13 Forholdet til EØS-avtalen
13.1 Innledning
I dette kapittelet omtales forholdet mellom de nasjonale reglene på den ene siden, og avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), herunder trygdeforordningen, på den andre siden. Det tas et forbehold om at EØS-retten er dynamisk og endres over tid, blant annet gjennom domstolenes fortolkning av regelverket. Framstillingen i det følgende vil derfor utelukkende kunne gi et øyeblikksbilde av samvirket mellom de nevnte instrumentene og trygdelovgivningen for øvrig. Bestemmelsene i EØS-avtalen og forordningene må i alle tilfelle tolkes autonomt og i tråd med tolkningslæren som gjelder for slike rettskilder. Det ville heller ikke være hensiktsmessig eller praktisk mulig at framstillingen gjøres uttømmende, ved å omtale alle tenkelige konstellasjoner og situasjoner. Framstillingen må derfor ikke leses som en uttømmende beskrivelse av kontaktflatene mellom de nasjonale reglene og de internasjonale instrumentene.
Det presiseres at når det snakkes om tidligpensjon i dette kapittelet, menes tidligpensjon både etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse (Statens pensjonskasseloven) § 26 eller lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere (sykepleierpensjonsloven) § 11 n, og tidligpensjon etter Statens pensjonskasseloven § 26 o og § 26 p, med mindre noe annet framgår.
13.2 EØS-avtalen som ramme for trygdekoordinering
Bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel gjelder, med visse modifikasjoner, som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 1.
Det følger av Statens pensjonskasseloven § 46 fjerde ledd og sykepleierpensjonsloven § 37 tredje ledd at bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av lovene, skal fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger blant annet av EØS-avtalens hoveddel.
Bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel med relevans for tidligpensjon og særalderspåslag etter Statens pensjonskasseloven og sykepleierpensjonsloven, er for det første artikkel 4 som slår fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i utgangspunktet skal være forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde. For det andre er EØS-avtalen del III, Fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, relevant. Særlig sentral er retten til fri bevegelighet som framgår av artikkel 28 og 29, og tjenestefriheten som framgår av artikkel 36.
Det er en nær forbindelse mellom de alminnelige reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalens hoveddel på den ene siden, og europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) på den andre siden. Trygdeforordningen er en del av EØS-avtalen, se vedlegg VI nr. 1, og er inkorporert gjennom folketrygdloven § 1-3 a. Bestemmelsene i Statens pensjonskasseloven og sykepleierpensjonsloven skal fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelsene som følger av trygdeforordningen, jf. Statens pensjonskasseloven § 46 fjerde ledd og sykepleierpensjonsloven § 37 tredje ledd.
Den nære forbindelsen mellom de alminnelige reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalens hoveddel og trygdeforordningen, kommer til uttrykk for eksempel i EØS-avtalen artikkel 29, som slår fast at avtalepartene har forpliktelser med hensyn til å gjennomføre den frie bevegeligheten i samsvar med bestemmelsene i vedlegg VI. Den nære forbindelsen kommer også til uttrykk i trygdeforordningens fortale avsnitt 1, hvor det heter at «(r)eglene om koordinering av nasjonale trygdeordninger faller innenfor rammen av den frie bevegelighet for personer».
Den nære forbindelsen gir seg utslag i at forordningen må tolkes i lys av de alminnelige reglene, og at forordningen kan måtte suppleres av dem. Departementet legger imidlertid til grunn at de fleste praktiske problemstillinger som kan oppstå når det gjelder tidligpensjon og særalderspåslag, i forbindelse med at EØS-borgere bor, oppholder seg og/eller arbeider i flere EØS-stater, er løst gjennom trygdeforordningen. Trygdeforordningen og regelverket for øvrig må likevel alltid tolkes i lys av de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel. Videre kan det ikke utelukkes at det nå eller i framtiden vil være situasjoner og typetilfeller hvor de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel vil måtte supplere trygdeforordningen når det gjelder tidligpensjon og særalderspåslag.
13.3 Trygdeforordningen
13.3.1 Klassifisering og relevante deler av trygdeforordningen
Trygdeforordningen får anvendelse på all lovgivning om blant annet ytelser ved alderdom, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav d og ytelser ved tidligpensjonering, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav i.
