9 Hjemmel for å innhente folkeregisteropplysninger
9.1 Gjeldende rett
9.1.1 Grunnlag for boplikt og innholdet i boplikten
Konsesjonsloven har flere regler om boplikt. Lovbestemt boplikt kan følge av konsesjonsloven § 5 andre ledd. Slik boplikt er en betingelse for konsesjonsfrihet for nær slekt og odelsberettigede, og gjelder erverv av en landbrukseiendom med brukbart bolighus. Konsesjonsloven § 11 gir hjemmel for å fastsette konsesjonsvilkår om boplikt (vilkårsboplikt). Et tredje grunnlag for boplikt er der det er innført lokal forskrift etter konsesjonsloven § 7, se omtale av slike forskrifter i punkt 6.1.
Innholdet i den lovbestemte boplikten følger av konsesjonsloven § 5 andre ledd og § 6. Etter § 5 andre ledd skal erververen bosette seg på eiendommen innen ett år, og selv bebo den i minst fem år.
Etter konsesjonsloven § 6 første punktum skal den som har boplikt på en eiendom ta eiendommen som sin reelle bolig. Eiendommen er i henhold til andre punktum tatt som reell bolig hvis eieren er registrert bosatt på eiendommen etter reglene i lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven). Etter folkeregisterloven § 5-1 første ledd er hovedregelen at en person registreres med bosted der «vedkommende regelmessig tar sin døgnhvile». Det følger av folkeregisterloven § 5-2 første ledd at en person som har felles hjem med ektefelle eller barn, registreres med bosted der ektefellen eller barnet er bosatt. Forskrift 14. juli 2017 nr. 1201 til folkeregisterloven (folkeregisterforskriften) gir utfyllende bestemmelser om innholdet i reglene i folkeregisterloven. Hvis noen veksler mellom to boliger, regnes de som bosatt der de tar sin overveiende døgnhvile i løpet av hver tolvmånedersperiode, jf, folkeregisterloven § 5-1 andre ledd. Etter folkeregisterforskriften § 5-1-1 regnes opphold med mindre enn seks måneders varighet ikke som bosetting, med mindre oppholdsstedet er personens eneste bostedsmessige tilknytning i det aktuelle tidsrommet. Departementet har i rundskriv M-1/2021 Konsesjon, priskontroll og boplikt punkt 4.7 vist til at skattemyndighetene avgjør om vilkårene for registrering av bosted etter folkeregisterloven er oppfylt.
Det følger av konsesjonsloven § 7 fjerde ledd, som gjelder lokal forskrift, at § 6 gjelder tilsvarende. En følge av dette er at koblingen til reglene i folkeregisterloven også gjelder.
Innholdet i vilkårsboplikten fastsatt etter konsesjonsloven § 11, kan i prinsippet variere og nyanseres i det enkelte vedtaket. Det normale er likevel at vedtaket ikke sier noe eksplisitt om innholdet i boplikten. Dermed er innholdet i boplikten som et utgangspunkt, og sett i lys av likebehandlingshensyn, det samme som ved lovbestemt boplikt etter § 5 andre ledd, jf. § 6.
I praksis er det den lovbestemte boplikten etter § 5 andre ledd som har størst omfang. I omtalen av kontrollen med boplikt, tar departementet derfor utgangspunkt i den. Bare der de øvrige reglene om boplikt avviker fra den lovbestemte boplikten på en måte som har betydning for kontrollen, nevnes dette særskilt.
9.1.2 Kontroll med om boplikten er overholdt
Konsesjonsloven inneholder ulike sanksjonsbestemmelser som gir myndighetene virkemidler for å ivareta blant annet oppfyllelse av boplikt. Etter konsesjonsloven § 13 tredje ledd nr. 4 og 6 kan landbruksmyndighetene sette frist for erververen til å søke konsesjon. Bestemmelsene gjelder hvis erververen er nær slekt eller odelsberettiget og ikke overholder boplikten etter § 5 andre ledd, eller der kravet til bosetting etter § 7 tredje ledd ikke er oppfylt. Landbruksmyndighetene skal etter konsesjonsloven § 17 føre kontroll med overholdelse av konsesjonsvilkår. Overtrer erververen vilkår av vesentlig betydning, for eksempel et vilkår om boplikt, kan konsesjonen trekkes tilbake, se konsesjonsloven § 16 andre ledd.
