11 Statens ansvar

11.1 Statlige myndigheters ansvar

11.1.1 Gjeldende rett

Formålet med folkehelseloven er i henhold til loven § 1 å «bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse». Den overordnede statlige forpliktelsen til å beskytte, fremme og utjevne befolkningens helse og livskvalitet er ikke eksplisitt uttrykt i loven § 22, men følger av lovens formålsbestemmelse.

Det statlige ansvaret er uttrykt gjennom kapittel 5 i folkehelseloven, dels gjennom en generell bestemmelse om statlige myndigheters ansvar og dels gjennom det spesifikke ansvaret til Statsforvalter, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Ansvaret til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet er nærmere beskrevet i punkt 11.2 og 11.3.

I Prop. 11 L (2023–2024) omtales fordelingen av oppgaver og ansvar i den sentrale helseforvaltningen. I tillegg til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har Mattilsynet, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Direktoratet for medisinske produkter oppgaver.

Folkehelseloven § 22 stiller krav om at «statlige myndigheter i sin virksomhet skal vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant». Med statlige virksomheter menes forvaltningsorganer, herunder departementer, det vil si alle virksomheter som er en del av staten som juridisk person. Disse skal vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant.

Det framgår av Prop. 90 L (2010–2011) at bestemmelsen ikke pålegger konkrete plikter og oppgaver, slik som flere av bestemmelsene i folkehelseloven gjør for kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter. Bestemmelsen fastslår imidlertid at det generelle utgangspunktet om at alle sektorer har et folkehelseansvar, også gjelder på statlig nivå. Stortinget forutsatte i Innst. 423 L (2010–2011) at statlige myndigheter skal velge en tilsvarende arbeidsform som er pålagt kommunene gjennom folkehelseloven.

Kravet til systematisk folkehelsearbeid i staten er ikke lovpålagt. Systematikken på nasjonalt nivå framgår i stedet av ulike stortingsmeldinger etter 2012. Helsedirektoratet skal i tråd med dagens folkehelselov § 24 «ha oversikt over folkehelsen og forhold som påvirker folkehelsen, følge med på at folkehelsearbeidet er i samsvar med utfordringer på folkehelseområdet, bidra til å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid, blant annet gjennom utvikling av nasjonale normer og standarder for godt folkehelsearbeid». Det vises til nærmere omtale i punkt 11.2.1.

11.1.2 Høringsnotatets forslag

Gjennom høringsnotatet foreslo departementet en konkretisering av statlige myndigheters ansvar, gjennom fire nye ledd i loven § 22. Dagens bestemmelse ble foreslått videreført som nytt annet ledd. Departementet foreslo at bestemmelsen i sin helhet skulle lyde:

«Staten skal fremme befolkningens helse, livskvalitet, gode sosiale og miljømessige forhold, bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen.

Statlige myndigheter skal i sin virksomhet vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant.

Departementet skal ha nødvendig oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne, herunder en sammenstilt oversikt i hver stortingsperiode. Departementet skal regelmessig fastsette nasjonale folkehelseutfordringer som grunnlag for en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk. Ved utforming og iverksetting av tiltak skal barnas beste vurderes og vektlegges. Store nasjonale folkehelsetiltak bør effektevalueres.

Statlige helsemyndigheter skal bistå kommuner og fylkeskommuner i deres arbeid med å fremme helse og livskvalitet og forebygge sykdom. Statlige helsemyndigheter skal legge til rette for samarbeid og dialog med frivillig sektor på en systematisk måte.

Statlige helsemyndigheter skal ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen, og vurdere tiltak der det er relevant.»

11.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er generelt støtte til å tydeliggjøre statens folkehelseansvar. Støtten er blant annet begrunnet med at staten har mange virkemidler til å oppfylle formålet i loven. Det pekes av flere instanser på behovet for å konkretisere hvordan folkehelseloven skal forplikte på tvers av sektorer. Folkehelseforeningen påpeker at «det tverrdepartementale ansvaret må konkretiseres og tydeliggjøres». Bergen kommune påpeker at:

«formålet og forpliktelsene som nå stilles statlige myndigheter i revisjonen av folkehelseloven må i større grad gjenspeiles i fremtidige nasjonale budsjetter. Staten må gå foran og våge å investere mer i befolkningens helse og livskvalitet gjennom forebyggende og helsefremmende tiltak, særlig på det som handler om å redusere sosiale forskjeller i helse som folkehelseloven eksplisitt stiller krav om. Sosiale forskjeller er rotårsaken til ulikhet i helse. Her har staten sterke politiske virkemidler i form av skattepolitikk, utdanningspolitikk og arbeidslivspolitikk.»

Flere høringsinstanser mener at folkehelseloven bør fremme tverrsektorielt samarbeid på statlig nivå i større grad enn i dag. Norsk nettverk for utdanning og forskning innen helsefremming påpeker at:

«et tverrsektorielle fokus for folkehelsearbeid må sikres og styrkes, særlig på det statlige nivået. Prinsippet om ‘helse i alt vi gjør’ vektlegger at også Departementene innen andre fagområder må involveres i folkehelse.»

Flere andre høringsinstanser foreslår også at relevansvurderingen av når helsekonsekvenser skal vurderes, rammes inn på en tydeligere måte.

Arbeidstilsynet etterlyser en omtale av forholdet mellom folkehelse og arbeidshelse, og behovet for et samarbeid på disse områdene, samt tiltak for å styrke samarbeidet. Statens arbeidsmiljøinstitutt mener at folkehelseloven burde:

«peke mer eksplisitt på hvilke typer forebyggende virkemidler som er aktuelle innenfor de ulike sektorene, slik at loven gir tydeligere føring på de ulike samfunnssektorenes forebyggende roller av betydning for samfunnsdriften og folkehelseaspektene av denne.»

Flere høringsinstanser peker på betydningen av å tydeliggjøre statens ansvar, for å gi bedre sammenheng mellom statens, fylkeskommunens og kommunens ansvar. Innspillene handler for det første om at en nasjonal oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne, vil kunne være til hjelp i arbeidet i fylkeskommuner og kommuner i deres oversiktsarbeid. For det andre er det innspill om at fastsettelse av nasjonale folkehelseutfordringer kan gi hensiktsmessige føringer for regionalt og lokalt arbeid. Skien kommune framhever at:

«det er essensielt at statens arbeid fungerer som et førende og samlende grunnlag for fylkeskommuners og kommuners arbeid, slik at både oversikt, strategier, tiltak og evaluering på statlig nivå fungerer som overbygning og bakgrunn for samordning av arbeidet i fylkeskommuner og kommuner. Dette vil sørge for en bedre systematikk i folkehelsearbeidet på tvers av alle forvaltningsnivå, og en bedre utnyttelse av ressurser.»

Lørenskog kommune støtter departementets vurdering i at det er behov for helhetlige føringer for hva som skal være tema i folkehelseprofilene, hva som skal inngå i fylkeskommunal og kommunal planlegging, samt folkehelsepolitikk der tiltak veies opp mot andre samfunnsinteresser.

Flere innspill understreker at det er uklart hva som menes med «staten», og at lovproposisjonen bør klargjøre forskjellene og hva som menes med begrepene staten, statlige myndigheter, statlige helsemyndigheter og departementet. Det peker også på behovet for å klargjøre hvilket ansvar de ulike statlige helsemyndighetene har for å bistå kommuner og fylkeskommuner. Helsedirektoratet påpeker at forslag til § 22 om statlige myndigheters ansvar for folkehelsen er noe utydelig angående statens ansvar for beredskap knyttet til hendelser som omfattes av folkehelseloven.

Mange høringsinstanser framhever det som positivt at høringsnotatet vektlegger styrking av et kunnskapsbasert folkehelsearbeid, og mange instanser støtter forslaget om at store nasjonale folkehelsetiltak bør effektevalueres. Kristiansand og Bergen kommuner er blant disse, som understreker at effektvurdering er særlig viktig dersom de nasjonale tiltakene fører til nye, pålagte oppgaver for kommunene. Flere peker likevel på at kravet til beregnet effekt av tiltak ikke må komme på bekostning av føre-var-hensyn.

