9 Helse og miljø i virksomhet og eiendom
9.1 Krav til virksomheter og eiendom
9.1.1 Gjeldende rett
Krav til virksomheter og eiendommer er i medhold av folkehelseloven regulert i en rekke forskrifter, herunder forskrift om miljørettet helsevern, forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler, forskrift om hygienekrav for frisør-, hudpleie-, tatoverings- og hulltakingsvirksomhet mv. og forskrift om badeanlegg, bassengbad og badstu mv. Krav til virksomhet og eiendom er også regulert i forskrifter som er hjemlet i folkehelseloven i tillegg til annet regelverk, for eksempel drikkevannsforskriften og forskrift om lagring og bruk av gjødsel mv.
I forskrift om miljørettet helsevern § 7 oppstilles det et generelt og grunnleggende krav til helsemessige forhold ved virksomhet og eiendom. Det følger av bestemmelsens første ledd at «[V]irksomheter og eiendommer skal planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe.» I tillegg til forskriftsbestemmelsen følger dette indirekte av § 14 i folkehelseloven, der det fremgår at «[K]ommunen kan pålegge forhold ved eiendom eller virksomhet rettet hvis forhold direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen. Retting kan bare kreves dersom ulempene ved å foreta rettingen står i rimelig forhold til de helsemessige hensyn som tilsier at forholdet rettes».
Forholdet må være av en viss alvorlighet eller overstige et minstemål av akseptabel helserisiko, før det anses som en «helsemessig ulempe» etter forskrift om miljørettet helsevern § 7. En viss grad av alminnelig risiko må nødvendigvis aksepteres i samfunnet. Det aller meste kan utgjøre en potensiell fare for omgivelsene, men det er verken ønskelig eller praktisk mulig å regulere enhver mulig negativ helsemessig påvirkning. Forhold som ikke går utover dagliglivets alminnelige risiko, vil ikke omfattes av forskriften. Forhold som etter en helsefaglig vurdering må anses å være av liten betydning, vil altså være innenfor tålegrensen. Det kan tenkes eksempler på forhold som kan være både irriterende og plagsomme, men som likevel ikke kan anses å være verre enn det man med rimelighet må tåle. En midlertidig påvirkning (kort varighet) av en negativ miljøfaktor er eksempel på et forhold som kan være uvesentlig i forhold til denne bestemmelsen. Et eksempel er at en virksomhet forårsaker et kortvarig støyforhold. Dette kan være sjenerende og forstyrrende for omgivelsene, men vil ofte ikke kunne betraktes som en «helsemessig ulempe». Kortvarige støyforhold vil normalt falle utenfor, med mindre støynivået er så høyt at det er fare for helseskade.
Bestemmelsen må også ses i sammenheng med forskriften § 3 om forholdet til annet regelverk. Det følger av bestemmelsen at «[H]elsehensyn skal så langt som mulig ivaretas gjennom ordinære prosesser knyttet til planlegging og godkjenning av virksomheter og eiendommer. Der annet regelverk fastsetter helsebegrunnede krav eller normer, skal det tas utgangspunkt i disse ved vurderingen av hvorvidt forskriftens krav til helsemessig tilfredsstillende drift». Dette innebærer at folkehelselovens krav til virksomhet og eiendom har en sikkerhetsnettfunksjon og at hensynet til helse så langt som mulig skal ivaretas gjennom andre sektorers regelverk. Annet regelverk kan stille helsebegrunnede krav, for eksempel byggteknisk forskrift og forurensningsforskriften. Det samme gjelder for regulering av produkter som sådan, jf. matloven, alkoholloven, tobakkskadeloven, produktkontrolloven mv. Kravene til miljø og helse for virksomhet og eiendom i medhold av folkehelseloven vil i utgangspunktet ikke være strengere enn det som følger av slike myndighetskrav, forutsatt at de aktuelle krav eller normer i annet regelverk er basert på en vurdering av helserisiko. Der summen av flere faktorer vil kunne utgjøre en større helsefare enn faktorene vil gjøre enkeltvis, må det foretas en helhetsvurdering av hvorvidt forholdene til sammen er over tålegrensen.
