4 Tidlig saksavslutning

4.1 Gjeldende rett

Konsesjonsprosessen for energianlegg innledes normalt ved at tiltakshaver utarbeider en melding med forslag til utredningsprogram etter reglene i plan- og bygningsloven kapittel 14 med tilhørende KU-forskrift. Meldingen sendes på høring før konsesjonsmyndigheten fastsetter et utredningsprogram (KU-program). Fastsetting av KU-program er en prosessledende beslutning som ikke kan påklages. Denne delen av konsesjonsprosessen omtales ofte som «meldingsfasen».

KU-forskriften § 15 tredje ledd åpner for at myndigheten kan unnlate å sende en melding på høring. Bestemmelsen forutsetter imidlertid at «den videre behandlingen av saken stanses i samsvar med reglene i loven saken behandles etter». Energiloven inneholder i dag ingen eksplisitt hjemmel til å stanse eller avslutte behandlingen av en sak i meldingsfasen.

KU-forskriften § 16 tredje ledd inneholder en hjemmel for at behandlingen av en sak kan avsluttes i meldingsfasen, etter at høring er gjennomført. Bestemmelsen lyder: «Ansvarlig myndighet kan etter høring stanse videre behandling av saken ved å unnlate å fastsette plan- eller utredningsprogram. Avgjørelsen skal begrunnes.»

KU-forskriften § 16 annet ledd annet punktum fastslår at beslutningen om å fastsette utredningsprogram skal gi nødvendige føringer for utredningsarbeidet. Ansvarlig myndighet kan for eksempel fastsette en frist for å gjennomføre konsekvensutredningen. Verken KU-forskriften eller energiloven har imidlertid noen hjemmel for å fastsette frist for å søke om tillatelse etter at utredningsprogrammet er fastsatt.

Avhengig av prosjektets størrelse kan den innledende fasen av konsesjonsprosessen være både mer eller mindre omfattende enn det som er beskrevet foran. For eksempel kan mindre konsesjonspliktige prosjekter være unntatt fra kravet om å utarbeide melding.

Etter meldingsfasen reguleres den videre konsesjonsprosessen primært av energilovens regler. Neste fase er at tiltakshaver søker om konsesjon («søknadsfasen»). Etter energiloven § 2-1 femte, sjette og syvende ledd, skal konsesjonssøknader utlegges, kunngjøres og sendes på høring til offentlige organer og andre som tiltaket direkte gjelder. Utleggelse, kunngjøring og høring kan unnlates dersom det «finnes ubetenkelig». Vilkåret innebærer et krav om at det må være forsvarlig å unnlate høring. Særlig i mindre saker kan det være hensiktsmessig å unnlate utleggelse, kunngjøring og høring. Ifølge Ot.prp. nr. 43 (1989–90) s. 86 gjelder dette for eksempel kabelanlegg og utvidelse eller endring av bestående anlegg som er uten betydning for allmennhetens interesser og som ikke medfører nye inngrep.

Også KU-forskriften § 25 har regler om høring og utleggelse for søknader som omfattes av plan- og bygningsloven kapittel 14. Bestemmelsen fastslår at det skal settes en rimelig frist for høringsuttalelser og at fristen skal være minst seks uker. For visse typer anlegg angitt i forskriftens vedlegg II, kan fristen settes kortere enn seks uker. Videre skal søknaden gjøres tilgjengelig hos NVE og tiltakshaver, og på NVEs nettsted. Reglene i KU-forskriften om behandling av konsesjonssøknader supplerer energiloven § 2-1.

Hvor omfattende behandlingen av en konsesjonssøknad ellers skal være, må vurderes konkret. Tillatelser etter energiloven § 3-1 gis etter forvaltningsskjønn. Formålsbestemmelsen i § 1-2 angir at produksjon, omforming, overføring mv. av energi skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder at det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Et minstekrav for tildeling av konsesjon er at fordelene ved tiltaket overstiger skadene og ulempene. Videre skal tildeling skje basert på objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier, jf. energilovforskriften § 2-2. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal normalt være et sentralt moment i skjønnsutøvingen. Imidlertid kan også enkeltstående virkninger eller andre saklige hensyn tillegges avgjørende vekt og begrunne et avslag uten at det er nødvendig å gjennomføre en full samfunnsøkonomisk analyse. Dette kan for eksempel være på grunn av hensynet til verneverdiene i et vernet område, eller at tiltaket er i konflikt med rettslige skranker i annet regelverk.

Energiloven åpner dermed for at søknader om konsesjon etter § 3-1 som det tidlig er klart at ikke vil bli innvilget, kan avslås tidlig og uten en omfattende saksbehandlingsprosess. Alminnelige forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen må være oppfylt, men vedtakets begrunnelse behøver ikke å være mer omfattende enn at søkeren settes i stand til å forstå grunnlaget for avslaget.

Dersom NVE i tidlig fase av konsesjonsprosessen har vurdert det som urealistisk at et prosjekt vil få konsesjon, har NVE enten behandlet meldingen og konsesjonssøknaden på vanlig måte, eller stilt saken i bero. Vanlig behandling av urealistiske prosjekter har medført en omfattende og ressurskrevende saksbehandling. Dette påfører aktøren, konsesjonsmyndigheten, lokale myndigheter og berørte interesser, herunder naboer og interesseorganisasjoner, unødvendige kostnader og belastning. Dersom saker stilles i bero, innebærer det en uavklart situasjon som kan være uheldig for annen arealbruk.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en hjemmel i energiloven for at konsesjonsmyndigheten i visse tilfeller kan avslutte behandlingen av en melding, uten å fastsette et utredningsprogram. Forslaget har sin bakgrunn i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – Energipolitikken mot 2030 og Meld. St. 28 (2019–2020) Vindkraft på land – Endringer i konsesjonsbehandlingen. I sistnevnte stortingsmelding varslet departementet at det ville legges frem et forslag om en ny hjemmel for «tidlig avslag» i konsesjonssaker etter energiloven.

Departementet foreslo i høringsnotatet at adgangen begrenses til saker hvor det er klart at en eventuell fremtidig søknad om konsesjon til tiltaket vil bli avslått, fordi (a) forslagsstiller er bortfalt, besluttet oppløst eller tatt under konkursbehandling, (b) det planlagte tiltaket helt eller delvis er plassert i et område som er omfattet av vernevedtak, (c) det planlagte tiltaket helt eller delvis er plassert i et område hvor det er særlig fare for naturskade, eller (d) det planlagte tiltaket klart vil medføre vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk.

Departementet foreslo i tillegg å lovfeste en henvisning til reglene om meldingsfasen i plan- og bygningsloven kapittel 14. Høringsnotatet inneholdt også et forslag om å innføre en ny hjemmel for å avvise mangelfulle meldinger og søknader.

Videre foreslo departementet å innføre en toårsfrist for å søke om konsesjon regnet fra fastsettelsen av utredningsprogrammet, med mulighet for å søke om fristforlengelse. Rettsvirkningen av at fristen oversittes, er at saken anses avsluttet. Hvis tiltakshaver ønsker å gå videre med tiltaket etter fristens utløp, må det sendes ny melding før det kan søkes om konsesjon.

