6 Rettshjelp i trygdesaker
6.1 Gjeldende rett
Det følger av rettshjelpsloven § 11 andre ledd nr. 6 og § 17 første ledd at det kan innvilges rettshjelp i klagesaker etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 21-12 og ved anketil Trygderetten. Rettshjelpen er behovsprøvd. Bestemmelsene i rettshjelpsloven omfatter alle saker etter folketrygdloven. Etter forvaltningspraksis er det også gitt rettshjelp til å klage på vedtak truffet i medhold av enkelte andre lover dersom disse lovene henviser til folketrygdloven § 21-12. Klager på vedtak om barnetrygd skal etter lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven) § 16 behandles etter folketrygdloven § 21-12, slik at retten til fritt rettsråd også etter praksis har omfattet slike saker. Det samme gjelder ved klage over vedtak truffet i medhold av lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg § 22.
Kostnadene ved bistand i en klagesak dekkes bare dersom klienten faktisk klager.
Søksmål over Trygderettens kjennelser til lagmannsretten er ikke en prioritert sakstype på sakførselsstadiet. Det kan imidlertid søkes om fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelpsloven § 16 tredje ledd (fjerde ledd når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft).
6.2 Rettshjelpsutvalgets forslag
Rettshjelpsutvalgets flertall foreslår at klagesaker etter folketrygdloven og anker til Trygderetten videreføres som prioriterte sakstyper. For utvalgets nærmere begrunnelse viser departementet til NOU 2020: 5 punkt 23.7.
Kravet om at klienten faktisk må levere klage for at retten til rettshjelp skal utløses, kan etter flertallets syn føre til at det blir fremmet unødvendige klager. De viser til at klager formulert av advokater, men som åpenbart ikke vil føre fram, ble pekt på som et problem blant flere av informantene i SINTEFs gjennomgang av trygdeklager i 2016, jf. SINTEF, Omgjøring av vedtak i NAV og Trygderetten – omfang og årsak, 2016, side 127. Utvalgets flertall foreslår derfor at retten til støtte utvides til også å omfatte vurdering av klage.
Utvalgets flertall anbefaler ikke å videreføre klage i saker om barnetrygd som en prioritert sakstype. Det viser til at saker om barnetrygd vanligvis er kurante og gjelder mindre beløp. Tilfeller hvor det likevel er særlig behov for rettslig bistand, bør etter flertallets syn heller vurderes etter unntaksbestemmelsen.
For å sikre at den enkelte ikke lider rettstap på grunn av manglende evne til å betale for rettslig bistand, foreslår utvalgets flertall at parter som har fått medhold i Trygderetten, gis rett til støtte dersom staten tar ut søksmål til lagmannsretten.
6.3 Høringsinstansenes syn
De høringsinstansene som har uttalt seg positivt om flertallets forslag om å videreføre trygdesaker som en prioritert sakstype, er Barneombudet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jusshjelpa i Nord-Norge, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk forbund for utviklingshemmede, Rettshjelpsentralen, Rettspolitisk forening, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Rogaland og Statsforvalteren i Vestland.
Både Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussbuss viser til at trygdelovgivningen er kompleks og svært omfattende og at rettslig bistand er avgjørende for å kunne vurdere hvorvidt det er grunnlag for å klage eller ikke. Begge peker på at sakskomplekset om Arbeids- og velferdsetaten (Nav) sin feilpraktisering av oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3 (den såkalte «Nav-saken») som ble kjent i 2019, illustrerer dette.
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) peker også på at deres klienter ofte er ressurssvake personer og at de ofte har problemer med å tyde vedtak fra Arbeids- og velferdsetaten (Nav). Dette er fordi forvaltningen til tider bruker et vanskelig språk og gir korte begrunnelser. Det kan være uklart hva som er hjemmelen for vedtaket og hvilke momenter NAV har vektlagt i den aktuelle vurderingen. I enkelte tilfeller har Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) erfart at vedtakene mangler begrunnelse og ikke er etterprøvbare. Rettshjelp i slike tilfeller kan dermed være helt avgjørende for at rettighetshavere skal kunne ivareta sine rettslige interesser i møte med Arbeids- og velferdsetaten (Nav).