Bestemmelsen i § 16 om å trekke konsesjonen tilbake gjelder både ordinære søknader om konsesjon (vilkårsboplikt), og søknader som følge av pålegg etter § 13. Hvis konsesjonen trekkes tilbake fastsetter konsesjonsloven § 19 at myndighetene kan kreve eiendommen solgt på tvangsauksjon, se omtale av disse reglene i punkt 5.1. Myndighetenes oppfølging er beskrevet i rundskriv M-1/2021 Konsesjon, priskontroll og boplikt punkt 10.2.
9.1.3 Opplysninger fra folkeregisteret
Folkeregisterloven § 9-1 første ledd fastsetter at den som behandler personopplysninger etter loven har taushetsplikt om det vedkommende har fått kjennskap til i sitt arbeid. Andre ledd fastsetter unntak fra taushetsplikten. Det gjelder opplysninger om en persons fulle navn, fødselsdato, kjønn, fødsels- og d-nummer, grunnlaget for registrert identitet etter § 3-2, adresse, kontaktopplysninger for dødsbo, fødested, statsborgerskap, sivilstand, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt og dødsdato. Det gjelder også historiske opplysninger om navn og adresse. Det er et vilkår for unntakene at opplysningene ikke røper et klientforhold eller andre forhold som gjør at opplysningene må anses personlige.
Folkeregisterloven § 10-1 åpner for at offentlige myndigheter kan innhente opplysninger som ikke er taushetsbelagte fra registeret. Også taushetsbelagte opplysninger utleveres til offentlige myndigheter hvis det er hjemmel i lov for å utlevere opplysningen, jf. folkeregisterloven § 10-2. Et eksempel på slik lovhjemmel er vegtrafikkloven § 43c. Bestemmelsen ble tilføyd ved lov 29. mars 2019 nr. 10, og trådte i kraft straks. I Prop. 14 L (2018–2019) s. 28, som beskriver vegtrafikkloven § 43c, er det vist til at det var nødvendig at enkelte saksbehandlere på førerkortområdet skulle få tilgang til direktesøk i Folkeregisteret for at Statens vegvesen effektivt skulle kunne gjøre sine oppgaver.
Landbruksdirektoratet har gjennomført et arbeid for å avdekke om dagens regler gir kommunen god nok tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret for å kontrollere om boplikten oppfylles. Direktoratet kartla i den forbindelse, i samarbeid med statsforvalterne og etter en dialog med Skattedirektoratet, hvilke opplysninger kommunene har behov for. Mer enn 100 kommuner svarte på spørsmålene. Oppsummert ga kommunene uttrykk for at de har behov for kjennskap til tilflyttingsdato til nåværende adresse, opplysninger om pendlerstatus, historisk informasjon om bostedsadresse(r) og -perioder, sivilstatus og bostedsadresse på eventuelle samboere, ektefelle, eller barn.
Opplysninger om pendlerstatus og historisk informasjon om bostedsadresse(r) og -perioder er eksempler på opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter folkeregisterloven. Landbruksdirektoratet tilrådde i brev datert 20. september 2019 til Landbruks- og matdepartementet, med grunnlag i nevnte kartlegging, at kommunene gis en hjemmel for å hente inn nødvendige opplysninger fra Folkeregisteret.
9.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en hjemmel som gir landbruksmyndighetene rett til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret i tilknytning til sine oppgaver etter konsesjonsloven.
