14 Rettshjelp i andre saker enn prioriterte saker

14.1 Gjeldende rett

Rettshjelpsloven åpner for at det kan innvilges rettshjelp også i andre saker enn de prioriterte sakstypene, jf. § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd (fjerde ledd begge steder når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft). Det følger av bestemmelsene at det i andre saker unntaksvis kan innvilges fritt rettsråd og fri sakførsel dersom det økonomiske vilkåret er oppfylt og «saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad». Ved vurderingen skal det «legges vekt på om saken har likhetstrekk med saksfeltene i første og annet ledd», jf. rettshjelpsloven § 11 tredje ledd andre punktum og § 16 tredje ledd andre punktum. Vilkåret etter rettshjelpsloven § 1 om at juridisk bistand må være nødvendig og vilkåret etter § 5 om at bistandsbehovet ikke kan dekkes gjennom andre ordninger, gjelder også ved søknader som behandles etter rettshjelpsloven § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd.

Vilkåret om at saken objektivt sett må berøre søkeren i særlig sterk grad, skal gi en indikasjon på at det ikke er tilstrekkelig at den enkelte selv mener å ha et problem som berører vedkommende personlig, jf. Ot.prp. nr. 91 (2003–2004) Om lov om endringer i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp m.m. punkt 10.2. Det følger videre av forarbeidene at det stilles krav til at saken mer allment kan antas å berøre folk personlig i særlig sterk grad, og at det som veiledning til vurderingen vil være naturlig «å se hen til de sakstyper som er prioriterte i loven». Etter høringen ble det lagt til i lovteksten at det skal vektlegges om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakstypene. Om dette uttalte departementet at en slik tilføyelse «vil være klargjørende for publikum og medføre færre søknader som ikke kan føre frem.», jf. Ot.prp. nr. 91 (2003–2004) punkt 10.4. I merknaden til bestemmelsen på side 101 i proposisjonen står det følgende om hvordan bestemmelsen skal tolkes og praktiseres:

«Fylkesmannen skal gi fri sakførsel når de økonomiske betingelser etter § 8 (jfr. unntaksregelen i § 10) er til stede, og fylkesmannen etter en samlet vurdering finner det rimelig. En forutsetter at det skal foretas den samme skjønnsmessige vurdering som departementet gjør i dag hvor det blant annet legges vekt på sakens art, søkerens mulighet for å vinne fram med sin sak og sakens eventuelle prinsipielle interesse. Det er ikke meningen at det skal foretas noen streng prosedabilitetsvurdering. Når det gjelder sakens art, vil det særlig være av betydning at det er en sterk motpart, f.eks. det offentlige.»

Bestemmelser i konvensjoner som er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2, som blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjonen fra 1950, går ved motstrid foran norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3. Når rettshjelpsloven § 16 tredje ledd åpner for at det kan innvilges rettshjelp etter en skjønnsmessig vurdering, vil denne vurderingen derfor også måtte gjøres i lys av konvensjonsforpliktelsene. Særlig praktisk er forpliktelsen til å sikre retten til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6. Rettshjelpsloven § 16 tredje ledd sikrer blant annet at det vil være mulig å innvilge rettshjelp i saker der advokatbistand finansiert av det offentlige vil være uunnværlig for å sikre tilgangen til domstolene og retten til en rettferdig rettergang. En vurdering av om EMK artikkel 6 krever at en person får tilgang til advokatbistand finansiert helt eller delvis av det offentlige, beror på de konkrete omstendighetene i saken, jf. EMDs dom 7. mai 2002 McVicar mot Storbritannia (nr. 46311/99) avsnitt 48. Det er flere faktorer som er relevante i vurderingen, herunder betydningen av hva som står på spill for søkeren, jf. blant annet EMDs dom 16. juli 2002 P., C. og S mot Storbritannia (nr. 56547/00) avsnitt 100, og om en rettighet beskyttet av konvensjonen er tema i den underliggende saken, jf. EMDs dom 19. januar 2021 Timofeyev og Postupkin mot Russland (nr. 45431/14 og 22769/15) avsnitt 102. Videre vil kompleksiteten i regelverket eller fremgangsmåten for å få saken prøvet være av betydning for vurderingen, jf. EMDs dom 7. mai 2002 McVicar mot Storbritannia (nr. 46311/99) avsnitt 54. Søkerens evne og kapasitet til å representere seg selv effektivt er også relevant, jf. EMDs dom 7. mai 2002 McVicar mot Storbritannia (nr. 46311/99) avsnitt 48 til 62, og det er også relevant hvorvidt det er et krav at man er representert av en advokat, jf. EMDs dom 9. oktober 1979 Airey mot Irland (nr. 6289/73) avsnitt 26. Det er adgang til å sette vilkår for innvilgelsen, herunder knyttet til søkerens økonomiske situasjon og til utsiktene til å vinne frem med saken, jf. EMDs dom 15. februar 2005 Steel og Morris mot Storbritannia (nr. 68416/01) avsnitt 62.