Forskrift om miljørettet helsevern omfatter ikke forhold som oppstår i boliger og på fritidseiendommer, hvis ikke slike forhold kan virke inn på omgivelsene utenfor, jf. forskriften § 2 første ledd. Forhold i en bolig som har innvirkning på andre, for eksempel leietakere eller naboer, og omgivelsene, omfattes derimot av forskriften. Begrunnelsen for dette er at det bør være opp til den enkelte å bestemme hvordan en vil innrette seg i eget hjem. For eksempel vil spørsmål om blant annet røyking, lufting og sosiale miljøfaktorer i egen bolig ikke være forhold denne forskriften skal regulere. Avgrensningen av forskriftens virkeområde, er ikke til hinder for at kommunen kan føre tilsyn i private boliger. Helsemessige forhold i boliger er en del av folkehelseloven kapittel 3, og har vært en del av virkeområdet siden sunnhetsloven.
9.1.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet ble det foreslått at det generelle kravet om at virksomheter og eiendommer skal planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe, flyttes fra forskrift til lov.
9.1.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å flytte krav til virksomheter og eiendommer fra forskrift til lov, støtter forslaget.
Helsedirektoratet uttaler i sitt høringssvar at:
«Direktoratet støtter forslaget om å flytte krav til virksomhet og eiendom fra forskrift til lov. Departementet bør vurdere om planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles bør kortes ned til planlegges, tilrettelegges og drives, i tråd med ordlyden som er valgt i forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Det bør vurderes om setningen om at «Helsehensyn skal så langt som mulig ivaretas gjennom ordinære prosesser knyttet til planlegging og godkjenning av virksomheter og eiendommer» i forskrift om miljørettet helsevern § 3 bør flyttes fra forskrift til lov, på samme måte som er gjort for det det øvrige innholdet i forskriften § 3.»
Bergen kommune mener at kravet til virksomheter og eiendommer bør omfatte krav om å fremme helsen, og viser til krav om helsefremmende uteområder i forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger.
Bærum kommune, Bydel Gamle Oslo og Alta kommune mener det må tydeliggjøres hvilke virksomheter og eiendommer som omfattes av bestemmelsen. Alta kommune uttaler at:
«Alta kommune støtter departementets vurdering av at dette er av såpass grunnleggende karakter at det må inn i loven. Samtidig ser vi at det åpner opp for flere utfordringer og uklarheter, da det er bestemte krav om helse og miljø i virksomhet og eiendom uten å spesifisere type virksomhet og eiendom, hvem som har ansvar for å påse at kravene blir ivaretatt (eier, ansvarlig, drifter mv). Det gir heller ingen føringer for hvem den aktuelle virksomheten eller eiendommen medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe for. Alta kommune mener det må tydeliggjøres om kravet til virksomheter og eiendommer gjelder for befolkningen eller grupper av befolkningen, om det kan gjelde for et enkeltindivid, om det kan gjelde for ansatte på en arbeidsplass mv.»
Nordre Follo kommune peker på at krav til helsemessig ulempe kan gi for lav terskel for klager, og at det bør legge inn betydelig, av en viss grad eller lignende, og viser til formulering i forskrift om miljørettet helsevern § 7 annet ledd.
Bydel Gamle Oslo mener at kravet til virksomhet og eiendom ikke bør ligge i samme kapittel som kommunes virkemidler og at det er uklart hva som vil endres i forskrift om miljørettet helsevern når kravet flyttes, og viser til at forskriften § 7 annet og tredje ledd også er grunnleggende og ikke kan stå der alene. Bydel Gamle Oslo ber om at det ved revidering av forskrift sikres en god harmonisering og påses at bestemmelser ikke faller ut.
Flere høringsinstanser påpeker at forholdet til annet regelverk er viktig.
9.1.4 Departementets vurderinger
Departementet mener at det generelle kravet til at virksomhet og eiendom skal «planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe» er av såpass grunnleggende karakter, at kravet bør fremgå av selve loven. Selv om folkehelseloven og krav i medhold av denne ikke gir rettigheter for befolkningen, må det grunnleggende kravet til virksomhet og eiendom sees i sammenheng med statens oppfyllelse av Grunnloven § 112, som slår fast at alle har rett til et miljø som sikrer helsen, og andre internasjonale forpliktelser, slik de er uttrykt gjennom menneskerettighetene og inngåtte internasjonale avtaler.
Det foreslås derfor at kravet flyttes fra forskrift om miljørettet helsevern § 7 til folkehelseloven kapittel 3, som ny § 8 første ledd. Det vurderes at de spesielle kravene knyttet til ulike miljøfaktorer fortsatt bør ligge i forskriften og utdyper innholdet i det generelle kravet.
