11 Forholdet til Grunnloven
11.1 Innledning og utgangspunkter
Grunnloven § 97 lyder:
«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft».
Kjerneområdet for Grunnloven § 97 er vern mot lovgivning som knytter nye byrder eller andre ufordelaktige rettsvirkninger til handlinger, unnlatelser eller begivenheter som fant sted før lovendringen (egentlig tilbakevirkning). Som hovedregel er slik tilbakevirkning forbudt.
Som motsetning til egentlig tilbakevirkning, står såkalt uegentlig tilbakevirkning, som innebærer at det med virkning framover blir grepet inn i rettsforhold som er oppstått før loven ble vedtatt. I disse sakene har lovgiver i utgangspunktet frihet, jf. blant annet bak Grunnloven § 75 bokstav a som slår fast at det hører til Stortinget å fastsette lovgivning, se også særskilt i denne saken Statens pensjonskasseloven § 43 og sykepleierpensjonsloven § 38 som begge tar et forbehold om at rettigheter og plikter etter lovene kan endres ved senere lov. Uegentlig tilbakevirkning er likevel ulovlig i de tilfellene tilbakevirkningen er «klart urimelig eller urettferdig», jf. Høyesteretts dom i sak HR-2016-389-A med videre henvisninger.
Høyesterett har i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), som gjaldt spørsmålet om pensjonsrettigheter etter folketrygdloven har et vern etter Grunnloven § 97, oppstilt følgende momenter ved vurderingen av om tilbakevirkningen er klart urimelig eller urettferdig:
«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.»
Det må gjøres en helhetsvurdering av momentene. Vurderingen av eventuell grunnlovsstrid må skje konkret for den saken gjelder. Det må likevel kunne tas hensyn til helheten i en lovregulering, og ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte vil medføre grunnlovsstrid, jf. Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt) avsnitt 155 og HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 77.
Departementet vurderer, blant annet på bakgrunn av innspill om grunnlovsvern i høringsrunden, at det særlig er tre forhold i det foreliggende lovforslaget som må vurderes opp mot Grunnloven § 97. For det første gjelder det avvikling av 85-årsregelen, som innebærer at muligheten til å gå av med pensjon inntil tre år før særaldersgrensen blir fjernet. For det andre gjelder det at personer født i 1965 og senere, og som har særaldersgrense 65 år, med de nye reglene ikke får rett til tidligpensjon. For det tredje gjelder det at også inntekt fra stilling som ikke er medlemspliktig skal føre til reduksjon av ny tidligpensjon.
Departementet vurderer i det følgende de tre forholdene hver for seg.
11.2 Utfasing av 85-årsregelen
Departementet vurderer først om det er i strid med Grunnloven § 97 at 85-årsregelen utfases og avvikles.
Lovforslaget innebærer at personer, som er født i 1973 og senere, og som har aldersgrense 60 år/syv år før ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, ikke skal ha rett til å gå av med tidligpensjon tre år før aldersgrensen. Det samme gjelder personer som er født i 1970 og senere, og som har aldersgrense 63 år/fire år før ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Disse personene har i 2025 åtte år igjen til aldersgrensen, og fem år igjen til de ville kunne ha gått av med 85-årsregelen etter gjeldende regler. De må altså vente i tre år lenger enn etter dagens regler før de får gå av med tidligpensjon, og de får tidligpensjon i en kortere periode enn de ville fått etter gjeldende regler. Det skjer en utfasing i årskullene henholdsvis 1970–1972 og 1967–1969. Det vises til nærmere omtale av forslaget i punkt 7.5.3
Det er klart at lovendringen ikke innebærer at det knyttes nye byrder eller liknende til begivenheter som fant sted før lovendringen, altså er det klart ikke tale om egentlig tilbakevirkning. Vurderingstemaet er derfor om lovendringen er «klart urimelig eller urettferdig».
Vurderingsmomenter er, som nevnt ovenfor, blant annet hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.