Folkehelseinstituttet støtter presiseringen i forslaget om at staten har et særlig ansvar for at det legges til rette for at store nasjonale folkehelsetiltak og reformer effektevalueres:

«Slike tiltak kan få stor innvirkning, men samtidig kan de være kostnadskrevende, inngripende eller være forbundet med risiko. Effektevaluering av tiltak med høy grad av egenart vil også kunne bidra til det internasjonale kunnskapsgrunnlaget. Staten har bedre forutsetninger for å legge til rette for, og finansiere evalueringer enn kommunene. Staten kan for eksempel innføre tiltak i kommuner i randomisert rekkefølge, eller legge til rette for gradvis innføring av store nasjonale folkehelsetiltak eller reformer som vil gjøre det mulig å evaluere effekten.»

Kristiansand kommune presiserer likevel at effektevaluering ikke nødvendigvis er tilstrekkelig:

«For store satsinger er samfunnsnytte interessant, og det kan være vanskelig å dokumentere, særlig dersom det dreier seg om komplekse tiltak som får langsiktige effekter. Det kan blant annet nevnes at det medisinske forskningsrådet i Storbritannia har tatt i bruk et nytt rammeverk for å evaluere komplekse intervensjoner.»

Høringsinstansene støtter prinsippet om barns beste og at krav til å legge barns beste til grunn fremgår av loven. Flere høringsinstanser mener at prinsippet om barns beste bør legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, se punkt 4.3 om barns beste.

11.1.4 Departementets vurderinger

I Folkehelsemeldingen varslet regjeringen at den vil vurdere å presisere krav til det nasjonale folkehelsearbeidet, men ambisjonen var ikke nærmere konkretisert. Loven § 22 første ledd omhandler statens generelle forpliktelse til å:

• a. «fremme befolkningens helse og livskvalitet

• b. fremme gode sosiale og miljømessige forhold

• c. bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse

• d. bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller

• e. bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen.».

Forpliktelsen er den samme som er uttrykt for kommuner og fylkeskommuner, men skiller seg fra kommuners og fylkeskommuners ansvar ved at aktørene besitter ulike virkemidler. Bestemmelsen gjelder staten som helhet, som til enhver tid vurderer hensiktsmessige måter å oppfylle kravet på. Dette er parallelt med den overordnede ansvarsplasseringen i kommuner og fylkeskommuner.

Samtidig er det viktig å framheve at folkehelseansvaret ikke bare gjelder generelt, men at det ligger en spesifikk forpliktelse til hver enkelt statlig myndighet. Dette er uttrykt gjennom forslag til nytt annet ledd, i tråd med gjeldende § 22, om at «statlige myndigheter i sin virksomhet skal vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant». Bestemmelsen forplikter alle statlige myndigheter, både i og utenfor helseforvaltningen. Det vises til nærmere omtale i Prop. 90 L (2010–2011). Ved vurderingen av når det er relevant å vurdere helsekonsekvenser, vil blant annet den nasjonale veilederen Virkninger på helse og livskvalitet i utredninger og samfunnsøkonomiske analyser – temaveileder til utredningsinstruksen være sentral.

I ny § 22 er også departementet og statlige helsemyndigheter tillagt ansvar. Ansvaret innebærer for det første å anvende de virkemidler som er lagt under departementets ansvarsområde, og for det andre å koordinere og fasilitere for tverrsektoriell innsats. Det vises til omtalen nedenfor av nasjonal oversikt over helse og livskvalitet som grunnlag for at regjeringen fastsetter en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk basert på nasjonale folkehelseutfordringer. Dette fordrer en tverrsektoriell tilnærming.

Helsedirektoratet er det myndighetsorganet på helseområdet som er tillagt flest oppgaver på folkehelseområdet, men også Direktoratet for medisinske produkter, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Mattilsynet er tillagt myndighetsfunksjoner. Folkehelseinstituttet er en vitenskapelig kunnskapsleverandør med et operativt fagansvar på noen områder, herunder gjennomførings-, overvåknings- og rådgivningsfunksjoner. I beskrivelsen av statlige helsemyndigheters oppgaver vil Folkehelseinstituttet kunne ha og få oppgaver.

Departementet ser det som uhensiktsmessig å regulere forholdet mellom departementet og etatene i folkehelseloven, og det samme gjelder forholdet mellom etatene. Instruks, årlige tildelingsbrev og annen styringsdialog, og samordning av disse, er mer hensiktsmessig her.

Statens og statlige myndigheters ansvar er tydeliggjort av følgende tre grunner

• at det er av nasjonal interesse,

• for å speile internasjonale forpliktelser og

• for å legge til rette for en helhetlig folkehelsepolitikk mellom samfunnsnivåene i Norge.

Av nasjonal interesse

En klargjøring av det statlige folkehelsearbeidet må for det første begrunnes ut fra samfunnsøkonomisk nytte og velferdsstatens bærekraft. En befolkning med god helse vil kunne avhjelpe en framtidig økt belastning på helse- og omsorgstjenesten og fremme sosial og økonomisk bærekraft gjennom økt yrkesdeltakelse. Departementet mener at det er av nasjonal interesse å fremme en befolkning med god helse. Høringsinstansene gir støtte til dette.

Helsedirektoratet publiserte 29. mai 2024 den nasjonale veilederen «Virkninger på helse og livskvalitet i utredninger og samfunnsøkonomiske analyser – temaveileder til utredningsinstruksen». Veilederen inneholder anbefalinger om hvordan statlig sektor kan bruke utredningsinstruksen i faglige vurderinger av virkninger for befolkningens helse og livskvalitet når en planlegger og utreder tiltak. Videre inneholder veilederen anbefalinger om hvordan liv og helse kan inkluderes og eventuelt verdsettes økonomisk i samfunnsøkonomiske analyser. Veilederen beskriver virkninger av tiltak som hovedsakelig initieres og iverksettes utenfor helsesektoren. Det vil si tiltak som retter seg mot den generelle befolkningen. Det vil også innebære tiltak som ofte har andre målsettinger enn helse, men (u-)helse kan likevel bli en konsekvens av tiltaket. At veilederen er en «temaveileder» innebærer at den gir sektorovergripende anbefalinger innenfor et tema, og ikke veiledning innenfor en sektor.

Departementet legger til grunn at innsats for å forebygge sykdom og beskytte, fremme og utjevne befolkningens helse fordrer innsats i de fleste deler av staten, herunder i ulike statlige virksomheter, både i og utenfor helseforvaltningen. Det er behov for forpliktende samarbeid for å oppnå resultater på befolkningens helse og livskvalitet, som også underbygges av høringsinstansene.

Departementet ser det som positivt at flere høringsinstanser, som Arbeidstilsynet og STAMI, ønsker et tettere samarbeid. Departementet mener likevel at en detaljert regulering gjennom folkehelseloven ikke er en egnet framgangsmåte for å oppnå mer tverrsektorielt samarbeid, og at et slikt samarbeid bør stimuleres på andre måter. Forslaget til folkehelselov § 22 første ledd understreker likevel statens samlede folkehelseansvar, som innebærer at regjeringen har en plan for å oppfylle forpliktelsen.

Internasjonale forpliktelser

Statens forpliktelser følger opp internasjonale forpliktelser, slik de er uttrykt gjennom menneskerettighetene og inngåtte internasjonale avtaler. Internasjonale avtaler er en sentral del av nasjonal folkehelsepolitikk. Sentrale forhold av internasjonal karakter som påvirker befolkningens helse, som tobakksindustri, smitte og forurensing, forutsetter internasjonale avtaler.

Helse er et globalt fellesgode. Gjennom samarbeid og koordinering ivaretas befolkningens helse i større grad enn det hvert enkelt land klarer å gjøre alene. Felles internasjonale reguleringer og investeringer i å forebygge, oppdage og respondere mot smittsomme sykdommer er også en sentral del av nasjonal helsesikkerhet. Internasjonale avtaler slik som tobakkskonvensjonen og protokollen om vann og helse, legger klare føringer for den nasjonale folkehelsepolitikken når det gjelder blant annet forebygging av tobakksskader og det å sikre trygt drikkevann.

Statens forpliktelser kan videre utledes av artikkel 12 i FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som erkjenner retten til den høyest oppnåelige standard for fysisk og mental helse. Denne artikkelen understreker også statenes forpliktelse til å ta skritt for å forbedre folkehelsen og forebygge, behandle og kontrollere sykdommer. Videre er retten til helse omtalt i barnekonvensjonen artikkel 24 og FNs konvensjon om avskaffing av alle former for diskriminering av kvinner artikkel 12. Retten til høyest oppnåelig helsestandard innebærer at staten har plikt til å respektere, verne og oppfylle denne retten. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater er en sentral folkerettslig bindende konvensjon om rettene til urfolk. Konvensjonen omhandler mange aspekt ved livet til urfolk, blant annet retten til helse.

