4 Konsesjon til selskaper med begrenset ansvar og stiftelser

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Erverv av landbrukseiendom

Konsesjonsloven §§ 9 og 9 a gjelder konsesjonsbehandling ved erverv av landbrukseiendommer. Behandlingen forutsetter at ervervet av eiendommen utløser konsesjonsplikt. Konsesjonsplikten gjelder i utgangspunktet ved erverv av all fast eiendom, jf. konsesjonsloven § 2. Det er gjort en rekke unntak fra dette i konsesjonsloven §§ 4 og 5, og i forskrift 8. desember 2003 nr. 1434 om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom mv.

Konsesjonsloven § 4 inneholder unntak fra konsesjonsplikten i § 2 på grunnlag av eiendommens karakter. Kort oppsummert gjelder disse unntakene erverv av ubebygd enkelttomt til bolig eller fritidsformål, erverv av ubebygde arealer som skal nyttes i samsvar med plan etter plan- og bygningsloven, og bebygd eiendom med et areal som ikke overstiger 100 dekar, der den fulldyrkede og overflatedyrkede jorden ikke er mer enn 35 dekar.

Konsesjonsloven § 5 gir unntak fra konsesjonsplikten i § 2 på grunnlag av erververens stilling. Disse unntakene gjelder blant annet når erververen er nærstående av eieren eller odelsberettiget til eiendommen.

Det følger av lovens forarbeider, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 76, at søkerens formål med ervervet danner utgangspunktet for konsesjonsvurderingen. Videre står det at:

Søkers formål er derfor av sentral betydning for avgjørelsen både i saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og ved erverv av andre typer arealer. Formålet med ervervet må veies opp mot de samfunnsinteressene som gjør seg gjeldende. Avgjørelsen skjer etter en individuell og konkret vurdering. Etter loven har ingen krav på konsesjon, men konsesjon må gis med mindre det er saklig grunn til å avslå. Ordlyden i lovutkastet innebærer at det ved avveiningen mellom søkers interesser og samfunnsinteressene bare er adgang til å velge en løsning som er «mest» gagnlig for samfunnet. Mest innebærer ikke at en er tvunget til å velge den beste løsningen, men at en må velge mellom de faktiske mulighetene en har. Dette innebærer at samfunnshensynene er det sentrale ved vurderingen. Individuelle forhold er også relevante momenter, men da som korrigerende momenter.

Ved erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål er det en rekke særlige momenter som skal vektlegges. Disse momentene følger av konsesjonsloven § 9 og § 9 a. Det følger av Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 82 at uttrykket landbruksformål i § 9 første ledd omfatter jord-, skog- og hagebruk samt reindrift. Det er landbruksmyndighetene som er tillagt avgjørelsesmyndighet etter loven, og som tar stilling til om § 9 får anvendelse. Videre er det lagt til grunn i Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 83 at eiendommer som skal brukes til landbruksformål må ha landbruksressurser.

Hvis formålet med ervervet er noe annet enn landbruk, skal konsesjonsvurderingen ta utgangspunkt i momentene i lovens formålsbestemmelse.

Konsesjonsvurderingen ved erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål gjøres konkret. Det skal foretas en helhetlig vurdering, der formålet med konsesjonsloven og hensynene som følger av konsesjonsloven § 9 og § 9 a er sentrale. At det er et selskap med begrenset ansvar som søker konsesjon, er ett av momentene i helhetsvurderingen.

Etter konsesjonsloven § 9 andre ledd skal konsesjon i alminnelighet ikke gis dersom det ved ervervet oppstår sameie i eiendommen, eller antallet sameiere økes. Det skal foretas en konkret vurdering, der blant annet hver enkelt sameier vurderes. Begrunnelsen for bestemmelsen er at sameie i mange tilfeller kan være uheldig for driften av eiendommen. Videre følger det av lovens forarbeider at deltakerne i ansvarlige selskaper skal behandles som ordinære sameiere i konsesjonssammenheng, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) side 84. Det innebærer at et ansvarlig selskap som søker om konsesjon behandles som et sameie, der deltakerne i det ansvarlige selskapet vurderes som sameiere.

