9 Endringer i samordningsloven

9.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser med tilhørende forskrifter. Samordningsloven regulerer hvor mye samlet pensjon en person kan få samtidig fra to eller flere pensjons- og trygdeordninger. Ytelsene fra folketrygden gis uten reduksjon når en person samtidig mottar ytelser fra andre pensjons- og trygdeordninger som går inn under samordningsloven. Samordningsloven har i dag særlig praktisk betydning når en person har rett til pensjon både fra folketrygden og fra en av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det er pensjonen fra tjenestepensjonsordningen som da skal reduseres. Departementet la til grunn at det var behov for enkelte endringer og justeringer i samordningsreglene som følge av de øvrige endringsforslagene i høringsnotatet.

Etter samordningsloven § 3 omfattes brutto alderspensjon etter kapittel 5 og § 26 h i Statens pensjonskasseloven og tilsvarende andre pensjonsordninger av lovens bestemmelser. Departementet foreslo i høringsnotatet et nytt kapittel 5 b i Statens pensjonskasseloven, der årskull født i 1963 eller senere som har særaldersgrense, på nærmere vilkår, kan ta ut brutto alderspensjon (tidligpensjon) før alderen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Tilsvarende gjelder for sykepleierpensjonsloven. I utgangspunktet beregnes tidligpensjonen som en bruttopensjon etter gjeldende regler, med noen særlige vilkår og beregningsregler. Departementet la derfor i høringsnotatet til grunn at disse årskullene skal få samordnet alderspensjonen på samme måte som dem som har en brutto alderspensjon og som er født før 1963. Videre la departementet til grunn at gjeldende samordningsregler i stor grad er dekkende der det er behov for samordning.

Siden det i samordningsloven er et skille før og fra 1963-kullet, ble det i høringsnotatet ansett som et behov å endre på noen av lovbestemmelsene slik at også årskullene med særaldersgrense som kan ta ut bruttopensjon (tidligpensjon) etter forslagene i høringsnotatet, blir omfattet av anvendelsesområdet. Dette gjaldt samordningsloven § 3 første ledd og § 24 c. Når det gjaldt lovens § 24 a, la departementet til grunn at det ikke er behov for endringer, da det uansett følger av samordningsreglene at samordningen først skjer fra måneden etter at pensjonisten fyller 67 år, som vil være sammenfallende med når retten til tidligpensjon faller bort. Departementet ba likevel om høringsinstansenes innspill om det kan oppstå tilfeller der samordning skal gjennomføres.

Når en person med særaldersgrense når alderen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, faller tidligpensjonen etter forslaget bort, og vedkommende får påslagspensjon etter Statens pensjonskasseloven kapittel 5 a. Det ble foreslått i høringsnotatet at disse skal få et nytt tillegg i tjenestepensjonen, et særalderspåslag. Siden påslagspensjonen ikke samordnes med folketrygden, foreslo departementet at heller ikke særalderspåslaget skal samordnes.

Samordningen etter samordningsloven avhenger av hvilken folketrygdytelse som utbetales. Ved kombinasjonen alderspensjon fra folketrygden og alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, skjer samordningen først fra 67 år. Siden brutto alderspensjon (tidligpensjon) for årskullene som ble omtalt i høringsnotatet faller bort ved alderen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, ble det konstatert at det ikke skal skje noen samordning i disse tilfellene. Etter samordningsloven § 24 c skal likevel oppsatt alderspensjon for tjenestetid før 2020 for medlemmer født i 1963 og senere, etter Statens pensjonskasseloven § 26 h, samordnes fra det tidspunktet tjenestepensjonen tas ut. De årskullene som omfattes av høringsnotatet omfattes også av lov om Statens pensjonskasse § 26 h, og det ble forutsatt i høringsnotatet at samordningen gjennomføres etter samordningsloven § 24 c i den grad det ikke utbetales en tidligpensjon etter de nye reglene som ble foreslått i høringsnotatet. Anvendelsesområdet for samordningsloven § 24 c er for medlemmer født i 1963 eller senere, og departementet antok at det ikke var nødvendig med lovendringer her.