Grunnloven § 112 slår fast at alle har rett til et miljø som sikrer helsen. Sommeren 2022 vedtok generalforsamlingen i FN resolusjon 48/13 om «The human right to a safe, clean, healthy and sustainable environment». Norge var et av 161 land som stemte for resolusjonen. Videre vedtok FNs menneskerettskonvensjon og FNs menneskerettsråd i oktober 2021 en resolusjon som anerkjenner tilgangen til et sunt og bærekraftig miljø som en universell rett.

Helhetlig folkehelsepolitikk mellom samfunnsnivåene

En tredje viktig begrunnelse for å lovfeste det systematiske folkehelsearbeidet i staten er at det står i relasjon til folkehelsearbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Folkehelseloven fungerer som en form for kontrakt mellom stat og kommunal sektor, ved at kommunenes og fylkeskommunenes forpliktelse til å ha oversikt, og iverksette tiltak for å møte sine folkehelseutfordringer forutsetter at staten følger opp, både med støtte til kommunene og ved tiltak på statlig nivå, der det er det mest hensiktsmessige nivået. Det må derfor være forutsigbarhet i statens rolle overfor kommunal sektor.

Ved å klargjøre systematikken på statlig nivå skapes det mer forutsigbarhet for kommuner og fylkeskommuner for hva slags bistand disse kan forvente. Tilsvarende kan staten forvente større lokal innsats og resultater dersom staten tilbyr god støtte.

Departementet foreslår i forslag til § 22 tredje ledd et krav til departementet om et systematisk folkehelsearbeid på statlig nivå. Med departementet menes her Helse- og omsorgsdepartementet, men ved endringer i departementsstrukturen vil ansvaret følge ansvarsplasseringen for folkehelseloven.

Det følger av bestemmelsen at departementet skal ha nødvendig oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen, og de positive og negative faktorene som kan virke inn på denne.

Hva som er nødvendig må tolkes ut fra hva som er nødvendig for å ivareta statens ansvar. Blant annet skal oversikten inneholde informasjon både om helse og livskvalitet i befolkningen, og om de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Dette favner alt fra umiddelbare til bakenforliggende forhold som har betydning for å forhindre en negativ utvikling eller som kan stimulere en positiv utvikling.

Departementets ansvar må ses i sammenheng med faste oppdrag gitt til statlige helsemyndigheter som Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Det vises blant annet til oppgaver som forvaltning av de sentrale helseregistrene, befolkningsbaserte helseundersøkelser, sykdomsbyrdeanalyser, folkehelserapporten og til utøvelsen av Helsedirektoratets følge-med-ansvar, jf. ny § 24 første ledd. Det legges til grunn at etatenes bidrag til departementets oversikt skal være offentlige og utarbeidet på en faglig uavhengig måte.

Oversikten er ment å danne grunnlag for at «departementet skal fastsette de nasjonale folkehelseutfordringene, som grunnlag for en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk». Formuleringen er noe justert etter høringen, for å ta høyde for behovet for nødvendig fleksibilitet over tid. Bestemmelsen innebærer et nytt grep i folkehelsepolitikken. Ved å fastsette hva som er nasjonale folkehelseutfordringer gjøres folkehelsepolitikken mer samordnet og målrettet mot spesielle utfordringer. Det legges til grunn at folkehelseutfordringene handler om definerte utfordringer knyttet til helse og livskvalitet i hele befolkningen eller bestemte grupper. Dette i motsetning til utfordringer i folkehelsearbeidet.

Mens en nødvendig oversikt vil ta utgangspunkt i statistiske og vitenskapelige kriterier, vil fastsettelsen av hva som er de største folkehelseutfordringene også bygge på politiske og verdimessige vurderinger. Dette kan bestå i avveininger mellom å løfte fram sykdommer befolkningen dør av versus sykdommer de lever lenge med, mellom psykisk og somatisk sykdom og mellom utfordringer vi har og potensielt utfordringer vi kan få (dvs. helsetrusler). Det vises til den offentlige utredningen om prioritering av folkehelsetiltak, der ulike verdivurderinger i folkehelsepolitikken utredes.

Fastsettelsen av nasjonale folkehelseutfordringer vil for det første legge føringer for statlig folkehelsepolitikk. De definerte nasjonale folkehelseutfordringene vil gi mer målrettet innsats og innebære en forpliktelse for statlige myndigheter på tvers av sektorer.

De nasjonale utfordringene vil også kunne legge føringer for kommunesektorens arbeid, gjennom hvilke type veiledning som prioriteres fra statlige folkehelseaktører overfor kommunal sektor, innholdet i folkehelseprofiler, prioriteringer innen tilsyn og nasjonale forventninger til blant annet regional og kommunal planlegging.

En «samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk» kan utformes på ulike måter, men forutsetter retningsgivende, politiske avklaringer for folkehelsearbeidet, enten i et eget dokument eller som en del av et bredere anlagt dokument. I tråd med saksfeltets karakter vil det kreve en tverrsektoriell utforming, med forankring i regjeringen. Siden 2013 har ulike regjeringer lagt fram jevnlige stortingsmeldinger om folkehelsepolitikken.

Departementet foreslår at det i nytt fjerde ledd også presiseres at hensynet til barnets beste formuleres i tråd med Grunnloven og barnekonvensjonen. Dette er i tråd med høringsinnspill om at prinsippet om barns beste bør legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, se punkt 4.3 om barnets beste. Ved utredning av statlige tiltak som har direkte eller indirekte betydning for barn, følger det også av utredningsinstruksen at man skal vurdere hvilke virkninger tiltakene vil medføre for barn, jf. DFØs Veileder til utredningsinstruksen.

Departementet foreslår at «store nasjonale folkehelsetiltak bør effektevalueres». Krav til effektevaluering følger også av reglement for økonomistyring i staten § 16, og anbefales som del av utredninger etter utredningsinstruksen. Offentlige tiltak har ofte stor påvirkning på befolkningens hverdag, enten det gjelder lovreguleringer, skatter og avgifter, endringer i offentlige tilbud osv. Det er av stor betydning at statlige myndigheter evaluerer tiltak med sikte på å avklare om tiltaket faktisk har den intenderte effekten. På den måten kan en justere på tiltak i sin nåværende form som har liten effekt eller som innebærer en uforholdsmessig belastning på befolkningen. I høringen løfter flere kommuner fram et viktig tilleggsmoment, nemlig at effektvurdering er særlig viktig dersom de nasjonale tiltakene fører til nye, pålagte oppgaver for kommunene.

Bestemmelsen angir ikke rettssubjektet som kravet er ment å gjelde for. Som hovedregel vil ansvaret for evaluering følge ansvaret for selve tiltaket. Ved beslutninger om et tiltak bør det settes av midler til evaluering av effekt. I en del tilfeller vil det kunne være hensiktsmessig å planlegge effektevalueringen i forbindelse med planleggingen av selve tiltaket for å styrke grunnlaget for å måle effekter.

Det settes ikke et eksplisitt krav til bruk av bestemte metoder for effektevaluering. Dette vil følge ordinære vitenskapelig standarder. Effektmålet vil normalt gjelde et helseutfall eller en sentral påvirkningsfaktor på helse og livskvalitet.

Det kan i en del tilfeller være lite hensiktsmessig eller vanskelig å gjennomføre en effektevaluering. Bestemmelsen er derfor utformet som et bør-krav, som innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av hvorfor tiltak eventuelt ikke effektevalueres.

I tråd med vurderinger i punkt 8.4 vil det være vanskelig å definere nøyaktig hva som menes med et folkehelsetiltak. Dette vil derfor måtte vurderes skjønnsmessig. Typiske eksempler vil likevel være større regelverksendringer eller nye satsinger i statsbudsjettet. Hva som er «stort» vil også måtte vurderes skjønnsmessig. Videre er noen tiltak lettere å effektevaluere enn andre. Hvor enkelt tiltak kan effektevalueres skal ikke påvirke prioritering av tiltak. Det er forventet nytte – etisk, politisk og samfunnsøkonomisk – som er det primære. Videre skal kostnader ved evalueringer ikke påvirke om tiltak blir iverksatt eller ikke. Bestemmelsen er derfor en intensjon om å legges til rette for evaluering i den grad det er mulig. Men «bør kravet» skal ikke tolkes motsatt, dvs. at kostnader eller mulighet for evaluering skal påvirke prioritering av folkehelsetiltak i første hånd.