Det går frem av konsesjonsloven § 9 tredje ledd at «Det kan gis konsesjon til selskaper med begrenset ansvar. Det skal legges vekt på hensynet til dem som har yrket sitt i landbruket.» Bestemmelsen gjelder selskaper av enhver art der ansvaret er begrenset, for eksempel aksjeselskap og samvirkeforetak. Ansvarlige selskaper faller utenfor. Bestemmelsen gjelder heller ikke for stiftelser. En stiftelse er en sammenslutningsform med begrenset ansvar. Stiftelser etableres ved at en formuesverdi gjennom en rettslig disposisjon selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål, jf. lov 15. juni 2001 om stiftelser (stiftelsesloven) § 2. En stiftelse er en selvstendig juridisk person. Når stiftelsen er opprettet, har ikke oppretteren lenger rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 3.

I forarbeidene til konsesjonsloven, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 66, er det pekt på at det er et landbrukspolitisk mål at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer, som i størst mulig grad bebor og driver sine eiendommer. Videre er det vist til at det også er behov for en bestemmelse som legger til rette for fleksible løsninger der dette «byr på fordeler i forhold til den tradisjonelle eierformen.» Som eksempler trekkes frem at det kan være behov for å utnytte ressursene i et område gjennom felles tiltak, og at det kan være ønskelig å danne driftsselskaper med rettigheter i de ulike interessentenes eiendommer. Uttalelsene i forarbeidene er knyttet til landbruksdriften, og omfatter ikke fordeler uten sammenheng med driften.

Terskelen for å gi konsesjon til et selskap med begrenset ansvar er ment å være høy. I praksis kan den konkrete konsesjonsvurderingen der et selskap med begrenset ansvar ønsker å erverve en eiendom til landbruksformål, slå ulikt ut avhengig av hvilke ressurser og muligheter eiendommen har. Dette er blant annet reflektert i Rt. 2012 s. 18 (Kistefos).

Konsesjonsmyndighetene kan sette vilkår i et konsesjonsvedtak. Hvis konsesjon gis til et selskap med begrenset ansvar, skal det tas hensyn til den som skal ha yrket sitt i landbruket og som eventuelt skal bebo og drive eiendommen. I den forbindelse kan det være aktuelt å sette vilkår, for eksempel om at vedkommende som skal bebo og drive eiendommen skal sitte i selskapets styre eller ha annen innflytelse på driften.

4.1.2 Særlige rettigheter som utløser konsesjonsplikt

Det å stifte eller overdra enkelte rettigheter er likestilt med erverv av eiendom etter konsesjonsloven § 3, og kan utløse konsesjonsplikt. Dette er blant annet bruksretter som for eksempel leierett, tomtefeste eller forpaktning. Begrunnelsen for utvidelsen av konsesjonsplikten, er at noen rettigheter har virkning som ligger nær en eiendomsrett. Konsesjonsplikten oppstår hvis rettigheten hefter på en eiendom som ville ha krevd konsesjon dersom den ble overdratt, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 78.

For at konsesjonsplikten etter § 3 første ledd første og andre punktum skal oppstå, må retten være stiftet for lengre tid enn ti år, eller rettighetshaveren ha rett til fornyelse slik at rettighetens samlede varighet overstiger ti år.

Konsesjonsplikt kan etter dette blant annet oppstå for driftsselskaper i landbruket som dannes som aksjeselskap, dersom det stiftes eller overdras en avtale om leie av eiendom med varighet over ti år, jf. konsesjonsloven § 3 første ledd første punktum.

4.1.3 EØS-rettslige forpliktelser

Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til fri bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital innenfor EØS-området. Bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel, endringer som følger av justeringsprotokollene, og bestemmelsene i avtalens protokoll 25 artikkel 1 til 3 gjelder som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 1.

Det følger av EØS-loven § 2 at «Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Tilsvarende gjelder dersom en forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, er i konflikt med en annen forskrift, eller kommer i konflikt med en senere lov.»

Det går frem av EØS-avtalen artikkel 125 at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten. En tilsvarende bestemmelse følger av Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte (TEUF) artikkel 345. Etter EU-domstolens rettspraksis skal imidlertid medlemsstatene ta hensyn til andre grunnleggende bestemmelser i EU-retten også der eiendomsretten berøres, se eksempelvis EU-domstolens saker C-302/97 Konle Sml.1999 s. I-03099, C-515/99 og C-527/99 – C-540/99 Reisch og andre Sml. 2002 s. I-02157, C-300/01 Salzmann Sml. 2003 s. I-04899 og C-452/01 Ospelt Sml. 2003 s. I-09743. Det innebærer at nasjonale bestemmelser som regulerer erverv av fast eiendom blant annet skal overholde bestemmelsene i EU-traktaten om etableringsfrihet og fri bevegelse av kapital. Avtalen har dermed betydning for det offentliges kontroll med omsetning av eiendommer og rettigheter.