Lovendringen gjelder rettigheter til alderspensjon etter regelverket for offentlig tjenestepensjon, basert på egen opptjening. Slike rettigheter har generelt en særlig beskyttet stilling under Grunnloven § 97, jf. HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 79 og følgende, med videre henvisninger, se for eksempel Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim) hvor det framgår: «For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen.» I forlengelsen av dette, som begrunnelse for at rettigheter etter regelverket for offentlig tjenestepensjon nyter et særlig sterkt vern, kan man se hen til at det er en sammenheng «mellom medlemmets lønn, innskudd og pensjonsutbetaling», jf. Rt. 2006 s. 262 (ektefellepensjonsdommen). Begge forholdene – at pensjon er en del av arbeidsforholdet, og at den enkelte arbeidstaker betaler pensjonsinnskudd – er omtalt av Høyesterett i HR-2016-389-A, avsnitt 85, slik: «Stortingrepresentantene [som den saken gjaldt, departementets tilføyelse] bidrar gjennom pensjonsinnskudd og arbeidsinnsats, og at motytelser er kombinasjonen av godtgjørelse og pensjonsrettigheter.» Typen rettighet saken her dreier seg om, tilsier at det skal mindre til å konstatere grunnlovsstrid, sammenlignet med hvis saken hadde omhandlet rettigheter med svakere grunnlovsvern.
Inngrepet kan av den enkelte oppleves som betydelig på den måten at perioden hvor de berørte personene maksimalt kan motta tidligpensjon blir forkortet; fra ti til syv år (aldersgrense 60) og syv til fire år (aldersgrense 63 år). Personene må også jobbe tre år lenger enn de må etter gjeldende regelverk før de kan motta tidligpensjon.
Samtidig kan ikke innstrammingen ses isolert. Denne gruppen får nå et nytt pensjonselement i form av et særalderspåslag til øvrig livsvarig pensjon, som kommer til utbetaling fra det tidspunkt tidligpensjonen opphører. Særalderspåslaget er en kompensasjon for at opptjeningen til påslagspensjon blir lavere hos de som har særaldersgrense og går av ved denne, sammenlignet med de som har alminnelig aldersgrense.
Selv om retten til tidligpensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning nyter et sterkt vern, taler det mot grunnlovsstrid at personene som lovforslaget gjelder, på dette tidspunktet ikke mottar tidligpensjon. Det innrettelseshensyn som ligger i at ytelsene allerede løper, noe som kan gi et særlig grunnlag for vern mot endringer, foreligger ikke.
Videre vurderer departementet at gjeldende regler om tidligpensjon for personer med særaldersgrense ikke kan sies å ha skapt berettigede forventninger om at gjeldende tidligpensjonsordning skal stå uendret. Stortinget har i flere tiår gjentatte ganger pekt på behovet for å vurdere reglene på nytt, jf. NOU 2022: 7 side 291. Endringene som foreslås må ses i sammenheng med pensjonsreformen – et arbeid som har pågått siden 2001, og som fikk virkning fra 2011. Reformen omfatter alle deler av pensjonssystemet, både i og utenfor folketrygden. Bakgrunnen for reformen var at en økende andel eldre, og høyere gjennomsnittlige pensjoner, førte til en vesentlig økning i pensjonsutgiftene, samtidig som det i framtiden ville bli færre yrkesaktive til å betale for pensjonene. Reformen innebar blant annet at pensjon fra folketrygden kunne tas ut fleksibelt fra 62 år, men slik at uttaket er nøytralt, noe som innebærer at forventet samlet pensjon over perioden som pensjonist blir den samme, uavhengig av uttakstidspunkt. Ny alderspensjon, som innebærer at det tjenes opp pensjon til en pensjonsbeholdning på bakgrunn av pensjonsgivende inntekt/pensjonsgrunnlaget i alle yrkesaktive år, ble innført først i folketrygden, i form av inntektspensjon, jf. folketrygdloven kapittel 20. Deretter, etter avtale om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor av 3. mars 2018, ble en ny alderspensjon innført i de offentlige tjenestepensjonsordningene, i form av påslagspensjon. Reformen gir insentiver til å stå lenger i arbeid. Innføringen av levealdersjusteringen av pensjonen innebærer i seg selv et tydelig signal om at det er en forventning om at man jobber lenger enn tidligere årskull. Årskullene som regelendringen som drøftes her gjelder, tjener opp inntektspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 og påslagspensjon etter offentlig tjenestepensjonsregelverket. Disse pensjonsordningene innebærer at den enkelte lettere kan motvirke effekten av levealdersjusteringen ved å arbeide lenger.
Gjeldende pensjonsregler for personer med særaldersgrense er ikke tilpasset påslagsmodellen. Personer som går av tidlig på grunn av særaldersgrense, vil komme dårligere ut enn personer som jobber lenger, på grunn av kortere opptjening i påslagsordningen. Dette er bakgrunnen for at partene i avtalen av 3. mars 2018 avtalte at «[r]egelverket for personer med særaldersgrenser som er født i 1963 eller senere må tilpasses påslagsmodellen» og at personer som 1. januar 2020 har mer enn ti år til særaldersgrensen «skal ha regler som sikrer pensjonsnivået og ikke innebærer økte kostnader sammenlignet med dagens regler».