Departementet foreslår i nytt fjerde ledd en ny bestemmelse om at «statlige helsemyndigheter skal bistå kommuner og fylkeskommuner i deres arbeid med å fremme helse og livskvalitet og forebygge sykdom». Bestemmelsen er et konkret uttrykk for «samfunnskontrakten» mellom staten og kommunesektoren. Staten skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner skal kunne utfylle sine ansvar på en hensiktsmessig og ressurseffektiv måte. Det typiske vil være å stille kunnskap til disposisjon, som grunnlag for bedre lokale og regionale beslutninger.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med Helsedirektoratets ansvar, jf. forslag til § 24, som både inneholder roller som iverksetter av nasjonal politikk og myndighetsorgan gjennom normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Men også roller som understøtter og tilrettelegger kunnskap, eksempelvis gjennom folkehelseprofiler og veiledere i lokalt folkehelsearbeid. I mange tilfeller må Helsedirektoratets ansvar løses i samarbeid med statlige myndigheter i andre sektor for å få fram kunnskap og formidle denne i de aktuelle sektorenes kanaler. Oppvekstprofiler er et eksempel på dette.

I dagens folkehelselov er det krav til kommunene i § 4 om å «legge til rette for samarbeid med frivillig sektor». Statlige helsemyndigheter har så langt ikke hatt et slikt krav. Departementet mener at det er et uutnyttet potensial gjennom samarbeid på en mer systematisk måte. Det handler om at den offentlige folkehelsepolitikken kan nå ut til flere, men også at frivillige organisasjoners arbeid kan få mer kraft innenfor en bredere satsing. Departementet foreslår en ny bestemmelse for statlige helsemyndigheter forpliktelse til å legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner på en systematisk måte.

Departementet oppfatter bred støtte til at statlige helsemyndigheter legger til rette for samarbeid med frivillig sektor på en systematisk måte. Folkehelsepolitisk råd er et viktig virkemiddel her. Departementene vil komme tilbake til innretning og sammensetning av rådet. Møteplass folkehelse er også en viktig del av et slikt systematisk samarbeid. Det vises for øvrig til punkt 5.3.4.

Departementet foreslår at «statlige helsemyndigheter skal være oppmerksom på særskilte folkehelseutfordringer for samene, og vurdere tiltak der det er relevant». Det vises til nærmere omtale i punkt 5.4.4.

11.2 Helsedirektoratets ansvar

11.2.1 Gjeldende rett

Folkehelseloven ble endret i forbindelse med organisatoriske endringer i sentral helseforvaltning, gjeldende fra 1. januar 2024. Det vises generelt til Prop. 11 L (2023–2024) Endringer i helselovgivinga (organisatoriske endringer i sentral helseforvaltning).

Viktige begrunnelser for de organisatoriske endringene er blant annet bedre støtte til kommunene, bedre utnyttelse av helsedata og større synergier mellom det brede folkehelsearbeidet og arbeidet i helse- og omsorgstjenestene. Ansvaret for folkehelseprofilene ble overført fra Folkehelseinstituttet til Helsedirektoratet.

Det ble lagt til grunn av Helsedirektoratet skal videreføres som en helhetlig myndighetsetat med «følge-med funksjoner» og rådgivningsfunksjoner innen folkehelseområdet. I tråd med dette er Helsedirektoratets ansvar beskrevet på følgende måte i § 24:

«Helsedirektoratet skal ha oversikt over folkehelsen og forhold som påvirker folkehelsen, følge med på at folkehelsearbeidet er i samsvar med utfordringer på folkehelseområdet, bidra til å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid, blant annet gjennom utvikling av nasjonale normer og standarder for godt folkehelsearbeid.

Helsedirektoratet skal gi kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen informasjon, råd og veiledning om strategier og tiltak i folkehelsearbeidet. Direktoratet skal videre gjøre tilgjengelig opplysninger som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter etter §§ 5 og 21. Opplysningene skal være basert på statistikk Folkehelseinstituttet har utarbeidet på grunnlag av de sentrale helseregistrene etter helseregisterloven §§ 19 flg., samt annen relevant statistikk. Direktoratet skal gi bistand, råd, veiledning og informasjon i den forbindelse.

Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om opplysninger som skal gjøres tilgjengelig for kommunen og fylkeskommunen.»

Helsedirektoratet har ansvar i flere lover utover folkehelseloven, som tillegger direktoratet en bred rolle i å fremme helse og trivsel for befolkningen. Dette gjelder blant annet helse- og omsorgstjenesteloven, helseberedskapsloven og smittevernloven.

11.2.2 Høringsnotatets forslag

De foreslåtte endringene i § 24, innebærer ikke materielle endringer, med to unntak. Språket er forenklet, og ansvaret beskrives med utgangspunktet i etatens roller som faglig rådgiver, myndighetsorgan og iverksetter. Beskrivelsen er også oppdatert i tråd med gjeldende instruks for Helsedirektoratet. Helsedirektoratets beredskapsansvar fulgte tidligere av § 28, men inngår nå i den samlede ansvarsbeskrivelsen i § 24.

I høringsnotatet ble det foreslått at Helsedirektoratets ansvar for å ha oversikt over folkehelsen og forhold som påvirker folkehelsen, endres til å følge med på folkehelsen, herunder positive og negative påvirkningsfaktorer. Endringsforslaget må ses i sammenheng med forslaget til endringer i § 22, der det foreslås at departementet skal ha nødvendig oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.

Det ble i høringsforslaget også foreslått en ny hjemmel for Helsedirektoratet til å kunne kreve indirekte identifiserbare personopplysninger fra sentrale helseregistre etter helseregisterloven § 11 og andre relevante offentlige kilder, og at disse kan innhentes for sammenstilling uten hinder av taushetsplikt. Forslaget til ny bestemmelse må ses i sammenheng med arbeidet med utarbeidelse av folkehelseprofilene og tilsvarende statistikkprodukter.

I høringsnotatet ble bestemmelsen foreslått gitt følgende ordlyd:

«Helsedirektoratet skal følge med på folkehelsen, herunder positive og negative påvirkningsfaktorer og gi kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell, næringsliv, frivillig sektor og befolkningen informasjon, råd og veiledning om strategier og tiltak i folkehelsearbeidet.

Helsedirektoratet skal bidra til å iverksette nasjonal politikk innen folkehelseområdet og fastsette og formidle nasjonale normer og standarder for godt folkehelsearbeid.

Helsedirektoratet skal gjøre tilgjengelig statistikk som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter etter §§ 5 og 21.

Når det er nødvendig for å utføre disse lovpålagte oppgavene, kan Helsedirektoratet kreve indirekte identifiserbare personopplysninger fra sentrale helseregistre etter helseregisterloven § 11 og andre relevante offentlige kilder. Opplysningene kan innhentes for sammenstilling uten hinder av taushetsplikt.

Helsedirektoratet har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for tiltak i beredskapssituasjoner, jf. helseberedskapsloven § 2-1.

Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om opplysninger som skal gjøres tilgjengelig for kommunen og fylkeskommunen.»

11.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har synspunkter på forslagene til endringer i § 24.

Helsedirektoratet foreslår at formuleringen «fastsette og formidle» normer og standarder for godt folkehelsearbeid, endres til «utvikle, formidle og vedlikeholde» normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Dette vil være mer i tråd med generelle føringer fra departementet for Helsedirektoratets normerende rolle.

Helsedirektoratet uttrykker tilfredshet med hvordan direktoratets roller er beskrevet, men at deres rolle som bidragsyter i politikkutformingen nasjonalt er utydelig uttrykt:

«Direktoratet viser til kunnskapsgrunnlag til departementet hvert 4. år som grunnlag for neste folkehelsemelding. Dette arbeidet har vært en del av det systematiske folkehelsearbeidet på nasjonalt nivå slik det fremstilles i Folkehelsemeldingen. Dette grunnlaget er ment å svare ut bestemmelsen i folkehelseloven om at Helsedirektoratet skal «følge med på at folkehelsearbeidet er i samsvar med utfordringer på folkehelseområdet». I tråd med endringene i den statlige helseforvaltningen skal FHI sin rolle som kunnskapsprodusent rendyrkes, og Helsedirektoratet skal i større grad fortolke og forstå utfordringsbildet og legge dette til grunn for «råd til regjeringa og andre» ( Meld.St.15 Folkehelsemeldinga). I forslaget til revidert lov, så er setningen om å følge med på folkehelseutfordringer fjernet fra § 24, uten at dette begrunnes i høringsnotatet. Vi mener dette samsvarer dårlig med fremstillingen i folkehelsemeldingen, og foreslår at setningen enten tas inn igjen, eller erstattes med en ny bestemmelse om Helsedirektoratets rolle som bidragsyter i utvikling av folkehelsepolitikken.»

