9 Regulering av detaljplanfasen

9.1 Gjeldende rett

I saker hvor det blir gitt anleggskonsesjon for å bygge, eie og drive større og arealkrevende anlegg etter energiloven § 3-1, setter konsesjonsmyndigheten ofte vilkår om at konsesjonæren må utarbeide en detaljplan for miljø og landskap for anlegget. Begrepet detaljplan finnes ikke i energiloven i dag, men er i praksis et sentralt styrende dokument for tilsyn av store, arealkrevende konsesjonsgitte anlegg etter energiloven. Det samme er tilfellet for konsesjoner etter vassdragslovgivningen. Havenergilova har en egen lovregulering av krav til godkjent detaljplan før anlegget kan bygges, jf. havenergilova §§ 3-1 annet ledd og 3-2 annet ledd, jf. også havenergilovforskrifta §§ 9 og 10.

En detaljplan angir den endelige utformingen av anlegget, innenfor konsesjonens grenser. Detaljplanen beskriver også alle arealinngrepene, og hvordan miljø og landskap skal ivaretas i anleggs- og driftsfasen. I konsesjonen fastsettes det også anleggsspesifikke vilkår for hvilke temaer som må omtales nærmere i detaljplanen.

Konsesjonæren må gjennomføre anleggsarbeidet, tiltaket og eventuelle avbøtende tiltak i tråd med planen. I tillegg kan konsesjonsmyndigheten sette særskilte vilkår for godkjenning av planen.

Detaljplan behandles og godkjennes av NVE ved enkeltvedtak, og kan påklages videre til Energidepartementet. Hvis det settes vilkår om utarbeiding av detaljplan, settes det også vilkår om at anleggsarbeid ikke kan starte før detaljplanen er godkjent.

9.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en ny bestemmelse i energiloven om krav til detaljplan for nye anlegg med anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1. Departementet foreslo at det i utgangspunktet skulle utarbeides en detaljplan for anleggets tekniske utforming, samt relevante miljø- og landskapsmessige forhold, som måtte godkjennes før byggingen av nye tiltak kunne iverksettes. Begrepet «detaljplan» omfatter etter dagens praksis også det som tidligere ble omfattet av såkalte miljø-, transport- og anleggsplaner (MTA).

Etter departementets mening ville innføringen av et lovfestet krav til detaljplan gi både aktører og allmennheten bedre innsikt i hvordan konsesjonsprosessen etter energiloven gjennomføres i praksis. Departementet viste videre til at detaljplanen og eventuelle vilkår for godkjenning av detaljplanen kunne inneholde tyngende forpliktelser for konsesjonær, og at det var ønskelig med et enda klarere hjemmelsgrunnlag for detaljplaner. Innføringen av krav til detaljplan i energiloven ville også tydeliggjøre kravet om at detaljplanen måtte være godkjent før anleggsarbeidet kan starte.

Konsesjonsmyndigheten ville fortsatt ha anledning til å stille saksspesifikke innholdskrav til detaljplanen i konsesjonen. Adgangen til å stille saksspesifikke innholdskrav til detaljplanen ville sørge for at detaljplanen ble mest mulig tilpasset det enkelte prosjektet.

Departementet foreslo at kravet om detaljplan skulle kunne frafalles i den enkelte sak. Departementet antok at slik frafallelse særlig kunne være aktuelt i saker der alle relevante forhold var vurdert i konsesjonsvedtaket, og det ikke var uavklarte forhold som måtte behandles og godkjennes i en etterfølgende detaljplan. Vurderingen av om detaljplan skulle frafalles, måtte vurderes av konsesjonsmyndigheten i den enkelte sak. Forslaget skulle ikke være til hinder for en parallell behandling av konsesjonssøknad og detaljplan.

Departementets forslag var avgrenset til å gjelde nye anlegg som ble bygget i medhold av en anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1. Etter departementets vurdering ville et lovfestet krav til detaljplan ikke være hensiktsmessig for anlegg som ble bygget i medhold av andre konsesjoner etter energiloven, slik som områdekonsesjon etter energiloven § 3-2 eller fjernvarmekonsesjon etter energiloven § 5-1.

Departementet la opp til at NVE fortsatt skulle godkjenne detaljplaner som førsteinstans, uavhengig av om konsesjonsmyndigheten var NVE, departementet eller Kongen i statsråd.