Ny hjemmel for tidlig avslutning av meldinger, ny henvisning til meldingsreglene i plan- og bygningslovgivningen, og ny frist for å søke om konsesjon ble foreslått inntatt i en ny § 2-1 i energiloven kapittel 2 om saksbehandling. Ny hjemmel for avvisning ble foreslått tatt inn som ny § 2-3. Gjeldende §§ 2-1, 2-2 og 2-3 ble foreslått å bli henholdsvis §§ 2-2, 2-4 og 2-5.

For å tilrettelegge for raskere behandling av ikke-realiserbare prosjekter i søknadsfasen, foreslo departementet også å endre ordlyden i gjeldende § 2-1 (forslagets § 2-2) slik at den gir uttrykk for at høring og kunngjøring av en konsesjonssøknad kan unnlates dersom det er «klart at søknaden må avslås». Se punkt 6 om ytterligere endringer som foreslås i gjeldende § 2-1 (forslagets § 2-2).

For saker der utredningsprogram er fastsatt før bestemmelsen trer i kraft, inneholdt høringsnotatet et forslag til en overgangsbestemmelse om at søknadsfristen i forslagets § 2-1 annet ledd regnes fra bestemmelsens ikrafttredelsesdato. Overgangsbestemmelsen ble foreslått inntatt som nytt fjerde ledd i § 11-1.

4.3 Høringsinstansenes syn

4.3.1 Tidlig saksavslutning

Et klart flertall av høringsinstansene støtter i det vesentlige forslaget knyttet til tidlig avslutning av behandlingen av meldinger. Dette gjelder Advokatforeningen, Aneo, BKK, Den Norske Turistforening, Distriktsenergi, Eidsiva Energi, Energeia, Fornybar Norge, Glitre Nett, Hafslund, Hydro Energi, Kraftfylka, Landbruksdirektoratet, Landssammenslutninga av Vasskraftkommunar, Lede, Linja, Lnett, LO, Miljødirektoratet, Motvind Norge, Motvind Sørvest, Motvind Vest, Møre og Romsdal fylkeskommune, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Televisjon, NVE, Norsk Fjernvarme, Norsk Friluftsliv, Norske Reindriftsamers Landsforbund, NHO, Rogaland fylkeskommune, Sametinget, Samfunnsbedriftene Energi, Småkraftforeninga, Solenergiklyngen, Statkraft Energi, Statnett, Statsforvalteren i Innlandet, Tafjord Kraftvarme, Tensio, TrønderEnergi, Vestland fylkeskommune, WWF Norge, ZERO og Å Energi.

Flere av de forannevnte påpeker viktigheten av å oppstille objektive og klare kriterier for tidlig saksavslutning, at den nye hjemmelen må praktiseres strengt, at manglende informasjon om tiltakets virkninger ikke kan danne grunnlag for tidlig saksavslutning, samt viktigheten av å vektlegge muligheten for å avhjelpe ulempene gjennom avbøtende tiltak. Betydningen av veiledning og dialog mellom konsesjonsmyndigheten og tiltakshaver før beslutning treffes fremheves også av mange. Det gis som regel uttrykk for at disse hensynene er tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovforslaget i høringsnotatet.

Fornybar Norge skriver:

«Punkt a), b) og c) er kriterier som under dagens forvaltningspraksis stort sett medfører avslag på konsesjon eller at saken stilles i bero. Fastsettelse av hjemmel for tidlig saksavslutning i lov kan spare unødvendige kostnader og belastning for alle involverte aktører. Fornybar Norge påpeker viktigheten av veiledning og dialog i slike tilfeller, og støtter departementets presisering av at den nye hjemmelen til å avslutte behandlingen av en melding ikke kan begrunnes i at meldingen inneholder feil eller mangler som kan rettes. Forslagsstiller må gis anledning til å uttale seg før en sak avsluttes. Et prosjekt på meldingsstadiet befinner seg i en tidlig fase og vil ikke kunne presentere fullstendig informasjon om alle deler av prosjektet, da hensikten med en melding først og fremst er å fastsette et konsekvensutredningsprogram og å bidra til at de som kan bli påvirket av tiltaket får informasjon om planene og anledning til å komme med innspill til hva som bør utredes videre. Dette er et viktig hensyn som konsesjonsmyndigheten må ivareta i sin vurdering av tidlig saksavslutning.

Videre er det et viktig premiss at en eventuell beslutning om å avslutte saken ikke er til hinder for at forslagsstiller senere kan inngi melding om et nær tilsvarende prosjekt på nytt. En vurdering av kost-nytte i et prosjekt kan endres over tid, og et prosjekt som ikke ble vurdert som tilstrekkelig samfunnsmessig lønnsomt på et gitt tidspunkt kan vurderes annerledes noen år senere. Dagens praksis der en melding eller søknad stilles i bero hos NVE er en uavklart situasjon for involverte parter. Fornybar Norge anser det som positivt at det innføres en saksavklaring i form av et enkeltvedtak med påfølgende mulighet for tiltakshaver til å påklage vedtaket til overordnet forvaltningsmyndighet.

Tidlig avslutning vil være et inngripende tiltak. Ordningen må derfor praktiseres strengt. Mangel på kunnskap og uenighet eller konflikt kan ikke i seg selv gi grunnlag for tidlig saksavslutning. I mange tilfeller vil en konsesjonsprosess kunne avdekke muligheter for f.eks. avbøtende eller kompenserende tiltak eller at interessekonflikter er lavere enn de fremsto.

Punkt d) omfatter, slik Energidepartementet selv påpeker i høringsnotatet, en skjønnsmessig vurdering. For at kriteriene i denne bokstaven ikke skal favne for vidt stilles det krav om «kvalifisert sannsynlighetsovervekt». Fornybar Norge mener det er noe uklart hvilken forvaltningspraksis som vil følge av dette. Det er ikke presisert noen eksempler på tidligere saker der en slik hjemmel ville vært brukt. Det er et viktig premiss at manglende informasjon om tiltakets virkninger som kan belyses gjennom konsekvensutredning ikke blir brukt som grunnlag for tidlig avslag. Et eventuelt tidlig avslag må kunne begrunnes i objektiv informasjon som er tilgjengelig før konsekvensutredningen er gjennomført. Fornybar Norge mener det i seg selv ikke vil være tilstrekkelig grunnlag for tidlig avslag at det finnes meningsmotsetninger og parter som ikke synes tiltaket skal realiseres. Slik punkt d) er formulert vil avgjørelsen om tidlig saksavslutning innebærer et stort tolkningsrom for forvaltningen og medføre en viss usikkerhet for tiltakshaver.

Slik Fornybar Norge ser det vil ikke forslaget om tidlig saksavslutning gjelde for saker under områdekonsesjon, da det ikke foreligger noen plikt om melding til utredningsprogram for slike tiltak. Dette må imidlertid presiseres. Slik det nå er formulert kan det virke som om det innføres en obligatorisk meldeplikt for alle konsesjonssaker, noe som ville vært svært uheldig. Vi ber om at det presiseres at dette gjelder produksjon, og ikke nett.»