Høringsinstanser som Statistisk sentralbyrå og Folkehelseinstituttet stiller spørsmål ved rammene for Helsedirektoratets innhenting av indirekte identifiserbare personopplysninger for å gjøre tilgjengelig statistikk som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter etter §§ 5 og 21.

Folkehelseinstituttet mener at dette medfører en for omfattende hjemmel. De oppfatter det som uklart om «disse lovpålagte oppgavene» kun viser tilbake på tredje ledd eller også til første og annet ledd. Folkehelseinstituttet foreslår at henvisningen begrenses til tredje ledd, at teksten endres til «denne oppgaven», og at tredje og fjerde ledd da kan slås sammen. Dette er i tråd med intensjonen med bestemmelsen slik de leser høringsnotatets kapittel 12.3.2.

Statistisk sentralbyrå (SSB) mener det er uklart hva som ligger i «andre relevante offentlige kilder» og om dette omfatter SSB. De påpeker at:

«dersom det inkluderer SSB, kan opplysninger bare utleveres fra SSB innenfor rammene i statistikkloven. SSB vil derfor påpeke at det her kan oppstå konflikt mellom bestemmelsen i forslag til ny folkehelselov § 24 om tilgang til opplysninger og statistikklovens bestemmelser om deling av data. Dersom det er ment at folkehelselovens § 24 skal gå foran statistikkloven, må dette utredes nærmere.»

11.2.4 Departementets vurderinger

Det vises generelt til Prop. 11 L (2023–2024) Endringer i helselovgivinga (organisatoriske endringer i sentral helseforvaltning). Justeringen i omtalen av Helsedirektoratets ansvar endrer ikke på ansvarsdelingen mellom Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet.

Departementets forventninger til Helsedirektoratet følger av fastsatt Hovedinstruks for Helsedirektoratet og de årlige tildelingsbrevene.

Formålet med instruksen er å beskrive hvordan myndighet og ansvar er fordelt mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet. Det framgår av instruksen at Helsedirektoratet er en myndighetsetat med følge-med-funksjoner, rådgivningsfunksjoner, forvaltningsoppgaver og regelverksfortolkning innen hele helse- og omsorgstjenesten, herunder digitalisering og folkehelseområdet. Videre er direktoratet tilsynsmyndighet for deler av regelverket innen alkohol- og tobakksområdet.

Helsedirektoratet operasjonaliserer sitt ansvar gjennom tre ulike roller:

• Faglig rådgiver: Helsedirektoratet er fagorgan innen folkehelseområdet. Direktoratet skal være en pådriver for kunnskapsbasert arbeid, og sammenstille kunnskap og erfaring i faglige spørsmål og opptre nasjonalt faglig normerende.

• Forvaltningsrollen: Helsedirektoratet har en rekke forvaltningsoppgaver etter delegering fra Helse- og omsorgsdepartementet, herunder myndighet til å anvende og fortolke lov og regelverk innenfor folkehelseområdet.

• Iverksetter av vedtatt politikk: Helsedirektoratet skal sikre at vedtatt folkehelsepolitikk settes i verk i tråd med føringene som departementet gir.

Departementet foreslår å tydeliggjøre disse rollene i folkehelseloven. Formålet med å omtale rollene i folkehelseloven er for å klargjøre hva aktører som kommuner og fylkeskommuner kan forvente av Helsedirektoratet, og hvilke plikter andre aktører har overfor direktoratet.

Helsedirektoratets ansvar for å ha oversikt over folkehelsen, endres til å følge med på folkehelsen. Endringsforslaget må ses i sammenheng med forslaget til endringer i § 22, der det foreslås at departementet skal ha nødvendig oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det legges likevel til grunn at Helsedirektoratet fortsatt skal sammenstille faglig kunnskapsgrunnlag om befolkningens helse og fordelingen av denne, og om utviklingen i folkehelsearbeidet som grunnlag for departementets arbeid med nødvendig oversikt. Departementet legger til grunn at Helsedirektoratet skal være en viktig premissleverandør til utviklingen av framtidig folkehelsepolitikk, men ser det som hensiktsmessig å legge føringer for denne oppgaven gjennom instruks og årlige tildelingsbrev. En side ved det å følge med på folkehelsen er også å følge med på folkehelsearbeidet. Dette er presisert i § 24 første ledd i tråd med Helsedirektoratets høringssvar.

Helsedirektoratets rolle er videre å være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid, blant annet gjennom å fastsette normer og standarder for godt folkehelsearbeid. De gjør dette ved å utvikle, formidle og vedlikeholde, jf. innspill fra Helsedirektoratet. På bakgrunn av det foreslår departementet en justert formulering i annet ledd, om å «utvikle, fastsette, formidle og vedlikeholde» normer og standarder for godt folkehelsearbeid. «Fastsette» er lagt til fordi dette går til kjernen i ansvaret. Departementet er enig i at det er viktig at normer og standarder for godt folkehelsearbeid gjennomgås jevnlig for å oppdatere dette basert på ny kunnskap og annet.

Departementet mener også at det er viktig å presisere at Helsedirektoratets rett til å kreve utlevering av indirekte identifiserbare personopplysninger er avgrenset til å gjelde når Helsedirektoratet skal gjøre tilgjengelig statistikk som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter etter §§ 5 og 21. Dagens tredje og fjerde ledd forslås derfor slått sammen til nytt tredje ledd i § 24, slik at denne avgrensningen tydeliggjøres.

Folkehelseprofiler mm

Helsedirektoratet har fra 1. januar 2024 fått ansvar for å gi ut årlige folkehelseprofiler for kommuner og fylker. Helsedirektoratet publiserer også andre produkter som omtaler helse og livskvalitet og påvirkning på denne, blant annet Oppvekstprofiler. Over tid kan det være aktuelt å lage tilsvarende produkter for andre målgrupper eller tema. Folkehelseloven har gitt legitimitet til å gi ut profilene, men erfaringene har samtidig vist at det har vært krevende å få utlevert data fra ulike registre og andre datakilder fordi hjemmelsgrunnlaget for å få ut indirekte identifiserbare data har vært uklart.

For å kunne gi bedre støtte til kommunenes arbeid med oversikt foreslår departementet å gjøre enkelte justeringer i regelverket for å forenkle prosessen med å gjøre tilgjengelig statistikk som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter. Departementet foreslår at Helsedirektoratet i folkehelseloven § 24 får en eksplisitt hjemmel for å kunne innhente og oppbevare indirekte identifiserbare personopplysninger for Helsedirektoratets oppgaver etter folkehelseloven.

Helsedirektoratet har behov for indirekte identifiserbare data for å kunne bearbeide og tilrettelegge statistikk til kommuner og fylkeskommuner. I mange tilfeller søkes det om dispensasjon fra taushetsplikt for å kunne innhente og behandle dataene. Slik folkehelseloven § 24 er utformet i dag gir den adgang til å innhente statistikk fra Folkehelseinstituttet samt annen relevant statistikk for å utføre de lovpålagte oppgavene. Det fremgår ikke at § 24 kan benyttes som hjemmelsgrunnlag for å innhente og oppbevare indirekte identifiserbare personopplysninger. Indirekte identifiserbare personopplysninger er opplysninger der navn, fødselsnummer og andre personidentifiserbare kjennetegn er fjernet, men hvor opplysningene likevel kan knyttes til en enkeltperson, for eksempel gjennom en kombinasjon av bakgrunnsopplysninger som kjønn, alder, utdanning, landbakgrunn, bosted mm.

Det er flere årsaker til at Helsedirektoratet har behov for indirekte identifiserbare data for å kunne bearbeide og tilrettelegge statistikk til kommuner og fylkeskommuner etter folkehelseloven § 24. Dette inkluderer blant annet:

• Tallene harmoniseres bakover i tid ved kommune- og fylkessammenslåinger. Enkelte kommunesammenslåinger omfatter for eksempel delinger av tidligere kommuner. Harmonisering bakover i tid ved slike kommunesammenslåinger krever tilgang til data på grunnkretsnivå.