Hvordan den skjønnsmessige bestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 tredje ledd praktiseres av forvaltningen er redegjort for i rettshjelpsrundskrivet, SRF-1/2017, punkt 7.5.1:

«Utgangspunktet er at det som regel ikke skal gis fri sakførsel i uprioriterte saker, med mindre saken er av personlig art og interesser av stor betydning for den enkelte står på spill. Saken må også objektivt sett berøre søker i særlig sterk grad, dvs. at det ikke er tilstrekkelig at søker selv mener å ha et problem av denne karakter. Det stilles krav om at saken mer allment må antas å berøre folk personlig i særlig sterk grad. Som veiledning skal det ses hen til likhetstrekk med de prioriterte sakstypene som er nevnt i loven, herunder om den aktuelle saken vil ha tilsvarende konsekvenser for søker.

I vurderingen etter § 16 tredje ledd skal det særlig legges vekt på sakens karakter, herunder dens kompleksitet og støtteverdighet. Det skal også ses hen til den økonomiske verdien tvisten gjelder. Rene bagatellsaker kan ikke objektivt sett anses å berøre folk i særlig sterk grad. I vurderingen av sakens støtteverdighet kan det blant annet ses hen til om saken har vært behandlet i flere instanser i forvaltningen, slik at søkerens grunnleggende rettsikkerhetsbehov i utgangspunktet er ivaretatt. Videre kan det til en viss grad ses hen til om motparten er sterk og/eller har advokat.

Etter § 16 tredje ledd skal det ikke gjøres en ren vurdering av sakens prosedabilitet. Sakens prinsipielle interesse vil kunne være et relevant moment i helhetsvurderingen av om det bør gis saklig dispensasjon, men skal bare tillegges vekt i de tilfellene saken etter sin art er av personlig betydning for søker. Dersom det ikke finnes tidligere rettsavgjørelser på området og saken objektivt sett også berører andre enn søkeren i særlig grad, vil dette være et moment som taler for innvilgelse. Det kan være et tungtveiende argument dersom en slik sak er henvist til behandling i Høyesterett. Tilsvarende gjelder hvor det offentlige fører en sak mot søker for å få avklart et omstridt prinsipielt rettsspørsmål.»

Praktiseringen av bestemmelsen innenfor nærmere angitte sakstyper er også redegjort for i rundskrivet punkt 7.5.2.

14.2 Rettshjelpsutvalgets forslag

Rettshjelpsutvalgets flertall foreslår en ny regulering av adgangen til å innvilge rettshjelp utenfor de prioriterte sakstypene. Utvalgets flertalls forslag til ny § 9 lyder:

«Utenfor de saksområdene som er angitt i §§ 7 og 8 [prioriterte saker], kan det gis støtte til rettshjelp dersom særlige grunner gjør det rimelig. Det skal blant annet legges vekt på

• a) om saken har stor betydning for søkeren

• b) om saken er av prinsipiell interesse

• c) om søkeren har mulighet til å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand

• d) om styrkeforholdet mellom partene er skjevt.

Eventuelle avgjørelser eller uttalelser fra domstolene, andre konfliktløsningsorganer, nemnder, ombud og interesseorganisasjoner skal vektlegges ved vurderingen etter første ledd.»

Rettshjelpsutvalgets flertall viser til at FNs menneskerettighetskomité har kritisert Norge for at det saklige dekningsområdet for rettshjelpsordningen er for snevert, og at komiteen derfor har anbefalt at ordningen endres slik at det sikres at rettshjelp er tilgjengelig «in all cases in which the interest of justice so require», jf. NOU 2020: 5 punkt 25.2. Videre foreslår utvalgets flertall at skjønnsbestemmelsen skal gi mulighet til å få innvilget rettshjelp i flere sakstyper enn i dag, og at det ikke lenger skal legges vekt på om saken har likhetstrekk med saker på de prioriterte områdene. Utvalgets flertall mener det bør innvilges støtte i alle saker av særlig stor betydning hvor søkeren ikke vil ha mulighet til å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand, og viser til at dette er det sentrale kriteriet etter praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Om kriteriene som det foreslås at skal vektlegges etter bestemmelsen, uttaler utvalgets flertall:

«Sakens betydning for søkeren vil påvirkes av søkerens mulighet til å vinne fram med saken. Dersom søkeren har høy sannsynlighet for å vinne fram i saken, og eventuell rettshjelp vil ha avgjørende betydning for dette, taler dette for at støtte bør innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

Det bør også legges vekt på styrkeforholdet mellom partene. I saker mot det offentlige eller sterke private aktører, vil hensynet til partslikhet, ‘equality of arms’, tale for at søkeren også har tilgang til rettslig bistand.

I tillegg til i saker av stor betydning for den enkelte søker bør det innvilges rettshjelp i saker av stor prinsipiell interesse. Dette vil særlig være et aktuelt vurderingskriterium ved behandling av søknader om rettshjelp på domstolsstadiet. Kostnadene ved å prøve saker for domstolene skaper fare for at rettsspørsmål som først og fremst er viktige for lavinntektsgrupper, ikke blir avklart i domstolene. Rettshjelpsforvaltningen vil gjennom sin praksis få oversikt over aktuelle sakstyper som det ofte søkes om støtte til, og vil dermed ha gode forutsetninger for å innvilge støtte i representative saker som kan avklare spørsmål som er viktige for mange.»