Reglene om fri bevegelighet av kapital følger av EØS-avtalen artikkel 40 flg. Det følger av EU-domstolens praksis at bestemmelser om tillatelse til erverv av fast eiendom (konsesjon), er en restriksjon på fri bevegelse av kapital. EU-domstolen har lagt til grunn at en regel som utgjør en restriksjon på fri bevegelse av kapital bare kan fastsettes dersom den forfølger et mål av allmenn interesse, at målet forfølges på en ikke-diskriminerende måte, og at reglene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå de allmenne hensynene (forholdsmessighetsprinsippet).

I sakene Konle, Reisch m. fl. og Salzmann aksepterte domstolen regionalpolitiske mål som sikrer fast bosetting og økonomisk aktivitet uavhengig av turistsektoren, som mål av allmenn interesse. I Ospelt-saken ble det godtatt som allmenn interesse å opprettholde, styrke eller skape akseptable forhold for befolkningen i jordbruket.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Landbruks- og matdepartementet fremmet i høringsnotatet 24. april 2024 tre alternative forslag til endringer i konsesjonsloven.

I det første alternativet foreslo departementet å innlemme «og stiftelser» til konsesjonsloven § 9 tredje ledd første punktum, og ellers beholde ordlyden slik den lyder i dag.

Det andre alternativet var å lovfeste vurderingstemaet for når selskaper med begrenset ansvar kan få konsesjon, og å innlemme stiftelser i bestemmelsen. Vurderingstemaet følger i dag av lovens forarbeider, og er at det «byr på fordeler i forhold til den tradisjonelle eierformen» at et selskap med begrenset ansvar erverver eiendommen, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 66. Departementet foreslo i alternativ to å lovfeste at det ved konsesjonsvurderingen skal legges vekt på «om sammenslutningsformen fører til fordeler for landbruksdriften sammenlignet med personlig eierskap».

Det tredje alternativet var en regel med uttømmende vilkår for når en stiftelse eller et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon. Departementet foreslo tre alternative vilkår. Det første var der selskapet eller stiftelsen overdrar, eller i løpet av de siste 12 månedene har overdratt, landbruksareal med omtrent tilsvarende produksjonsevne som den ervervede eiendommen til en fysisk person. Det andre var der ervervet skjer fra et annet selskap med begrenset ansvar eller stiftelse og det tredje var hvis det foreligger særlige grunner.

I høringsnotatet anbefalte departementet å lovfeste vurderingstemaet for når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon, og å innlemme stiftelser i bestemmelsen.

4.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt 41 svar til høringen. Av disse er 37 positive til nærmere regler for når selskaper med begrenset ansvar og stiftelser kan få konsesjon. Majoriteten av disse støtter departementets forslag om å lovfeste vurderingstemaet for når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon, og å innlemme stiftelser i bestemmelsen. Fire høringsinstanser er kritiske til nærmere regulering av slike sammenslutningsformer.

De høringsinstansene som tilrår departementets forslag, har noe ulike begrunnelser for det. Landbruksdirektoratet, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark og Statsforvalteren i Trøndelag er blant dem somviser til at en lovfesting av vurderingstemaet vil gi god veiledning for både private parter og forvaltningen. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus antar at forslaget vil bidra til lik praksis for når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon. Norges Bondelag viser til at departementets forslag kan stå seg over tid. Norges Bondelag skriver:

Det er viktig at det ikke skjer stadige endringer i konsesjonsregelverket, med de konsekvensene det gir for eiendomsomsetningen på kort og lang sikt. Landbruk er en svært langsiktig næring, og hyppige endringer gjør det utfordrende for de som lever av landbruket å ta gode, fremtidsrettede valg.

Norges Bondelag viser videre til at regjeringen allerede har lagt avgjørelsene i konsesjonssaker som gjelder selskaper med begrenset ansvar, til statsforvalterne. Dette, i kombinasjon med tydeliggjøringen av vurderingstemaet for konsesjon, legger til rette for en mer ensartet praksis i samsvar med regelverkets intensjon.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser trekker frem at det er behov for en presisering av hva som menes med «til fordel for landbruksnæringen». Blant disse er Landbruksdirektoratet, Statsforvalteren i Rogaland og Statsforvalteren i Trøndelag. Landbruksdirektoratet mener at de betraktningene som er gjort i høringsnotatet vedrørende «særlige tilfeller» er gode, og at det bør avklares i lovforslaget om disse også gjør seg gjeldende ved lovfesting av gjeldende rett.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark trekker frem at statsforvalterne bør fatte vedtak i første instans i konsesjonssaker som gjelder stiftelser, slik at avgjørelsesmyndigheten i disse sakene blir den samme som i saker som gjelder konsesjon til selskaper med begrenset ansvar.