Glitre Nett er i det vesentlige positiv til forslaget, men mener som Fornybar Norge at bestemmelsen ikke bør gjelde nettanlegg som kraftledninger og annen vesentlig infrastruktur som nettselskapet anser nødvendig. De utdyper:

«Dersom det mot formodning blir sendt inn til melding om større nettanlegg som NVE mener f eks er i strid med naturmangfoldloven (alt. b) bør heller Nettselskapet gjøres oppmerksom på dette og ilegges utredningstiltak og pålegg om alternativs vurderinger i stedet for et tidlig avslag/saksavslutning.»

Linja skriver at dersom § 2-1 skal tolkes slik at det skal innføres generell meldingsplikt for alle søknader om anleggskonsesjon, kan de ikke støtte dette. Videre må det være klare kriterier for når en konsesjonssøknad er meldepliktig, og terskelen for når en søknad er meldepliktig bør ikke bli lavere enn i dag. For øvrig støttes forslaget om ny hjemmel for tidlig saksavslutning, forutsatt at vedtak om avslutning begrunnes og at det sikres dialog i prosessen frem mot vedtak.

Tensio mener i likhet med Fornybar Norge at det er behov for en presisering av om lovforslaget innebærer en innføring av obligatorisk meldeplikt i alle konsesjonssaker. Dersom det gjøres uten at det kobles mot en obligatorisk meldeplikt i alle saker, er selskapet positiv til at saker som åpenbart ikke vil få konsesjon kan avsluttes tidlig.

NVE er positiv til forslaget og uttaler følgende i relasjon til bokstav d:

«De aller fleste meldinger og søknader om konsesjon til kraftproduksjonsanlegg, vil kunne bli møtt med at prosjektet klart vil medføre vesentlige negative virkninger for noen allmenne eller private interesser. NVE antar derfor at det vil kunne komme krav om tidlig saksavslutning i et større antall saker som gjelder kraftproduksjonsanlegg. NVE mener på denne bakgrunn at det i forslaget til § 2-1 tredje ledd bokstav d) bør tas inn et tillegg i ordlyden for å få frem at skader og ulemper må veies opp mot nytten av prosjektet og mulige avbøtende tiltak. Vi foreslår derfor følgende tillegg (i kursiv): (d) det planlagte tiltaket klart vil medføre vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk som klart overstiger nytten ved tiltaket og ikke kan reduseres tilstrekkelig ved avbøtende tiltak.»

Statkraft Energi skriver følgende knyttet til kriteriene for tidlig saksavslutning:

«De første tre kriteriene faller inn under forhold som etter dagens forvaltningspraksis i de fleste tilfeller vil føre til at konsesjonssøknad avslås eller saken stilles i bero. Ettersom vernevedtak har ulikt innhold, og ikke alle typer vern blir påvirket av et tiltak, foreslår vi at det i bokstav b) føyes til at saken kan avsluttes der «tiltaket vil ha direkte innvirkning på verneverdiene». Når det gjelder bokstav d) så oppfatter vi at denne bestemmelsen bare skal brukes når det er helt klart at naturhensyn vil stoppe prosjektet og at tiltak ikke i tilstrekkelig grad vil kunne avbøte. Da tiltakets negative virkninger på natur og muligheter for avbøtende tiltak er kjernen i KU-programmet er det viktig at bestemmelsen ikke vil bli brukt i tilfeller der det ikke er helt klart hva virkningene vil være og eventuell effekt av avbøtende tiltak.

Statkraft mener foreslått hjemmel for tidlig saksavslutning vil kunne spare konsesjonsmyndigheten og alle andre involverte i slike saker for unødvendig saksbehandling og prosessmedvirkning. Det kommer tydelig frem av forslaget at veiledning og dialog vil være sentralt i en slik sak. Statkraft mener dette er avgjørende for at en slik bestemmelse skal ha ønsket virkning. Samtidig tror Statkraft at tidlig saksavslutning og tilhørende klageadgang vil kunne medføre mer omfattende saksbehandling enn i dag. Departementet omtaler dette som en teoretisk mulighet. Vi mener det er grunn til å tro at tiltakshavere som får saken sin avsluttet vil påklage vedtaket i håp om en omgjøring da dette ikke vil medføre kostnad for tiltakshaver og dermed heller ingen risiko. Dette vil kunne føre til større volum av klagesaker til behandling hos departementet og vil på den måten føre til en mer omfattende saksbehandling samlet sett for NVE og departementet.

Statkraft er likevel positive til forslaget om innføring av en hjemmel for tidlig saksavslutning og mener dette vil skape et incentiv for utvikling av gode prosjekter fra start som vil kunne bidra til å frigjøre ressurser for konsesjonsmyndigheten.»

Statsforvalteren i Innlandet mener at tiltak som av samfunnssikkerhetsmessige hensyn ikke kan realiseres, bør inn som et eget kriterium for tidlig avslag.

Landssammenslutninga av Vasskraftkommunar er enig i at det bør stilles krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt knyttet til både bokstav b og d.

Hafslund mener, med støtte fra Eidsiva Vekst, at verneplan for vassdrag ikke bør nevnes under bokstav b. De viser til at det er lite sannsynlig at vind- og solkraftprosjekter vil påvirke vanntilknyttede naturverdier, og at inngrep i vernede vassdrag er regulert i vannressursloven. I tillegg mener de at bokstav c ikke bør favne for vidt, og viser til at naturfare vil kunne belyses gjennom en konsekvensutredning. Videre fremholder de at beslutning etter bokstav d bare bør finne sted dersom det er sikkert at de negative virkningene ikke kan reduseres tilstrekkelig med avbøtende tiltak.

Solenergiklyngen mener at det bør vurderes om den skisserte lovteksten i bokstav d bør justeres for å tydeliggjøre effekten av avbøtende tiltak. Det bør gis veiledning om hva som typisk vil regnes som å medføre vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk, og det bør vurderes å forskriftsfeste krav om dialogmøte mellom tiltakshaver og konsesjonsmyndighet i forkant av et mulig vedtak om tidlig saksavslutning.

SFE Produksjon anbefaler en omformulering av bokstav c og d, som åpner for å pålegge en avgrenset konsekvensutredning knyttet til de to kriteriene før det blir tatt stilling til om utredningsprogram skal fastsettes. De mener også at det er behov for å klargjøre forskjellen mellom «naturskade» i bokstav c og «vesentlige negative virkninger for miljø» i bokstav d.

Advokatforeningen skriver følgende:

«Advokatforeningen er enig i at det er behov for en lovhjemmel som gir adgang til å avslutte konsesjonsprosessen dersom det allerede på meldingsstadiet er klart at prosjektet ikke vil kunne realiseres. Dagens praksis med enten å gjennomføre hele konsesjonsprosessen eller stille saken i bero, fremstår i noen tilfeller som uheldig.

