10 Frister for bygging og idriftsettelse
10.1 Gjeldende rett
Energiloven inneholder i dag ingen regel om frist for bygging av anlegg etter at konsesjon er tildelt etter § 3-1. I praksis har NVE ofte fastsatt en frist i den enkelte konsesjon for når anlegget senest skal være satt i drift.
Adgangen til å få utsatt en konsesjonsfastsatt byggefrist vurderes konkret i den enkelte sak. I vindkraftsaker hadde NVE i mange år en lempelig praksis for å gi utsettelse av idriftsettelsesfristen. Etter at departementet signaliserte en innskjerping av praksisen for å gi utsatt frist for idriftsettelse i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – Energipolitikken mot 2030 s. 193, er det i de senere årene gitt avslag på flere søknader om utsatt frist.
Hva som er rettsvirkningen av å oversitte konsesjonsfastsatte frister, beror på en konkret tolkning av fristbestemmelsen i konsesjonen. I tillegg inneholder energiloven kapittel 10 en rekke sanksjonsmuligheter som kan tas i bruk ved fristoversittelse, herunder tvangsmulkt etter § 10-3 første ledd, overtredelsesgebyr etter § 10-7 første ledd nr. 3, eller straff etter § 10-5. Dersom rettighetshaver «ikke lenger anses skikket til å utøve virksomheten etter grovt eller gjentatte brudd på loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven», kan konsesjonen trekkes tilbake (oppheves) etter § 10-2 første ledd annet punktum.
10.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en ny bestemmelse i energiloven med frister for byggestart og idriftsettelse ved tildeling av konsesjon etter § 3-1. Forslaget har sin bakgrunn i Meld. St. 28 (2019–2020), hvor departementet varslet at det ville bli innført tidsfrister ved etablering av nye vindkraftprosjekter. Forslaget i høringsnotatet var imidlertid teknologinøytralt.
Den foreslåtte bestemmelsen inkluderte for det første en frist for byggestart på fem år regnet fra tidspunktet for tildeling av konsesjon. Ved oversittelse av fristen skulle konsesjonen bortfalle.
For det andre inkluderte forslaget en frist for idriftsettelse på fem nye år regnet fra byggestart. Oversittelse av idriftsettelsesfristen skulle gi konsesjonsmyndigheten mulighet til å ta i bruk ulike sanksjonsvirkemidler som tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og tilbaketrekking av konsesjon etter en ny bestemmelse i § 10-2.
Forslaget åpnet for at konsesjonsmyndigheten kunne fastsette kortere eller lengre frister i den enkelte konsesjon, og at tiltakshaver kunne søke om fristforlengelse for inntil to år av gangen. Søknader om fristforlengelse ville suspendere byggestartfristens utløp, i den forstand at en konsesjon ikke faller bort mens søknaden er til behandling.
Forslaget inkluderte i tillegg en overgangsbestemmelse i § 11-1 knyttet til fristen for byggestart, som er relevant for konsesjoner meddelt før bestemmelsens ikrafttredelse.
10.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene støtter på generelt grunnlag departementets forslag om å innføre nye frister for bygging og idriftsettelse i energiloven. Dette inkluderer Advokatforeningen, Aneo, Bane NOR, BirdLife Norge, Distriktsenergi, Eidsiva Energi, Fornybar Norge, Hafslund, Lede, Linja, Lnett, LVK, Miljødirektoratet, Motvind Norge, Motvind Sørvest, Motvind Vest, Norsk Hydro, Norges televisjon (NTV), NVE, OVF, Rogaland fylkeskommune, Samfunnsbedriftene Energi, SFE Produksjon, Småkraftforeninga, Solenergiklyngen, Statsforvalteren i Innlandet, Statkraft Energi og TrønderEnergi. Flere fremhever at det vil skape trygghet at praksisen med byggefrister reguleres i lovs form.
NVE skriver:
«NVE er positiv til forslaget om hjemmel for nye frister for fremdriften i nye energiprosjekter. Frister er et effektivt grep for å sikre god fremdrift i prosjekter. NVE bemerker imidlertid at idriftsettelse i praksis har vist seg å være utfordrende å definere for produksjonsprosjekter. NVE ber departementet om å vurdere å endre fra idriftsettelse til ferdigstillelse. Begrepet ferdigstillelse vil også harmonere bedre med bestemmelsen om byggefrister i vassdragsreguleringsloven § 15, som knytter fristen opp mot at anlegget skal fullføres.