Om forslaget til ny § 9 andre ledd, uttaler utvalgets flertall at ombud og interesseorganisasjoner vil ha god oversikt over spørsmål av prinsipiell betydning innenfor sine ansvarsområder. Utvalgets flertall uttaler videre:

«Blant annet bør Barneombudet anbefale at det innvilges støtte i saker som har stor betydning for barns rettsstilling, Likestillings- og diskrimineringsombudet anbefale at det innvilges støtte i prinsipielle diskrimineringssaker, og pasient- og brukerombudene anbefale at det innvilges støtte i prinsipielle saker på helserettens område. På samme måte bør interesseorganisasjoner for utsatte grupper kunne anbefale at det innvilges støtte i saker som har prinsipiell interesse for gruppene de representerer.»

Med utvalgets flertalls forslag til ny regulering, anslår de en økning på omkring 50 prosent i antall saker som innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

14.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt at de i hovedsak støtter utvalgets flertalls forslag er Advokatforeningen, Barneombudet, Borgarting lagmannsrett, Den norske dommerforening, Forbrukerrådet, Fredrikstad og Halden tingrett (nå en del av Søndre Østfold tingrett), Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Gatejuristen, Jussformidlingen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Kreftforeningen, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Lyngdal kommune, Oslo tingrett, Rettshjelpsentralen, Rettspolitisk forening, Ringerike kommune, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Advokatforeningen uttaler blant annet:

«Når det skal velges ut sakstyper som skal gi rett til rettshjelp, må det tas utgangspunkt i sakstyper som alltid vil være inngripende. Samtidig faller mange enkeltsaker utenfor, fordi de befinner seg på saksfelt der det er større variasjon i alvorlighetsgraden i sakene. Med en utvidet bruk av skjønnsbestemmelsen kan menneskene som rammes av inngripende og alvorlige saker innen andre sakstyper, også innvilges offentlig støttet rettshjelp.»

At det er vanskelig å fange opp rettshjelpsbehovet i en ferdig definert liste med prioriterte sakstyper viser også Rettspolitisk forening til i sin uttalelse. Rettspolitisk forening er derfor enig med utvalgets flertall i at det bør være en utvidet adgang til å få innvilget rettshjelp utenfor de prioriterte sakstypene.

Borgarting lagmannsrett uttaler at spørsmålet om hvilke saker som bør prioriteres etter rettshjelpsloven er et rettspolitisk spørsmål som det ikke er naturlig for lagmannsretten å uttale seg om, men at også lagmannsretten «er enig med utvalget i at det bør være større rom enn i dag for å få innvilget rettshjelp på saksområder som ikke er angitt i loven». Lagmannsretten viser til at det har en side til menneskerettighetene, da FNs menneskerettighetskomité har kritisert Norge for at det saklige dekningsområdet for rettshjelpsordningen er for snevert.

Den norske dommerforening viser til at kriteriene i lovutkastet § 9 langt på vei svarer til de kriterier som Den europeiske menneskerettighetsdomstol og FNs menneskerettighetskomité har oppstilt. Dommerforeningen viser videre til at Rettshjelpsutvalgets flertall nevner saker om mulig menneskerettighetsbrudd som en aktuell kategori, og uttaler at også saker som gjelder naturvern, miljø og klima vil kunne fanges opp av den foreslåtte bestemmelsen.

Indre Finnmark tingrett (nå en del av Indre og Østre Finnmark tingrett) viser til at bortsett fra rettshjelp til kartleggingen av landrettigheter i Finnmark, synes det vanskelig å oppnå rettshjelp til ivaretakelse av rettigheter til naturbruk og andre saker om samiske rettigheter. Tingretten uttaler:

«Lovutkastet § 9 kan gi muligheter for økt innvilgelse av rettshjelp til samiske parter. Dette forutsetter imidlertid at samiske rettshjelpbehov i utgangspunktet anses å komme inn under bestemmelsens grunnvilkår; at ‘særlige grunner gjør det rimelig’. Dette må i så fall presiseres i lovteksten eller i det minste i merknadene til bestemmelsen.»

Statsforvalteren i Møre og Romsdal og Statsforvalteren i Innlandet støtter også utvalgets flertalls forslag. Sistnevnte viser til at vurderingsmomentene i den foreslåtte unntaksbestemmelsen etter statsforvalterens vurdering gir rom for en mer helhetlig vurdering av behovet for rettshjelp, sammenlignet med dagens bestemmelse.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus uttaler imidlertid:

«Slik vi leser utvalgets forslag og vurdering om skjønnsbestemmelsen synes dette å være i samsvar med dagens praksis.»