Det klare utgangspunktet for konsesjonsprosesser etter energiloven er likevel etter Advokatforeningens syn at forvaltningen har en plikt til å realitetsbehandle søknader, og at saken på avgjørelsestidspunktet skal være så godt opplyst som mulig. En hjemmel til å avslutte saken allerede på meldingsstadiet, slik forslaget til ny § 2-1 tredje ledd legger opp til, bør derfor begrenses til de helt klare unntakstilfellene. Det sentrale i denne sammenheng er vilkåret i innledningen til bestemmelsen om at det må være « … klart at søknad om konsesjon til tiltaket vil bli avslått …» Advokatforeningen forutsetter at vilkåret er ment å praktiseres strengt, og på en slik måte at det ikke utelukkende legges vekt på hvordan prosjektet fremstår på meldingsstadiet. Det avgjørende må være at det allerede på dette stadiet må kunne konkluderes med at det ikke eksisterer forbedringspotensiale, modifikasjonsmuligheter, avbøtende tiltak eller andre forhold som kan medføre et positivt utfall av en senere konsesjonssøknad.

De øvrige vilkårene som listes opp i bokstav a-d, innsnevrer i prinsippet saksavslutningsadgangen ytterligere ved å stille krav om hvilke typer begrunnelser som kan tas i betraktning som grunnlag for å konkludere med at en konsesjonssøknad « … klart … vil bli avslått … » Alternativene fanger likevel trolig opp de tilfeller som i praksis vil kunne begrunne avslag på en konsesjonssøknad.

I denne forbindelse finner Advokatforeningen grunn til å bemerke at alternativet om at forslagsstiller er « … tatt under konkursbehandling» i bokstav a, bør anvendes med varsomhet. En konkurs i det prosjektselskapet som har inngitt melding med forslag til utredningsprogram, trenger på ingen måte innebære at en senere konsesjon til tiltaket klart vil bli avslått. Prosjektet kan representere en verdi som konkursboet etter omstendighetene vil kunne realisere ved å overdra prosjektmaterialet mv til en ny part med tilstrekkelige ressurser til å realisere prosjektet. Dette eksempelet illustrerer for øvrig betydningen av det grunnleggende vilkåret i innledningen til § 2-1 tredje ledd.

Det er også grunn til å fremheve den presiseringen som foretas på side 38 i høringsnotatet, om at eksistensen av « … vesentlige negative virkninger for miljø og annen arealbruk» i bokstav d ikke er tilstrekkelig til å gi adgang til tidlig saksavslutning. De fleste tiltak vil ha negative virkninger av denne karakter, og for noen tiltak vil de negative virkningene kunne være vesentlige. Dersom saken skal avsluttes allerede på meldingsstadiet, må det i tillegg kunne konkluderes med at det ikke kan tenkes fordeler ved tiltaket som oppveier de negative virkningene.

Disse eksemplene illustrerer for øvrig den selvstendige betydningen av det grunnleggende vilkåret i innledningen til den foreslåtte bestemmelsen i § 2-1 tredje ledd, og ikke minst betydningen av å anvende vilkåret på en restriktiv måte.»

Landbruksdirektoratet påpeker at det kan være hensiktsmessig å omtale eksempler på hva som menes med «annen arealbruk» i forarbeidene, herunder reindrift.

Sametinget mener at hjemmel for tidlig avslutning av saker som klart vil medføre vesentlige negative virkninger for miljø og annen arealbruk er fornuftig, og uttaler videre:

«Samtidig mener Sametinget at terskel for når et tiltak kan ha vesentlige negative virkninger for annen arealbruk i samiske områder, ikke kan ligge der det er kvalifisert sannsynlighetsovervekt for menneskerettsbrudd, jf. strid med SP artikkel 27. Terskel for vesentlighetsgrad må kunne vurderes annerledes og inntreffe tidligere enn når det foreligger er klart brudd på SP 27.

Videre mener Sametinget at ved vurderinger av vesentlighetsgrad for tiltak i Finnmark, skal Sametinget retningslinjer for endret bruk av utmark benyttes. Disse retningslinjene vil også kunne ha overføringsverdi for vurderingene som må gjøres også utenfor Finnmark.»

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver følgende:

«NRL er tilfreds med at det nå lovfestes en adgang til å formelt avslutte konsesjonsbehandlingen på et tidlig tidspunkt i konsesjonsprosessen i tilfeller der tiltak vil føre til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til samisk kulturutøvelse. Det er viktig at tradisjonell og erfaringsbasert kunnskap inngår i det faktiske grunnlaget som legges til grunn for tidlig avslag. NRL mener at saker som i dag er stilt i bero hos NVE må vurderes for tidlig avslag da det er svært belastende for de berørte i reindrifta at sakene er uavklarte.»

BirdLife Norge, Den Norske Turistforening, Norsk Friluftsliv, WWF Norge, Naturvernforbundet og Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter innføring av hjemmel for tidlig saksavslutning, men mener at ordlyden i bokstav d bør spesifiseres, blant annet for å skape klarhet rundt når tidlig avslag bør utløses og gi mindre rom for skjønn. Det omforente forslaget til ny ordlyd lyder slik (sitat hentet fra sistnevntes høringsuttalelse):

«Den Norske Turistforening, WWF Norge, Naturvernforbundet, BirdLife Norge, Sabima, Norsk Friluftsliv og Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) er omforente om følgende kriterier for hjemmel til tidlig avslag som vi ønsker tatt inn i lovteksten:

• Inngrepsfrie naturområder i Norge (INON) og områder med truede og utvalgte naturtyper

• Viktige leveområder og trekkområder for truede arter, herunder IBAs/KBAs

• Natur med særlig stor karbonopptak- og lagring

• Områder definert som nasjonalt og regionalt viktige friluftsområder»

Flere av de samme høringsinstansene (inkludert BirdLife Norge, Den Norske Turistforening, Norsk Friluftsliv og WWF Norge) er også kritiske til kravet om kvalifisert sannsynlighetsovervekt, og stiller blant annet spørsmål om et slikt beviskrav vil være i strid med føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9. Det fremheves også at inngrepsfrie naturområder ofte overlapper med områder som representerer naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Den Norske Turistforening og Norsk Friluftsliv oppfordrer til å anvende tidlig avslag i tilfeller der konsesjon risikerer å medføre brudd på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. WWF Norge mener at hjemmel for tidlig avslag bør kunne gis hvis konsesjon vil bryte mot FNs prinsipper om fritt og informert forhåndssamtykke fra urfolk. Flere understreker også at inngrep i områder som omfattes av bokstav b i utgangspunktet ikke bør finne sted, og at terskelen for i det hele tatt å vurdere inngrep i slike områder må være høy for å unngå uthuling av vernet etter naturmangfoldloven og vassdragsvernet.

Zero fremhever at prosjekter som er i direkte konflikt med verneområder og natur av særlig høy verdi bør være aktuelt for tidlig avslag, og er opptatt av at områder som er i åpenbar konflikt med urfolks grunnleggende rettigheter ligger til grunn for tidlig saksavslutning.