Kravet til helsemessig tilfredsstillende drift er gitt som funksjonskrav, som betyr at det nærmere innholdet i funksjonskravet må søkes i faglige normer som gjelder på det aktuelle området. Ikke alle forhold som påvirker helsen, lar seg presisere ved faglige normer. Det kan eksempelvis være et særskilt tilfelle, eller at forholdet er en sum av mange påvirkningsfaktorer som gjør at man ikke kan gjøre eller ta utgangpunkt i en normering. Det må da foretas en helsefaglig vurdering basert på kunnskap.
Med helsemessig ulempe menes forhold som etter en helsefaglig vurdering kan påvirke helsen negativt og som ikke er helt uvesentlig. Dette følger av forskrift om miljørettet helsevern § 7 annet ledd. Forholdet må være av en viss alvorlighet eller overstige et minstemål av akseptabel helserisiko før det anses som en «helsemessig ulempe». Forhold som ikke går ut over dagliglivets alminnelige risiko vil ikke omfattes av kravet. Forhold som etter en helsefaglig vurdering må anses å være av liten betydning, vil altså falle under tålegrensen.
Kravet omfatter fare for helseskade eller helsemessig ulempe for både befolkningen og enkeltindivider. Flere høringsinstanser påpeker at mange kommuner opplever å bruke uforholdsmessig mye tid på behandling av klager fra enkeltpersoner og savner en hjemmel for å avvise saker. Departementet viser til at bruk av virkemidlene etter folkehelseloven kapittel 3 i hovedsak er hjemler som kommunen kan benytte, etter en konkret vurdering av helserisiko og forholdsmessighet. Unntaket er stansing etter § 16, som krever at kommunen skal stanse virksomhet eller aktivitet dersom vilkårene er oppfylt. Dersom kommunen vurderer at helserisikoen er av liten betydning, og derfor faller under tålegrensen for akseptabel helserisiko, eller mener at bruk av virkemidlene ikke er forholdsmessig, kan kommunen velge å ikke følge opp saken. Kommunens avgjørelse om å ikke følge opp en sak er et enkeltvedtak selv om pålegg ikke blir gitt, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 16 annet ledd. Et eventuelt behov for å endre på dette, må vurderes på et senere tidspunkt.
Departementet mener at kravene som nå følger av forskriften § 7 annet og tredje ledd, og som ikke er foreslått flyttet over til loven, vil supplere kravet i loven på samme måte som de spesielle kravene knyttet til ulike miljøfaktorer. Koblingen mellom loven og forskriften må ivaretas når forskriften skal revideres, og kan frem til da ivaretas gjennom veiledning. Dette gjelder både hva som menes med helsemessig ulempe og krav til beskyttelsestiltak og forholdsregler for å forebygge, hindre eller motvirke helseskade eller helsemessig ulempe.
Kravet gjelder for alle virksomheter og eiendommer, og det er den ansvarlige for virksomheten eller eiendommen som har plikt til å påse at kravene i forskriften etterleves. Flytting av kravet innebærer ikke endring i hvem som har ansvar. Det er uttalt i Prop. 90 L (2010–2011) at forhold som innebærer en helserisiko kan være forårsaket av eiendom og virksomhet i vid forstand (for eksempel aktivitet). Den ansvarlige for eiendom og virksomhet etter folkehelseloven kapittel 3 kan være en enkeltperson, stiftelse, bo, forening eller annen sammenslutning, offentlig virksomhet, foretak, selskap, enkeltmannsforetak eller liknende.
Det foreslås videre at forholdet til annet regelverk som fastsetter helsebegrunnede krav eller normer, flyttes fra forskrift om miljørettet helsevern § 3 til folkehelseloven kapittel 3, for å synliggjøre bestemmelsens karakter av også å være et sikkerhetsnett.
Endringen vil i utgangspunktet ikke føre til nye krav som stilles til virksomhet og eiendom, da dette allerede er krav i forskrift om miljørettet helsevern. Virkeområdet til folkehelseloven er noe videre enn virkeområdet for forskrift om miljørettet helsevern. Departementet mener at det grunnleggende kravet til helsemessig tilfredsstillende virksomhet og eiendom likevel bør flyttes til loven.