9.3 Høringsinstansenes syn
De høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget om å gi konsesjonsmyndighetene hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, tilrår forslaget. Dette gjelder 22 uttalelser fra kommuner, og åtte statsforvaltere. Forslaget er også støttet av Norges Bondelag.
Skattedirektoratet gir uttrykk for at direktoratet er enig med departementet i at landbruksmyndighetene kan ha nytte av å innhente de aktuelle opplysningene. Direktoratet viser til at opplysningene som deles med hjemmel i folkeregisterloven § 10-2 bare inneholder registeropplysninger, ikke saksopplysninger som ligger til grunn for selve registreringen. Direktoratet bemerker at landbruksmyndighetene kan ha plikt etter folkeregisterloven § 7-1 til å orientere folkeregistermyndigheten hvis det viser seg at opplysningene som er registrert i Folkeregisteret er feil. Når det gjelder utformingen av regelen, viser Skattedirektoratet til at det i lys av personvernregelverkets krav bør sies noe i forarbeidene om hvorfor opplysningene er nødvendige. Fra delingstidspunktet blir landbruksmyndighetene behandlingsansvarlig for opplysningene. Direktoratet viser til at landbruksmyndighetenes tilgang til Folkeregisteret vil bli implementert gjennom allerede etablerte delingstjenester med tilhørende eksisterende rettighetspakker.
Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Vestland og Vågå kommune er blant dem som gir uttrykk for at det er viktig at det blir enklere og større mulighet for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret. Statsforvalteren i Vestland gir uttrykk for at lovforslaget trolig også kan bidra til at kommunene i større grad gjennomfører kontroll. Statsforvalteren i Agder tilføyer at:
I Agder så har kommunene som ønsker informasjon fra folkeregisteret, blitt nektet innsyn, med bakgrunn i taushetsbelagte opplysninger, noe som fremstår som svært urimelig, tatt i betraktning av at boplikten anses for oppfylt der hvor flyttemelding er godtatt av folkeregisteret.
Også Statsforvalteren i Trøndelag og Lindesnes kommune viser til at kommunene har vært nektet opplysninger fra Folkeregisteret på grunn av taushetsplikten. Namsos kommune opplyser at det ikke har bydd på utfordringer å få tilgang på nødvendige opplysninger.
Statsforvalteren i Innlandet viser til at forslaget ikke løser hovedutfordringen som gjelder overholdelse av boplikten. Den er at folk faktisk ikke bor på eiendommen selv om de er registrert bosatt der. Statsforvalteren uttaler:
Tilbakemeldingene fra våre kommuner er at de savner virkemidler for å følge opp saker der eier er folkeregistrert på en adresse med boplikt, men hvor huset beviselig står tomt hele eller store deler av året. Med mindre forslaget til ny § 17 a i konsesjonsloven innebærer at kommunen som konsesjonsmyndighet gis hjemmel til å fastslå brudd på folkeregisterloven, er vår vurdering at det er uklart hvilken nytte kommunene kan gjøre seg av de taushetsbelagte opplysningene som de eventuelt kan innhente med hjemmel i den nye bestemmelsen.
Også Statsforvalteren i Vestfold og Telemark tar opp denne problemstillingen, og viser til at enkelte som får innvilget konsesjon med boplikt endrer adresse uten reelt å flytte dit. Statsforvalteren påpeker at slike saker erfaringsmessig ikke blir fulgt opp av Skatteetaten, selv om de tipses om det i konkrete tilfeller. Statsforvalteren etterlyser derfor en utredning av hvordan forvaltningen kan få bedre verktøy for å følge opp boplikten.
Lindesnes kommune gir uttrykk for at forslaget ikke løser utfordringene knyttet til kontroll fordi kommunen i tillegg til registeropplysninger fra Folkeregisteret trenger kopi av dokumentene som genereres i saken, blant annet vedtak og eventuell klagebehandling. Kommunen gir uttrykk for at den ikke får svar fra Folkeregisteret, og dermed mangler kunnskap om hva som skjer. Kommunen viser til at folkeregisterlovens regel om at det er tillatt å ha ulik bosteds- og postadresse byr på utfordringer i bopliktsaker. Slik registrering vil ofte være et tegn på at bostedsadressen ikke er reell. Kommunen viser til at den gjentatte ganger har tatt opp utfordringene med Folkeregisteret, uten at det har gitt resultater.