Har vedkommende en etterlattepensjon i folketrygden, vil samordningen av denne og brutto alderspensjon for årskullene som høringsnotatet gjelder, skje på samme måte som i dag. Kombinasjonen omstillingsstønad i folketrygden og brutto alderspensjon, innebærer at tjenestepensjonen som utgangspunkt reduseres med et beløp som svarer til inntil tre fjerdedeler av grunnbeløpet. Som følge av at det i høringsnotatet ble foreslått ulike regler for reduksjon av tidligpensjon for ulike årskull for inntekt, ble det foreslått et unntak fra de nevnte samordningsreglene. Det skyldes at de som skal få reduksjon av brutto alderspensjon mot pensjonsgivende inntekt, ikke samtidig bør få pensjonen samordnet mot omstillingsstønaden, siden stønaden også vil inngå i den pensjonsgivende inntekten som gir reduksjon. De foreslåtte reduksjonsreglene var slik at for dem med 63 års aldersgrense, fikk årskullene 1963–1966 beholde gjeldende regler, mens for senere årskull ble det foreslått å redusere pensjonen med 66 prosent av pensjonsgivende inntekt over 1 G. For de med 60 års aldersgrense foreslo departementet å redusere pensjonen mot pensjonsgivende inntekt over 1 G for årskullene etter 1969-kullet. Departementet la i høringen til grunn at den beste løsningen var å redusere alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen mot omstillingsstønaden for de årskullene som skal ha en reduksjon med 66 prosent av pensjonsgivende inntekt over et fribeløp. Det ble derfor foreslått et unntak fra samordningen for disse tilfellene i samordningsloven § 22 nr. 2.

9.2 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS, heretter omtalt som arbeidstakerorganisasjonene, skriver at de forstår lovforslaget slik at personer som går av med rett til tidligpensjon eller særalderspåslag før fylte 67 år, vil få samordnet sin oppsatte alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen med den fulle pensjonsbeholdningen etter folketrygdloven § 20-4, også den delen av pensjonsbeholdningen som er opptjent etter å ha nådd særaldersgrensen og etter at medlemmet har fratrådt særaldersgrensestillingen. Arbeidstakerorganisasjonene skriver at dette vil gjøre at personer med særaldersgrense 60 år og 63 år får ytterligere disinsentiver til å fortsette i arbeidslivet etter særaldersgrensen. De skriver at mye av det medlemmet eventuelt opptjener i pensjon fra folketrygden mellom fratredelsestidspunktet og fram til 67 år, vil bli borte i samordningen. Arbeidstakerorganisasjonene skriver at for personer uten særaldersgrense, skal opptjening i folketrygden etter fylte 67 år etter gjeldende regler ikke samordnes. Arbeidstakerorganisasjonene mener at de som har særaldersgrense må få tilsvarende «fordeler» i samordningen med folketrygden. De mener at hensynet til sammenheng og konsistens i regelverket tilsier at grensen for opptjeningen i folketrygden som inngår i samordningsberegningen for medlemmer som har særaldersgrense i alle fall ikke kan være høyere enn særaldersgrensen.

Statens pensjonskasse (SPK) viser til at departementet ber om innspill til om det er tilfeller der samordning skal gjennomføres for tidligpensjon og særalderspåslag. De konstaterer at særalderspåslaget ikke skal samordnes, og mener det er naturlig at dette følger det som gjelder for påslagspensjon.

SPK konstaterer at oppsatt bruttopensjon skal samordnes etter samordningsloven § 24 c. De forstår høringsforslaget slik at et medlem ikke både kan ha oppsatt bruttopensjon og tidligpensjon samtidig. De mener dette ikke framkommer tydelig nok i høringsforslaget, og ber om at det blir presisert i lovteksten. Slik presisering er gjort når det gjelder uttak av påslagspensjon, særalderspåslag og livsvarig AFP.