Det presiseres at helsemessige forhold i boliger og fritidseiendommer er en del av det gjeldende virkeområdet til folkehelseloven, og forslaget innebærer ikke en endring av gjeldende rett. Kommunen som tilsynsmyndigheten bør imidlertid være tilbakeholden med å føre tilsyn og bruke virkemidlene etter loven ved miljømessige forhold i boliger og fritidseiendommer som kun påvirker beboeren selv og hvor eier selv bor i boligen eller bruker fritidseiendommen. Det faller i all hovedsak innenfor den enkeltes personlige handlefrihet å velge hvordan man vil innrette seg i eget hjem, med hensyn til blant annet inneklima, renhold, sosiale miljøfaktorer mv.
Selv om tilsyn med boliger og fritidseiendommer omfattes av folkehelseloven, må dette skje innenfor krav til privatlivets fred, jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og Grunnloven § 102. Tilsyn inne i privatpersoners bolig er i utgangspunktet et inngrep i denne retten. Høyesterett har lagt til grunn at en forhåndsvarslet kontroll av privatbolig ikke er i strid med Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8. Kravene i EMK artikkel 8 og grunnloven § 102 innebærer altså at det ikke er adgang til å foreta uanmeldte tilsyn i private hjem, og tilsyn må derfor forhåndsvarsles.
Endringen vil også ha den konsekvens at kravet gjelder for virksomhet og eiendom på Svalbard. Forskrift om anvendelse av helselover og -forskrifter for Svalbard og Jan Mayen § 10 regulerer folkehelselovens anvendelse for Svalbard. Folkehelseloven gjelder ikke for Jan Mayen. Etter denne forskriften gjelder folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern og § 29 (Gjennomføring av avtaler med fremmede stater og internasjonale organisasjoner), § 31 (Statlig tilsyn med lov om folkehelsearbeid) og § 32 (Overordnet faglig tilsyn). Forskrifter med hjemmel i folkehelseloven gjelder ikke for Svalbard. Det innebærer at forskrift om miljørettet helsevern ikke gjelder for Svalbard.
Det er lagt til grunn at forskriftene med tilhørende veiledning og helsefaglige normer vil kunne brukes som grunnlag ved vurderingen av lovens krav om helsemessig forsvarlig drift, og at sikkerhetsfunksjonen til miljørettet helsevern vil ivaretas gjennom at folkehelseloven kapittel 3 gjøres gjeldende og gir myndighetene kompetanse til å gripe inn der det er behov.
Departementet mener at det ikke er behov for tilpasninger av det grunnleggende kravet til virksomhet og eiendom til særlige forhold ved Svalbardsamfunnet. Departementet mener at det grunnleggende kravet som foreslås flyttes fra forskrift til lov i praksis ikke medfører noen reelle endringer for virksomheter i Svalbard da enhver virksomhet som ikke driver helsemessig tilfredsstillende, vil etter loven også i dag være gjenstand for lokalstyrets tilsyn, herunder kunne pålegges retting, stansing, tvangsmulkt mv. Videre er folkehelseloven ingen rettighetslov, som gir innbyggene rettigheter til for eksempel sosiale eller helsemessige tjenester.
Departementet støtter Helsedirektoratets innspill om at forskriftens begreper planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles bør kortes ned til planlegges, tilrettelegges og drives, i tråd med ordlyden som er valgt i forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Departementet mener dette vil bidra til konsistent begrepsbruk i krav til virksomhet og eiendom. I tillegg viser departementet til at bygges og avvikles anses omfattet av planlegges, tilrettelegges og drives.
Departementet mener at formulering i forskriften § 3 om at helsehensyn så langt som mulig skal ivaretas gjennom ordinære prosesser knyttet til planlegging og godkjenning av virksomheter og eiendommer, ikke tas inn i lovens bestemmelse om krav til virksomheter og eiendommer. Departementet viser til at dette også følger av systematikken i §§ 5 til 7 om oversikt, plan og tiltak, og at eventuelle uklarheter kan ivaretas i veiledning til loven.
Departementet foreslår at hjemmel til å innføre forskrifter videreføres i bestemmelsen, i tråd med hvordan forskriftshjemmelen er formulert i gjeldende lov. I høringsnotatet ble det foreslått at forskriftshjemmelen skulle lyde: «Departementet kan innenfor formålene etter § 1, gi forskrifter om miljø og helse». Departementet mener at ordlyden i gjeldende bestemmelse er mer hensiktsmessig for å synliggjøre hva dette kan omfatte. Departementet foreslår derfor at gjeldende ordlyd i hovedsak videreføres. Det gjøres i tillegg justeringer som følge av endring av begrepet miljørettet helsevern til miljø og helse, og sosiale faktorer legges inn i opplistingen for å synliggjøre at dette inngår i miljø og helse og er innenfor formålene etter § 1.