Hvaler kommune peker på utfordringer knyttet til fiktive adresseendringer som ikke følges opp av Skatteetaten. Kommunen uttaler:
Siden det per nå er mulig å ha ulik folkeregistrert adresse og postadresse er det flere som benytter seg av dette til å omgå boplikt i praksis. Inntrykket kommunen sitter med er at flere eiendomsmeglere er kjent med denne «metoden» for å omgå regelverket og benytter seg av dette i salget. Ved at landbruksforvaltningen kan gjøre en helhetsvurdering basert på flere kriterier enn kun folkeregistrert adresse, vil denne typen omgåelse av regelverket vanskeliggjøres. Denne typen oppfølging vil imidlertid være mer ressurskrevende.
Hvaler kommune har som tidligere nevnt ikke satt slektskapsunntaket ut av kraft. For de eiendommene som har vært i en familie i generasjoner opplever vi at det ved en ny overdragelse kan være utfordrende å kontrollere om konsesjonsforholdet er i orden. Dette gjelder for eiendommer der siste eier fortsatt lever og har eiet eiendommen i mindre enn 5 år, men der konsesjonsforholdet likevel er i orden.
Også Tokke kommune gir uttrykk for at landbruksmyndighetene ut fra en helhetsvurdering selv bør kunne ta stilling til om boplikten er oppfylt, selv om det vil være mer ressurskrevende enn dagens ordning. Kommunen gir samtidig uttrykk for at det er en viktig forvaltningsoppgave som bør prioriteres, og at kommunene bør ha tilstrekkelige verktøy for å kontrollere at boplikten blir reell.
Søndre Land kommune viser til at kommunen er takknemlig for alle tiltak som gjør jobben med å følge opp boplikten enklere. Samtidig peker kommunen på at det burde finnes en dispensasjonsmulighet der viljen til å bosette seg i utgangspunktet er god, men «livet kommer i veien».
9.4 Departementets vurderinger og forslag
9.4.1 Betydningen av boplikt i dag
Reglene om boplikt er nedfelt i konsesjonsloven, og har siden reglene ble vedtatt i 1974 hatt særlig betydning for eiendoms- og bruksstrukturen i landbruket. Landbruksreglene må ses i lys av at driveplikten fra 1995 kan oppfylles ved bortleie, slik at sammenhengen mellom boplikt og driveplikt ikke er så sterk i dag som tidligere.
I Ot.prp. nr. 44 (2008–2009) s. 38 viste departementet til at reglene om boplikt påvirker hvem som overtar landbrukseiendom, og dermed hvordan eiendommene blir brukt. Plikten fører til at mange ved fremtidige familieoverdragelser kanaliserer eiendommen til den i familien som ønsker og er i stand til å bosette seg på eiendommen. Plikten kan føre til at noen av dem som er i tvil om de vil flytte til eiendommen likevel flytter dit. For andre som ikke selv ønsker å bo, kan plikten føre til at de selger den til noen som vil bo der. Reglene har dermed direkte betydning for bosettings- og distriktspolitikken, både i områder der fraflytting er en utfordring og i områder med tettere befolkningskonsentrasjoner. Hensynet til bosetting, helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskapet er viktige samfunnshensyn som ut fra lovgivers ståsted må veie tyngre enn eierens råderett over eiendommen sin.