For å sikre etterlevelse av kravet til utarbeidelse og oppfølging av detaljplan for anlegg med anleggskonsesjon, mente departementet at NVE måtte kunne føre kontroll og følge opp eventuelle brudd ved bruk av både administrative sanksjoner og straff. Departementet mente det var hensiktsmessig at både bygging av anlegget uten godkjent detaljplan og bygging og drift av anlegget i strid med godkjent detaljplan eller vilkår for godkjenning av detaljplan, burde kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og foreslo på denne bakgrunn å endre energiloven § 10-7 første ledd nr. 1 og nr. 3, slik at begge bestemmelser viser til departementets forslag til ny § 3-1 a.

Departementet mente også at det var hensiktsmessig at de nevnte handlingene kunne sanksjoneres med straff. Etter energiloven § 10-5 kan den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser eller enkeltvedtak nevnt i § 10-7 første ledd nr. 1 til 3, ilegges straff. Det ville derfor ikke være nødvendig å endre § 10-5 ytterligere for å kunne ilegge straff for tilsvarende brudd.

9.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene, slik som Distriktsenergi, LO, Samfunnsbedriftene Energi og Småkraftforeninga, er positive til departementets forslag om lovfesting av detaljplanfasen. Vestland fylkeskommune støtter også forslaget om lovfesting, og poengterer at dette ikke hindrer at konsesjonssøknad og detaljplan kan behandles parallelt.

NVE støtter lovregulering av detaljplanfasen. NVE peker samtidig på at departementets forslag vil medføre at de i et stort antall nettkonsesjonssaker vil måtte frafalle kravet om detaljplan, og begrunne dette. NVE mener derfor det hadde vært mer hensiktsmessig med en lovbestemmelse om at man kan sette krav i anleggskonsesjonen om detaljplan.

Landbruksdirektoratet er positiv til forslaget. Landbruksdirektoratet mener avbøtende tiltak ofte er lite konkretisert i detaljplanene, og foreslår å tilføye «avbøtende tiltak» i ordlyden. Også Miljødirektoratet støtter departementets forslag. Miljødirektoratet mener samtidig at det bør tas inn tydeligere krav til hørings- og medvirkningsprosessen knyttet til behandling av detaljplaner. Miljødirektoratet viser også til behovet for at detaljert informasjon om arealbruk ved utbygging av energianlegg blir lagt inn i kommunens digitale planregister, og mener krav om å levere digitale kartformat bør lovfestes. LVK understreker viktigheten av at også spørsmål som hører under detaljplanarbeidet, blir gjenstand for kontradiksjon. Videre mener LVK at det er viktig at spørsmål som naturlig hører inn under konsesjonsprosessen, ikke blir skjøvet ut i detaljplanfasen.

Fornybar Norge støtter forslaget om lovfesting av detaljplanfasen, og mener det bør komme tydeligere frem at forslaget er en lovfesting av dagens forvaltningspraksis for produksjonsanlegg og større nettanlegg. Fornybar Norge støtter også presiseringen om at det lovfestede kravet kun gjelder anleggskonsesjonspliktige tiltak, og ikke anlegg som realiseres i medhold av områdekonsesjon. Videre mener Fornybar Norge at det er hensiktsmessig at det fremgår av loven hva detaljplanen skal inneholde. Hafslund uttaler at forslaget innebærer en formalisering av praksis, som gir tydeligere rammer for konsesjonsmyndigheten, og bidrar til større sikkerhet for berørte parter. Videre skriver Hafslund at forslaget er «ulik gjeldende bestemmelse i vassdragsreguleringsloven», og foreslår at dette gjøres mest mulig likt for de ulike teknologiene. Hafslund viser for øvrig til Fornybar Norges høringsinnspill. Statkraft Energi er positive til forslaget, og poengterer at det er viktig at lovfestingen ikke medfører en endring av hvilke anlegg en detaljplan vurderes som nødvendig for. Solenergiklyngen støtter innføringen av et lovfestet krav til detaljplan for solkraftanlegg over en viss størrelse.

NTV støtter at kravet til å utarbeide detaljplan for anlegg med anleggskonsesjon lovfestes, og at myndighetene kan stille vilkår for godkjenning av detaljplan. NTV mener det er viktig at det stilles klare minimumskrav til innholdet i detaljplanen, herunder at detaljplanen inneholder et kart med detaljert beskrivelse av plasseringen av installasjonene og en teknisk beskrivelse av anlegget. NTV mener videre det må kreves at detaljplanen tydelig redegjør for endringer i anlegget sammenlignet med de beskrivelsene av anlegget som lå til grunn for konsesjonen. NTV ønsker at det presiseres at også tredjeparters næringsinteresser er relevant i denne forbindelse. Unntak fra kravet til detaljplan forutsetter at relevante detaljer er grundig beskrevet i konsesjonssøknaden, og at tiltaket ikke endres i forhold til det som er konsesjonssøkt og utredet. NTV støtter også at det gis hjemmel til å ilegge administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, dersom anlegget ikke bygges i samsvar med det som er beskrevet i godkjent detaljplan.