9.2 Helsekonsekvensutredning
9.2.1 Gjeldende rett
Etter folkehelseloven § 11 kan kommunen pålegge den som planlegger eller driver virksomhet, eller den ansvarlige for forhold ved en eiendom, for egen regning å utrede mulige helsemessige konsekvenser av tiltaket eller forholdet. Slik utredning kan bare kreves dersom ulempene ved å foreta utredningen står i rimelig forhold til de helsemessige hensyn som tilsier at forholdet utredes. Klageinstansen har ved behandling av klagesaker tilsvarende rett til å kreve helsekonsekvensutredning.
9.2.2 Høringsnotatets forslag
Departementet foreslo i høringen å legge til i bestemmelsen om helsekonsekvensvurderinger i § 11 at også Helsedirektoratet, i tillegg til kommunene, kan pålegge en som planlegger eller driver virksomhet å utrede mulige helsemessige konsekvenser av tiltaket eller forholdet. Det ble foreslått at Helsedirektoratet skal ha en slik myndighet når virksomheten eller eiendommen berører flere kommuner, for eksempel virksomheter som driver på regionalt eller nasjonalt nivå. Det ble også presisert at slik utredning bare kan kreves dersom ulempene ved å foreta utredningen står i rimelig forhold til de helsemessige hensyn som tilsier at forholdet utredes.
Det ble videre påpekt at pålegg om helsekonsekvensutredning som gis av Helsedirektoratet kan påklages til Helse- og omsorgsdepartementet.
9.2.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om at myndighet til å kunne pålegge helsekonsekvensutredning, skal gis også til Helsedirektoratet. Det dreier seg bl.a. om hensikten er klar nok, om dette kan medføre uklar ansvarsdeling i forhold til kommunens myndighet og om klageadgang. Generelt er mange kommuner skeptiske til å gi staten myndighet som også kommunen har, da det kan føre til uklar rollefordeling.
Helsedirektoratet mener at utredning av helsekonsekvenser er viktig, og er åpne for at det kan være hensiktsmessig og nødvendig med en nasjonal hjemmel for dette, men mener likevel at forslaget bør utredes og begrunnes nærmere før en slik hjemmel innføres. Direktoratet uttaler:
«Det bør blant annet vurderes utdypet hva som er behovet, om det er Helsedirektoratet eller statsforvalter som bør ha en slik myndighet (eller andre statlige myndigheter som har ansvar for enkeltfaktorer som kan påvirke helsen negativt), hvordan myndigheten skal fungere opp mot kommunens myndighet, hvordan et slikt forslag kan påvirke kommunenes bruk av hjemmelen lokalt og hvordan hjemmelen må ses opp mot annet lovverk. […] I tillegg er det et spørsmål hvilke virkemidler direktoratet har dersom virksomhet og eiendom ikke etterkommer pålegg om helsekonsekvensutredning. Slik vi ser det vil eneste virkemiddel for direktoratet være pålegg om stansing, dersom slik hjemmel innføres. Samtidig vil vilkåret for stansing om overhengende fare for helseskade neppe være oppfylt i alle tilfeller som kan begrunne en helsekonsekvensutredning. […] Det bør derfor utredes nærmere hvilke hjemler som samlet sett er nødvendig.»
Legeforeningen, Norsk Samfunnsmedisinsk forening, Bærum kommune, Kragerø kommune, Frøya kommune, Heim kommune og Ørland kommune støtter ikke forslaget. Frøya kommune, Heim kommune og Ørland kommune, Melhus kommune, Rindal kommune uttaler alle at:
«Å gi Helsedirektoratet vedtaksmyndighet kan prinsipielt sett skape utfordringer knyttet til rollefordeling/-forståelse, både for kommunene, Helsedirektoratet og andre myndigheter. Kommunene, som har best kunnskap om lokale forhold, bør ha hovedansvaret for vedtak innenfor folkehelsen, mens Helsedirektoratet bør ha en støttende, rådgivende rolle. Kommunalt selvstyre og at myndigheten nærmest «problemet» håndterer saken bør være førende. Det er også uklart hva som ligger i «berører flere kommuner.»