Motvind Sørvest mener at hensynet til negative nabovirkninger som bomiljø, støy, helsekonsekvenser og reduserte eiendomsverdier bør fremgå av ordlyden i bokstav d. Videre mener organisasjonen at det bør åpnes for tidlig avslag dersom det tidligere er gitt avslag på en konsesjonssøknad i samme eller deler av området. Motvind Norge mener at departementet går for langt i forklaringen av hva «klart» og «vesentlige negative virkninger» innebærer. I tillegg fremhever de at hensynet til reindrift samt urfolks og minoriteters rettigheter bør henge svært høyt, og at vindkraft i reindriftsområder ikke bør bli bygget uten samtykke. For øvrig stiller de seg bak Motvind Sørvests innspill.

Motvind Vest mener at søknader bør ses i sammenheng og at sumvirkninger bør kunne danne grunnlag for tidlig saksavslutning. Søknader bør også ses i sammenheng med adgangen til å avvise kraftkrevende prosjekter og frigjøre kraft i stedet for å etablere ny kraftproduksjon. De mener at det bør åpnes for tidlig saksavslutning i naturområder når det ikke er direkte fare for forsyningssikkerheten, og at det må stilles strenge krav til at forsyningssikkerheten ikke svekkes av politiske beslutninger. Grensen for tidlig saksavslutning i samiske områder må ligge godt under faren for brudd på SP artikkel 27, og brudd på konsultasjonsplikten må danne grunnlag for tidlig saksavslutning. De mener at kravet om kvalifisert sannsynlighetsovervekt bryter med føre-var-prinsippet, og foreslår at det i stedet stilles krav om klar sannsynlighetsovervekt for at fordelene overstiger ulempene ved vurderingen av om en konsesjon skal avvises eller ikke.

Samfunnsbedriftene Energi mener at ordningen med tidlig saksavslutning må praktiseres strengt og etter en definert ramme. Vurderingen må hensynta om utbygger har finansiell styrke og forutsetninger til å gjennomføre utbyggingen, samt om tilsvarende anlegg er varslet flere steder. De mener også at det bør fastsettes en tydelig frist for tidlig saksavslutning.

Norges televisjon (NTV) mener at tiltakshavers villighet til å adressere de negative virkningene tiltaket vil ha for andre interessenter, bør være et moment i vurderingen etter bokstav d. De ber også om at ordet «arealbruk» erstattes med «bruk av areal og luftrom», og viser til at det er mange nasjonale aktører som bruker luftrommet til elektronisk kommunikasjon, herunder Forsvaret, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og telekomoperatørene.

4.3.2 Avvisning

Høringsinstansene som konkret har kommentert forslaget om ny hjemmel for avvisning, er i all hovedsak positive. Dette inkluderer Distriktsenergi, Hydro Energi, Norsk Kjernekraft, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Vestland fylkeskommune.

Hydro Energi fremhever at det er viktig at en melding ikke kan avvises begrunnet med at meldingen inneholder feil eller mangler som kan rettes, og at forslagsstiller må gis anledning til å uttale seg før en sak avsluttes.

Norsk Kjernekraft mener at viktigheten av forvaltningens veiledningsplikt bør fremheves i forarbeidene, og at det er hensiktsmessig med en tett og løpende dialog mellom konsesjonsmyndigheten og konsesjonær for å avklare eventuelle spørsmål, misforståelser eller feil. I tillegg mener de at lovteksten bør presisere om avvisning stenger for å fremme ny melding på et senere tidspunkt.

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener at meldinger i reindriftsområder som ikke inneholder en forpliktende beskrivelse som sikrer effektiv deltakelse fra reindriften i henhold til kravene i folkeretten, må betraktes som mangelfulle og avvises.

Småkraftforeninga mener at det må tas høyde for at det kan være nødvendig å gå flere runder med myndighetene før melding eller søknad er kommet på et akseptabelt nivå. Videre mener de at det er uklart om avvisning innebærer at saken ikke kan fremmes på nytt av samme eller en annen tiltakshaver.

4.3.3 Søknadsfrist

En majoritet av høringsinstansene synes i utgangspunktet å være positive til å innføre en søknadsfrist i energiloven, men mange av disse mener at den foreslåtte fristlengden på to år er for kort. Dette gjelder Aneo, BirdLife Norge, Den Norske Turistforening, Fornybar Norge, Eidsiva Energi, Hafslund, Lede, Lnett, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv, Samfunnsbedriftene Energi, Vestland fylkeskommune og WWF Norge. Hovedbegrunnelsen er at det i noen saker er behov for å gjennomføre konsekvensutredninger over flere sesonger, blant annet for å fange opp sesongvariasjoner eller på grunn av ugunstige værforhold i enkeltår. Naturvernforbundet påpeker at det viktigste er at kvaliteten på konsekvensutredningen blir god nok til å belyse de faktiske virkningene av inngrepet. Flere av de forannevnte høringsinstansene foreslår at søknadsfristen endres til tre år.

Den Norske Turistforening, Norsk Friluftsliv og WWF Norge mener at det i tillegg bør formidles en forventning om at naturkartlegginger og konsekvensutredninger skal tas på alvor slik at beslutningsgrunnlaget er kunnskapsbasert og tillitsvekkende.

SFE Produksjon foreslår at det presiseres at tidsfristen forutsetter at utredningsprogrammet ikke pålegger undersøkelser med varighet utover to år.

Sametinget er positiv til en søknadsfrist, men påpeker at fristen ikke kan lede til at utredningene blir av dårligere kvalitet fordi tiltakshaver skynder seg for å overholde fristen.

Distriktsenergi, Miljødirektoratet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Norske Reindriftsamers Landsforbund, NTV og Småkraftforeninga er positive til forslaget, uten merknader til den foreslåtte fristlengden.

Energeia mener at den foreslåtte regelen om at et tiltak må meldes på nytt dersom det ikke søkes om konsesjon innen to år etter fastsettelsen av utredningsprogram «i utgangspunktet [gir] mening, men kun dersom kravet til driftsmessig forsvarlig vurdering («DF») samtidig fjernes.» Dette utdypes slik:

«Det er Energeias oppfatning at kravet til DF ble innført for å kunne foreta en prioritering og få ned arbeidsmengden i direktoratet («NVE»). Gjennom det nye forslaget vil NVE få de verktøyene for å kunne gjøre den nødvendige prioriteringen og avvise prosjekter slik det er foreslått.

Det har også vist seg at praksis på å svare ut kravet til DF varierer stort mellom de ulike regionale og lokale nettselskapene og delvis også de ulike avdelingene i Statnett. Forslaget til lovendring vil virke mye mer rettferdig og være en mer transparent prosess enn dagens ordning. Det kan også lett oppstå en situasjon hvor tiltakshaver har mottatt et fastsatt utredningsprogram, men ikke har anledning til å sende søknad fordi det ikke er gitt svar på om det er DF på alle nettnivåer. Det blir urimelig at tiltakshaver må starte helt på nytt som følge av at svar på DF ikke er gitt.»