Gabler viser til høringsnotatet hvor det foreslås at omfangsbestemmelsen i samordningsloven § 3 første ledd justeres slik at det framkommer at tidligpensjon er omfattet av loven. I forslaget vises det til lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 b. Gabler påpeker at særalderspåslag også inngår i dette kapittelet, og de mener den foreslåtte ordlyden i samordningsloven § 3 første ledd bør presiseres slik at det framkommer at det er tidligpensjon som menes, og ikke særalderspåslag.

Gabler viser også til den foreslåtte unntaksbestemmelsen i § 22 nr. 2 nytt andre punktum om at det ikke skal samordnes mot omstillingsstønad dersom stønaden samtidig er å anse som pensjonsgivende inntekt som gir reduksjon av alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. De mener forslaget kan tolkes slik at dersom summen av omstillingsstønad og annen inntekt er lavere enn inntektsgrensen, og dermed ikke reduserer pensjonen, så kan man samordne tidligpensjon mot omstillingsstønad likevel. Gabler ber departementet bekrefte om dette er korrekt. Det bør også her presiseres hva som menes med «alderspensjonen». De merker seg også at det ikke foreslås noe tilsvarende unntak for arbeidsavklaringspenger, og etterlyser om dette er med hensikt, og hva i så fall begrunnelsen er.

Videre viser Gabler til lovforslaget i samordningsloven § 24 c nr. 1 nytt andre punktum: «Dette gjelder ikke for medlemmer som omfattes av lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 b og tilsvarende andre offentlige tjenestepensjonsordninger». Denne formuleringen åpner også for ulike tolkninger. Hva betyr «medlemmer som omfattes av lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 b»? Det sentrale i denne sammenhengen er hvilken type pensjon som utbetales, og ikke personen som mottar den. Medlemmene er dessuten i utgangspunktet omfattet av hele loven, ikke bare enkeltstående kapitler, så formuleringen kan framstå som noe forvirrende. Gabler mener også det bør stå «tilsvarende bestemmelser i andre offentlige tjenestepensjonsordninger» e.l.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) konstaterer at departementet i forslag til endringer i samordningsloven § 3 foreslår at tidligpensjon og særalderspåslag skal omfattes av samordningsloven. Ytelsene skal da i utgangspunktet samordnes med annen tjenestepensjon og ytelser fra folketrygden. KLP mener at særalderspåslaget ikke bør være gjenstand for samordning, og de påpeker at det ikke finnes regelverk for samordning av særalderspåslag med annen tjenestepensjon. Særalderspåslaget er ment som en tilleggsverdi til alderspensjonen knyttet til arbeid i stilling med særaldersgrense.

Til forslaget til ny § 22 nr. 2 andre punktum i samordningsloven, kommenterer KLP at samordning av tidligpensjon med omstillingsstønad kan følge dagens regler, men med den foreslåtte begrensningen. Det vil si begrenset til dem som er født før 1970 med aldersgrense 60 år og til de som er født før 1967 med aldersgrense 63 år. Omstillingsstønad som er med i reduksjon av tidligpensjon, gir ikke samordningsfradrag. De stiller spørsmål ved om det er en betingelse for å unnta omstillingsstønad fra samordning at den har en verdi på over grunnbeløpet. Videre påpeker de at arbeidsavklaringspenger er – som omstillingsstønad – pensjonsgivende inntekt som kan føre til redusert tidligpensjon. De stiller spørsmål ved om også denne ytelsen bør unntas fra samordning. KLP ønsker at departementet avklarer om de kan legge til grunn som prinsipp at ytelser som kan medføre reduksjon i tidligpensjonen ikke kan være grunnlag for samordningsfradrag.

KLP viser også til ønsket i høringsnotatet om innspill knyttet til samordningsloven § 24 a. De kan ikke se at § 24 a er relevant for medlemmer av en offentlig tjenestepensjonsordning som kan få rett til tidligpensjon og særalderspåslag.