Det er flere høringsinstanser som har uttalt seg om de konkrete vurderingene som skal gjøres etter utvalgets flertalls forslag til ny § 9 første ledd. Når det gjelder forslaget om å gå bort fra å vurdere om saken objektivt sett berører søkeren i særlig sterk grad og heller gjøre en samlet vurdering av om særlige grunner gjør det rimelig, uttaler Statens sivilrettsforvaltning:

«Vi har merket oss at det nå istedenfor skal legges vekt på om saken har stor betydning for søkeren. Dette kriteriet vil bli utfordrende å praktisere, fordi det regelmessig anføres at dette er situasjonen, uten at saken nødvendigvis fremstår som spesielt støtteverdig objektivt sett. Argumentet er vanskelig å imøtegå, fordi saken ofte oppleves å bety svært mye for den det gjelder. Det kan likevel ikke være slik at det skal gis støtte til rettshjelp i enhver sak som oppleves å bety mye for en person. Vi tenker derfor at dagens vurderingstema om at saken objektivt sett må berøre søker i særlig grad, gir bedre veiledning. Det følger da også av merknadene til ny § 1 tredje ledd om lovens formål, at det bare skal gis bistand hvor saken er viktig for den enkeltes livskvalitet og levestandard også sett i et objektivt perspektiv. Dette kan med fordel fremgå direkte av loven.»

Også Statsforvalteren i Rogaland viser til at det vil være vanskelig å vurdere om saken har stor betydning for søkeren, fordi søkeren og advokaten nesten alltid vil anføre at dette er tilfellet i deres sak.

Jussbuss ønsker klarhet i om utvalget mener å gå helt vekk fra den objektive tilnærmingen også når det gjelder vurderingen av dette hensynet. Bruken av «stor betydning for søker» brukes gjennomgående i forslaget, og Jussbuss mener dette bør avklares.

Det er også flere høringsinstanser som har uttalt seg om utvalgets flertalls forslag om å gå bort fra å vurdere om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakene. Barneombudet, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jusshjelpa i Nord-Norge, Rettshjelpsentralen, Rettspolitisk forening og Statsforvalteren i Rogaland uttaler at de støtter forslaget.

Barneombudet begrunner sin støtte med at «det sentrale vilkåret bør være at saken har særlig stor betydning for søkeren og at denne ikke kan få dekket behovet på andre måter».

Rettspolitisk forening mener også at det er positivt at det ikke skal vektlegges om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakene, men i hvilken grad søkeren har behov for rettshjelp for å ivareta sine rettslige interesser.

Statens sivilrettsforvaltning har ingen innvendinger mot at kriteriet fjernes, men kan ikke se at det i seg selv vil føre til noen realitetsendring av betydning. Statens sivilrettsforvaltning uttaler:

«Vi vil videre bemerke at dagens formulering om at det skal ses hen til om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakstypene, ikke er til hinder for at det også innvilges rettshjelp i andre saker enn de som har direkte likhetstrekk. Etter gjeldende praksis er dette bare ett av flere vurderingskriterier. […] Det vil uansett være naturlig å se hen til hvor alvorlig og inngripende sakene er, og hvilken betydning og konsekvenser den har for søker.»

Når det gjelder vurderingen av om saken har prinsipiell interesse, jf. utvalgets flertalls forslag til § 9 første ledd bokstav b, har Rettspolitisk forening og Statens sivilrettsforvaltning uttalt seg. Rettspolitisk forening viser til at man i dag risikerer at rettsutviklingen stagnerer på saksområder av stor betydning for de økonomisk svakeste i samfunnet, og at dette er problematisk i en rettsstat. På den bakgrunnen uttaler foreningen:

«Rettspolitisk forening er derfor positive til at den nye rettshjelpsloven også har ambisjoner om å skape rettsutvikling innen saksområder som ellers sjeldent når opp i rettssystemet av økonomiske årsaker.»

Statens sivilrettsforvaltning viser til at om saken er av prinsipiell interesse er et forhold som det legges stor vekt på også i dag, men at det likevel er slik at saken i tillegg må være av stor personlig og velferdsmessig betydning for søkeren selv.

Når det gjelder vurderingen av om en søker har mulighet til å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand, jf. utvalgets forslag til § 9 første ledd bokstav c, mener Jussbuss at dette må klargjøres, og uttaler:

«Det kan tolkes slik at søkeren må være ute av stand til å betale for rettslig bistand selv. Det kan også bety at søkeren generelt vil være avhengig av rettslig bistand for å ivareta sine interesser, uavhengig av om de er i stand til å betale for det selv. Utover at søkeren må oppfylle lovens øvrige økonomiske vilkår, gir ikke forslaget en god indikasjon på hvordan dette skal forstås»

Til utvalgets flertalls forslag til § 9 første ledd bokstav d om styrkeforholdet mellom partene, har ICJ-Norge og Rettspolitisk forening uttalt seg. Begge høringsinstansene støtter forslaget. ICJ-Norge viser til at en slik lovfesting vil styrke prinsippet om at det skal være likevekt mellom partene, jf. EMK artikkel 6.