Når det gjelder forslaget om å utvide støtten til også å omfatte vurdering av klage, støttes dette av de samme høringsinstansene som nevnt over. I tillegg uttrykker Kontoret for fri rettshjelp – Oslo kommune og Den internasjonale juristkommisjon - norsk avdeling støtte til forslaget. Rettspolitisk forening mener at det er et godt grep for å løse saker på et tidlig stadium, samtidig som det fjerner insentivet til å belaste forvaltningen med mer eller mindre ubegrunnede klager.
Gatejuristen har sett mange eksempler på at forvaltningens veiledningsplikt ikke fungerer. Regelverket er komplisert, og brukere har ofte helsemessige utfordringer som gjør det utfordrende å forfølge kravene sine. Gatejuristen stiller seg derfor positiv til at retten til støtte utvides til også å omfatte vurdering av klage. Etter Gatejuristens syn vil dette minke antallet unødvendige klager, og også gi brukerne viktig bistand til å fremme saken sin når det er nødvendig.
Statens sivilrettsforvaltning støtter forslaget, men gir uttrykk for at den har vært noe i tvil. Den uttaler:
«Vi viser til at det dreier seg om et potensielt stort antall grunnløse saker, og at det ikke er holdepunkter for at det faktisk blir fremsatt mange unødvendige klager. Det må kunne antas at advokatene som hovedregel ikke vil utarbeide åpenbart grunnløse klager. Vi ser på den annen side at dette er en risiko, og at det er en fordel at sakene heller blir stanset på et tidlig stadium. Det ligger videre en begrensning i at den som benytter seg av støtte til rettshjelp må betale en egenandel. Vi heller derfor i retning av at det bør gis støtte også for å vurdere klagen.»
Statens sivilrettsforvaltning viser til at Rettshjelpsutvalgets flertall i sitt i forslag til ny lovbestemmelse i § 7 bokstav f har foreslått at det skal gis rettshjelp i saker etter folketrygdloven, men at gjeldende henvisning til § 21-12 er fjernet. Sivilrettsforvaltningen er usikker på om denne endringen skal forstås slik at retten til støtte bare skal gjelde saksforhold som direkte er omtalt i folketrygdloven, eller om den også omfatter særlover som viser til folketrygdloven. Statens sivilrettsforvaltningmener det er viktig å avklare dette fordi det i dag knytter seg stor usikkerhet til når det skal gis rettshjelp i saker etter særlovgivningen, der det for eksempel vises til at folketrygdloven gjelder så langt den passer eller at spesifikke bestemmelser skal komme til anvendelse. Etter Statens sivilrettsforvaltnings erfaring egeninnvilger advokatene regelmessig rettshjelp i trygdesaker som ikke er prioritert, noe som medfører at statsforvalterne omgjør disse.
Statens sivilrettsforvaltning og Statsforvalteren i Rogaland mener at saker etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven (uoffisielt også kalt Nav-loven) § 14 a, som gjelder behovs- og arbeidsvurdering, også bør omfattes av de prioriterte sakene, og de berdepartementet vurdere dette nærmere.Statens sivilrettsforvaltningviser til at arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a ble tilføyet i desember 2008 (i kraft februar 2010). Det ble med andre ord ikke tatt stilling til bestemmelsens betydning ved utarbeidelsen av rettshjelpsloven § 11 andre ledd nr. 7, som ble vedtatt i 2005. Sivilrettsforvaltningen mener at det er en slik nær og direkte sammenheng mellom bestemmelsen i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a og bestemmelsene i folketrygdloven at reelle hensyn kan tilsi en likebehandling i rettshjelpsammenheng. Mens et vedtak om arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon tidligere ble fattet utelukkende med hjemmel i folketrygdloven, forutsetter dagens system at det fattes to vedtak etter to lover for å få rett til tilsvarende ytelse. Utfallet av det første vedtaket etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a er en inngangsbillett og en absolutt forutsetning for videre behandling etter folketrygdloven. Statens sivilrettsforvaltning antar at en utvidelse av rettshjelpsordningen til å gjelde klagesaker etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a i liten grad vil ha økonomiske konsekvenser. Dette fordi det primært er spørsmål om på hvilket tidspunkt advokaten kan innvilge støtte.
Når det gjelder flertallets forslag om ikke å videreføre retten til fritt rettsråd ved klage i saker om barnetrygd som en prioritert sakstype, støttes dette av Jusshjelpa i Nord-Norge, Statens sivilrettsforvaltning og Statsforvalteren i Vestland. Statens sivilrettsforvaltningvektlegger at det er forholdsvis enkle vilkår for å få rett til ytelsen og at det gjelder relativt begrensede beløp. Videre mener de det er god grunn til å likebehandle barnetrygdsakene med saker om kontantstøtte, som ikke er prioritert etter dagens ordning.