NVE ber også om at departementet vurderer om det bør kommenteres i forarbeidene til bestemmelsen om fristutsettelser bør bli stadig strengere ved flere gangers søknad om utsettelse av fristene. NVE mener i alle tilfelle at det er ønskelig med en definisjon eller forklaring i forarbeidene til energiloven hva som regnes med begrepene idriftsettelse eller ferdigstillelse.»
Flere av høringsinstansene påpeker viktigheten av å kunne søke om fristforlengelse, slik forslaget åpner for. Dette gjelder Aneo, Bane NOR, Fornybar Norge, Linja, Lnett, Norsk Hydro, Statkraft Energi og TrønderEnergi. Som begrunnelse trekker Aneo frem konsekvenser av flaskehalser utenfor konsesjonærens kontroll, for eksempel ferdigstilling av nødvendig nettkapasitet og større utfordringer i leverandørkjeder som konsesjonæren ikke har rimelig mulighet til å unngå. Bane NOR fremhever at adgang til fristforlengelse er en viktig forutsetning for at de skal kunne levere rasjonelt på bestillinger fra Samferdselsdepartementet, og viser til behovet for å koordinere søknadsprosessen opp mot investeringsbeslutning i Stortinget. Linja forutsetter at spesielle saker som betingede konsesjoner kan få en annerledes vurdering av byggefrist. NTV mener på sin side at fristutsettelse bare bør kunne gis for åtte måneder av gangen og maksimalt to ganger, og viser blant annet til at krav til byggestart ikke vil få noen reell virkning ved en så vid adgang til å søke om fristutsettelse som departementet foreslår.
I tillegg til å fremheve viktigheten av muligheten for å få fristforlengelse, skriver Fornybar Norge følgende:
«Fornybar Norge støtter Energidepartementets fremstilling om at ulike typer anlegg har ulike behov for fleksibilitet i forbindelse med bygging. Energidepartementet viser til at «Regjeringens handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet» (2023) peker på muligheten for å gi betingede konsesjoner. Til dette skriver Energidepartementet at «Dette forutsetter at det kan gis konsesjoner med lengre byggefrister.» Fornybar Norge støtter denne forutsetningen. Videre vil vi også presisere at de oppstilte tidsfristene heller ikke må begrense muligheten til å gi rammekonsesjoner, som er et annet viktig tiltak for raskere nettutbygging.
Fornybar Norge vil påpeke at forslaget om automatisk bortfall av konsesjon som rettsvirkning av å overskride byggefristen er svært inngripende. Det er et viktig premiss at tiltakshaver kan søke om utsatt frist begrunnet i konkrete behov, for eksempel ved flaskehalser i leverandørkjeden eller andre velbegrunnede hensyn. For komplekse prosjekter vil bygging kunne skje i flere trinn.
Fornybar Norge foreslår at det i forarbeidene presiseres at utsatt byggefrist kan være aktuelt å bruke for ulike byggetrinn. Fornybar Norge foreslår også at det presiseres at dersom bortfall av konsesjon ved overtredelse av fastsatt frist er forestående, må forvaltningen gi tiltakshaver forhåndsvarsel.
Fornybar Norge støtter departementets forslag om å fravike dagens vilkårspraksis med bortfall av konsesjon som rettsvirkning av å oversitte idriftsettelsesfristen. Dette anses som hensiktsmessig i forhold til hvor langt på veg et prosjekt er kommet og de samfunnsmessige nyttevurderingene av at nærmest ferdigstilt prosjekter realiseres.»
Norsk Hydro støtter Fornybar Norges innspill om at tiltakshaver må få forhåndsvarsel før bortfall av konsesjon på grunn av fristoversittelse.
SFE Produksjon mener at tiltakshaver ikke kan klandres for brudd på tidsfrister som skyldes eksterne forhold, for eksempel fysiske hinder av byggearbeid ved demonstrasjoner eller forsinkelser forårsaket av myndighetsapparatet, og foreslår følgende justeringer:
«Definisjon av byggefrist og idriftsettingsfrist skal refererast vedtaksdato for MTA og detaljplan. Tiltakshavers overhalding av fristane skal ikkje påverkast av eksterne forhold tiltakshaver ikkje kan påverke.»