Et forhold som utvalgets flertall ikke har foreslått å ta inn i lovteksten, men som er fremhevet i forslaget til spesialmerknaden til bestemmelsen, er muligheten til å vinne frem med saken. Barneombudet, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Oslo byfogdembete (nå en del av Oslo tingrett), Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Rogaland har uttalt seg om dette vurderingsmomentet. Høringsinstansene viser hovedsakelig til at dette er et forhold det er vanskelig for forvaltningen å ha oversikt over og vurdere på forhånd. Statens sivilrettsforvaltning uttaler blant annet at forvaltningen vil ha begrensede muligheter til å foreta en slik vurdering, med unntak av de tilfellene hvor resultatet er åpenbart. Statens sivilrettsforvaltning uttaler:

«Vi viser til at en søknad om rettshjelp i alminnelighet ikke inneholder tilstrekkelige opplysninger til at forvaltningen, på en hensiktsmessig måte, vil kunne ta stilling til utfallet av saken. En søknad om rettshjelp inneholder bare opplysninger fra den ene parten, og det gis som regel ikke opplysninger som taler til ugunst for denne. Det vil derfor være utfordrende å få tilgang til informasjon som underbygger at en sak ikke vil kunne føre frem. I tillegg vil det bli ressurskrevende å praktisere en slik ordning.»

Statens sivilrettsforvaltning ser at det kan være grunn til å ha muligheten til å vinne frem med saken som et vurderingsmoment, fordi en tilsvarende vurdering gjøres i saker etter EMK. De antar imidlertid at det er et vurderingskriterium som i praksis vil bli benyttet i liten grad, og at det relativt sjeldent vil være grunnlag for å avslå en søknad med den begrunnelse at saken ikke vil føre frem.

Oslo byfogdembete (nå en del av Oslo tingrett) mener imidlertid at dersom søkeren har høy sannsynlighet for å vinne fram i saken, og eventuell rettshjelp vil ha avgjørende betydning for dette, taler dette for at støtte bør innvilges etter unntaksbestemmelsen. Etter deres mening bør det komme mer direkte til uttrykk i bestemmelsen at dette forholdet skal vektlegges, og ikke bare forutsettes innfortolket under bokstav a.

Når det gjelder utvalgets flertalls forslag til § 9 andre ledd om at det ved vurderingen etter første ledd skal vektlegges uttalelser fra ombud, interesseorganisasjoner, domstoler med videre, har Barneombudet, Eidsvoll kommune, Forbrukerrådet, Frelsesarmeen, Fri – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jussformidlinga i Nord-Norge, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Redd Barna, Rettshjelpsentralen, Rettspolitisk forening, Sivilombudet, Statens sivilrettsforvaltning og Statsforvalteren i Innlandet uttalt seg. Det er delte meninger om forslaget.

Eidsvoll kommune, Forbrukerrådet, Frelsesarmeen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jusshjelpa i Nord-Norge, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Redd barna uttaler at de støtter eller i hovedsak er positive til forslaget. Høringsinstansene viser til at ombud og interesseorganisasjoner vil kunne gi anbefalinger om innvilgelse av støtte i saker som har prinsipiell interesse for de gruppene de representerer, og at forslaget dermed kan bidra til rettsavklaring i saker som angår flere.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har noen kommentarer til den foreslåtte løsningen om at uttalelser fra Likestillings- og diskrimineringsombudet skal vektlegges av innvilgende myndighet. Ombudet er enig med utvalgets flertall i at utfallet i Diskrimineringsnemnda bør være et moment i vurderingen av om rettshjelp bør innvilges. Det bør likevel ikke, etter ombudets syn, være et krav at saken er behandlet av nemnda for at støtte til rettshjelp kan innvilges for domstolene. Ombudet viser blant annet til at nemnda ikke har håndhevingskompetanse til å behandle alle saker selv om de omhandler diskrimineringslovverket. For eksempel vil ikke nemnda kunne behandle saker der det er spørsmål om motstrid mellom likestillings- og diskrimineringsloven og annen lovgivning. Dette vil likevel kunne være prinsipielle saker som det er viktig å få behandlet av domstolene.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss og Jusshjelpa i Nord-Norge mener at studentrettshjelptiltak bør nevnes eksplisitt som interesseorganisasjoner i forarbeidene, ettersom de har erfaring og kunnskap som vil være verdifull i vurderingen av om det skal gis støtte til rettshjelp utenfor de prioriterte sakene.

Enkelte er bekymret for at forslaget kan føre til en vilkårlig praktisering av unntaksbestemmelsen. Blant annet viser Barneombudet til at ombud og interesseorganisasjoner har ulik praksis for hvordan de behandler saker som er kommet inn til dem. Det er ikke alle som i praksis går inn og realitetsbehandler enkeltsaker.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon viser til at utvalgets flertall foreslår at uttalelser fra organisasjonen skal tillegges stor vekt, og uttaler:

«Vi synes det er positivt at utvalget viser oss den tilliten, men er usikre på om dette er det rette. Vi tror for det første at det er mange som kan ha behov for rettshjelp, men som ikke kjenner til eller kontakter Rettighetssenteret. Det er viktig at de ikke har mindre mulighet til å få rettshjelp enn de som kontakter FFO eller andre interesseorganisasjoner.