I avtale av 12. desember 2018 ble partene enige om midlertidige regler om alderspensjon til personer med særaldersgrense, i påvente av endelig avtale. Avtalen er bakgrunnen for Statens pensjonskasseloven § 20 a andre ledd og sykepleierpensjonsloven § 6 a andre ledd. Bestemmelsene utvider virkeområdet til kapitlene om den gamle bruttopensjonen, som i utgangspunktet bare omfatter medlemmer født i 1962 og tidligere, til medlemmer med særaldersgrense født i 1963 og senere. Samtalene om en langsiktig løsning for pensjonsreglene for personer med særaldersgrense startet i oktober 2019. Det ble ikke oppnådd enighet i 2019/2020, og endelig avtale – som dette lovforslaget bygger på – ble inngått 25. august 2023.
Historikken i saken viser tydelig at personer med særaldersgrenser i lang tid – og i alle fall siden avtalen i 2018 – har fått tydelige signaler om at reglene vil bli endret, og at dette vil kunne innebære tilpasninger både til gunst og til ugunst sammenlignet med gjeldende rett. Det at reglene skal tilpasses påslagsmodellen, på den måten at de økonomiske ulempene ved kombinasjonen av gjeldende tidligpensjonsordning og påslagsmodellen skal avbøtes, samtidig som reglene ikke skal innebære økte kostnader sammenlignet med gjeldende regler, må nødvendigvis innebære noen innstramminger. Med avtalen 25. august 2023 ble det klart hva de konkrete løsningene kom til å bli. Departementet vurderer at det ikke har vært grunnlag for en forventning om at dagens ordning med tidligpensjon skal stå uendret. En berettiget forventning om framtidige regler er snarere knyttet til at pensjonsreglene på en eller annen måte tar hensyn til at noen personer har særaldersgrenser, noe pensjonsreglene fortsatt vil gjøre i og med at det etableres en ny tidligpensjonsordning, og at personer som har hatt særaldersgrense i tillegg vil få et særalderspåslag. Dette taler, etter departementets syn, mot at det foreligger grunnlovsstrid.
Forbeholdene i Statens pensjonskasseloven § 43 og sykepleierpensjonsloven § 38, hvor det framgår at rettigheter og plikter etter lovene kan endres ved senere lov, har også en viss betydning. Et tilsvarende forbehold i folketrygdloven er av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), i en uttalelse, som ikke var nødvendig for resultatet, omtalt slik: «Jeg mener også at folketrygdloven § 18-11 bør ha begrenset betydning ved en helhetsvurdering av om Grunnloven § 97 er overtrådt. […] Selv om folketrygdloven § 18-11 ikke kan tas på ordet, er den likevel ikke uten interesse for grunnlovsvurderingen. Bestemmelsen bekrefter, og gir også et varsel om, den relativt vide adgang lovgiver må ha, ut fra den type hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d og som jeg har beskrevet, til uten hinder av Grunnloven § 97 å gjøre inngrep i trygderettigheter.» Departementet nevner dette for helhetens skyld, men understreker likevel, i tråd med premissene i uttalelsen, at det ikke har lagt nevneverdig vekt på dette forholdet.
I mange av høringsinnspillene, spesielt fra privatpersoner, anføres det at det tar for kort tid mellom tidspunktet utfasingen av 85-årsregelen vedtas, og tidspunktet den får virkning. Det anføres at lovendringen ikke kan omfatte personer som ved vedtakelsen har mindre enn ti år igjen til de kunne gått av med tidligpensjon etter dagens regler. Departementet erkjenner at det i andre sammenhenger har blitt gitt en lengre periode mellom vedtakelsen av en innstramming og at den får virkning. Særlig nærliggende er det å se hen til aldersgrenseloven § 5 første ledd andre punktum. Bestemmelsen slår fast at den som ikke har over 10 år igjen til den gjeldende aldersgrensen ved aldersgrenselovens ikrafttredelse eller fra det tidspunktet det er fastsatt lavere aldersgrense enn den alminnelige, har rett til å fratre ved den gjeldende aldersgrensen. Bestemmelsen er ikke direkte anvendelig i vår sak, men gir uttrykk for et prinsipp som i noen sammenhenger tidligere har vært anvendt. Departementet mener likevel at de klare formuleringene i avtalen fra 2018 er avgjørende. Her framgår det at personer som 1. januar 2020 har ti eller færre år til særaldersgrense, skal sikres ordninger som gjør at de ikke kommer dårligere ut enn hvis dagens regler, inkludert 85-årsregelen, videreføres. Dette gir et tydelig signal om at 85-årsregelen ikke nødvendigvis vil videreføres for personer som kommer etter årskullene som omfattes av bestemmelsen. Dette taler mot at inngrepet er grunnlovsstridig, selv om utfasingen får virkning for personer som i 2025 har mindre enn ti år igjen til særaldersgrensen.