Glitre Nett mener at fristbestemmelsen ikke bør gjelde nettselskap. Dette begrunnes slik:

«Det kan, etter forholdene, være gode grunner til at det tar lengre tid å utarbeide en konsesjonssøknad for nettanlegg over 15/50 km, f eks kan man være avhengig av forhold hos overliggende netteier. Det vil føre til mye byråkrati om enhver utsettelse av toårsfristen må omsøkes. Nettbransjen trenger et forenklet regelverk for å få opp farten i nettutbyggingen – ikke mer byråkrati.»

4.3.4 Unntak fra høring og kunngjøring av søknad

Miljødirektoratet støtter forslaget. Glitre Nett mener at man bør vurdere om «høringer kan utelates i enda flere saker enn de fast-track-tilfeller vi har i dag». Der det er stor grad av innbyggermedvirkning og samhandling med lokale myndigheter tidlig i konsesjonsprosessen, bør dette ifølge Glitre Nett være tilstrekkelig.

4.4 Departementets vurdering

4.4.1 Tidlig saksavslutning

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en ny hjemmel i energiloven som åpner for at konsesjonsmyndigheten kan avslutte behandlingen av en melding med forslag til utredningsprogram. Formålet med lovforslaget er å effektivisere konsesjonsbehandlingen, ved å tilrettelegge for at saker om ikke-realiserbare prosjekter kan avsluttes så tidlig som mulig i konsesjonsprosessen. De nye reglene er også ment å sikre en mer transparent konsesjonsprosess for tiltakshavere og allmennheten.

Adgangen til å beslutte tidlig avslutning av en sak har i flere sammenhenger, blant annet av flere høringsinstanser, vært omtalt som en regel om «tidlig avslag». Departementet bruker begrepet «tidlig saksavslutning» i denne proposisjonen. For bedre å reflektere kronologien i konsesjonsprosessen, har departementet funnet det hensiktsmessig å bytte rekkefølgen på annet og tredje ledd i ny § 2-1, sammenliknet med forslaget i høringsnotatet.

For å sikre forutberegnelighet for tiltakshaver, fremhevet departementet i høringsnotatet nødvendigheten av å oppstille klare kriterier for tidlig saksavslutning, og at tiltakshaver gis veiledning og anledning til å uttale seg før en sak avsluttes allerede i meldingsfasen.

Hovedinntrykket fra høringen er at et overveiende flertall er positive til forslaget. Samtidig bekrefter høringen viktigheten av å oppstille objektive og forutsigbare kriterier for adgangen til å gi tidlig saksavslutning. Mange av høringsinstansene har fremhevet viktigheten av dialog og at det må være en høy terskel for å avslutte saken på et såpass tidlig tidspunkt i konsesjonsprosessen. Generelt gis det uttrykk for at disse hensynene er tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovforslaget i høringsnotatet.

Sentralt i denne sammenheng er grunnvilkåret om at det må være «klart at søknaden om konsesjon til tiltaket vil bli avslått». Vilkåret innebærer blant annet at konsesjonsmyndigheten ikke utelukkende kan legge vekt på de faktiske forholdene slik de fremstår på meldingsstadiet. Tidlig saksavslutning forutsetter for eksempel at det ikke er potensial for å avhjelpe den aktuelle avslagsgrunnen i tilstrekkelig grad gjennom vilkår om avbøtende tiltak eller andre egnede begrensninger i konsesjonen.

Ordlyden «klart» innebærer et relativt strengt beviskrav (kvalifisert sannsynlighetsovervekt). Det må foreligge tilstrekkelig kunnskap på beslutningstidspunktet om de faktiske forholdene som kan begrunne et avslag. Dette innebærer for eksempel at behandlingen av en melding ikke kan avsluttes i medhold av annet ledd bokstav d begrunnet med ulemper som i vesentlig grad kan belyses gjennom en konsekvensutredning. Selv om det i de aller fleste saker vil være nødvendig å gjennomføre en konsekvensutredning før konsesjonsmyndigheten har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere ulempene, kan konsesjonsmyndigheten i enkelte saker tenkes å besitte tilstrekkelig objektiv kunnskap til å kunne treffe en tidlig beslutning allerede på meldingsstadiet, for eksempel på grunn av generell kunnskap eller fordi det tidligere er utført konsekvensutredninger i samme område.

Enkelte høringsinstanser (Motvind Norge, Motvind Vest, BirdLife Norge, Den Norske Turistforening, Norsk Friluftsliv og WWF Norge) mener at det foreslåtte beviskravet er for strengt, og at kravet kan være i strid med føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9. Øvrige høringsparter som har uttalt seg om klarhetskravet, synes å støtte at det oppstilles et strengt beviskrav. Ettersom en beslutning om tidlig saksavslutning skal treffes før konsekvensene av tiltaket er utredet, opprettholder departementet at et strengt beviskrav er nødvendig. Departementet er heller ikke enig i at beviskravet vil være i strid med føre-var-prinsippet. En eventuell beslutning om ikke å gi tidlig saksavslutning er en prosessledende avgjørelse som i seg selv ikke har noen virkning for naturmiljøet, fordi avgjørelsen kun betyr at tiltakshaver kan påbegynne arbeidet med å utrede prosjektets mulige konsekvenser og eventuelt søke om konsesjon.

Departementet finner heller ikke grunn til å åpne for at konsesjonsmyndigheten kan pålegge utredninger for å avdekke om vilkårene for tidlig saksavslutning er oppfylt. Dersom det er nødvendig å gjennomføre utredninger for å avgjøre om vilkårene for tidlig saksavslutning er oppfylt, bør saken i stedet følge vanlig saksbehandlingsløp ved at det fastsettes et utredningsprogram.

Når det gjelder høringsinnspillene knyttet til bokstav b, fremholdt departementet i høringsnotatet at en forutsetning for å anvende bestemmelsen er at tiltaket «kan innvirke på verneverdiene». Departementet er enig med Statkraft Energi i at det er hensiktsmessig at en slik forutsetning fremgår uttrykkelig av ordlyden, og justerer forslaget. Imidlertid er det uklart hvilken betydning begrepet «direkte» vil få i denne sammenheng, og et vilkår om «innvirkning på verneverdiene» vil etter departementets syn være tilstrekkelig. Videre mener departementet at bestemmelsen bør vise til vern av vassdrag.

Mange av høringsinnspillene knytter seg til alternativet i bokstav d, om tiltak som vil medføre vesentlige ulemper for miljø eller annen arealbruk. Av de fire alternativene, er det dette som i størst grad åpner for skjønnsmessige vurderinger. Som påpekt i høringsnotatet, vil svært mange energitiltak – også realiserbare prosjekter – medføre negative virkninger av ulik grad. Departementet ser likevel at visse tiltak, særlig innen kraftproduksjon, kan innebære så sterke samlede negative virkninger for miljø eller annen arealbruk, at det allerede i tidlig fase er klart at tiltaket ikke har potensial for tilstrekkelig avbøtende tiltak og tiltakets fordeler ikke kan veie opp for ulempene. Etter departementets syn bør behandlingen av tiltaket i slike tilfeller kunne avsluttes tidlig i konsesjonsprosessen.