For det andre er vi usikre på hva som vil stilles av krav til FFO for å kunne gi en slik anbefaling. Vi har knappe ressurser og er opptatt av å kunne yte mest mulig hjelp til flest mulig. I tillegg er vi usikre på om at det faktisk vil etterleves i praksis at en slik anbefaling blir tillagt stor vekt.»

Statens sivilrettsforvaltning mener at uttalelser fra nemnder med videre bør vektlegges, men at de må ses i sammenheng med de øvrige opplysningene i saken, og at de ikke nødvendigvis skal være avgjørende. Statens sivilrettsforvaltning uttaler imidlertid:

«Vi er likevel generelt noe skeptiske til at anbefalinger fra interesseorganisasjoner i alminnelighet skal tillegges stor eller avgjørende vekt. […] Vår erfaring er at enkelte uttalelser fra interesseorganisasjoner ikke er tilstrekkelig objektive. Vi erfarer at saken anses prinsipiell ut fra et subjektivt ståsted, mens forvaltningen og domstolen er av en annen oppfatning.»

Det er flere høringsinstanser som har uttalelser til utvalgets flertalls vurderinger knyttet til at enkelte sakstyper og saksområder ikke bør prioriteres, men vurderes etter unntaksbestemmelsene.

Når det gjelder saker om helserettigheter, uttaler blant andre Barneombudet:

«Barneombudet er bekymret for at rettshjelpsbehovet på dette området er udekket. Tilbakemeldinger vi får fra ombud, organisasjoner og rettshjelptiltak tyder på at de ikke alltid kan imøtekomme behovet. Dersom helserettslige saker ikke prioriteres blir det avgjørende at det gis en adgang til rettshjelp gjennom skjønnsbestemmelsen, og at det kommer klart frem av regelverket.»

Når det gjelder saker om utkastelse og tvangssalg, uttaler blant andre Oslo byfogdembete (nå en del av Oslo tingrett):

«Oslo byfogdembete vurderer samlet sett at det vil være tilstrekkelig at rettshjelp for saker om utkastelse og tvangssalg kan innvilges i de fåtall saker det er nødvendig etter en konkret skjønnsmessig vurdering, jf. lovutkastet § 9. Det kan eventuelt presiseres i forarbeidene at saker om utkastelse og tvangssalg kan være særlig aktuelle etter denne bestemmelsen – fordi de regelmessig har meget stor betydning for søkeren – dersom det er et konkret behov for bistand til å ivareta sine rettslige interesser i saken.»

Når det gjelder fri sakførsel i saker om skifte etter samlivsbrudd, antar Oslo byfogdembete at en del skifter mellom ektefeller og samboere vil falle inn under unntaksbestemmelsen. Oslo byfogdembete uttaler:

«Ikke sjelden har den ene part midler til selv å dekke advokatutgifter, mens den annen part ikke har en slik mulighet. Det gir den sterke part et urimelig fortrinn både under forliksforhandlingene i det saksforberedende møtet (ny arvelov § 131) og i eventuelle tvister under det offentlige skiftet.»

Når det gjelder saker om diskriminering, presiserer Barneombudet at dersom saker om diskriminering ikke prioriteres, må det komme klart frem av regelverket at det kan innvilges rettshjelp etter unntaksbestemmelsene. Rettshjelp bør etter Barneombudets syn kunne innvilges både på rettsrådsstadiet slik at en får hjelp til å fremme saken for nemnda, og dersom det blir aktuelt å fremme en sak for domstolene.

14.4 Departementets vurdering

I likhet med Rettshjelpsutvalgets flertall, mener departementet at den klare hovedregelen fortsatt bør være at sakene som er omfattet av rettshjelpsordningen, fremgår av listen over de prioriterte sakstypene. Dette gir en god oversikt og skaper forutsigbarhet for rettshjelpsmottakeren. Det gjør også systemet mer effektivt for advokatene og for de offentlige organene som skal forvalte regelverket. Samtidig er det behov for en unntaksbestemmelse, særlig for å ha en sikkerhetsventil for de tilfellene hvor tilgang til rettshjelp er avgjørende for å sikre retten til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6. Det kan også være andre særlige forhold ved en sak som gjør at det unntaksvis bør innvilges rettshjelp etter en konkret helhetsvurdering.

Departementet foreslår å videreføre dagens unntaksbestemmelser, men med enkelte endringer. Endringene går ut på å lovfeste de mest sentrale momentene som inngår i vurderingen etter dagens praksis. Formålet er å gjøre momentene mer tilgjengelige for det rettssøkende publikum. Det vises til departementets forslag til § 11 fjerde ledd og § 16 fjerde ledd.

Flere av momentene samsvarer med de som utvalgets flertall har foreslått å lovfeste. Utvalgets flertall mener at lovendringene vil medføre at det innvilges rettshjelp i flere sakstyper enn i dag. Departementet viser til at det ikke gjelder begrensninger knyttet til hvilke sakstyper man kan søke om bistand til etter dagens unntaksbestemmelser. Departementet forstår derfor utvalgets flertalls uttalelse som at de antar at den nye reguleringen vil føre til flere søknader, og at de ønsker at bestemmelsen, ved søknad om bistand i visse sakstyper, skal praktiseres mer liberalt enn i dag.