Departementet registrerer at Norsk Bonde- og Småbrukarlag mener det bør være et forbud mot at juridiske personer kan eie landbrukseiendom, med unntak av der det foreligger særlige og spesielle grunner.

Noen kommuner mener forslagene rundt selskaper med begrenset ansvar blir for detaljerte. Blant disse er Vågå kommune og Sel kommune.

Norges Skogeierforbund viser til at det en liten andel av landbrukseiendommer som er eid av selskap med begrenset ansvar, og ser derfor ikke behovet for å gjøre endringer i dagens regelverk.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

4.4.1 Konsesjonsskjønnet

En bruksstruktur der landbrukseiendom i størst mulig grad eies av fysiske personer, som selv bebor og driver eiendommene sine, har vist seg å være en stabil og rasjonell eierform. En slik eierform kan hindre at landbrukseiendommer blir en kapitalplassering, der eierne ikke er bosatt og brukeren er uten eiertilknytning.

Landbruk over hele landet er et sentralt landbrukspolitisk mål i Norge. At fysiske personer selv bebor og driver sine eiendommer kan bidra til å nå dette målet. Dersom stadig mer landbruksareal eies av personer med en annen yrkesmessig virksomhet enn jord- og skogbruk, kan måloppnåelsen svekkes. Departementet legger til grunn at målet om at fysiske personer skal eie landbrukseiendom heller ikke kan oppnås ved andre tiltak som er mindre inngripende. Målet om at jord- og skogeiendommer eies av dem som også driver eiendommen bidrar til en langsiktig og bærekraftig bruk av jord- og skogeiendommer.

Per i dag er det få selskaper med begrenset ansvar som eier konsesjonspliktig landbrukseiendom i Norge, se punkt 2.1.2. Andelen konsesjonssøknader fra selskaper med begrenset ansvar som innvilges konsesjon til landbrukseiendom er imidlertid høy. Som vist i punkt 2.1.2, innvilges rundt 60 prosent av konsesjonssøknadene fra aksjeselskaper som gjelder eiendom omfattet av arealgrensene for lovbestemt boplikt. Etter departementets vurdering tyder det på at flere selskaper med begrenset ansvar får innvilget konsesjon enn det som er ønskelig, se punkt 2.1.2. Departementet mener derfor at regelen bør tydeliggjøres.

På samme måte som for aksjeselskaper, har stiftelser begrenset ansvar. Stiftelser skiller seg fra for eksempel aksjeselskaper ved at de heller ikke har eiere. Når målet er høy grad av personlig eierskap til landbrukseiendom, vil virkningene av at en stiftelse erverver en konsesjonspliktig eiendom i stor grad bli de samme som om et selskap med begrenset ansvar ervervet denne. Departementet mener derfor at stiftelser bør likestilles med selskaper med begrenset ansvar i regelverket. Der departementet i fortsettelsen skriver om selskaper med begrenset ansvar, gjelder dette derfor også stiftelser.

For å tydeliggjøre regelen i konsesjonsloven § 9 tredje ledd om når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon, foreslår departementet å lovfeste at det også skal legges vekt på om eierformen fører til fordeler for landbruksdriften sammenlignet med personlig eierskap. Dette vurderingstemaet følger i dag av lovens forarbeider, se Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) s. 66. Forslaget vil dermed reflektere dagens retningslinjer om når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon.

Departementet har registrert at Norsk Bonde- og Småbrukarlag mener den beste løsningen vil være et forbud mot at selskaper med begrenset ansvar kan få konsesjon, men med unntak for særlige tilfeller. Etter departementets vurdering vil denne løsningen innebære risiko for at regelen praktiseres slik at det alltid gis konsesjon dersom vilkårene er oppfylt. Da kan omfanget av innvilgede konsesjonssøknader til slike sammenslutningsformer øke ytterligere. En tilsvarende risiko gjør seg ikke gjeldende ved å lovfeste vurderingstemaet som i dag fremgår av lovens forarbeider. Departementet mener at den beste løsningen er å tydeliggjøre regelverket ved å lovfeste at det i disse sakene også skal legges vekt på om eierformen fører til fordeler for landbruksdriften sammenlignet med personlig eierskap. Det er også i samsvar med anbefalingen fra majoriteten av høringsinstansene.