Ytelser etter Statens pensjonskasseloven og sykepleierpensjonsloven, altså herunder gjeldende tidligpensjon, har fram til nå blitt ansett som, og meldt inn etter trygdeforordningen artikkel 9 som, ytelser ved alderdom.
Departementet har vurdert om ytelsene som nå foreslås innført, altså særalderspåslag og tidligpensjon etter Statens pensjonskasseloven kapittel 5 b eller sykepleierpensjonsloven kapittel 4 b, er ytelser ved alderdom, jf. 3 nr. 1 bokstav d, eller ytelser ved tidligpensjonering, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav i.
Særalderspåslag utbetales tidligst fra laveste uttaksalder for alderspensjon fra folketrygden (i dag 62 år), eller når tidligpensjonen opphører. Departementet kan ikke se at det er holdepunkter for at særalderspåslag er noe annet enn en ytelse ved alderdom, i forordningens forstand, og legger til grunn at ytelsen faller inn under artikkel 3 nr. 1 bokstav d.
Tidligpensjon gis fra den aldersgrensen som gjelder for stillingen – fra aldersgrensen som er fastsatt i medhold av aldersgrenseloven, som i dag kan være 60, 63 og 65 år. Tidligpensjonen gis altså før alderen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, som i dag er 67 år. Tidligste mulige alder for uttak av alderspensjon fra folketrygden er i dag 62 år. Der aldersgrensen er 60 år, gis tidligpensjon også før tidligste mulige uttaksalder for alderspensjon fra folketrygden. Tidligpensjonen kan ikke kombineres med ordinær alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. Spørsmålet er om denne tidligpensjonen er en ytelse ved tidligpensjonering.
Ytelser ved tidligpensjonering er definert i artikkel 1 bokstav x som:
«alle kontantytelser, bortsett fra ytelser ved arbeidsløshet eller førtidige ytelser ved alder, som fra en bestemt alder gis til arbeidstakere som har redusert, eller på permanent eller midlertidig basis innstilt, sin yrkesaktivitet, fram til tidspunktet da de har rett til alderspensjon eller førtidspensjon, og som ikke forutsetter at den berørte personen registreres som arbeidssøker i den kompetente stat. Med «førtidig ytelse ved alder» menes en ytelse som gis før vanlig pensjonsalder, og som enten utbetales også etter denne alder, eller erstattes med en annen ytelse ved alder».
Det framgår av definisjonen at «førtidige ytelser ved alder» ikke regnes som tidligpensjonering, noe som tydeliggjør at det skal noe mer til enn at ytelsen gis før ordinær pensjonsalder.
EU-domstolen har i C-517/16 Stefan Czerwiński (46 flg.) beskrevet forskjellen på ytelser ved alderdom – som altså også kan omfatte ytelser gitt før ordinær pensjonsalder – og ytelser ved tidligpensjonering. Ifølge domstolen har ytelser ved tidligpensjonering «a greater connection with the context of economic crisis, restructuring, redundancies and rationalisation». Kjennetegnet ved ytelser ved tidligpensjonering er, ifølge EU-domstolen, at ytelsen ivaretar arbeidsmarkedspolitiske hensyn, på den måten at det frigjør stillinger slik at yngre arbeidstakere kan slippe til, og følgelig også reduserer antallet permitterte arbeidstakere som mottar arbeidsledighetstrygd.
Tidligpensjon og særalderspåslag gis på nærmere vilkår til personer som har aldersgrense lavere enn den alminnelige aldersgrensen etter lov om aldersgrenser for statsansatte m.fl. Lave aldersgrenser, og regler om tidligpensjon til de som har de lave aldersgrensene, skal ivareta hensynet til den enkelte arbeidstaker som har stått i en fysisk og/eller psykisk krevende jobb, og hensynet til at tjenesten blir utført forsvarlig, jf. aldersgrenseloven. Formålet er ikke å ivareta arbeidsmarkedspolitiske hensyn, slik EU-domstolen beskriver disse hensynene.
På denne bakgrunn legger departementet til grunn at både tidligpensjon og særalderspåslag er ytelser ved alderdom. Det betyr at de relevante reglene for tidligpensjon og særalderspåslag framgår av trygdeforordningen avdeling I, avdeling II og avdeling III kapittel 5. Bestemmelsene i Statens pensjonskasseloven nytt kapittel 5 b og sykepleierpensjonsloven nytt kapittel 4 b må tolkes og anvendes i samsvar med de relevante bestemmelsene i trygdeforordningen.