Departementet er ikke uten videre enig i at det bør føres en mer liberal praksis sammenlignet med i dag. Adgangen til å få innvilget rettshjelp utenfor de prioriterte sakstypene skal fortsatt være en snever unntaksregel. Det er imidlertid rimelig å anta at det vil bli inngitt flere søknader etter unntaksbestemmelsen, blant annet som følge av at flere vil tilfredsstille det økonomiske vilkåret. Når bestemmelsen utformes mer pedagogisk, antar departementet også at begrunnelsen i søknadene kan bli mer treffsikker og at noen flere søknader derfor vil kunne innvilges sammenlignet med i dag.

Departementet foreslår å endre grunnvilkåret om at det unntaksvis kan innvilges fri rettshjelp dersom «saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad», til at det kan innvilges rettshjelp dersom «særlige grunner taler for det». Videre foreslår departementet å fjerne fra lovbestemmelsen at det skal vurderes om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakene. Dette er, som enkelte av høringsinstansene også påpeker, kun ett av flere vurderingsmomenter. Når dette momentet er det eneste som er trukket frem i lovbestemmelsene, kan det gi inntrykk av at dette er det eneste eller det avgjørende vurderingsmomentet. Departementet foreslår i stedet å ta inn i lovbestemmelsen de vurderingsmomentene som er mest relevante i en vurdering etter unntaksbestemmelsen.

De mest relevante vurderingsmomentene er i departementets forslag sakens art, herunder om saken objektivt sett berører søkeren i særlig sterk grad og konsekvensene av et eventuelt rettstap for søkeren, søkerens muligheter for å ivareta sine rettslige interesser i saken, styrkeforholdet mellom partene og sakens prinsipielle interesse. Opplistingen er ikke ment å være uttømmende. I motsetning til utvalgets flertall foreslår departementet at momentet om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakene, fortsatt skal være relevant i vurderingen. Bakgrunnen for dette er at de sakene som er prioriterte typisk er saker som er av stor personlig og velferdsmessig betydning. Dersom konsekvensene av et rettstap i saken det søkes om bistand til etter § 11 fjerde ledd eller § 16 fjerde ledd vil være de samme som etter de prioriterte sakene, kan det derfor trekke i retning av at søknaden bør innvilges.

Flere høringsinstanser etterspør tydeligere og mer tilgjengelige føringer for vurderingene etter unntaksbestemmelsene. Departementet viser til merknadene til bestemmelsene i punkt 16 for en nærmere redegjørelse for innholdet i momentene som kan vektlegges. Enkelte høringsinstanser, herunder Statens sivilrettsforvaltning, etterspør i tillegg tydeligere føringer for hvilken praksis som skal føres knyttet til de ulike sakstypene.

Det er utfordrende å gi generelle føringer for ulike sakstyper. Når saker vurderes etter unntaksbestemmelsen skal det normalt være noe ved den aktuelle saken som gjør at den skiller seg fra andre saker på samme område, for at det skal innvilges fri rettshjelp. Det kan imidlertid også være forhold ved søkeren som gjør at det bør innvilges rettshjelp i den aktuelle saken, selv om det normalt må antas at personer flest vil klare å ivareta egne rettslige interesser i den aktuelle sakstypen eller rettsprosessen. For eksempel dersom søkeren har lavt kognitivt funksjonsnivå og derfor kan ha svakere forutsetninger for å forstå saken eller nyttiggjøre seg av generell veiledning eller rettighetsinformasjon.

Et annet forhold som gjør det krevende å si noe generelt om sakstyper som ikke er prioriterte, men som skal vurderes etter unntaksbestemmelsen, er at det skjer en kontinuerlig rettsutvikling på flere områder. Behovet for rettshjelp på et område kan minske eller forsvinne som følge av at et ombud eller en annen veiledningstjeneste videreutvikles, det opprettes lavterskel-tilbud, rettstilstanden avklares av lovgiver, gjennom rettspraksis, eller lignende.

Departementet har likevel enkelte merknader under til de sakstypene som utvalgets flertall har vurdert, men kommet til at ikke bør prioriteres, men som heller bør vurderes etter unntaksbestemmelsen. I tillegg har departementet enkelte merknader til saker om straffegjennomføring. At kun enkelte sakstyper er omtalt under, skal ikke tolkes dithen at søknader om rettshjelp for andre sakstyper enn de som er nevnt, ikke kan innvilges.