NVE har foreslått at betydningen av tiltakets nytte og avbøtende tiltak bør fremgå uttrykkelig av ordlyden i bokstav d. Departementet bemerker at disse forutsetningene fremgår av grunnvilkåret om at det må være klart at en eventuell konsesjonssøknad vil bli avslått, men departementet er likevel enig i at det av pedagogiske grunner kan være hensiktsmessig at ordlyden i alle fall gir uttrykk for forutsetningen om at ulempene må overstige nytten av tiltaket for at tidlig saksavslutning skal være aktuelt. Departementet har foreslått en mindre justering av forslagets ordlyd basert på dette. NVEs forslag om å legge til at ulempene «ikke kan reduseres tilstrekkelig ved avbøtende tiltak» tas ikke med i den justerte versjonen, fordi en slik forutsetning kan tenkes å være relevant for flere av alternativene i annet ledd og derfor dekkes bedre gjennom grunnvilkåret om at en eventuell søknad klart vil bli avslått.

Departementet mener videre at det å erstatte begrepet «virkninger» med «ulemper» vil gi bedre uttrykk for hva slags avveining bestemmelsen krever, og bedre sammenheng med øvrig tekst når nytte-begrepet også inkluderes i ordlyden.

Sametinget påpeker i relasjon til bokstav d at det bør være adgang til å beslutte tidlig avslutning i saker av betydning for samiske områder, uten at det er krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at tiltaket vil være i strid med SP artikkel 27. Departementet bemerker at det sentrale vurderingstemaet vil være om tiltaket samlet sett vil få vesentlige ulemper som ikke kan oppveies av fordelene, og om det er kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at konsesjonssøknaden av den grunn vil bli avslått. Innvirkning på samisk kulturutøvelse er ett av flere relevante tema i denne forbindelse. Tidlig saksavslutning forutsetter ikke nødvendigvis at tiltaket vil innebære et klart brudd på SP artikkel 27. Det er ikke nødvendig å foreta en rettslig avklaring etter SP artikkel 27 på meldingstidspunktet for å kunne benytte hjemmelen for tidlig saksavslutning, hvis vilkårene for å benytte hjemmelen er oppfylt. Forslaget er en prosessuell bestemmelse som åpner for å avslutte en sak på et tidlig stadium. Har man imidlertid på meldingstidspunktet tilstrekkelig kunnskap som tilsier at tiltaket kommer til å krenke SP artikkel 27, kan dette i seg selv gi grunnlag for tidlig saksavslutning.

I tillegg fremholder Sametinget at retningslinjer for endret bruk av utmark i Finnmark skal benyttes ved vurderinger etter bokstav d. Departementet bemerker at det i konsesjonsprosesser etter energiloven ikke treffes noen avgjørelse om endret bruk av utmark før det eventuelt treffes vedtak om tildeling av konsesjon. Retningslinjene skal derfor legges til grunn ved den ordinære konsesjonsbehandlingen av omsøkte tiltak i utmark i Finnmark. Flere av hensynene som nevnes i retningslinjene kan likevel være relevante ved vurderingen av tidlig saksavslutning.

Seks ulike miljøvern- og friluftsorganisasjoner har fremmet et omforent forslag til en endring av ordlyden i bokstav d. Det foreslås at ordlyden om at tiltaket vil medføre vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk, erstattes med en liste på fire punkter som omhandler visse typer naturområder. Departementet oppfatter uttalelsene dithen at organisasjonene også mener at det bør innføres en plikt til, eller en presumpsjon for, å beslutte tidlig saksavslutning dersom en sak faller innenfor en av de foreslåtte fire punktene.

Innledningsvis bemerker departementet at alle de fire punktene i utgangspunktet faller innenfor den foreslåtte ordlyden «miljø eller annen arealbruk». Etter departementets syn må ordlyden i bokstav d være vid nok til å kunne romme andre hensyn enn kun de fire som listes opp. Dette gjelder for eksempel hensynet til forsvars- og beredskapsinteresser, annen infrastruktur, reindrift m.m. Departementet fastholder derfor at det er nødvendig med en videre ordlyd enn det som foreslås av de seks organisasjonene, og at «miljø og annen arealbruk» er dekkende. I og med at effektivisering av konsesjonsprosessen er et av hovedformålene bak forslaget, og tiltakets virkninger ennå ikke er utredet på tidspunktet for en eventuell beslutning om tidlig saksavslutning, fastholder departementet at bestemmelsen bør være «kan»-regel.

Motvind Norge, Motvind Sørvest og Motvind Vest har fremholdt at nabovirkninger, sumvirkninger og virkninger for reindrift bør angis som relevante hensyn etter bokstav d. Statsforvalteren i Innlandet har foreslått et eget kriterium om tiltak som er i konflikt med samfunnssikkerhetsmessige hensyn. Departementet mener at alle de nevnte hensynene i tilstrekkelig grad dekkes av ordlyden «annen arealbruk». Når det gjelder NTVs innspill om bruk av luftrom, skal arealbegrepet forstås i vid forstand, slik at luftrommet over det aktuelle arealet også omfattes av bestemmelsen.

Den foreslåtte ordlyden i bokstav d innebærer også et vilkår om at ulempene må være «vesentlige». Motvind Norge og Motvind Vest mener at kravet er for strengt. Departementet bemerker at vesentlighetskravet må ses i sammenheng med at lovforslaget åpner for at saker kan avsluttes før det er gjennomført konsekvensutredninger. Hvis vesentligheten (betydningen) av ulempene er begrenset, bør tiltaket etter departementets syn utredes og konsesjonsbehandles på vanlig måte. Departementet opprettholder derfor forslaget om et vesentlighetskrav i bokstav d.

SFE Produksjon har etterlyst en klargjøring av forskjellen mellom begrepet «naturskade» i bokstav c og «vesentlige negative virkninger for miljø» i bokstav d. Naturskadebegrepet i bokstav c relaterer seg til skader på mennesker, eiendom, infrastruktur o.l. som direkte skyldes naturulykker som for eksempel flom eller skred, se definisjonen som benyttes i naturskadeerstatningsloven § 4 første ledd. Miljø-alternativet i bokstav d henviser til skader og ulemper som tiltaket påfører naturen og de ytre omgivelsene.

Når det gjelder risikoen for økt mengde klagesaker hos departementet, bemerker departementet at alternativet til å beslutte tidlig saksavslutning er at saken må gjennom en ordinær konsesjonsbehandling. Sannsynligheten for at et senere konsesjonsvedtak blir påklaget, er tilsvarende stor. Overprøving av et vedtak om tidlig saksavslutning antas å være mindre omfattende enn overprøving av et konsesjonsvedtak i samme sak. Derfor legger departementet til grunn at det kun er i saker der klageinstansen omgjør underinstansens beslutning om tidlig saksavslutning, at antallet klagesaker står i fare for å øke. Departementet vurderer imidlertid at slike omgjøringer vil være sjeldne, og at den nye regelen i annet ledd sannsynligvis vil redusere den totale tidsbruken på klagesaker.