Naturvernforbundet, WWF, Norges jeger- og fiskeforbund, BirdLife Norge, DNT og Norsk friluftsliv støtter forslaget om å lovfeste kravet til detaljplan. Både Naturvernforbundet, DNT og Norsk Friluftsliv påpeker viktigheten av at konsesjonsmyndigheten sender detaljplanene på høring. DNT og Norsk Friluftsliv advarer mot å gjøre unntak fra kravet om detaljplan.

Rogaland fylkeskommune mener det bør tydeliggjøres at en detaljplan skal være en detaljering av den utbyggingsløsningen som ligger til grunn for en gitt konsesjon. Dersom en detaljplan legger opp til vesentlige endringer i utbyggingsløsningen sammenlignet med det som ligger til grunn for konsesjonen, bør ordlyden klargjøre at konsesjonsmyndigheten kan kreve en ny eller endret konsesjonssøknad.

Bane NOR har ikke innvendinger mot departementets forslag, men ønsker en klargjøring av vurderingsgrunnlaget for når en detaljplan anses for å være nødvendig eller ikke. Bane NOR ønsker heller ikke at man bruker begrepet «detaljplan», men mener begrepet «miljø-, transport- og anleggsplan (MTA)» er mer beskrivende.

BKK oppfatter departementets forslag som en lovfesting av dagens praksis, men mener at praksisen for når det bør kreves detaljplan heller bør tydeliggjøres enn lovreguleres.

SFE Produksjon støtter i utgangspunktet departementets forslag, men mener det samtidig bør innføres en tidsfrist for tiltakshaver på seks måneder for å sende inn detaljplan til NVE, og en tidsfrist på seks måneder for NVE til å godkjenne den fremlagte detaljplanen.

NRL og Sametinget er positive til lovfestingen av krav om detaljplan, og mener det i tillegg bør være en lovfestet plikt til å utarbeide en detaljplan for nedleggelse av energianlegget. Sametinget mener videre at bruk av samisk urfolkskunnskap ved utarbeidelse av detaljplanen bør lovfestes. Motvind Vest mener også at det bør være krav om å utarbeide detaljplan for nedleggelse.

Lnett og Statnett støtter at loven åpner opp for at kravet om detaljplan kan frafalles. Statnett nevner at de i en del saker har sendt inn en detaljplan sammen med konsesjonssøknad, og at det i enkle saker er lite rasjonelt å skulle bruke tid på behandling av en detaljplan. Motvind Norge er på sin side mot at det skal være mulig å frafalle krav om detaljplan.

Motvind Sørvest mener at detaljplanbestemmelsen også må inneholde krav om at vindkraftverket ikke kan settes i drift før det er bevist at vindkraftverket kan driftes i henhold til konsesjonen og annet relevant lovverk. Motvind Vest etterlyser en vurdering av om detaljplanen bør komme før konsesjonen, og mener i tillegg at det bør stilles krav til midler for nedlegging fra det blir gitt konsesjon.

Linja er bekymret for at en lovfesting av kravet til detaljplan vil føre til økt ressurs- og tidsbruk, særlig for mindre tiltak som krever anleggskonsesjon. Linja mener det etter dagens praksis kreves detaljplan for ofte. Lede stiller spørsmål ved om det bør være et krav om å alltid ha detaljplaner som skal behandles og godkjennes av konsesjonsmyndigheten. Tensio TS forstår forslaget slik at det innføres obligatorisk detaljplan i alle nye konsesjonssaker, og ønsker ikke skjerpede regler for konsesjonspliktig nett. Glitre Nett er mot departementets forslag, og mener forslaget går mot målene om forenklinger og raskere nettilknytninger. Glitre Nett mener det ikke er tilstrekkelig at konsesjonsmyndigheten kan frafalle krav om detaljplan, og mener hovedregelen etter loven skal være at det ikke kreves detaljplan i de fleste saker.

9.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at det er bred støtte blant høringsinstansene om forslaget om lovfesting av forvaltningens adgang til å kreve detaljplan for større energianlegg. I likhet med flere av høringsinstansene, vurderer departementet at lovfestingen vil gi konsesjonsmyndighetene en tydeligere hjemmel for godkjenning av detaljplan for bygging og drift av anlegget. Hvordan anlegget skal bygges og drives er sentrale forhold som må klargjøres og fastsettes før anleggsarbeidet tar til. Etter departementets vurdering er det også positivt at detaljplanen, som er et sentralt styrende dokument i konsesjonsprosessen, gjenspeiles i energiloven. Departementet opprettholder derfor forslaget om at detaljplanfasen bør lovfestes for anlegg med anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1.