Videre viser de til forslaget til nytt andre punktum i samordningsloven § 24 c nr. 1 som sammen med første punktum vil lyde slik: «Ved uttak av oppsatt alderspensjon før fylte 67 år skal det gjøres en foreløpig samordning med alderspensjon fra folketrygden. Dette gjelder ikke for medlemmer som omfattes av lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 b og tilsvarende andre offentlige tjenestepensjonsordninger.» De forstår forslaget som at verken tidligpensjon eller særalderspåslag skal samordnes med alderspensjon i folketrygden. De foreslår en tydeliggjøring av lovteksten. Det knytter seg til det forholdet at en person kan velge å ta ut alderspensjon opptjent før 2020 før kalenderåret vedkommende fyller 67, etter en tid med tidligpensjon til utbetaling. Selv om vedkommende stanser tidligpensjonen og får utbetalt oppsatt alderspensjon, vil vedkommende fortsatt anses for å være «omfattet» av lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 b. De mener ordlyden derfor kan skape noe tvil om oppsatt alderspensjon skal være gjenstand for samordning. For å unngå tvil i § 24 c nr. 1 nytt andre punktum, kan foreslått ordlyd «[…] medlemmer som omfattes av […]» byttes ut med «[…] medlemmer som mottar pensjon etter […]». KLP mener det da blir tydeligere at en som kan ta ut tidligpensjon, men som velger å ta ut oppsatt alderspensjon, skal ha denne pensjonen samordnet etter reglene i § 24 c. nr. 1–3.

KLP antar at reglene for samordning som gjelder for dagens særalderspensjon, kan gjøres gjeldende for den nye tidligpensjonen når det gjelder samordning av tidligpensjon med gjenlevendepensjon, overgangsstønad, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd fra folketrygden. De ber departementet kommentere dette i proposisjonen.

Ved kombinasjon av tidligpensjon og uførepensjon fra tjenestepensjonsordning og arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd fra folketrygden, antar KLP at forskrift 22. januar 2015 nr. 52 om unntak fra samordning av alderspensjon fra tjenestepensjonsordning før 67 år eller avtalefestet pensjon fra 65 år beregnet som tjenestepensjon med uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger fra folketrygden kommer til anvendelse.

9.3 Departementets vurdering og forslag

Etter gjeldende § 3 første ledd i samordningsloven skal alderspensjon (bruttopensjon) og oppsatt alderspensjon for tjenestetid opptjent før 2020 være omfattet av loven. Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen burde endres slik at også årskullene med særaldersgrense som kan ta ut alderspensjon (bruttopensjon) etter de nye bestemmelsene i lov om Statens pensjonskasse § 5 b, blir omfattet av anvendelsesområdet til samordningsloven. Dette er nødvendig da reglene om alderspensjon for de angitte årskullene i kapittel 5 b ikke lenger er inntatt i lovens kapittel 5. Dette gjelder ytelsen bruttoberegnet alderspensjon, som i kapittel 5 b gjennomgående omtales som tidligpensjon.

I hvilket omfang, og på hvilken måte, tidligpensjonen skal samordnes med andre ytelser, vil framgå av de ulike bestemmelsene i samordningsloven.

KLP, Gabler og Statens pensjonskasse (SPK) har i høringen gitt innspill om at særalderspåslaget ikke bør samordnes. Departementet er enig i dette og har gjort endringer i lovteksten slik at dette blir tydeligere.

Det vises til lovforslaget i samordningsloven § 3 første ledd.

I høringen la departementet til grunn at det ikke er behov for å endre samordningsloven § 24 a. KLP og SPK støtter dette synet. Det fremmes derfor ingen forslag om endringer i denne bestemmelsen.