Departementet finner ikke holdepunkter for at fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig sterkt.
Helhetsvurderingen til departementet blir som følger. Lovforslaget gjelder et rettsområde hvor grunnlovsvernet er sterkt. Inngrepet er isolert sett forholdsvis betydelig. Inngrepets styrke blir imidlertid mindre dersom det også ses hen til regelendringene totalt sett, hvor personer som lovforslaget omfatter også får noen fordeler de ikke har etter gjeldende rett, i form av særalderspåslag. Aller mest tungtveiende er det at lovforslaget ikke berører noen som allerede mottar pensjon, og at de som foreløpig ikke mottar en pensjon, i lang tid har blitt forespeilet at det vil skje lovendringer i pensjonsreglene. Det har siden 2018 vært grunn til å regne med at det vil skje innstramminger som berører personer som per 1. januar 2020 har flere enn ti år igjen til aldersgrensen.
Departementet konkluder med at avviklingen av 85-årsregelen for personer med særaldersgrenser ikke er i strid med Grunnloven § 97.
11.3 Personer med aldersgrense 65 år, som er født i 1965 og senere, får ikke tidligpensjon
Departementet vurderer deretter om det er i strid med Grunnloven § 97 at personer som er født i 1965 og senere, og som har aldersgrense 65 år/to år før ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, ikke skal få tidligpensjon. Disse personene kunne, dersom gjeldende rett hadde blitt videreført, på visse vilkår fått tidligpensjon tre år før aldersgrensen, altså ved 62 år. Departementet bemerker at ingen av høringsinstansene har anført at lovforslaget på dette punktet er i strid med Grunnloven. Vurderingen gjøres av departementet på eget initiativ.
Spørsmålet er om lovendringen er «klart urimelig eller urettferdig».
Vurderingsmomenter er, som nevnt ovenfor, blant annet hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.
Lovendringen har sterke paralleller til forslaget om avvikling av 85-årsregelen. Momentene oppstilt av Høyesterett stiller seg relativt likt. Grunnlovsvernet er sterkt, gitt rettsområdet. Det gjelder imidlertid også i denne sammenhengen at personene som lovforslaget omfatter på dette tidspunktet ikke har rett på pensjon, og innrettelsesmomentet gjør seg ikke like sterkt gjeldende som dersom de hadde hatt pensjon. Betydningen er mindre, i og med at personene kan fratre stillingen ved samme alder, og ha krav på pensjon. Pensjonen vil imidlertid ikke lenger være tidligpensjon, men påslagspensjon og oppsatt bruttopensjon for tid før 2020, med et særalderspåslag, og eventuelt med AFP som tillegg, dersom vedkommende er ansatt hos en arbeidsgiver med AFP. Dette gjelder også dersom man går av før aldersgrensen, forutsatt at vilkårene for alle ytelsene er oppfylt.
Også for denne lovendringen er sammenhengen med pensjonsreformen sentral, og også her er det klart at det i årevis har vært tydelig at pensjonsreglene vil endres. Det har ikke vært grunnlag for en berettiget forventning om at pensjonsreglene vil tilpasses til påslagsmodellen på en måte som er til gunst for de berørte, uten at det samtidig vil komme innstramminger, gitt premissene i avtalen fra 2018 om at de nye pensjonsreglene ikke skal innebære økte kostnader sammenlignet med dagens regler.
Departementet vurderer på denne bakgrunn at lovforslaget ikke er i strid med Grunnloven § 97.