Departementet merker seg imidlertid at flere av høringsinstansene er skeptiske til departementets forslag om at det i utgangspunktet skal være et krav til å utarbeide en detaljplan for bygging og drift av anlegg som har anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1, som kunne frafalles av konsesjonsmyndigheten dersom dette ikke ble ansett for å være nødvendig. I høringsrunden har det blitt påpekt at det ville bli behov for å frafalle dette kravet i et stort antall nettkonsesjoner, som ofte ikke trenger ytterligere detaljprosjektering enn det som gjøres i konsesjonsbehandlingen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen fastslår at konsesjonsmyndigheten kan bestemme at konsesjonæren utarbeider en detaljplan for bygging og drift av anlegg med konsesjon etter energiloven § 3-1.

Som følge av at departementet foreslår en bestemmelse om at konsesjonsmyndigheten kan kreve detaljplan for bygging og drift av anlegget, og at det ikke uten videre blir et krav for anlegg med anleggskonsesjon slik høringsforslaget la opp til, er det ikke nødvendig med en bestemmelse om at konsesjonsmyndigheten kan frafalle kravet om detaljplan.

Det vil være opp til konsesjonsmyndighetens skjønn å vurdere om det er nødvendig at det utarbeides detaljplan. Departementet tar ikke sikte på å endre dagens forvaltningspraksis. For nye produksjonsanlegg og for større nettanlegg legger departementet til grunn at det som hovedregel vil kreves detaljplan. Departementet antar at det vil være mindre aktuelt å kreve detaljplan i de tilfellene hvor konsesjonssøknaden inneholder tilstrekkelige detaljer om prosjektet som ellers ville fremgått av en detaljplan. Tilsvarende legger departementet til grunn at det vil være lite aktuelt å kreve detaljplan for eksisterende anlegg som får en fornyet anleggskonsesjon, med mindre den nye anleggskonsesjonen også gir konsesjonæren rett til å bygge nye anlegg, herunder hjelpeanlegg.

Departementets forslag om lovfesting av detaljplanfasen gjelder kun for bygging og drift av anlegget. Enkelte høringsinstanser har også fremmet ønske om lovfesting av krav til detaljplan for nedlegging av anlegget. Nedlegging av anlegg med tilhørende tilbakeføring av planområdet, også kjent som avviklingsfasen, er en viktig fase i konsesjonsprosessen der anlegget ikke skal reetableres. Departementet viser imidlertid til at det i dag er lite erfaring med nedlegging av produksjonsanlegg med konsesjon etter energiloven § 3-1, og mener det ikke er grunnlag for å lovfeste krav til detaljplan for nedlegging. Konsesjonsmyndigheten har etter departementets mening de nødvendige regulatoriske verktøyene for å sikre en forsvarlig detaljplanlegging i forbindelse med avvikling av anlegg med konsesjon etter energiloven § 3-1.

Bestemmelsen er ikke til hinder for parallell behandling av konsesjonssøknad og detaljplan for bygging og drift av anlegget. Departementet viser til at det må vurderes konkret av konsesjonsmyndigheten om en sak egner seg for parallell behandling. Konsesjonssøknadens detaljeringsgrad vil være ett av flere relevante hensyn i denne sammenheng.

Departementet mener det er hensiktsmessig å lovfeste de overordnede innholdskravene til hva en detaljplan skal inneholde. Detaljplanen skal normalt beskrive hvordan anlegget skal bygges innenfor rammene av den konsesjonen som er gitt, og hvordan miljøhensyn skal ivaretas. Gjennomføringen av relevante avbøtende tiltak må også beskrives i detaljplanen, dersom dette ikke er beskrevet tilstrekkelig i konsesjonsvedtaket. Der det konsesjonsgitte tiltaket vil påvirke samiske interesser, for eksempel reindrift, skal det normalt settes nærmere krav til hvordan samiske interessenter skal involveres i detaljplanleggingen. Den nærmere involveringen og utformingen av avbøtende tiltak vil avhenge av det enkelte tiltaket, samt hva som følger av konsesjonen og konsesjonsvilkårene. Detaljplanen omfatter anlegget med alle hjelpeanlegg som anleggsveier, masseuttak, massedeponier, riggplasser og utforming av tekniske inngrep. Detaljplanen skal normalt også inneholde en beskrivelse av arealbruken, en teknisk beskrivelse av anleggets komponenter og installasjoner, og et kart som viser den nøyaktige plasseringen av disse. Dersom utbyggingsløsningen er endret sammenlignet med løsningen som lå til grunn for konsesjonen, må planen redegjøre for eventuelle endrede virkninger for miljø- og samfunnsinteresser. Der det er relevant, vil også transportløsningen i anleggsfasen måtte beskrives.

