8 Konsesjonens varighet
8.1 Gjeldende rett
Konsesjoner etter energiloven gis for et begrenset tidsrom. Etter energiloven § 2-2 annet ledd kan konsesjoner etter lovens kapittel 3, 4 og 5 gis for et begrenset tidsrom på inntil 30 år. Den øvre grensen på tillatt konsesjonstid gjelder dermed blant annet for anleggskonsesjoner, områdekonsesjoner, omsetningskonsesjoner og fjernvarmekonsesjoner.
Bestemmelsen er ikke til hinder for at konsesjonsmyndighetene gir konsesjon for en tidsperiode som er kortere enn 30 år.
Etter lovens ordlyd regnes tidsrommet fra det tidspunktet da konsesjonen ble gitt. I forvaltningspraksis har det vært lagt til grunn at det er anledning til å gi konsesjonen inntil 30 års varighet regnet fra idriftsettelsen av anlegget. Da energiloven ble vedtatt, var 30 år «antatt gjennomsnittlig levetid teknisk og økonomisk for elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg», jf. Ot.prp. nr. 43 (1989–90) s. 86.
Begrensningen i konsesjonens varighet gjelder ikke for statens anlegg, jf. energiloven § 1-4. Bestemmelsen i energiloven § 1-4 medfører at enkelte av bestemmelsene i energiloven ikke gjelder for statens anlegg. Opplistingen er uttømmende, og øvrige bestemmelser i energiloven gjelder for statens anlegg på lik linje med alle andre. Med «statens anlegg» menes anlegg som eies av staten som sådan, herunder av forvaltningsbedrifter, men ikke anlegg som tilhører statseide aksjeselskap, statsforetak og andre statlige virksomheter som er skilt ut fra staten i egne rettssubjekter, se Jens Naas-Bibow og Gunnar Martinsen m.fl., Energiloven med kommentarer, 2. utg., Gyldendal, 2011, s. 33. Bestemmelsen om statens anlegg er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 43 (1989–90) s. 83–84.
8.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å øke den øvre grensen i energiloven for hvor lang varighet konsesjoner etter lovens kapittel 3, 4 og 5 kan ha, til inntil 50 år. Etter departementets vurdering burde hovedregelen fortsatt være at konsesjonsperioden tilpasses det enkelte anleggets antatte tekniske og økonomiske levetid.
Departementet viste i høringsnotatet til at energiloven kap. 3, 4 og 5 omfatter flere forskjellige typer konsesjoner, for eksempel anleggskonsesjoner til enkeltanlegg, omsetningskonsesjoner og områdekonsesjoner. Etter departementets vurdering var det hensiktsmessig at yttergrensene for konsesjonens varighet fortsatt skulle være den samme for alle konsesjoner gitt etter energiloven kap. 3, 4 og 5. Departementet foreslo å beholde dagens formulering om at den maksimalt tillatte konsesjonsperioden skal regnes fra det tidspunktet da «konsesjonen ble gitt».
Departementet la til grunn at dagens forvaltningspraksis med at samlekonsesjoner for flere ulike anlegg til samme konsesjonær gis lik utløpsdato, skulle videreføres.
Departementet foreslo også å videreføre regelen om at den tidsmessige begrensningen ikke gjelder for statens anlegg, jf. energiloven § 1-4.
8.3 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene er positive til forslaget om å øke den øvre grensen for maksimalt tillatt konsesjonsperiode fra 30 år til inntil 50 år. Aneo, BKK, Distriktsenergi, Glitre Nett, Kraftfylka, LO, Miljødirektoratet, Norsk Kjernekraft, NTV, NVE, SFE Produksjon, Småkraftforeninga, Solenergiklyngen, Statnett og TrønderEnergi støtter departementets forslag. Fornybar Norge er positive til departementets forslag, og fremhever at det er viktig og ønskelig for utnyttelse av samfunnets ressurser at konsesjoner tilpasses faktisk levetid. Fornybar Norge uttaler også at NVE løpende bør følge med på utviklingen i levetid for aktuelle teknologier. Hafslund mener det er rasjonelt å heve dagens øvre grense på 30 år. NHO mener forslaget vil bidra til raskere prosesser i søknads- og konsesjonsbehandlingen. Både Hafslund og NHO viser for øvrig til Fornybar Norges høringsinnspill. Statkraft Energi støtter departementets forslag, og støtter videre å beholde som hovedregel at konsesjonsperioden må tilpasses det enkelte anleggets antatte tekniske og økonomiske levetid.