13.3.2 Særordning for tjenestemenn
Forordningen gjelder med visse modifikasjoner for medlemmer av særlige ordninger for tjenestemenn, jf. blant annet artikkel 60. Dette aktualiserer et spørsmål om Statens pensjonskasse og Pensjonsordningen for sykepleiere er særordninger for tjenestemenn, slik dette begrepet er definert i artikkel 1.
Særordninger for tjenestemenn var tidligere ikke omfattet av trygdeforordningen, jf. den tidligere forordningen 1408/71 artikkel 4 nr. 4. Forordningen ble i 1998 utvidet med forordning 1606/98 til også å omfatte slike særordninger.
Før 1998, da særlige ordninger for tjenestemenn var unntatt fra forordningens virkeområde, ble Pensjonsordningen for sykepleiere ikke ansett å være omfattet av unntaket i daværende 1408/71 artikkel 4 nr. 4, og har vært meldt inn av Norge som omfattet av trygdeforordningen både før og etter 1998. Departementet legger i tråd med dette til grunn at ordningen ikke er en særordning for tjenestemenn. Dette innebærer at forordningen skal anvendes uten modifikasjoner.
Statens pensjonskasseloven var på sin side før utvidelsen i 1998 ikke ansett og ikke meldt inn som omfattet av trygdeforordningen, men ble det etter utvidelsen. Departementet legger etter dette til grunn at Statens pensjonskasse er en særordning for tjenestemenn i trygdeforordningens forstand. Dette innebærer at trygdeforordningen gjelder for tidligpensjon og særalderspåslag etter Statens pensjonskasseloven med visse modifikasjoner.
13.3.3 Lovvalg
Lovvalgsreglenes formål er å koordinere EØS-statenes nasjonale bestemmelser om trygdedekning, for å forsøke å unngå at personer kommer i situasjoner der de enten står uten trygdedekning eller er trygdedekket i to stater samtidig med tilhørende avgiftsplikt til to trygdesystemer. Det er imidlertid grunn til å understreke at det faktum at en stat utpekes som lovvalgsstat, ikke er ensbetydende med at den aktuelle personen faktisk blir trygdedekket/medlem i en aktuell ordning i denne staten. Dette må vurderes etter de nasjonale reglene om trygdedekning/medlemskap, sammenholdt med EØS-retten, herunder likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4.
Lovvalgsreglene innebærer som hovedregel at en person skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a. En tjenestemann skal være undergitt lovgivningen i medlemsstaten som forvaltningen han/hun er ansatt i, er underlagt, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav b. Personer som verken arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e.
13.3.4 Likebehandling
De generelle reglene om likebehandling innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en EØS-stat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.
Statens pensjonskasseloven kapittel 5 b og sykepleierpensjonsloven kapittel 4 b inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.
Forbudet mot indirekte forskjellsbehandling og kravet til likebehandling av ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser fra andre EØS-stater vil, for tidligpensjon og særalderspåslag etter Statens pensjonskasseloven nytt kapittel 5 b og sykepleierpensjonsloven nytt kapittel 4 b, i utgangspunktet ha mindre betydning enn trygdeforordningen artikkel 6 om sammenlegging av tid og trygdeforordningen avdeling III kapittel 5. Det vises til omtale av sammenleggingsprinsippet nedenfor. Det må imidlertid vurderes konkret i den enkelte saken om artikkel 4 og 5 i seg selv kan være relevante.
13.3.5 Sammenlegging av tid
Det er et vilkår for tidligpensjon etter Statens pensjonskasseloven § 26 o og § 26 p og særalderspåslag at en person i løpet av de siste 15 årene før særaldersgrensen, eller før fratreden med rett til uttak av ytelsen, har hatt medlemspliktig stilling med særaldersgrense i minst 10 år.
Videre kan enkelte årskull gå av med tidligpensjon inntil tre år før særaldersgrensen forutsatt at summen av tjenestetid og alder er minst 85 år. Tjenestetid er i utgangspunktet tid arbeidstakeren har vært medlem av Statens pensjonskasse og den tiden det har blitt betalt innskudd til Pensjonsordningen for sykepleiere. I dette lovforslaget foreslås at tid fra 1. januar 2025 må være i en stilling med særaldersgrense, for å være relevant for tidligpensjon etter Statens pensjonskasseloven § 26 o og § 26 p og særalderspåslag.