• Indirekte identifiserbare data gir fleksibilitet i bearbeiding og presentasjon av dataene. For eksempel kan data fordelt etter kjønn og 1-årige aldersgrupper aggregeres opp til ønskede aldersinndelinger.

• For å understøtte kommunene i deres arbeid med sosiale helseforskjeller er det behov for data fordelt etter ekstradimensjoner som for eksempel utdanning og landbakgrunn.

• Mange kommuner ønsker data på mindre geografisk enhet enn kommune (soner). For å kunne tilgjengeliggjøre statistikk på levekårsoner er det behov for data på grunnkretsnivå.

Det hentes kun inn personopplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet. All statistikk som publiseres er anonymisert.

For å kunne innhente og oppbevare indirekte identifiserbare personopplysninger kreves et rettslig grunnlag (behandlingsgrunnlag) i tråd med personvernforordningen (GDPR artikkel 6 nummer 1). Minst ett av vilkårene i artikkel 9 nummer 2 må i tillegg være oppfylt for å kunne behandle helseopplysninger.

Det er også behov for et supplerende rettslig grunnlag i nasjonal rett når det ikke foreligger samtykke fra deltakerne som inngår i datagrunnlaget. Det supplerende rettsgrunnlaget må være fastsatt i lov eller forskrift, evt. gjennom vedtak fattet i medhold av lov eller forskrift. Dispensasjon fra taushetsplikt er et eksempel på supplerende rettsgrunnlag.

Muligheten for å kunne benytte folkehelseloven § 24 som hjemmelsgrunnlag for innhenting og behandling av indirekte identifiserbare personopplysninger til arbeidet med folkehelseprofiler o.l. har vært etterspurt. Slik loven er utformet i dag fremgår det ikke at loven kan benyttes som et behandlingsgrunnlag for dette formålet.

Folkehelseloven § 24 om Helsedirektoratets ansvar presiserer at opplysningene som Helsedirektoratet skal tilgjengeliggjøre som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter «… skal være basert på statistikk som Folkehelseinstituttet har utarbeidet på grunnlag av de sentrale helseregistrene etter helseregisterloven §§ 19 flg., samt annen relevant statistikk….». I dette arbeidet vil Folkehelseinstituttet være én av flere registeransvarlige som skal utlevere data som Helsedirektoratet utarbeider statistikken fra. Eksempler på andre datakilder er Forsvarets helseregister og Utdanningsdirektoratets registere.

Departementet foreslår at bestemmelsen gir et rettslig behandlingsgrunnlag for å understøtte det lovpålagte ansvaret for å «… gjøre tilgjengelig opplysninger som grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes oversikter…», jf. § 24. I dette arbeidet er det behov for å kunne innhente indirekte identifiserbare personopplysninger uten hinder av taushetsplikt fra sentrale helseregistre og andre relevante offentlige kilder. Praksis frem til nå er at det er innvilget dispensasjon fra taushetsplikt for tilgjengeliggjøring og behandling av indirekte identifiserbare opplysninger i arbeidet med profilene.

Departementet legger likevel til grunn at Helsedirektoratets rett til å kreve data ikke overstyrer krav i annet regelverk, slik som Statistikkloven.

11.3 Folkehelseinstituttets ansvar

11.3.1 Gjeldende rett

Det vises generelt til Prop. 11 L (2023–2024) Endringer i helselovgivinga (organisatoriske endringer i sentral helseforvaltning). Det ble her lagt til grunn at Folkehelseinstituttet skal videreutvikles til en spisset kunnskapsetat med ansvar for kunnskapsoppsummeringer og forskning.

Det ble lagt til grunn at Folkehelseinstituttet innen fagområdene smittevern og miljømedisin fortsatt skal ha gjennomførings- og overvåkningsfunksjoner, inkludert registeranalyser og statistikk. Folkehelseinstituttet skal innen disse områdene ha mer operative funksjoner, inklusive rådgivingstjenester. Dette er dels reflektert gjennom endringene i smittevernloven, men også gjeldende § 25, annet ledd i folkehelseloven.

Folkehelseinstituttets ansvar i gjeldende lov er følgende:

«Folkehelseinstituttet skal drive forskning og oppsummere kunnskap på folkehelseområdet.

Folkehelseinstituttet skal i forbindelse med eksponering for helseskadelige miljøfaktorer bistå kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen for å sikre beskyttelse av befolkningens helse.»

I forskrift om oversikt over folkehelsen § 7 fjerde ledd framgår det at Folkehelseinstituttet skal legge til rette for samordning av fylkeshelseundersøkelser, og en nærmere konkretisering av hvordan denne samordningen skal skje. Forskriften er ikke oppdatert etter organisatoriske endringer i helseforvaltningen. Forskriften vil bli oppdatert i etterkant av Stortingets behandling av denne lovproposisjonen.

Helseregisterloven § 11 inneholder oversikt over de sentrale helseregistrene. Hvert register har en egen forskrift som regulerer forvaltningen av registeret. Folkehelseinstituttet er, med unntak for Forsvarets helseregister, tillagt forvaltningsansvar for alle sentrale helseregistre. Det følger av helseregisterloven § 19, annet ledd at «dataansvarlige for helseregistre som er etablert med hjemmel i § 11 skal utarbeide og løpende offentliggjøre relevant statistikk som nevnt i første ledd».

Det følger av smittevernloven § 7-9 første ledd at «Folkehelseinstituttet er statens smitteverninstitutt. Folkehelseinstituttet skal overvåke den nasjonale epidemiologiske situasjonen og delta i overvåkingen av den internasjonale epidemiologiske situasjonen, utføre helseanalyser og drive forskning på smittevernområdet. Folkehelseinstituttet kan behandle helseopplysninger og andre personopplysninger som er nødvendig for å gjennomføre disse oppgavene».

11.3.2 Høringsnotatets forslag

Høringsnotatet inneholdt forslag til tre nye ledd som konkretiserer Folkehelseinstituttets ansvar, mens første ledd og det som ble nytt femte ledd innebar en videreføring av dagens bestemmelser.

Det ble som nytt annet ledd foreslått en ny bestemmelse om at «Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkesvise folkehelseundersøkelser. Undersøkelsene skal gjennomføres i samarbeid med landets fylkeskommuner.» Det ble vist til at forslaget må ses i lys av forskrift om oversikt over folkehelsen. Departementet viste til positive erfaringer med fylkesvise folkehelseundersøkelser, men uttalte at det er en utfordring at det ikke er et fast system for gjennomføringstidspunkt. I høringsnotatet ble det foreslått krav om at Folkehelseinstituttet skal tilstrebe en regelmessighet i disse undersøkelsene.

Gjennom Prop. 11 L (2023–2024) ble forvaltningsansvaret for de sentrale helseregistrene samlet på Folkehelseinstituttet. I samsvar med helseregisterloven § 19 ble det i høringsnotatet foreslått et nytt tredje ledd om at «Folkehelseinstituttet skal utarbeide og presentere statistikk fra helseregistrene og andre kilder. Folkehelseinstituttet skal være faglig uavhengig under utførelsen av disse oppgavene».

Kravet om faglig uavhengighet i utarbeidelsen og presentasjonen av statistikken må ses i sammenheng med måten Statistisk sentralbyrås faglige uavhengighet defineres i Statistikkloven § 18.

Det følger av smittevernloven § 7-9 at Folkehelseinstituttet er statens smitteverninstitutt, med ansvar for overvåkning, råd og veiledning. Det samme gjelder innenfor miljømedisin. Høringsnotatet inneholdt et forslag om at det i nytt fjerde ledd presiseres at «Folkehelseinstituttet er statens smitteverninstitutt og har innenfor områdene smittevern og miljø og helse ansvar for overvåkning, råd og veiledning». Omtalen av Folkehelseinstituttets ansvar innenfor smittevern innebærer en dobbelhjemling, men ble tatt med for å synliggjøre at ansvaret innen smittevern og miljø og helse er tilsvarende og sidestilt.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er mange høringsinstanser som har innspill til utformingen av § 25. Folkehelseinstituttet mener at «formidling» med fordel kunne vært inkludert i første ledd:

«(…) slik at ansvaret for formidling til beslutningstakere og befolkningen løftes opp sammen med andre ansvar og oppgaver, jf. omtale i kap. 12.3.2 i høringsnotatet. Formidling om sentrale folkehelsetema bygger befolkningens tillit til kunnskapen regjeringen legger til grunn i sine beslutninger, og til folkehelsearbeidet. Åpenhet rundt prosesser, arbeidsmetoder og resultater av kunnskapsinnhenting er et viktig og naturlig krav å stille til FHI som kunnskapsleverandør, i et velfungerende demokrati.»