Bestemmelsen om tidlig saksavslutning er kun relevant for tiltak som er meldepliktige etter eksisterende regler i plan- og bygningsloven med forskrift om konsekvensutredninger. Dette følger av sammenhengen med plan- og bygningslovens regler, jf. forslaget § 2-1 første ledd som viser til tiltak som «omfattes av kravet til melding med forslag til utredningsprogram etter plan- og bygningsloven kapittel 14». Departementet har ikke foreslått endringer i nevnte regelverk, og lovforslaget innebærer dermed ingen utvidelse av hvilke tiltak som er meldepliktige. Formålet med henvisningen i første ledd er blant annet å tydeliggjøre at reglene om hvilke energitiltak som krever melding, og hvilke krav som stilles til meldinger, følger av annet regelverk.

Den nye hjemmelen for tidlig saksavslutning vil være aktuell å benytte på alle meldepliktige tiltak uavhengig av anleggstype, herunder nettanlegg. Dersom konsesjonsmyndigheten for eksempel mottar en melding om et produksjonsanlegg med tilhørende nettanlegg, og det er aktuelt å avslutte behandlingen av produksjonsanlegget, er det etter departementets syn nødvendig at hjemmelen kan benyttes for hele prosjektet, inkludert nettanleggene.

Departementet har vurdert øvrige mottatte innspill uten å ha funnet at disse gir grunnlag for å justere departementets forslag.

4.4.2 Avvisning

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en bestemmelse om avvisning av meldinger og søknader som inneholder feil og mangler i ny § 2-3. Avvisning innebærer at behandlingen av saken avsluttes uten at sakens realitet blir avgjort. Forslagene er ment å tilrettelegge for at mangelfulle prosjekter kan avsluttes så tidlig som mulig i konsesjonsprosessen, som kan frigjøre ressurser til raskere konsesjonsbehandling av komplette søknader om realiserbare prosjekter.

Feil eller mangel ved en melding eller en søknad foreligger hvis vilkårene for å behandle den ikke er til stede. Departementet viser til eksempler angitt i spesialmerknadene til bestemmelsen i punkt 13. Som nevnt i høringsnotatet, må regelen ses i sammenheng med veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Det innebærer blant annet at konsesjonsmyndigheten skal gi tiltakshaver nødvendig veiledning og sette en rimelig frist for retting. Foreligger det et rimelig behov for flere omganger med veiledning, kan konsesjonsmyndigheten også utsette rettefristen.

Et vedtak om avvisning er ikke til hinder for at tiltakshaver kan starte konsesjonsprosessen på nytt på et senere tidspunkt. Departementet kan ikke se at det er nødvendig at dette fremgår av ordlyden. Rettsvirkningene av avvisning er beskrevet nærmere i spesialmerknadene til bestemmelsen, se punkt 13.

4.4.3 Søknadsfrist

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en frist for å søke om konsesjon der det er fastsatt utredningsprogram. Liknende bestemmelse finnes i havenergilovforskrifta § 2d tredje ledd siste punktum. En søknadsfrist vil etter departementets syn bidra til en mer effektiv gjennomføring av påbegynte saker, og sikre allmennheten og berørte interesser større forutsigbarhet om prosjektets fremdrift. Et langt tidsforløp mellom fastsettelsen av utredningsprogram og søknadstidspunkt kan utløse behov for tilleggsutredninger, og det er lite effektivt om det må gjennomføres flere runder med konsekvensutredninger med påfølgende justering av søknaden, nye høringer og så videre.

I lys av mottatte høringsinnspill, justeres imidlertid forslaget slik at fristens lengde endres fra to til tre år. Bakgrunnen for endringen er tilbakemeldingene om at en toårsfrist i flere tilfeller vil være for knapp. I mange saker bør konsekvensutredninger gjennomføres over en lengre periode enn ett til to år, for eksempel for å fange opp sesongvariasjoner eller på grunn av ugunstige værforhold i enkeltår.

Departementet forutsetter for øvrig at det vil være kurant å få innvilget en rimelig fristutsettelse dersom tiltakshaver har et legitimt behov for en lengre frist på grunn av forhold tiltakshaver ikke kan klandres for. Dette er for eksempel aktuelt hvis feltundersøkelsene som kreves i henhold til det fastsatte utredningsprogrammet bør gjennomføres over flere år, eller på grunn av manglende nødvendige avklaringer fra en tredjepart. Formålet med fristen er å sikre at tiltakshaver igangsetter arbeidet med konsekvensutredningen innen rimelig tid etter fastsettelsen av utredningsprogrammet, og sørger for rimelig fremdrift i utredningsarbeidet. Fristen skal altså ikke gå på bekostning av kvaliteten på konsekvensutredningene.

Bestemmelsen er teknologinøytral. Når det ses hen til tiltakshavers mulighet for å søke om fristutsettelse, uten at konsesjonsmyndigheten pålegges noen begrensning knyttet til hvor lange eventuelle fristutsettelser kan være, kan ikke departementet se at det er nødvendig å gjøre unntak for nettselskap. Behovet for rimelig fremdrift i nettsaker tilsier tvert imot at fristen bør gjelde også i slike saker. Behovet for å vurdere om tidsforløpet tilsier endringer i utredningsprogrammet, gjør seg også gjeldende i nettsaker.

Departementet har vurdert øvrige innspill uten å ha funnet at det er grunnlag for å justere departementets forslag.

4.4.4 Unntak fra høring og kunngjøring av søknad

Departementet opprettholder forslaget om at høring og kunngjøring kan unnlates der det er «klart at søknaden vil bli avslått». Som nevnt i høringsnotatet, åpner allerede dagens ordlyd i energiloven § 2-1 sjette ledd siste punktum, og syvende ledd tredje punktum, isolert sett for å unnta kunngjøring og høring av søknader som åpenbart vil få avslag. På grunn av KU-forskriften § 26 første og annet ledd finner departementet at det likevel er nødvendig at regelen fremgår uttrykkelig i energiloven. Regelen innebærer blant annet at unntak fra høring kan besluttes selv om søknaden gjelder et tiltak nevnt i KU-forskriften vedlegg I. En liknende bestemmelse finnes i vannressursloven § 24 annet ledd bokstav c.

For øvrig viser departementet til redegjørelsen av gjeldende rett under punkt 4.1, om at energiloven allerede åpner for «tidlig saksavslutning» av en konsesjonssøknad i den forstand at prosjekter som åpenbart ikke vil få konsesjon, kan avslås med en kortfattet begrunnelse og uten tidkrevende saksbehandlingsskritt som befaringer, lønnsomhetshetsberegninger m.m. Disse virkemidlene, sammenholdt med det nye unntaket fra høring og kunngjøring, åpner for at søknader om urealistiske prosjekter kan behandles effektivt og uten unødvendig tidsbruk.