Lnett mener at rammekonsesjoner som tillater trinnvis utbygging ikke bør komme under ordningen med automatisk bortfall av konsesjon. Lede mener at ved rammekonsesjoner som tillater trinnvis utbygging, bør byggestartfristen anses som oppfylt når første trinn etableres. Tensio er negativ til forslaget om å innføre byggefrister, særlig med tanke på betingede konsesjoner og rammekonsesjoner.
Glitre Nett mener de foreslåtte fristreglene ikke bør gjelde nettselskap, og viser til samordningsbehov med andre nettselskaper, samt dagens leveringssituasjon med 30 måneders ventetid på nye transformatorer. Selskapet mener videre at byggefrister vil ødelegge for muligheten for betingede konsesjoner.
Noen av høringsinstansene mener fristene bør være kortere enn fem år. LVK mener fristen bør være tre år, og viser til tilsvarende regler i vannressursloven og plan- og bygningsloven. Motvind Norge og Motvind Sørvest mener fristen for byggestart bør være to år, og at fristen for idriftsettelse bør være tre år. Sistnevnte mener også fristen for idriftsettelse ikke bør anses overholdt før hele anlegget er satt i drift, at det bør være en plikt til å trekke tilbake konsesjonen ved oversittelse av idriftsettelsesfristen, og at det ikke bør være adgang til å fravike fristenes lengde. NTV mener at fristen for byggestart helst bør være to år, og maksimalt tre år, og at konsekvensen av fristoversittelse bør være bortfall av konsesjon. BirdLife Norge mener fristen for byggestart og adgangen til å forlenge fristen må innskjerpes.
Motvind Vest mener manglende bortfallsvirkning ved oversittelse av idriftsettelsesfristen vil fjerne muligheten til å kreve stans i pågående utbygging der det for eksempel oppstår rettslige tvister om konsesjonsvedtaket. De fremholder at krav om midlertidig stans i utbygging (og drift) bør være mulig der tvister behandles i rettsapparatet.
En privatperson mener fristene som foreslås er for lange, og fremholder at det vil være tilstrekkelig å jobbe litt på tilkomstveien for å overholde fristen for byggestart. Vedkommende er også negativ til at oversittelse av idriftsettelsesfristen ikke skal lede til bortfall av konsesjon.
Advokatforeningen mener regelverket må klarlegge så godt som mulig hva som ligger i vilkåret om at «arbeidet … er satt i gang» og at høringsutkastet ikke gir tilstrekkelig klarhet i denne sammenheng. De skriver videre at dersom det er vanskelig å formulere klarere regler, bør det etableres en ordning som gjør det mulig å forhåndsavklare hvilke tiltak som anses tilstrekkelig til å avbryte fristen.
10.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om å innføre nye frister for bygging og idriftsettelse av energianlegg ved tildeling av ny konsesjon etter § 3-1. Hensikten med de nye fristene er primært å sikre rimelig fremdrift i utbyggingen av nye prosjekter. Fristene skal legge til rette for raskere realisering av ny produksjon og nytt nett som samfunnet har behov for. Forslaget vil kunne hindre at det søkes om konsesjon til prosjekter som tiltakshaver ikke har realistiske planer om å realisere innenfor en rimelig tidshorisont, og som det derfor er uheldig at konsesjonsmyndigheten prioriterer store ressurser på å behandle. På denne måten kan forslaget bidra til å frigjøre ressurser og effektivisere konsesjonsbehandlingen av de mest realistiske prosjektene.
Ettersom det er krevende for kommuner og lokalbefolkningen å forholde seg til et uavklart prosjekt over lang tid, vil strengere krav til fremdrift trolig også virke konfliktdempende. De som berøres av inngrepet vil sikres større forutsigbarhet om prosjektet. Gjennom konsesjonstildeling er konsesjonær dessuten gitt rettigheter som innebærer bruk av naturarealer, og slike arealer bør ikke båndlegges over lengre tid enn nødvendig. Et langt tidsforløp mellom konsesjonstildeling og realisering kan også i seg selv være til hinder for utbygging av prosjekter, for eksempel på grunn av at økte utbyggingskostnader eller utdatert kunnskapsgrunnlag. Vilkår fastsatt i konsesjonen kan vise seg å bli uhensiktsmessige på utbyggingstidspunktet dersom omstendighetene endrer seg mellom konsesjonstildeling og utbygging.