Departementet vil tilføye at en eier som selv bor på landbrukseiendommen har større mulighet for å følge med på eiendommens tilstand enn en eier som bor langt unna. Det åpner for at eiendommen, og ressursene på den, blir bedre ivaretatt om eiendommen er bebodd av eieren selv enn om den står ubenyttet. Eiere som bruker eiendommen til bolig, har gjennomgående en annen og sterkere tilknytning til eiendommen, og vil i normaltilfellene ha større interesse i å foreta langsiktige investeringer og gjøre annet arbeid med eiendommen. Holdningene i det norske samfunnet til det å eie sin egen bolig innebærer at de som leier bolig ofte er mindre interessert i å foreta langsiktige investeringer enn de som eier boligen sin selv. Dette kan tyde på at leie av bolig på landbrukseiendom, både fra utleier og leietakers ståsted, vil bli ansett som en midlertidig løsning. Personlig boplikt kan i et slikt perspektiv føre til mer stabil bosetting enn om boplikten oppfylles ved bortleie. Denne stabiliteten kan være viktig for å styrke sosial og kulturell aktivitet, som igjen er viktig for å sikre aktive lokalsamfunn.
I Hurdalsplattformen er det lagt vekt på å opprettholde gjeldende lovgivning som rammeverk for eiendomspolitikken i landbruket. Dette gjelder blant annet boplikten. Videre er det i plattformen vist til at det er ønskelig å håndheve priskontroll, personlig boplikt og driveplikt.
En forutsetning for å håndheve reglene om boplikt uten at det oppstår utilsiktede forskjeller blant eiere som har boplikt, er at reglene kan håndheves på en effektiv måte.
Reglene om lokal forskrift om utvidet konsesjonsplikt gir hjemmel for en upersonlig boplikt. Se omtale av reglene i punkt 6.1. Boplikten får i disse tilfellene anvendelse fordi kommunen der eiendommen ligger har funnet det nødvendig at bruken av en eiendom som er eller har vært brukt til helårsbolig, ikke endrer seg til fritidsformål.
Også i disse tilfellene er det nødvendig at forvaltningen har tilgang på effektive kontroll- og sanksjonsmuligheter.
9.4.2 Hjemmel for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret
En forutsetning for å ta stilling til om boplikten er oppfylt, enten det dreier seg om lovbestemt boplikt, vilkårsboplikt eller lokal forskrift om utvidet konsesjonsplikt (se punkt 9.1.1), er at landbruksmyndighetene har tilgang til opplysninger som gir dokumentasjon for hvem som bor på eiendommen og hvem som har bodd der over tid. Det gjelder både erververen selv og andre som er bosatt på eiendommen. Samlet gir høringsinnspillene en samstemmig tilbakemelding på at gjeldende samarbeidsløsning mellom landbruksmyndighetene og folkeregistermyndighetene ikke er egnet til å ivareta bosettingshensynet på en effektiv måte. Det går også frem at forslaget om rett til å innhente registeropplysningene kan avhjelpe dette et stykke på vei. Departementet foreslår etter dette en slik hjemmel, se lovforslaget § 17 a første ledd.
9.4.3 Delt kontrollansvar for oppfyllelse av boplikt
Det følger av konsesjonsloven § 6 at hvis folkeregistermyndighetene finner at vilkårene for å være registrert som bosatt etter Folkeregisteret er oppfylt, er også boplikten etter konsesjonsloven oppfylt. Formålet med reglene om bosetting er ulike, og innholdet i bestemmelsene og sammenhengen mellom dem har derfor vekslet opp gjennom årene.
Dagens løsning er at ansvaret for å kontrollere om boplikten er oppfylt ligger til folkeregistermyndighetene, fordi det er folkeregistermyndigheten som skal påse at eieren virkelig bor på eiendommen. Landbruksmyndighetene har etter konsesjonsloven ikke mulighet til å ta et annet standpunkt enn folkeregistermyndigheten til spørsmålet om bosted i saker som gjelder boplikt etter konsesjonsloven.