Forbudet mot å sette i gang anleggsarbeid før det foreligger godkjent detaljplan, der det er stilt vilkår om detaljplan, er en sentral regel i konsesjonsprosessen. Bakgrunnen for regelen er at konsesjonsmyndigheten og allmennheten skal ha den nødvendige kontrollen på utformingen av anlegget og gjennomføringen av anleggsarbeidet før arbeidet setter i gang. Lovfesting av forbudet sikrer forutberegnelighet både for konsesjonær og allmennheten. Departementet opprettholder derfor forslaget om å lovfeste forbudet mot igangsetting av anleggsarbeid før detaljplanen er godkjent.

Saksspesifikke krav til detaljplanen kan fastsettes i konsesjonen eller i konsesjonsvilkårene. Departementet opprettholder forslaget om at denne adgangen presiseres i lovens ordlyd. Adgangen til å stille saksspesifikke krav til detaljplanen sørger for at detaljplanen i størst mulig grad blir tilpasset det konkrete prosjektet. Departementet viser til at det etter dagens forvaltningspraksis både kan stilles krav til innholdet i detaljplanen, og krav til tidsfrist for når detaljplanen må være innlevert. Det kan også stilles krav til hvordan detaljplanen skal utarbeides, for eksempel at den skal utarbeides i samråd med ulike myndigheter og interessenter. Departementet mener konsesjonsmyndighetens mulighet til å stille krav til fremgangsmåten for utarbeiding av den konkrete detaljplanen, slik som krav til medvirkning fra berørte tredjeparter, bør fremgå uttrykkelig av lovens ordlyd.

Dersom konsesjonsmyndigheten finner det hensiktsmessig, kan detaljplanen avgrenses til særskilte deler av anlegget. Dette kan være praktisk i tilfeller der behovet for nærmere detaljplanlegging kun gjør seg gjeldende for enkelte deler av anlegget.

Etter dagens forvaltningspraksis gjennomfører NVE nødvendig høring av detaljplan før godkjenning av hensyn til saksopplysningen og for ivaretakelse av grunnleggende kontradiksjonshensyn. Departementet opprettholder derfor forslaget om at detaljplanbestemmelsen viser til at reglene i forslaget § 2-2 femte ledd gjelder tilsvarende for detaljplanbehandlingen. Departementet presiserer samtidig at saksbehandlingen, herunder om det er nødvendig å sende detaljplanen på høring og hvor stor kretsen av høringsparter skal være, må tilpasses den enkelte saken. Detaljplan godkjennes ved enkeltvedtak, og kan påklages av parter eller andre med rettslig klageinteresse. De samme organer som har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven, har også klagerett på konsesjonsvedtaket etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI, jf. forslaget § 2-2 sjette ledd annet punktum. For å unngå tvil om at de samme organene også kan påklage vedtak om godkjenning av detaljplan, foreslår departementet at detaljplanbestemmelsen også viser til at forslaget § 2-2 sjette ledd annet punktum gjelder tilsvarende for behandlingen av detaljplaner.

Dersom en konsesjonær setter i gang med anleggsarbeid før det foreligger en godkjent detaljplan, kan pålegg om retting i form av stans i medhold av energiloven § 10-1 være et aktuelt reaksjonsmiddel. Pålegg om retting i medhold av energiloven § 10-1 vil også kunne være aktuelt dersom konsesjonær bygger eller driver anlegget i strid med godkjent detaljplan eller vilkår for godkjenning av detaljplan. Departementet viser for øvrig til bestemmelsene om administrative reaksjoner og sanksjoner i energiloven kapittel 10.

Departementet mener videre at det er hensiktsmessig at både bygging av anlegget uten godkjent detaljplan og bygging og drift av anlegget i strid med godkjent detaljplan eller vilkår for godkjenning av detaljplan, bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller straff. Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre energiloven § 10-7 første ledd nr. 1 og nr. 3, slik at begge viser til departementets forslag til ny § 3-1 a. Det er ikke nødvendig å endre energiloven § 10-5 for å kunne ilegge straff for tilsvarende brudd. Det er i tillegg foreslått enkelte mindre språklige justeringer i § 10-7.