrådet og hva som ligger til de ulike sektororganene kan være uklar og glidende. Tilsynsrådet har derfor adgang til, uten hinder av taushetsplikt, å dele opplysninger med Statens helsetilsyn og statsforvalterne når dette er nødvendig for at Tilsynsrådet skal kunne utøve tilsyn etter sitt mandat, eller for at mottakerorganet skal kunne utføre sin tilsynsfunksjon for velferdstjenester som kan gis under varetekt og straffegjennomføring, jf. forskrift 9. desember 2024 nr. 3005 om Tilsynsrådet for kriminalomsorgen § 11, jf. straffegjennomføringsloven § 9 d. Det er et vilkår for delingen at den ikke vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den personen opplysningene gjelder.

Tilsyn kan gjelde både for saker med og uten vedtak, og er ikke avgrenset til forhold som er tatt opp med kriminalomsorgen. I tillegg skal kriminalomsorgen rutinemessig varsle Tilsynsrådet om alle utelukkelser fra fellesskapet som har vart lenger enn 30 dager, i tillegg til alle selvmord, selvmordsforsøk og gjentatte eller alvorlige selvskadinger.

Departementet viser videre til at Tilsynsrådets sekretariat skal opprette en nasjonal og gratis telefontjeneste som innsatte skal kunne ringe til for å melde inn saker og få informasjon og veiledning. Dette er et tilbud som departementet antar at innsatte vil benytte seg av, både ved alvorlige inngrep og ved spørsmål av mer velferdsmessig karakter. Videre viser departementet til at frivillige rettshjelpstiltak som yter bistand til innsatte, kan søke om tilskudd, jf. forskrift 10. desember 2020 nr. 2676 om tilskudd til spesielle rettshjelptiltak. Når enkelte sakstyper foreslås omfattet av den alminnelige rettshjelpsordningen, antar departementet at tiltakene som mottar tilskudd vil ha større kapasitet til å bistå innsatte i andre saker av velferdsmessig betydning. Endelig viser departementet til at innsatte eller den innsattes advokat kan søke om rettshjelp etter unntaksbestemmelsen i § 11 fjerde ledd. Det vises til proposisjonen punkt 14, der departementet redegjør for aktuelle sakstyper knyttet til straffegjennomføring som det kan være særlig aktuelt å innvilge bistand i etter unntaksbestemmelsen.

I en begrenset ressurssituasjon er det viktig at midlene prioriteres brukt der de vil bidra mest til økt rettssikkerhet for de innsatte. Etter departementets syn oppnås dette best ved å ta inn saker knyttet til hel utelukkelse, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng som prioriterte sakstyper etter rettshjelpsloven. Det vil fortsatt være saker der innsatte har et behov for juridisk bistand, både etter straffegjennomføringsloven og for øvrig. I mindre inngripende saker mener departementet imidlertid at veiledningsplikten og klageadgangen etter forvaltningsloven, Tilsynsrådets arbeid i kriminalomsorgen, bistanden fra spesielle rettshjelpstiltak og unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 11 fjerde ledd, som hovedregel er tilstrekkelig til at den innsattes rettslige interesser ivaretas. Departementets vurdering er at tiltakene samlet sett vil gi betydelig bedre rettssikkerhet for de innsatte sammenlignet med dagens situasjon.

Når det gjelder høringsinstansenes innspill knyttet til helsetilbudet for innsatte, viser departementet til at regjeringen 20. juni 2023 har nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skal utrede hvordan innsattes helse best kan ivaretas under varetekt og straffegjennomføring, med særlig vekt på alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming. Utvalget leverte sin utredning 17. mars 2025. Videre viser departementet til at Helse- og omsorgsdepartementet nylig har gjort endringer i veilederen til lov og forskrift for helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Veilederen gjaldt tidligere kun kommunale helse- og omsorgstjenester, men omfatter nå også et eget underkapittel om de regionale helseforetakenes ansvar for å tilby spesialisthelsetjenester.

Rettshjelpsordningen er innrettet slik at den som har rett til bistand etter rettshjelpsloven, i utgangspunktet står fritt til å kontakte den advokaten vedkommende ønsker. Innsatte har ikke samme mulighet til å kontakte en advokat som andre. Departementet forutsetter at kriminalomsorgen veileder og informerer den innsatte om når vedkommende kan ha krav på rettshjelp. Departementet vil ta inn i tildelingsbrevet til kriminalomsorgen at kriminalomsorgen skal legge til rette for at den innsatte får kontaktet en advokat i de sakene der den innsatte har en rett til advokatbistand etter rettshjelpsloven. Departementet understreker at den innsatte skal kunne kontakte advokaten kostnadsfritt og uten at samtalen inngår i den innsattes øvrige telefontid.

Omfanget av bistanden og godtgjøring for denne vil bli regulert i forskrift.