Jusshjelpa i Nord-Norge støtter forslaget, men presiserer at saker om barnetrygd må kunne innvilges etter unntaksbestemmelsen. De viser til at mindre beløp for den ene ofte kan være et større beløp for den andre. Saker om barnetrygd bør for alle tilfeller ikke prioriteres bort i sin helhet, særlig av hensyn til barna.
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussbuss er derimot kritiske til forslaget. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at en løsning hvor alle slike saker blir henvist til unntaksbestemmelsen, fremstår som svært lite forutberegnelig for den enkelte trygdemottaker. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) viser også til at selv mindre beløp kan være av stor økonomisk betydning for den enkelte trygdemottakeren. Denne endringen vil derfor ramme de som allerede har lite. Ifølge Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er de aller fleste som søker om tilleggsstønad til enslig forsørger kvinner. Dette innebærer at det er en overvekt av kvinner som har behov for juridisk bistand i spørsmål om utvidet barnetrygd. Dersom man innsnevrer adgangen til å motta støtte til rettshjelp i barnetrygdsaker, vil dette dermed særlig ramme kvinners rettssikkerhet.
Jussbuss mener at det å unnlate ett område i trygderetten fra rettshjelpsordningen vil medføre et mer komplisert og mindre tilgjengelig regelverk. Ettersom målgruppen til rettshjelpsloven er ressurssvake, gjør hensynet til et lett forståelig regelverk seg gjeldende i desto større grad. For det andre kan også saker om barnetrygd være av stor velferdsmessig betydning. Blant annet i tilbakekrevingssaker er vilkårene skjønnsmessige. I slike saker er derfor rettslig bistand avgjørende. Selv om utvalget forutsetter at det i saker om barnetrygd med særlig behov for rettslig bistand kan innvilges fri rettshjelp etter unntaksbestemmelsen, frykter Jussbuss en for streng praktisering av denne bestemmelsen slik at brukere med et nødvendig rettshjelpsbehov ikke får dette.
Flertallets forslag om at parter som har fått medhold i Trygderetten, gis rett til støtte dersom den offentlige parten tar ut søksmål for lagmannsretten, støttes av Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jusshjelpa i Nord-Norge, Rettshjelpsentralen og Statens sivilrettsforvaltning.
Jusshjelpa i Nord-Norge mener at dersom «Trygderetten har gitt rett til den private part, taler dette for at sannsynligheten er stor for at parten har et rettskrav» og videre at den «private part som er i en økonomisk vanskelig situasjon bør i så fall ikke måtte risikere å dekke kostnader til lagmannsretten av egen lomme». Også Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) fremhever at manglende midler ikke bør føre til at enkeltpersoner ikke kan ivareta egne rettslige interesser i møte med det offentlige i slike saker.
6.4 Departementets vurdering
Departementet følger opp Rettshjelpsutvalgets flertalls forslag om å videreføre klagesaker etter folketrygdloven og anker til Trygderetten som prioriterte sakstyper, jf. rettshjelpsloven § 11 andre ledd ny nr. 7 og § 17 første ledd. Forslaget har fått bred støtte i høringen.
Folketrygdordningen skal sikre økonomisk trygghet ved sykdom, arbeidsløshet, tap av forsørger mv. Sakene er derfor av stor velferdsmessig betydning for den enkelte. I tillegg er regelverket som regulerer trygdeytelsene omfattende og komplekst. Bistand fra advokat kan derfor ha stor betydning for at rettighetshavere skal kunne ivareta sine rettslige interesser.
Departementet følger også opp flertallets forslag om å utvide støtten til å omfatte vurdering av klage. Det vil si en vurdering av om det er grunnlag for klage, og om vedtaket i så fall skal påklages. Også dette forslaget har fått bred støtte i høringen.
Departementet mener det må kunne forventes at advokatene ikke vil utarbeide grunnløse klager. Advokatene har også et ansvar for å informere og veilede brukerne, slik at ubegrunnede klager ikke sendes inn. Samtidig ser departementet at det kan være uheldig at rettshjelpsregelverket gir søkerne en oppfordring til å fremsette en klage for å få støtte til rettshjelp. Dersom det gis støtte til å vurdere om det bør fremsettes en klage, antar departementet dessuten at det vil kunne føre til at sakene blir løst på et tidligere stadium, noe som vil være positivt for søkerne. Det kan også føre til at det fremsettes færre klager overfor Arbeids- og velferdsetaten (Nav). Også dette taler for å utvide rettshjelpen til å omfatte det å vurdere om det bør fremsettes en klage.