Folkehelseinstituttet foreslår følgende ordlyd i § 25 første ledd: Folkehelseinstituttet skal forske, og oppsummere og formidle kunnskap innen folkehelseområdet.

De fleste innspillene gjelder en nærmere konkretisering av Folkehelseinstituttets ansvar, særlig knyttet til de fylkesvise folkehelseundersøkelsene.

Mange høringsinstanser er positive til at Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkesvise folkehelseundersøkelser. De positive erfaringene med undersøkelsene framheves av mange, herunder et flertall av fylkeskommunene. Det blir samtidig pekt på behovet for en annen modell for finansering av gjennomføringen av undersøkelsene. Nedenfor er innspillet fra Telemark fylkeskommune gjengitt, som er innholdsmessig i tråd med innspill fra flere andre fylkeskommuner.

«Telemark fylkeskommune anerkjenner behovet for at folkehelsearbeidet må være kunnskapsbasert. Fylkeskommunen støtter at FHI (folkehelseinstituttet) tillegges ansvar for å regelmessige folkehelseundersøkelser, men understreker at både finansiering og gjennomføring må være et nasjonalt ansvar.»

Flere høringsinstanser trekker en parallell til finansiering av Ungdataundersøkelsene som finansieres gjennom et årlig tilskudd til Velferdsforskningsinstituttet NOVA på OsloMet.

Det er bred støtte til at de fylkesvise folkehelseundersøkelsene fortsatt skal gjennomføres i samarbeid med landets fylkeskommuner. Universitetet i Innlandet framhever at undersøkelsene også bør gjennomføres i samarbeid med lokale og regionale fagmiljøer.

Trøndelag fylkeskommune støtter endringsforslaget om at det blir en regularitet omkring de fylkesvise folkehelseundersøkelsene, men mener at det i loven i tillegg kan presiseres at Folkehelseinstituttet også har et ansvar for å legge til rette for samarbeid og samordning med store helseundersøkelser som Tromsøundersøkelsen, Saminor og HUNT. Nordland og Troms fylkeskommuner uttrykker tilsvarende.

Flere høringsinstanser har innspill på innholdet i spørreskjemaet i de fylkesvise folkehelsehelseundersøkelsene. Agder fylkeskommune foreslår fokus på eldre og minoritetsgrupper. Taternes landsforening peker på behov for data om nasjonale minoriteter. Foreningen ME-foreldre foreslår at det samles inn data om ME.

Flere instanser uttaler seg positivt til å tydeliggjøre Folkehelseinstituttets rolle med hensyn til å utarbeide og presentere statistikk fra helseregistrene og andre kilder. Folkehelseinstituttet støtter at regelverket fastslår at de skal være faglig uavhengig under utførelsen av disse oppgavene, men mener at premisset om faglig uavhengighet bør gjelde generelt:

«Den faglige uavhengigheten er knyttet til hvordan virksomhetene skal utføre sine oppgaver, ikke hvilke oppgaver som skal utføres. Når FHI skal løse en oppgave tildelt fra departementet, betyr det at valg av metode, utarbeidelse, konklusjon og formidling må bygge på faglig uavhengige vurderinger. En formulering som stadfester instituttets faglige uavhengighet, vil bidra til departementets og befolkningens tillit til instituttets leveranser. I en nasjonal og global samfunnsutvikling der alternativ kunnskap og påvirkningsprosesser med mindre åpne avsendere og kildeangivelser er i sterk utvikling, er en slik beskrivelse av FHI sin rolle særlig viktig. Det er nødvendig at faglig uavhengighet som et minimum lovfestes i statistikkproduksjon og -presentasjon.»

Også Helsedirektoratet mener at faglig uavhengighet bør gjelde for deres fagrolle.

Statistisk sentralbyrå (SSB) peker på ansvar og prosesser omkring nasjonalt flerårig program for offisiell statistikk. Programmet angir hvilke statistikkområder som skal dekkes og hvilke offentlige myndigheter som er ansvarlige for statistikkene. SSB uttaler at de har over lang tid hatt, og har også i det nåværende statistikkprogrammet for perioden 2024 til 2027, ansvar for flere temaer innen helse og omsorg, blant annet «helse- og omsorgsforhold og levevaner» og «helse- og omsorgstjenester». SSB understreker at det er viktig at Statistisk sentralbyrå og Folkehelseinstituttet fortsetter det gode samarbeidet for å avklare ansvarsdelingen, forhindre dobbeltarbeid og sikre et best mulig kunnskapsgrunnlag for brukerne.

Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet omtaler ansvarsdelingen mellom etatene innen smittevern, miljø og helse. Folkehelseinstituttet er tilfredse med omtalen, mens Helsedirektoratet mener at det er behov for å klargjøre ansvarsdelingen. Helsedirektoratet peker blant annet på ansvar for rådgivning og gjennomføringsoppgaver. Direktoratet mener også at Folkehelseinstituttets ansvar etter henholdsvis fjerde og femte ledd står i et uklart forhold til hverandre.

Helsedirektoratet uttaler blant annet:

«I høringsnotatet og i bestemmelser i forslag til revidert lov benyttes begrepene miljø og helse og miljømedisin, og disse begrepene gis rettsvirkninger i andre bestemmelser i loven, herunder eksempelvis for ansvarsfordelingen mellom Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet. Hva som omfattes av disse begrepene miljø og helse, og miljømedisin, eller hvordan de skal skilles fra begrepet folkehelse eller folkehelsearbeid, omtales ikke. Det bør innføres klare definisjoner for begrepene for å klargjøre ansvarsfordelingen mellom etater.»

11.3.4 Departementets vurderinger

Det vises generelt til Prop. 11 L (2023–2024) Endringer i helselovgivinga (organisatoriske endringer i sentral helseforvaltning). Justeringen i omtalen av Folkehelseinstituttets ansvar endrer ikke på ansvarsdelingen mellom Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet.

Forske, oppsummere og formidle kunnskap

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsene om at Folkehelseinstituttet skal drive forskning og oppsummere kunnskap på folkehelseområdet. Forskningsformidling er i utgangspunktet en del av det å drive forskning, men departementet mener at det påhviler et forsterket ansvar for forskere i etater i den sentrale helseforvaltningen til å formidle kunnskapen til beslutningstakere og befolkningen. Departementet foreslår derfor å presisere dette i § 25 første ledd, ved at det framgår at «Folkehelseinstituttet skal forske, og oppsummere og formidle kunnskap innen folkehelseområdet».

Fylkesvise folkehelseundersøkelser

De fylkesvise folkehelseundersøkelsene (FHUS), gjennomføres i dag i et samarbeid mellom Folkehelseinstituttet og fylkeskommunene. Rammene for fylkeshelseundersøkelsene framgår av § 7 i forskrift om oversikt over folkehelsen. Folkehelseinstituttet har vært dataansvarlig og stått for datainnsamlingen, mens fylkeskommunene har bidratt til lokal og regional forankring av undersøkelsene. Undersøkelsene er samfinansiert, og gir gode data for fylket, men også for de enkelte kommune. Over tid gir dataene verdifull informasjon på nasjonalt nivå. Samarbeidet mellom Folkehelseinstituttet og fylkeskommunene er regulert gjennom samarbeidsavtaler.

Departementet oppfatter at det er gode erfaringer med disse undersøkelsene, men at det er utfordringer med regulariteten. I noen fylker er det gjennomført undersøkelser i flere omganger, mens andre fylkeskommuner ikke har gjennomført undersøkelser. Verdien av dataene vil øke dersom det blir en fast regularitet, for eksempel med gjennomføring hvert fjerde år, med om lag fire undersøkelser hvert år.