Kragerø kommune uttaler:
«Det er også uklart hva som ligger i «berører flere kommuner». Vil Helsedirektoratet ha myndighet i saker som eksempelvis gjelder forurensning fra virksomhet lokalisert i en kommune, men som «berører» nabokommunen ved spredning via luft eller vann?»
Bærum kommune uttaler:
«HOD beskriver ikke i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å benytte denne myndigheten. Det er også uklart hva HOD vil oppnå med en slik myndighet. For å opprettholde kommunes selvstyre og for at lokal kunnskap skal være endel av et beslutningsgrunnlag, må det utdypes og beskrives nærmere.»
Bydel Gamle Oslo støtter forslaget, men mener i likhet med flere andre høringsinstanser at lignende myndighet i så fall bør legges til ved de øvrige virkemiddelsbestemmelsene, og uttaler følgende:
«Hvis det f.eks. avdekkes helsemessige forhold som bør rettes opp i ved en helsekonsekvensutredning, og dette gjelder regionalt eller nasjonalt, vil det være mer effektivt om myndigheten til å pålegge retting legges til Helsedirektoratet enn til de enkelte kommuner. Bydel Gamle Oslo vil også legge til at det er et stort behov for veiledning på bruk av dette virkemiddelet. Virkemiddelet har potensiale til å kunne brukes mer av kommunen som et forebyggende tiltak f.eks. i planprosesser, men ut fra det vi er kjent med brukes dette lite i dag, fordi det er usikkerhet rundt når og hvordan virkemiddelet kan benyttes.»
Legeforeningen, Indre Østfold kommune og Drammen kommune peker også på at statsforvalter bør vurderes som myndighet. Flere høringsinstanser ber departementet vurdere om heller statsforvalter bør peke ut hvilken kommune som skal følge opp saker som gjelder virksomheter eller eiendommer som berører flere kommuner.
Drammen kommune uttaler at:
«Når det nå foreslås at statlig nivå skal kunne pålegge helsekonsekvensutredninger er det av stor betydning med en tydelig ansvarsfordeling, inkludert hvem som følger opp at virksomhetene tar konsekvensen av det som fremkommer av utredningen. Det er uklart for Drammen hvorfor det er Helsedirektoratet som pålegger helsekonsekvensutredningen, ikke statsforvalter som kommunen vanligvis forholder seg til i denne type saker.»
Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid mener det er viktig at det gis veiledning om dette, og at det må belyses om dette forutsetter at kommuner har noe ansvar i forkant og i etterkant.
Statsforvalter i Agder, Statsforvalter i Oslo, Midt-Telemark og Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid uttaler at det må avklares hvem som er klageinstans for Helsedirektoratets vedtak.
9.2.4 Departementets vurderinger
Departementet viser til det generelle ansvaret til virksomheter og eiendommer om ikke å medføre fare for helseskade eller helsemessig ulempe. Kravet til helsekonsekvensutredning er knyttet til at virksomheter eller eiendommer må kunne dokumentere, dersom folkehelsemyndigheten ber om dette, at de ikke uforholdsmessig påfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe, se omtale av dette under punkt 9.1.
Departementet mener at nærhetsprinsippet skal legges til grunn ved vurderingen av hvem som skal kunne pålegge helsekonsekvensutredninger. Dvs. at der virksomheter eller eiendommer klart opererer i en kommune, og hvor konsekvensen av virksomheten er i samme kommune, bør ikke Helsedirektoratet kunne kreve helsekonsekvensutredning. Tilsvarende mener departement det er naturlig at kommuner samarbeider, der konsekvensen av virksomheter eller eiendommer krysser kommunegrenser. Departementet viser her til bestemmelsen om interkommunalt samarbeid, dvs. dersom en kommune åpenbart ikke velger å følge opp et forhold med stor betydning for befolkningens helse og livskvalitet i nabokommunen, jf. kriteriene for stansing eller retting, kan Statsforvalter pålegge samarbeid, se punkt 8.8.
Hvordan virksomheter driver og er organisert kan imidlertid medføre at det er forhold det er krevende eller ikke hensiktsmessig at det er en enkelt kommune som følger opp. Selv om et hovedkontor ligger i en kommune, kan andre deler være helt andre steder i landet være berørt. Dessuten kan virkningen av aktiviteten være relativt moderat i enkeltkommuner, men være av stor betydning nasjonalt.