I tillegg stilles det krav til hvor lang periode et medlem må ha hatt stilling med en bestemt aldersgrense, for å kunne gå av med pensjon fra en stilling med en annen aldersgrense.
Sammenleggingsreglene innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge, for å fylle de ovennevnte kravene, jf. trygdeforordningen artikkel 6.
Det framgår av trygdeforordningen artikkel 57 nr. 1 at det kan kreves at man har noe norsk tid med trygdedekning for å kunne legge den sammen med tid fra andre EØS-stater. Etter bestemmelsen er en stat ikke pålagt å gi ytelser på grunnlag av tid som er tilbakelagt etter egen lovgivning dersom denne samlet er kortere enn ett år og det ikke foreligger noen rett til ytelser dersom bare denne tiden medregnes.
Trygdeforordningen artikkel 6, jf. artikkel 57, innebærer i utgangspunktet at relevant tid i andre EØS-stater skal legges sammen med tid i medlemspliktig stilling med særaldersgrense i Norge, såfremt tiden i medlemspliktig stilling med særaldersgrense i Norge er minst ett år. Det betyr at tidligpensjon etter Statens pensjonskasseloven § 26 o og § 26 p og særalderspåslag på nærmere vilkår vil kunne komme til utbetaling også der vedkommende har hatt stilling med særaldersgrense i Norge i en kortere periode enn 10 av de 15 siste årene. Det betyr videre at en person på nærmere vilkår vil kunne gå av med tidligpensjon før aldersgrensen selv om summen av tjenestetid og alder er lavere enn 85 år. Sammenlegging kan også være aktuelt ved vurderingen av om en person kan gå av med pensjon ved en bestemt aldersgrense.
Artikkel 51 regulerer hvilken tid i andre EØS-stater det er aktuelt å legge sammen med. Det framgår av nr. 1 at «[n]år en medlemsstats lovgivning setter tilbakelagt trygdetid i et bestemt lønnet arbeid eller en bestemt selvstendig virksomhet eller i et yrke som har en særordning for personer som utfører lønnet arbeid eller driver selvstendig virksomhet, som et vilkår for å tilstå visse ytelser, skal den kompetente institusjon i den medlemsstaten ta hensyn til tid som er tilbakelagt etter andre medlemsstaters lovgivning bare dersom den er tilbakelagt under en tilsvarende ordning eller, i mangel av en slik ordning, i det samme yrket eller eventuelt i det samme lønnede arbeid eller den samme selvstendige virksomhet.» Det framgår videre at «[d]ersom den berørte personen på grunnlag av slik tilbakelagt trygdetid ikke oppfyller vilkårene for å motta ytelser etter en særordning, skal denne tiden medregnes ved tilståelse av ytelser etter den alminnelige ordningen […]», jf. artikkel 51 nr. 1 andre ledd.
Der norsk rett krever tid i stilling med særaldersgrense, legger departementet til grunn at artikkel 51 nr. 1 innebærer at tid i stilling i et annet EØS-land skal legges sammen med tid i medlemspliktig stilling med særaldersgrense i Norge, så lenge stillingen i den andre EØS-staten er en stilling som i Norge ville hatt særaldersgrense. Det er ikke et krav om at stillingen i den andre EØS-staten har en særaldersgrense. Der norsk rett krever tjenestetid, uavhengig er om tiden er i stilling med særaldersgrense, legger departementet til grunn at det skal ses hen til yrker som i Norge er medlemspliktige.
Dersom personen på grunnlag av tilbakelagt tid som skissert ovenfor ikke oppfyller vilkårene for å motta tidligpensjon og særalderspåslag, skal tiden medregnes i folketrygden, jf. artikkel 51 nr. 1 andre ledd.
Ettersom Statens pensjonskasse er en særordning for tjenestemenn, gjelder reglene om sammenlegging med de begrensningene som framgår av artikkel 60 nr. 2. Dette betyr at trygdeforordningen ikke innebærer en plikt til sammenlegging med relevant tid i andre EØS-stater, ved vurdering av tidskravene for tidligpensjon og særalderspåslag, ettersom nasjonal lovgivning ikke åpner for slik sammenlegging. Relevant tid i andre EØS-stater må imidlertid medregnes i folketrygden. En plikt til sammenlegging av tid kan dessuten følge av Nordisk overføringsavtale, for personer som omfattes av virkeområdet i denne avtalen.