Er opplysningene i registeret og opplysningene landbruksmyndighetene får kjennskap til ulike, har landbruksmyndighetene plikt til å varsle folkeregistermyndighetene om det, jf. folkeregisterloven § 7-1. Uttalelsene i høringen tyder, etter departementets vurdering, på at landbruksmyndighetene ikke nødvendigvis får svar på om folkeregistermyndighetene endrer registeret som følge av varsel om feilregistrert bosted.
Høringsinnspillene tyder på at dagens løsning med denne typen delt kontrollansvar er et problem for oppfølgingen av boplikt etter konsesjonsloven. Innspillene synliggjør at problemet eksisterer uavhengig av om det innføres en hjemmel for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret eller ikke. Innspillene etterlater også et inntrykk av at det er uklart om folkeregistermyndighetene er særlig bevisst på sammenhengen mellom bosetting etter folkeregisterloven og oppfyllelsen av boplikt etter konsesjonsloven.
Det delte ansvaret mellom folkeregistermyndigheten og landbruksmyndigheten ble innført med gjeldende lov i 2003. Da loven fikk sin nåværende form i 2009 uttalte mer enn hundre høringsinstanser seg om innholdet i boplikten, og samtlige kommuner støttet forenklingene som ble gjennomført den gang. Uttalelsen fra Tinn kommune er referert i Ot.prp. nr. 44 (2008–2009) s. 58 og synes å gi en dekkende oppsummering av dilemmaene som også er belyst i gjeldende høring:
50 %-regelen har på ingen måte innfridd forventningane. Den var godt meint, men oppfølginga er håplaus å gjennomføre. Vi har ingen motførestillingar til at regelen blir oppheva. Men oppfølging av flyttemeldingar til folkeregisteret er heller ikkje problemfritt. Samarbeidet mellom kommunane og meir eller mindre lokale likningskontor har vore varierande og lite målretta.
Selv om departementet er enig med de statsforvalterne som viser til at gjeldende løsning skaper utfordringer, blant annet Statsforvalteren i Innlandet, mener departementet at det er grunn til å beholde den løsningen som gjelder i dag. Dagens løsning innebærer at lovgivningen ikke opererer med ulike bostedsbegrep i henholdsvis folkeregistersammenheng og etter konsesjonsloven. Det bidrar til å unngå forvirring om hva det vil si å bo. Løsningen er følgelig lett å forstå for de aller fleste, og gjør det heller ikke nødvendig at begge de to etatene må gjennomføre en full og helhetlig kontroll med om eieren er bosatt på eiendommen. Løsningen er dermed ressursbesparende.
Høringsinnspillene viser samtidig at det er en betydelig ulempe at det, særlig etter vedtakelsen av gjeldende folkeregisterlov, er blitt krevende for myndighetene å samhandle og slik ivareta bosettingshensynet etter konsesjonsloven. Oppfølging av boplikten i loven krever samordning mellom statlige og kommunale myndigheter. Departementet mener at samarbeidet kan bli bedre hvis det gis felles statlige føringer for saksbehandlingen. Eventuelle føringer for kommunens saksbehandling krever hjemmel i lov. Det tilsier at det fastsettes en forskriftshjemmel i konsesjonsloven som kan gi hjemmel for å fastsette regler om samarbeidet med kommunen. Løsningen kan føre til at reglene om boplikt etter konsesjonsloven blir enklere for landbruksmyndighetene å følge opp enn de er i dag. Den kan også bidra til å regulere hvordan landbruksmyndighetene skal håndtere opplysningene som mottas fra skattemyndighetene i tråd med personvernreglene, noe Skattedirektoratet har vært inne på i sin uttalelse.
Departementet foreslår derfor at det innføres en hjemmel for å fastsette forskriftsregler om samarbeidet mellom landbruksmyndighetene og folkeregistermyndigheten på dette punktet, se lovforslaget § 17 a andre ledd. Spørsmålet om en forskriftshjemmel er ikke hørt, men tilrådingene om hva som er behovet er samstemt, og detaljene rundt innholdet i en eventuell forskrift vil uansett være gjenstand for høring på et senere tidspunkt.