Enkelte høringsinstanser påpeker at eventuelle regional eller nasjonal myndighetsutøvelse også må omfatte tilsyn, stansing eller retting. Flere høringsinstanser påpeker at eventuell nasjonal myndighet etter folkehelseloven vil gi utfordringer knyttet til rollefordeling og -forståelse, både for kommunene, Helsedirektoratet og andre myndigheter. Departementet er enig i dette, og mener det per nå det ikke er aktuelt å vurdere å overføre stansing eller rettingsmyndighet til direktoratet. Dette bør utredes nærmere og høres ytterligere først. Når det gjelder myndighet til stansing ved helsekriser, se omtale under punkt 9.3.
Dersom en virksomhet av en viss størrelse opererer slik at det kan være av nasjonal betydning med hensyn til helse og livskvalitet, mener departementet dette primært kan reguleres med forskrift fastsatt av departementet. Eventuell regulering av større virksomheter som opererer nasjonalt, krever politisk vurdering og dermed utredning etter utredningsinstruksen og fastsettelse av departementet. Bestemmelsen om Helsedirektoratets myndighet er dermed avgrenset kun til dokumentasjonskrav avgrenset til forhold som kan være av vesentlig regional eller nasjonal betydning, jf. nærhetsprinsippet. Dette vil ikke utfordre kommunens myndighet etter folkehelseloven. Departementet mener derfor at det ikke er naturlig at det er Statsforvalter som er myndighet, jf. bl.a. eksempelvis Legeforeningen, Indre Østfold kommune og Drammen kommune sine merknader.
På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet å presisere forslaget noe, hvor «berører flere kommuner» som foreslått i høringsnotatet, erstattes med «berører befolkningens helse og livskvalitet nasjonalt eller regionalt». Og i tillegg legges til at dette gjelder dersom virksomheten i vesentlig grad kan direkte eller indirekte berøre befolkningens helse og livskvalitet.
Med dette menes at det må være rimelig grunn til at aktiviteten eller virksomheten er en folkehelseutfordring. Det kan for eksempel være digitale tjenester som skaper avhengighet, og som påvirker psykisk helse på en negativ måte. Her vises til veileder om helse og livskvalitet etter utredningsinstruksen. Flere stiller spørsmål om klage ved et slikt vedtak. Eventuelle pålegg fra Helsedirektoratet om helsekonsekvensutredning er et enkeltvedtak som kan påklages til Helse- og omsorgsdepartementet.
9.3 Stansing
9.3.1 Gjeldende rett
Etter folkehelseloven § 16 skal kommunen hvis det oppstår forhold ved en virksomhet eller eiendom som medfører en overhengende fare for helseskade, stanse hele eller deler av virksomheten eller aktiviteten inntil forholdene er rettet eller faren er over. Stansingen kan om nødvendig gjennomføres med bistand fra politiet.
9.3.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet ble det foreslått nytt annet ledd hvor Helsedirektoratet gis hjemmel til stansing av virksomhet eller aktivitet i tråd med gjeldende regel i § 16 første ledd i tilfeller hvor flere kommuner er involvert.
9.3.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er delt i synet på om myndighet til å kunne pålegge stansing bør gis til Helsedirektoratet.
Helsedirektoratet støtter at hjemler på statlig nivå kan være nødvendig, men mener at forslagene bør utredes ytterligere før det innføres. Direktoratet viser til forholdet til kommunens myndighet og andre regelverk, rekkevidden av gjeldende § 16 og behovet for å utrede et helhetlig virkemiddelapparat. Direktoratet uttaler at:
«I høringsnotatet nevnes stenging av skoler ved en atomhendelse som eksempel på et tilfelle som kan medføre pålegg om stansing fra Helsedirektoratet. Til dette påpekes det at atomhendelser vil kunne kreve stansing av alle virksomheter og eiendommer i det aktuelle området som er rammet, ikke bare skoler. Dersom en atomhendelse berører flere kommuner og det er overhengende fare for helseskade for barn i skoler, vil dette også gjelde ved barnehager, fritidsarenaer, helsestasjon, barneverninstitusjoner mm. Dersom det er overhengende fare for helseskade for andre deler av befolkningen eller befolkningen generelt, vil direktoratet måtte vurdere stansing av virksomheter og eiendommer i samfunnet generelt. En slik hjemmel bør utredes grundig, og ses i lys av erfaringer fra pandemien. Gitt at ovennevnte problemstillinger gjennomgås, og det vurderes som hensiktsmessig å innføre en slik hjemmel, bør det ses til smittevernloven, der Helsedirektoratet også har hastekompetanse i situasjoner som berører hele eller deler av landet. […] Direktoratet anbefaler at det gjøres en vurdering av om det er hensiktsmessig at risikoområder dekkes av annen særlovgivning eller om det bør omfattes av nytt hjemmelsgrunnlag i folkehelseloven. Iverksettelse av nasjonale tiltak ved smittevernhendelser skal primært reguleres av smittevernloven, som etablerer et helhetlig system for slike vurderinger, herunder rettsikkerhet, forholdsmessighetsvurderinger og angivelse av subjektenes ansvar og roller.»