For Pensjonsordningen for sykepleiere skal det imidlertid skje sammenlegging slik det er skissert ovenfor.
13.3.6 Delpensjonsprinsippet
Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, kommer til anvendelse i forbindelse med tidligpensjon og særalderspåslag. Relevant tid fra ulike EØS-stater legges sammen for å avgjøre om det foreligger rett til en ytelse etter sykepleierpensjonsloven, eventuelt ved vurderingen av hvorvidt en person kan gå av før særaldersgrensen etter den såkalte 85-årsregelen, eller ved vurderingen av om en person kan gå av med pensjon ved en bestemt aldersgrense, men sammenleggingen innebærer ikke at ytelsens størrelse blir beregnet på bakgrunn av tid i andre EØS-stater. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt etter hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat.
Trygdeforordningen artikkel 52 fastsetter hvordan pensjonen skal beregnes.
Bestemmelsen innebærer at en person som oppfyller vilkårene for ytelsen etter nasjonal lovgivning, det vil si uten sammenlegging, skal ha rett til å motta det høyeste av de beløp som er beregnet etter enten nasjonal lovgivning, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav a, og pro rata-beregning etter artikkel 52 nr. 1 bokstav b. Dette framgår av artikkel 52 nr. 3.
En pro rata-beregning etter artikkel 52 gjøres ved at det beregnes et teoretisk beløp lik den pensjonen vedkommende hadde fått, dersom all trygdetid i EØS-stater hadde vært tilbakelagt i vedkommende stat, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (i). Den pro rata-beregnede ytelsen fastsettes deretter ved at det teoretiske beløpet multipliseres med en brøk der tilbakelagt trygdetid i vedkommende stat er teller, og summen av tilbakelagt trygdetid i EØS-stater er nevner, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (ii).
Dersom sammenlegging er nødvendig for å oppnå rett til ytelsen, skal ytelsen imidlertid utgangspunktet alltid gis som en pro rata-ytelse, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav a.
Artikkel 52 nr. 4 åpner likevel for at Norge på visse, nærmere definerte vilkår, kan anvende nasjonale beregningsregler på alderspensjon. Dette har en sammenheng med at beregningsreglene i Statens pensjonskasseloven og sykepleierpensjonsloven gir anvisning på en pro rata-beregning, og beregningen gir derfor vanligvis det samme resultatet som beregning etter trygdeforordningen. Dette gjelder alle alderspensjoner, unntatt uføre- og gjenlevendepensjoner som går over til alderspensjon, jf. Norges oppføring i vedlegg VIII til trygdeforordningen, se EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1, bokstav g.
Som nevnt ovenfor, fritar trygdeforordningen artikkel 57 nr. 1 en stat fra å gi ytelser på grunnlag av trygdetid på under ett år, når dette ikke gir rett til ytelser etter statens nasjonale lovgivning. Slik trygdetid skal imidlertid tas med ved beregningen av det teoretiske beløpet i andre staters pro rata-beregninger, jf. trygdeforordningen artikkel 57 nr. 2. Artikkel 57 regulerer også den situasjonen at en person ikke har opptjent trygdetid på mer enn ett år i noen EØS-stater. Bestemmelsene i artikkel 57 skal sikre at trygdetid som vedkommende ellers ikke ville fått noe igjen for, blir medregnet.
Artikkel 52 til 59 kommer til anvendelse også ved beregning av tidligpensjon og særalderspåslag etter Statens pensjonskasseloven, jf. artikkel 60. Det som er sagt ovenfor, er derfor i utgangspunktet også relevant også for disse ytelsene.
13.3.7 Krav til opphold i Norge og eksportabilitet
Trygdeforordningens generelle regler om eksportabilitet innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses bare fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7.
Det er ingen særskilte krav til bosetting i Norge for å få eller beholde rett til tidligpensjon og særalderspåslag. På dette punkt er de nasjonale reglene i tråd med trygdeforordningen, og det er i denne sammenhengen ikke behov for å fravike bestemmelser i Statens pensjonskasseloven og sykepleierpensjonsloven på bakgrunn av trygdeforordningen.