Har vedkommende en etterlattepensjon i folketrygden, vil samordningen for de aktuelle årskullene skje på samme måte som i dag. Når det gjelder kombinasjonen omstillingsstønad i folketrygden og brutto alderspensjon, vil gjeldende samordning om at tjenestepensjonen reduseres med et beløp som svarer til inntil tre fjerdedeler av grunnbeløpet, som utgangspunkt gjelde. Mottak av omstillingsstønad fra folketrygden skal altså i utgangspunktet samordnes med tidligpensjon, både den videreførte tidligpensjonsordningen og den nye. Samtidig er omstillingsstønaden å regne som pensjonsgivende inntekt, jf. folketrygdloven § 3-15. I høringsnotatet foreslo departementet noe ulike reduksjonsregler av tidligpensjonen for inntekt for ulike årskull, både for gruppen som har 63 års særaldersgrense og gruppen som har 60 års særaldersgrense. For de med 63 års særaldersgrense ble det foreslått at årskullene 1963–1966 skal ha gjeldende reduksjonsregler, mens for senere årskull ble det foreslått å redusere tidligpensjonen med 66 prosent av pensjonsgivende inntekt over en inntektsgrense. For de med 60 års aldersgrense foreslo departementet å redusere mot pensjonsgivende inntekt for årskullene etter 1969-kullet. Når det gjelder de som skal få redusert tidligpensjonen mot pensjonsgivende inntekt, kan det ikke samtidig gjennomføres en samordning mot omstillingsstønaden når stønaden også vil inngå i den pensjonsgivende inntekten som gir reduksjon. Det samme gjelder arbeidsavklaringspenger. Departementet legger til grunn at den beste løsningen er å redusere tidligpensjonen fra tjenestepensjonsordningen mot omstillingsstønad for de årskullene som skal ha en reduksjon med 66 prosent ved pensjonsgivende inntekt over en inntektsgrense. Det samme gjelder ved mottak av arbeidsavklaringspenger. Det må da gjøres et unntak for samordningen i disse tilfellene. Dette gjelder uansett om samlet inntekt er lavere eller høyere enn inntektsgrensen. I høringsnotatet ble presiseringen av unntaket for samordning av tidligpensjon mot omstillingsstønad foreslått plassert i samordningsloven § 22 nr. 2. Departementet mener § 22 nr. 4 er en bedre plassering. Unntaket for samordning av tidligpensjon mot arbeidsavklaringspenger er plassert i samordningsloven § 19 andre ledd og § 23 nr. 1 andre ledd.

Det vises til lovforslaget i samordningsloven § 19 andre ledd, § 22 nr. 4 og § 23 nr. 1 andre ledd.

Departementet mener høringsforslaget knyttet til samordningsloven § 24 c nr. 1 er unødvendig. Det er presisert i bestemmelsene om tidligpensjon i lov om Statens pensjonskasse og lov om pensjonsordning for sykepleiere at tidligpensjonen ikke kan utbetales samtidig med pensjon etter lov om Statens pensjonskasse kapittel 5 a og lov om pensjonsordning for sykepleiere kapittel 4 a, herunder oppsatt alderspensjon for opptjening før 2020. Det er også slik at tidligpensjonen ikke kan mottas som en oppsatt pensjonsytelse.

Departementet ønsker ikke å følge opp arbeidstakerorganisasjonenes anmodning om at den oppsatte alderspensjonen for opptjeningstid før 2020 ikke samordnes med den delen av pensjonsbeholdningen i folketrygden som er opptjent etter særaldersgrensen. I den grad disse arbeidstakerne fortsetter i arbeid utover særaldersgrensen, mener departementet det ikke er grunnlag for å unnta slik inntekt fra samordningsberegningen.

Departementet er enig i KLPs vurdering av at ved kombinasjon av tidligpensjon og uførepensjon fra tjenestepensjonsordning og arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd fra folketrygden kommer forskrift 22. januar 2015 nr. 52 om unntak fra samordning av alderspensjon fra tjenestepensjonsordning før 67 år eller avtalefestet pensjon fra 65 år beregnet som tjenestepensjon med uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger fra folketrygden til anvendelse.