Å lovfeste vurderingstemaet for når et selskap med begrenset ansvar kan få konsesjon tydeliggjør at det skal gjøres en konkret vurdering, og at det er en terskel for å gi konsesjon til slike selskaper. Det gjør også innholdet i vurderingen mer forutsigbar for både forvaltningen og private parter.

Etter departementets syn må fordelene være knyttet til landbruksdriften. Departementet foreslår derfor at det presiseres i ordlyden. Det innebærer at fordeler uten noen form for sammenheng med driften ikke omfattes. Flere høringsinstanser har trukket frem at det bør tydeliggjøres hva som menes med at sammenslutningsformen fører til fordeler for landbruksdriften. I lovforslaget foreslår departementet å bruke uttrykket «eierformen», og ikke «sammenslutningsformen». Departementet er enig i at også innholdet i «eierformen fører til fordeler for landbruksdriften» bør klargjøres. Det kan gjøres ved å knytte beskrivelsen av «særlige tilfeller» i høringsnotatet til den nye ordlyden i § 9 tredje ledd, slik også Landbruksdirektoratet og Statsforvalteren i Rogaland trekker frem i sine høringsuttalelser. Dette er reflektert i merknaden til § 9 tredje ledd.

Forslaget er en lovfesting av gjeldende rett. Det innebærer at forvaltningen skal foreta disse vurderingene også i dag. Lovfesting av praksis gjør rettsregelen enklere å forstå. Departementet mener forslaget vil tydeliggjøre regelverket.

Departementet har registrert at Statsforvalteren i Vestfold og Telemark mener at statsforvalterne bør fatte vedtak i første instans i konsesjonssaker som gjelder stiftelser, slik at avgjørelsesmyndigheten i disse sakene blir den samme som i saker som gjelder selskaper med begrenset ansvar. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig at statsforvalterne fatter vedtak i første instans også i konsesjonssaker som gjelder stiftelser, slik at praktiseringen blir den samme som for selskaper med begrenset ansvar. Dette må imidlertid følges opp ved en forskriftsendring dersom loven blir vedtatt.

Vurderingen av om eierformen fører til fordeler knyttet til landbruksdriften, sammenlignet med personlig eierskap, har i praksis blitt håndhevet siden 2003. I denne perioden har det ikke vært reist saker for EFTA-domstolen med påstand om at praktiseringen strider mot EØS-regelverket. Etter departementets vurdering vil en lovfesting av gjeldende praksis ikke endre det. Departementet legger til grunn at forslaget er innenfor EØS-regelverket.

Departementet legger etter dette frem forslag om endring i konsesjonsloven § 9 tredje ledd slik at stiftelser innlemmes i bestemmelsen, og at vurderingstemaet for når selskaper med begrenset ansvar eller stiftelser kan få konsesjon fremgår av lovens ordlyd. Det foreslåtte vurderingstemaet er om eierformen fører til fordeler for landbruksdriften sammenlignet med personlig eierskap.

4.4.2 Konsekvenser av avslag

Som vist over i punkt 4.4.1, er det et mål å ha landbruk over hele landet. At fysiske personer selv bebor og driver sine eiendommer kan bidra til å nå dette målet. Konsesjonsreglene bør innrettes slik at de kan motvirke at andelen landbrukseiendommer som eies av upersonlige eiere øker.

Departementet har i punkt 5.4.5 foreslått at konsesjonsrisikoen skal ligge på selger hvis konsesjon helt eller delvis avslås fordi den avtalte prisen er for høy. En lignende regel om at konsesjonsrisikoen skal ligge på selger der avslaget helt eller delvis er begrunnet ut fra konsesjonsloven § 9 tredje ledd, kan føre til at færre velger å selge til et selskap med begrenset ansvar eller en stiftelse. Departementet legger til grunn at en slik regel kan redusere ønsket om å selge til et selskap med begrenset ansvar eller en stiftelse. Regelen vil ikke være byrdefull fordi selger selv har kontroll over hvem vedkommende selger til.

Departementet legger etter dette frem forslag om en ny regel i konsesjonsloven § 15 a andre setning, slik at selger har konsesjonsrisikoen når erververen er et selvstendig rettssubjekt som nevnt i § 9 tredje ledd første punktum, og avslaget helt eller delvis er begrunnet i eierformen.