Norsk Fjernvarme og Tafjord Kraftvarme har uttrykt generell støtte til departementets forslag, og fremhever også at en forlengelse fra 30 til 50 års varighet for fjernvarmekonsesjoner vil kunne gi økt forutsigbarhet for fjernvarmeselskap og investorer.
Vestland fylkeskommune støtter at konsesjoner varer ut anleggets tekniske og økonomiske levetid, og er også enig med departementet i at konsesjoner ikke bør vare lenger enn 50 år. Vestland fylkeskommune mener det er viktig at det dokumenteres at et anlegg forventes å vare lenger enn 30 år for at det skal kunne gis en lengre konsesjon. Motvind Vest uttaler at hovedregelen for konsesjonens varighet må være anleggets tekniske levetid, men mener det er noe uklart om konsesjonen skal gjelde fra det øyeblikk vedtaket fattes, eller om dette skal fastsettes fra et hensiktsmessig tidspunkt. Motvind Sørvest mener det bør fremgå av loven at konsesjon til vindkraftverk kun kan gis for inntil 25 år, og viser til at dette er den tekniske levetiden for vindturbiner.
Noen av høringsinstansene, slik som LVK, støtter ikke departementets forslag. LVK peker på at det er behov for samfunnsmessig kontroll med store energianlegg, både fra myndighetene og allmennheten. Etter LVKs mening presenterer ikke høringsnotatet sterke grunner eller behov for den foreslåtte utvidelsen. Dagens varighet ivaretar etter deres syn investorers investerings- og avkastningshorisont. LVK uttaler også at en forlenget konsesjonstid vil kunne øke kommunenes usikkerhet og uro rundt de langsiktige virkningene av etablering av større energianlegg. LVK kan kun slutte seg til forslaget dersom man innfører den samme adgangen til å revidere konsesjoner etter 25–30 år som finnes i vassdragsreguleringsloven § 8. Også Naturvernforbundet og WWF påpeker at det er viktig å ha mulighet til å stille nye eller justerte krav til konsesjonsgitte anlegg.
BirdLife Norge mener den øvre grensen for konsesjonens varighet bør være 30 år. BirdLife Norge mener også at energiloven må slå fast at det etter endt konsesjonsperiode skal gjennomføres en konsekvensutredning over naturverdier og anleggets påvirkning. Videre må konsesjonsmyndigheten ved søknader om forlengelse av varighet gjennomføre høring av søknaden på lik linje med nye tiltak.
Landbruksdirektoratet er negativ til departementets forslag. Landbruksdirektoratet mener det heller er behov for kortere konsesjonsvarighet med undersøkelser av tiltakets konsekvenser, men med en forenklet konsesjonssøknadsprosess dersom tiltaket ikke vurderes å ha negative konsekvenser. Motvind Norge er også uenige i departementets forslag, og viser til at en forlengelse av konsesjonstiden vil føre til større fordeler for konsesjonærer.
NRL mener det er stor usikkerhet knyttet til konsekvensen av å øke konsesjonstiden til 50 år, og støtter heller ikke departementets forslag. Sametinget mener departementet i høringsnotatet ikke redegjør for hvilke konsekvenser en utvidelse av den maksimale varigheten for nye konsesjoner vil ha for naturgrunnlag for samisk kultur og næringsutøvelse. Sametinget mener også at et forslag som tar utgangspunkt i installasjonenes antatte tekniske og økonomiske levetid gjør at det kun er tiltakshaverens forhold som hensyntas.
8.4 Departementets vurdering
Departementet registrerer bred generell støtte blant høringsinstansene om å øke den øvre grensen for maksimal tillatt konsesjonsperiode fra 30 til inntil 50 år, og opprettholder derfor forslaget. Som flere av høringsinstansene peker på, mener departementet det er rasjonelt at loven legger til rette for at konsesjoner etter energiloven i større grad kan tilpasses anleggenes antatte tekniske og økonomiske levetid.
Dagens forvaltningspraksis for produksjonsanlegg er at varigheten for energikonsesjonen som hovedregel er knyttet til anleggets antatte tekniske levetid. Vindturbiner har eksempelvis en teknisk levetid i dag i størrelsesorden 25 til 30 år, med mulig forlengelse til 35 år i fremtiden. For solkraftverk estimeres gjerne en teknisk levetid i dag på om lag 40 år. Fjernvarmeanlegg består ofte av komponenter med varierende teknisk levetid, som byttes ut i ulik takt. Nettanlegg vil ofte ha en lengre antatt teknisk levetid enn 50 år. Kraftledninger kan ha en enda lengre levetid enn dette, gjerne 60 til 70 år, og tidvis opptil 90–100 år. En utvidelse av grensen på konsesjoners varighet til 50 år, vil i større grad gjøre det mulig å knytte konsesjonsvarigheten til nettanleggets antatte tekniske levetid.