Departementet påpekte i høringsnotatet at ulike typer anlegg har ulike behov for fleksibilitet i forbindelse med bygging. Det er derfor behov for en hjemmel for å fravike fristenes lengde i konsesjonen og til å søke om fristforlengelse. Høringsuttalelsene bekrefter viktigheten av dette. Søknader om fristutsettelse må alltid vurderes konkret. Utsettelse bør gis dersom konsesjonær kan påvise et legitimt behov, for eksempel der forsinkelsen skyldes forhold utenfor konsesjonærens kontroll. Departementet finner ikke grunn til å begrense adgangen til å utsette eller forlenge fristene utover det som følger av forslaget.
Mange høringsinstanser har i likhet med departementet påpekt de særlige problemstillingene som reises ved tildeling av konsesjoner som legger til rette for trinnvis utbygging og ved såkalte betingede konsesjoner, se Regjeringens handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet av april 2023. Departementet legger til grunn at adgangen til å fravike fristenes lengde i konsesjonen kan og bør benyttes i slike tilfeller. De nærmere rammene for fristforlengelser og fravikelser er beskrevet i spesialmerknadene til bestemmelsen, se punkt 13.
Bestemmelsen er teknologinøytral. Dette innebærer at de nye fristene i utgangspunktet gjelder for alle anlegg som er konsesjonspliktige etter energiloven § 3-1. Med mulighetene for å fravike fristene i konsesjon og søke om fristforlengelse, kan ikke departementet se at det er nødvendig å gjøre unntak for nettanlegg, slik enkelte høringsinstanser har foreslått.
Når det gjelder fristenes lengde, mener de fleste høringsinstansene at forslaget om fem år er fornuftig. Departementet fastholder at en femårsfrist representerer en rimelig balanse mellom formålet om å redusere tidsforløpet mellom konsesjonstildeling og realisering på den ene siden, og formålet om å effektivisere konsesjonsprosessen og sikre nødvendig fleksibilitet på den andre siden. For knappe frister vil kunne føre til flere søknader om fristutsettelser, og dermed et større sakstilfang for konsesjonsmyndigheten. En fristlengde på fem år innebærer også en harmonisering med andre regler for kraftproduksjon, se vassdragsreguleringsloven § 15 og vannressursloven § 19. Havenergilovforskrifta §§ 9-10 inneholder samlet sett en femårsfrist for idriftsettelse av energianlegg til havs (toårsfrist for detaljplan regnet fra konsesjonsdato, deretter en treårsfrist for idriftsettelse).
Når det gjelder fristen for byggestart og spørsmålet om hva som skal til for å avbryte fristen, viser departementet til spesialmerknadene i punkt 13. Ellers fastholder departementet at oversittelse av fristen bør lede til bortfall av konsesjon, og at bortfallsvirkningen ikke bør være betinget av at konsesjonæren har fått et forhåndsvarsel. Bortfallsvirkningen vil gi konsesjonær et klart insentiv til å overholde fristen, og spare konsesjonsmyndigheten for arbeid med å fatte vedtak i den enkelte sak om tilbaketrekking av konsesjon. Det er konsesjonærens ansvar å holde oversikt over gjeldende frister og eventuelt søke om fristforlengelse ved behov. Departementet legger til grunn at tiltakshaver gjennom den alminnelige veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 i alle tilfelle kan kontakte konsesjonsmyndigheten i forkant av fristens utløp for nødvendig veiledning.
Departementet mener videre at fristen for byggestart bør løpe fra datoen for konsesjonstildeling. Dersom fristen i stedet skulle ha løpt fra godkjenning av detaljplan, vil det være en risiko for at fremdriften stanser opp i detaljplanfasen, som ikke er ønskelig. Alternativt ville det vært behov for å innføre en egen frist for detaljplan i tillegg. Departementet ser det ikke som nødvendig å lovfeste en slik detaljregulering av hvordan konsesjonær bør fordele tiden mellom detaljplanlegging og øvrige forberedelser til byggestart. En egen frist for innsending av detaljplan kan i alle tilfelle fastsettes som vilkår i konsesjon.