Folkehelseinstituttet uttaler at:
«Vi mener bestemmelsen er uklar, i og med at «helsekrise» ikke er definert. Det fremgår ikke om den gjelder alle helsekriser, eller bare de som skyldes miljøhendelser. Kan en epidemi som smitter mellom mennesker defineres som en miljøhendelse? Slik vi leser bestemmelsen, kan den for eksempel bety at Helsedirektoratet kan stenge alle landets skoler ved en epidemi med denne hjemmelen i stedet for med hjemmelen smittevernloven § 4-1. Dermed omgås smittevernloven § 1-5 sine krav til begrunnelse for et slikt tiltak. Vi foreslår at bestemmelsen enten avgrenses til miljøhendelser (strengt definert) eller at det innføres krav til vurderinger og begrunnelser liknende dem som finnes i smittevernloven § 1-5.»
Legeforeningen, Bærum kommune, Kragerø kommune, Frøya kommune, Heim kommune og Ørland kommune støtter ikke forslaget. Frøya kommune, Heim kommune og Ørland kommune uttaler alle at:
«Å gi Helsedirektoratet vedtaksmyndighet kan prinsipielt sett skape utfordringer knyttet til rollefordeling/-forståelse, både for kommunene, Helsedirektoratet og andre myndigheter. Kommunene, som har best kunnskap om lokale forhold, bør ha hovedansvaret for vedtak innenfor folkehelsen, mens Helsedirektoratet bør ha en støttende, rådgivende rolle. Kommunalt selvstyre og at myndigheten nærmest «problemet» håndterer saken bør være førende. Det er også uklart hva som ligger i «berører flere kommuner.»
Bærum kommune uttaler at:
«Det bør være helt unntaksvis, f. eks i form av tidspress eller ha betydelige helsekonsekvenser/ risiko. For å opprettholde kommunenes selvstyre og for at lokal kunnskap skal være endel av et beslutningsgrunnlag, er det behov for en tydelig beskrivelse av hvordan de berørte kommunene skal involveres og høres i situasjoner der slik myndighetsbruk er nødvendig.»
Kragerø kommune uttaler at:
«Det bør klargjøres hvordan Helsedirektoratet skal utøve myndigheten og saksbehandlingsregler ved slike vedtak. Kragerø kommune mener at Helsedirektoratet ikke bør kunne utøve en slik myndighet uten at aktuelle kommuner er involvert.»
Bydel Gamle Oslo støtter forslaget, men mener at lignende myndighet i så fall bør legges til ved de øvrige virkemiddelsbestemmelsene og at helsekriser bør defineres.
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet støtter forslaget og viser til at dette vil bidra til raskere og bedre koordinert respons på hendelser som kan utgjøre fare for liv og helse.
Legeforeningen og Indre Østfold kommune peker på at statsforvalter bør vurderes som myndighet.
Flere høringsinstanser påpeker at det må avklares hvem som er klageinstans for Helsedirektoratets vedtak.
9.3.4 Departementets vurderinger
Departementet mener at hjemmel for myndighet på statlig nivå til å gi pålegg om stansing av virksomhet og aktiviteter kan være nødvendig for å ivareta folkehelsen ved forhold og faktorer som berører flere kommuner. Flere høringsinstanser uttrykker støtte til dette.
Samtidig stiller høringsinstansene spørsmål om forhold som bør utredes nærmere. På bakgrunn av dette mener departementet at forslaget bør utredes ytterligere før en slik myndighet innføres. Det bør blant annet utredes vilkår for bruk av myndigheten, om det er behov for myndighet etter flere av bestemmelsene i kapittel 3 og forholdet mellom kommunal og statlig myndighet og regelverk.