11.4 Nye regler om reduksjon av tidligpensjonen
Departementet forstår høringssvaret fra LO Kommune, LO Stat, Unio og YS slik at organisasjonene mener at det kan være i strid med Grunnloven § 97 at også annen inntekt enn inntekt fra medlemspliktig stilling på visse vilkår vil føre til reduksjon av ny tidligpensjon. Etter gjeldende rett er det bare inntekt fra medlemspliktig stilling som fører til reduksjon av tidligpensjonen. Inntekt fra stilling som ikke er medlemspliktig, kommer i tillegg til eventuell full tidligpensjon. De foreslåtte reglene om reduksjon gjelder personer som skal ha ny tidligpensjon. De eldste av disse har i 2025 fem år igjen til særaldersgrensen. Det vises til nærmere omtale av forslagene i punkt 7.6.4.
Spørsmålet er om dette innebærer «klart eller urettferdig» tilbakevirkning, sett hen til vurderingsmomentene som er nevnt ovenfor, altså, hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.
Flere av momentene som er nevnt i de forutgående punktene, stiller seg likt også for denne problemstillingen. Tidligpensjon etter offentlig tjenestepensjonsregelverket har et særskilt grunnlovsvern. Samtidig gjelder lovendringen personer som i 2025 ikke mottar tidligpensjon, og det innrettelseshensynet som ligger i at ytelsene allerede løper, foreligger heller ikke her. Det kommer til dette at personene fortsatt vil motta en inntektssikring, dersom de ikke har inntekt som overskrider fribeløpet. Fribeløpet for ny tidligpensjon foreslås nå dessuten, på bakgrunn av avtalen 13. januar 2025, økt fra 1 ganger grunnbeløp, slik foreslått i høringsnotatet, til 2,7 ganger grunnbeløpet. Dette gjør at inngrepets styrke framstår som liten.
Departementet vurderer at personer som blir berørt av dette lovforslaget ikke har hatt sterkt grunnlag for en forventning om at reglene om reduksjon vil fortsette å gi mulighet for å ha inntekt fra privat sektor som, uavhengig av størrelsen på inntekten, ikke påvirker tidligpensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. En ulik behandling av inntekt fra medlemspliktig stilling og inntekt fra privat sektor, har ikke paralleller i pensjonsregelverket som gjelder personer født i 1963 og senere, for øvrig, for eksempel påslagsordningen i offentlig tjenestepensjon og ny alderspensjon fra folketrygden. I disse sammenhengene likestilles inntekt fra privat og offentlig sektor, riktignok slik at inntekt fra de to sektorene ikke fører til avkorting.
Det ligger dessuten rimelighetshensyn bak å endre avkortingsreglene for tidligpensjon, i form av likebehandlingshensyn. Dagens regler om avkorting av bruttopensjon, som personene som i utgangspunktet tjener opp pensjon i påslagsordningen og inntektspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 har fulgt, på grunnlag av midlertidige regler med utgangspunkt i avtalen fra desember 2018, ble gitt i en tid hvor det var mindre vanlig å skifte sektor på slutten av arbeidslivet. Dette har endret seg. Reglene er også fra en tid da inntekt fra privat sektor ikke nødvendigvis ga rett til pensjon, slik det gjør etter at lov om obligatorisk tjenestepensjon trådte i kraft i 2006. Reglene er bygget på den forutsetningen at pensjon erstatter lønn, ikke at lønn skal kunne mottas samtidig med uavkortet pensjon. Disse forholdene tilsier at det ikke lenger er grunnlag for å forskjellsbehandle inntekt fra offentlig og privat sektor, når det gjelder tidligpensjon.
Etter dette vurderer departementet at personer med særaldersgrense ikke kan ha hatt en forventning om at reglene om reduksjon av tidligpensjon vil være uendret. En berettiget forventning må snarere være knyttet til at man får en inntektsbortfallskompensasjon når man går av ved særaldersgrensen, noe man vil gjøre med ny tidligpensjonsordning og særalderspåslag. Forventningen om at man vil beholde uredusert tidligpensjon til tross for inntekt fra privat sektor over 2,7 ganger grunnbeløpet, er etter departementets syn ikke berettiget.
I helhetsvurderingen legger departementet avgjørende vekt på at inngrepets styrke er liten, at personer som blir berørt av lovforslaget ennå ikke har tidligpensjon, at de vil være sikret en ytelse som erstatter inntektsbortfallet, og at forventningen om at reglene om reduksjon skal være uendret også for personer som omfattes av ny pensjonsmodell, ikke kan ha vært sterk.
Lovforslaget vurderes dermed å være i overensstemmelse med Grunnloven § 97.