Når det gjelder fristen for idriftsettelse, fastholder departementet at fristen bør avbrytes når anlegget er satt i drift, fremfor for eksempel ved ferdigstillelse. NVE har allerede praksis for å fastsette frist for idriftsettelse som et vilkår i konsesjoner etter § 3-1. I tillegg vil det etter departementets syn være enklere å definere når et anlegg anses for å være satt i drift enn når det er ferdigstilt. For en nærmere beskrivelse av hva som skal til for at et anlegg skal anses for å være satt i drift, vises det til spesialmerknadene i punkt 13.
Idriftsettelsesfristen skal regnes fra byggestart. Dette vil spare konsesjonsmyndigheten fra å bruke ressurser på å treffe vedtak om fristutsettelse dersom det blir forsinkelser i detaljplanfasen.
Når det gjelder rettsvirkningen av å oversitte idriftsettelsesfristen, har departementet foreslått å fravike dagens vilkårspraksis med bortfall av konsesjonen. Bakgrunnen for at departementet har foreslått en slik endring, er at det ofte vil være ønskelig at prosjekter som er kommet langt i byggefasen, blir fullført. Realiseringen av prosjektet vil forsinkes ytterligere dersom utbyggingen må stanses i påvente av ny konsesjonsbehandling. Ny konsesjonsbehandling vil i tillegg kreve ressurser hos konsesjonsmyndigheten og andre involverte. Departementet vurderer derfor at det er mer hensiktsmessig å ta i bruk virkemidlene i energiloven kapittel 10, herunder tvangsmulkt og tilbaketrekking av konsesjon. De fleste høringsinstansene støtter dette, mens enkelte mener at tidligere praksis med bortfall bør lovfestes. Departementet kan ikke se at innvendingene som har fremkommet under høringen tilsier en annen løsning enn det som er foreslått. Rettsvirkningen av fristoversittelse påvirker ikke tredjepersoners adgang til å fremme krav for domstolene om et vedtaks gyldighet eller begjære midlertidig forføyning etter tvistelovens regler. For øvrig vises det til at det foreslås at virkningen av oversittelse av fristen for byggestart skal være bortfall av konsesjonen.
Forslaget inkluderer en overgangsregel i § 11-1 som forskyver byggefristens utgangspunkt tilknyttet konsesjoner som ble tildelt før bestemmelsens ikrafttredelse. En tilsvarende overgangsbestemmelse anses ikke nødvendig for idriftsettelsesfristen. Det skyldes at idriftsettelsesfristen ikke begynner å løpe før byggearbeidene er påbegynt, og at eventuell oversittelse ikke medfører bortfall av konsesjon. Konsesjonær kan i alle tilfelle søke om fravikelse av fristens lengde i medhold av § 10-4 annet ledd, jf. § 3-1 b annet ledd første punktum, eller fristforlengelse etter § 3-1 b annet ledd annet punktum.
Dersom en allerede meddelt konsesjon inneholder vilkår om frist for å påbegynne bygging eller idriftsettelse, og den konsesjonsfastsatte fristen utløper på et senere tidspunkt enn den lovfestede fristen, skal dette anses som en fravikelse av fristens lengde etter § 3-1 b annet ledd første punktum. Ved annen motstrid mellom lovfestede fristregler og fristregler fastsatt som vilkår i allerede meddelte konsesjoner, vil lovens fristregler gå foran.
Det har ikke kommet innvendinger til departementets forslag om å senke terskelen for å trekke tilbake en konsesjon etter energiloven § 10-2 ved oversittelse av frister knyttet til fremdriften av prosjektet. Departementet finner ikke grunn til å innføre en plikt til slik tilbaketrekking. Adgangen til å trekke tilbake konsesjonen må ses i sammenheng med reglene om tvangsmulkt, som er et mindre inngripende tiltak og normalt bør forsøkes før konsesjonen trekkes tilbake. Jo lengre utbyggingen er kommet, jo mindre aktuelt bør det også være å trekke konsesjonen tilbake. Forslaget innebærer for øvrig en harmonisering med annet regelverk på energirettens område, se liknende regel i havenergilova § 10-7 annet ledd. Departementet opprettholder derfor forslaget slik det lød i høringsnotatet. Bestemmelsen tas inn som nytt tredje punktum i § 10-2 første ledd. Departementet foreslår også en språklig presisering i første ledd annet punktum.
Departementet har vurdert øvrige innspill uten å ha funnet at disse gir grunnlag for å justere departementets forslag.