Departementet viser til at enkelte sakstyper etter straffegjennomføringsloven nå foreslås inntatt som prioriterte områder etter rettshjelpsloven. Det vises til proposisjonen punkt 5 og forslaget til endringer i § 11 første ledd. Etter departementets syn er det også andre saker som etter omstendighetene kan være av stor personlig og velferdsmessig betydning for den innsatte under straffegjennomføringen, men som ikke er foreslått tatt inn som prioriterte saker. For eksempel kan det gjelde ved klage på andre tvangsmidler eller kontrolltiltak som innebærer elementer av tvang, klage over vedtak om ufrivillig overføring til et annet fengsel, klager i saker om straffavbrudd begrunnet i den innsattes fysiske eller psykiske helse med videre. Departementet antar at slike spørsmål etter omstendighetene og unntaksvis vil kunne utløse en rett til fritt rettsråd etter § 11 fjerde ledd. Avgjørelsen av om det skal innvilges fritt rettsråd må tas etter en helhetlig vurdering av de ulike momentene som følger av § 11 fjerde ledd. For innsatte under 18 år antar departementet at vilkårene for å innvilge fritt rettsråd etter unntaksbestemmelsen oftere vil være oppfylt.

Også vurderingen av om det skal innvilges rettshjelp i saker om helserettigheter, saker etter opplæringsloven, skiftesaker som ikke er prioriterte, saker om utkastelse og tvangssalg, ID-tyveri og prinsipielle saker knyttet til klima og miljø og samiske rettigheter, må gjøres etter momentene som følger av § 11 fjerde ledd og § 16 fjerde ledd. Departementet antar at visse saker på disse områdene etter omstendighetene og unntaksvis vil kunne utløse en rett til fritt rettsråd eller fri sakførsel. Det samme gjelder saker om diskriminering som ikke behandles av Diskrimineringsnemnda, enten på grunn av begrensningene i nemndas kompetanse, eller fordi det gjelder en etterfølgende sak for domstolene.

Departementet følger ikke opp utvalgets flertalls forslag til ny § 9 andre ledd om å lovfeste at uttalelser fra domstoler, nemnder og ombud med videre skal vektlegges. Ombud, nemnder og interesseorganisasjoner med videre har ulike forutsetninger for å gi uttalelser. Mens nøytrale institusjoner som domstoler og nemnder typisk vil være mer objektive i sin tilnærming, har interesseorganisasjoner og ombud gjerne en interesse eller et mandat som skal fremmes. Dette gjør det etter departementets vurdering vanskelig å gi generelle retningslinjer for hvilken vekt en uttalelse skal tillegges. At disse instansene har ulik praksis knyttet til å gi uttalelser, gjør det også vanskelig å sikre lik behandling av søkerne. Det vil også kunne bli tid- og ressurskrevende dersom domstoler, nemnder og ombud skal sette seg inn i den enkelte søkerens sak og utforme en uttalelse om saken.

Det er innvilgende myndighet som må avgjøre om vilkårene for å innvilge rettshjelp etter § 11 fjerde ledd eller § 16 fjerde ledd er innfridd, basert på opplysningene som foreligger i søknaden. Eventuelle uttalelser fra domstoler, ombud og interesseorganisasjoner kan fortsatt vektlegges av innvilgende myndighet, men da først og fremst på grunn av innholdet i uttalelsen. For eksempel antar departementet at en avgjørelse fra en domstol eller en nemnd i søkerens favør, men som blir anket av motparten, kan indikere at det er sannsynlig at søkeren vil vinne frem med saken. Videre vil et pålegg fra retten om å møte med en prosessfullmektig dersom parten ikke kan fremstille saken på en forståelig måte, jf. tvisteloven § 3-2, kunne indikere at søkeren kan trenge juridisk bistand til å ivareta sine rettslige interesser i saken på en effektiv måte. Uttalelsen må imidlertid ses i sammenheng med de øvrige opplysningene i saken, og skal ikke være avgjørende for utfallet i saken. Departementet foreslår ikke å regulere dette nærmere i lovbestemmelsen.

Departementet foreslår samtidig en endring i § 12 tredje ledd og § 16 femte ledd. Endringene innebærer at det ikke skal gjøres en vurdering av om det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden i saker om fri rettshjelp dersom søknaden vurderes etter unntaksbestemmelsene. Vurderingen av om det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden skal gjøres på bakgrunn av en konkret og skjønnsmessig vurdering, jf. Ot.prp. nr. 91 (2003–2004) side 56. Ettersom vurderingen av om det skal innvilges fri rettshjelp etter unntaksbestemmelsene også beror på en konkret og skjønnsmessig vurdering, vil flere av vurderingsmomentene etter de ulike bestemmelsene være sammenfallende. Departementet antar at «særlige grunner» sjeldent vil tale for å innvilge fri sakførsel i en sak hvor det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden, slik at § 12 tredje ledd og § 16 femte ledd har liten selvstendig praktisk betydning. Departementet foreslår derfor å fjerne henvisningen til § 12 andre ledd og § 16 fjerde ledd i § 12 tredje ledd og § 16 femte ledd. Forslaget vil forenkle saksbehandlingen for organene som avgjør søknader om fri rettshjelp etter unntaksbestemmelsene, og vil kunne bidra til vedtak som er enklere for rettshjelpssøkeren å forstå. Det vises for øvrig til departementets forslag til § 11 fjerde ledd, § 12 tredje ledd og § 16 fjerde og femte ledd.