Departementet mener bestemmelsen i energiloven om den øvre grensen for hvor lang konsesjonsperioden kan være, fortsatt bør være teknologinøytral. Etter departementets vurdering bør yttergrensene for konsesjonens varighet være den samme for alle konsesjoner gitt etter energiloven kapittel 3, 4 og 5. Departementet legger til grunn at det fortsatt vil være en teknologisk utvikling for elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg, herunder for den antatte tekniske levetiden. Etter departementets vurdering sikrer en øvre tidsgrense på 50 år en tilstrekkelig balanse mellom hensynet til forutsigbarhet, og hensynet til konsesjonsmyndighetens og allmennhetens behov for kontroll med anlegget.
Bestemmelsen angir en øvre tidsgrense for hvor lang varighet en konsesjon kan ha. Konsesjonsmyndigheten må ved hver konsesjonstildeling konkret vurdere hvor lang varighet den enkelte konsesjonen skal ha. Hvor lang varighet den konkrete konsesjonen skal ha, inngår i den helhetlige samfunnsøkonomiske avveiningen av fordeler og ulemper som konsesjonsmyndigheten gjør. Der det gis konsesjon til ett fysisk anlegg, er den klare hovedregelen at konsesjonsmyndigheten skal ta utgangspunkt i anleggets antatte tekniske levetid ved fastsettelse av den konkrete konsesjonsperioden. Dette er i tråd med dagens forvaltningspraksis for produksjonsanlegg.
Konsesjoner etter energiloven kapittel 3, 4 og 5 omfatter blant annet konsesjoner til fysiske elektriske anlegg, slik som anleggskonsesjon etter § 3-1 til produksjonsanlegg. For enkelte anlegg kan det være naturlig å fastsette den konkrete konsesjonsperioden som et konsesjonsvilkår ut fra en beregning av anleggets antatte tekniske levetid, med start fra anleggets idriftsettelse. Konsesjoner til omsetning av elektrisk energi etter energiloven § 4-1 er på sin side ikke en konsesjon til et fysisk anlegg, slik at det ikke blir mulig å regne konsesjonens varighet fra idriftsettelsen av et anlegg. Områdekonsesjoner etter energiloven § 3-2 og fjernvarmekonsesjoner etter § 5-1 gjelder flere fysiske anlegg som kontinuerlig bygges, og konsesjonens varighet bør dermed ikke begrenses til tidspunktet for idriftsettelse av ett særskilt anlegg. Innenfor rammene som følger av lovbestemmelsen, har konsesjonsmyndighetene et stort skjønnsrom for hvordan den konkrete konsesjonens varighet skal fastsettes. Forutsetningen er at konsesjonen ikke får en varighet som går ut over den maksimalt tillatte konsesjonsvarigheten på 50 år regnet fra det tidspunktet endelig konsesjon ble gitt.
Flere høringsinstanser har tatt opp behovet for å kunne endre eller revidere konsesjonsvilkårene i løpet av konsesjonsperioden. Enkelte av høringsinstansene, LVK og Sametinget, har vist til reglene om revisjon av konsesjonsvilkår som finnes i vassdragsreguleringsloven. Etter departementets vurdering må behovet for revisjonsbestemmelser etter vassdragslovgivningen ses på bakgrunn av at konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven og vannressursloven kan gis som tidsubegrensede konsesjoner. Konsesjoner etter energiloven kapittel 3, 4 og 5 gis for et begrenset tidsrom, og bortfaller i prinsippet etter at konsesjonsperioden løper ut. Konsesjonsmyndigheten står fritt til å vurdere om det skal gis ny konsesjon til det konsesjonsgitte anlegget, eller om slik søknad skal avslås. Departementet viser videre til at det i denne proposisjonen også foreslås innført en lovhjemmel for etterundersøkelser, samt endringer i omgjøringsbestemmelsen. I tillegg til den særskilte omgjøringsbestemmelsen i energiloven § 10-4, kan konsesjoner også endres etter alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsregler. Etter departementets vurdering er det derfor ikke nødvendig å innføre en egen revisjonsadgang for konsesjoner etter energiloven tilsvarende vassdragsreguleringsloven § 8 i tillegg.
Departementet foreslår for øvrig en språklig justering i paragrafen.