Det kan i utgangspunktet være grunn til å tro at den som har fått avslag på en ytelse fra Arbeids- og velferdsetaten (Nav), ofte vil ønske å få vurdert saken på nytt. En utvidelse til å omfatte vurdering av om det skal fremsettes en klage, kan derfor potensielt føre til et stort antall søknader om fritt rettsråd. Departementet mener imidlertid at kravet om betaling av en prosentvis egenandel til en viss grad vil avhjelpe dette.
Endelig viser departementet til at et enstemmig utvalg i NOU 2023: 11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten slutter seg til Rettshjelpsutvalgets flertalls forslag om at støtten også bør dekke vurdering av klage, jf. NOU 2023: 11 punkt 21.3.2. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det bør gis støtte også til arbeid med å vurdere om et vedtak skal påklages.
Når det gjelder utvalgets flertalls forslag om å ikke videreføre klage i saker om barnetrygd som en prioritert sakstype ser departementet argumentet om at barnetrygd dreier seg om et relativt begrenset beløp. I tillegg er det i utgangspunktet forholdsvis enkle vilkår for å få rett til ytelsen, og Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har informative og lett tilgjengelige nettsider og veiledningsplikt. Det er delte synspunkter på forslaget blant høringsinstansene.
Departementet foreslår likevel ikke å fjerne klager i saker om barnetrygd som en prioritert sakstype. Barnetrygd skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn, og kan derfor være en ytelse av stor velferdsmessig betydning. Selv om det for mange dreier seg om et relativt begrenset beløp, kan det være svært viktig for den enkelte. Det gjelder spesielt for enslige som søker om utvidet barnetrygd. Videre mener departementet, i likhet med Jussbuss, at det å unnlate ett sentralt område i trygderetten fra rettshjelpsordningen, vil kunne medføre et mer komplisert og mindre tilgjengelig regelverk. Det antas at den store hovedvekten av sakene uansett er kurante og ikke utløser behov for juridisk bistand. Departementet er etter dette kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å fjerne klager i saker om barnetrygd som en prioritert sakstype.
Videre følger departementet opp Rettshjelpsutvalgets flertalls forslag om at parter som har fått medhold i Trygderetten, gis rett til fri sakførsel dersom staten tar ut søksmål for lagmannsretten. Høringsinstansene er positive til forslaget.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppgir at arbeids- og velferdsetaten (Nav) kun tar saker videre til lagmannsretten dersom det er behov for å få en avklaring av rettstilstanden. I disse sakene vil betydningen derfor strekke seg utover den enkelte saken. Det kan være en stor personlig belastning å bli saksøkt av staten etter det som potensielt kan ha vært en lang klage- og ankeprosess. Departementet mener at den private parten ikke i tillegg bør risikere store utgifter til advokatbistand, spesielt dersom formålet med søksmålet er å få en generell rettsavklaring. I tillegg viser departementet til at staten har tatt svært få saker til lagmannsretten de siste årene. Det antas derfor at en utvidelse av rettshjelpsordningen i tråd med utvalgets forslag ikke vil påvirke antallet søksmål. Departementet viser også til at det skal gis rettshjelp kun der staten tar ut søksmål. Utgiftene for det offentlige vil derfor være begrenset, samtidig som det kan ha stor betydning for den private parten i de få sakene det gjelder. Departementet viser dessuten til at et enstemmig utvalg i NOU 2023: 11 slutter seg tilRettshjelpsutvalgets flertalls forslag, jf. NOU 2023: 11 punkt 18.2.2.
Når det gjelder rettshjelp for å klage på vedtak truffet i medhold av lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg, foreslår departementet å videreføre og kodifisere gjeldende forvaltningspraksis.
To høringsinstanser har bedt departementet om å vurdere om saker etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven (uoffisielt også kalt Nav-loven) § 14 a skal anses prioritert. Departementet viser til at dette ikke er behandlet av utvalget, og at departementet derfor ikke har et grunnlag å vurdere spørsmålet ut fra i denne proposisjonen.