Departementet foreslår å ta inn en ny bestemmelse i § 25 annet ledd i folkehelseloven, om at «Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkesvise folkehelseundersøkelser». Det er forutsatt at dette fortsatt skal skje i samarbeid med landets fylkeskommuner. Bestemmelsen framhever Folkehelseinstituttets ansvar for å utvikle et fastere system omkring gjennomføringen av disse undersøkelsene, herunder om regelmessighet. Realiseringen av dette må skje i dialog med landets fylkeskommuner. Forslaget innebærer ikke endringer i modellen for finansiering av de fylkesvise folkehelseundersøkelsene.

Departementet oppfatter at rammene rundt folkehelseundersøkelsene er under stadig utvikling. En detaljert regulering av roller og ansvar for disse undersøkelsene vil kunne begrense en slik utvikling. Samarbeidsavtaler vurderes som en mer hensiktsmessig regulering. Når det gjelder spørsmålet om statlig finansiering av datainnsamlingen, så er dette noe som vil måtte vurderes mer konkret i forbindelse med de årlige budsjettprosessene.

Statistikk

Ny organisering innebærer at de sentrale helseregistrene nå er samlet ved Folkehelseinstituttet. Dette gjelder blant annet:

• Medisinsk fødselsregister

• Dødsårsaksregisteret

• Kreftregisteret

• Nasjonalt register for hjerte- og karlidelser

• Nasjonalt reseptbelagt legemiddelregister

• Meldingssystem for smittsomme sykdommer

• Nasjonalt vaksinasjonsregister

• Register for svangerskapsavbrudd

• Norsk pasientregister

• Kommunalt pasient- og brukerregister

Det overordnede målet med å samle helseregistrene er å oppnå bedre utnyttelse av helsedata. Samlingen av registermiljøene styrker grunnlaget for rasjonell bruk av kompetanse og ressurser for å oppnå nødvendig modernisering av teknologi og oppdaterte helseregistre. Samlingen av de sentrale helseregistrene legger også til rette for en styrket statistikkproduksjon, innenfor europeiske standarder. Retningslinjer for europeisk statistikk (European Statistics Code of Practice – CoP) er et felles rammeverk for kvalitet i den offisielle statistikken i hele Europa. Retningslinjene er nærmere omtalt på nettsidene til Statistisk sentralbyrå. Oppdatert og lett tilgjengelig statistikk fra de sentrale helseregistrene vurderes som viktig for den nasjonale, fylkesvise og kommunale oversikten over befolkningens helse og risikofaktorer.

Med oppdatert statistikk menes at dataene reflekterer den nåværende situasjonen. Dette betyr at informasjonen er relevant og tidsriktig, noe som er viktig for å ta informerte beslutninger. Med lett tilgjengelig menes at dataene er enkle å finne og bruke, for eksempel at statistikken er publisert på brukervennlige nettsider, er godt organisert og presenteres på en måte som er lett å forstå.

Departementet foreslår at Folkehelseinstituttets overordnede ansvar for å utgi statistikk fra de sentrale helseregistrene forankres i folkehelseloven. Dette korresponderer med ansvaret til Statistisk sentralbyrå i statistikkloven.

Smittevern og miljømedisin

Gjennom Prop. 11 L (2023–2024) er det avklart at innenfor smittevern og miljømedisin vil Folkehelseinstituttet fortsatt ha operativt fagansvar, herunder gjennomførings-, overvåknings- og rådgivningsfunksjoner. Det er lagt til grunn at ansvaret både gjelder smittevern og miljømedisin. Siden ansvar innen miljø og helseområdet er regulert av folkehelseloven, foreslår departementet å ta inn formuleringen også i folkehelseloven, gjennom et nytt ledd, som uttrykker at Folkehelseinstituttet er statens smitteverninstitutt og har innenfor områdene smittevern og miljømedisin ansvar for overvåkning, råd og veiledning.

Det er også tiltak med betydning for smittevern som hjemles i folkehelseloven, for eksempel i forbindelse med legionellautbrudd.

Eksponering for helseskadelige miljøfaktorer

Folkehelseinstituttet skal i forbindelse med eksponering for helseskadelige miljøfaktorer bistå kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og andre statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen for å sikre beskyttelse av befolkningens helse. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det vises til Prop. 90 L (2010–2011).

11.4 De regionale helseforetakenes ansvar

11.4.1 Gjeldende rett

De regionale helseforetakenes ansvar i folkehelsearbeidet er i dag ikke regulert i folkehelseloven.

Det følger av spesialisthelsetjenestelovens § 2-1 a, tredje ledd at «Det regionale helseforetaket skal sørge for at helseinstitusjoner som det eier, eller som mottar tilskudd fra de regionale helseforetakene til sin virksomhet, bidrar til å fremme folkehelsen og forebygge sykdom og skade, og innretter sitt tjenestetilbud i samsvar med vilkårene i andre ledd».

Innholdet i denne bestemmelsen er nærmere omtalt i Prop. 91 L (2010–2011). I merknadene til spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a konkretiseres spesialisthelsetjenestens ansvar for å fremme folkehelse og motvirke sykdom, skade og lidelse i tre hovedområder: Forebygging og helsefremming for personer som kommer i kontakt med spesialisthelsetjenesten, overvåking av sykdom og risikoforhold og kunnskaps- og kompetanseutveksling om folkehelse, samt helsefremming og forebyggingstiltak. Om det siste området heter det at spesialisthelsetjenesten bør gi informasjon til helse- og omsorgstjenestene i kommunene og helsemyndighetene om sykdomsutvikling innenfor ulike diagnoser eller sykdomsgrupper. Det fremgår også at spesialisthelsetjenesten bør ha kompetanse på, og gi råd vedrørende miljø- og grupperettede tiltak, og at samhandling i beredskapsarbeid er en del av dette. Det samme følger av Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 12.3.4.2.

I vedtektene for de regionale helseforetakene er det i § 6 Hovedoppgaver bestemt at det regionale helseforetaket skal fastsette hvilke virksomheter som skal løse de enkelte hovedoppgavene innenfor blant annet områdene helsefremmende og forebyggende arbeid og helsemessig og sosial beredskap.

Det fremgår av folkehelseloven § 2 at lovens virkeområde også omfatter statlige myndigheter. De regionale helseforetakene er virksomheter som er eid av staten og som utøver offentlig myndighet. De regionale helseforetakene faller inn under begrepet statlig myndighet jf. folkehelseloven § 2 og er omfattet av lovens virkeområde.

11.4.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått en ny § 25a som regulerer de regionale helseforetakenes ansvar. Det ble foreslått at:

«De regionale helseforetakene skal bidra med kunnskap om helsetilstanden til befolkningen i sin region, som grunnlag for statlig, fylkeskommunal og kommunal oversikt over befolkningens helse og forhold som påvirker denne.

De regionale helseforetakene skal samarbeide med kommunene om folkehelse, herunder beredskap innen miljø og helse og smittevern.»

Bestemmelsen tydeliggjør en konkret oppgave som allerede i dag løses av de regionale helseforetakene jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Det vises også til omtale i Prop. 91 L (2010–2011) Lov om helse- og omsorgstjenester.

11.4.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt fem høringssvar fra spesialisthelsetjenesten. Dette er Helse Sør-Øst RHF, Helse Vest RHF, Helse Nord RHF, Helse Førde HF og Samisk Nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus (SANKS). I tillegg er det innspill fra nasjonale myndigheter, kommuner og interesseorganisasjoner.

Spesialisthelsetjenesten støtter forslaget til lovregulering. Helse Vest RHF «stiller seg bak at folkehelselova får ei ny føresegn som tydeleggjer ei konkret oppgåve som allereie følgjer av spesialisthelsetenestelova § 2-1 a. Helse Vest RHF er einig i at formålet med ei ny føresegn i lova «er en mer helhetlig regulering og legge til rette for bedre samordning mellom foretakene og kommunene også på folkehelseområdet»». Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF har tilsvarende formuleringer.

Helse Førde HF:

«framhever Samhandlingbarometeret er et godt verktøy der våre samarbeidsparnere kan innhente mye av denne informasjonen: www.samhandlingsbarometeret.no. Samhandlingsbarometeret er et verktøy og et felles kunnskapsgrunnlag for samhandling mellom kommune- og spesialisthelsetjenesten. Helse Førde eier og drifter Samhandlingsbarometeret på vegne av Helse Vest, og har et team av forskere og analytikere som arbeider med publisering, analyse og formidling knyttet til barometeret.»

Helse Vest RHF etterlyser er nærmere konkretisering av annet ledd:

«De regionale helseforetakene skal samarbeide med kommunene om folkehelse, herunder beredskap innen miljø og helse og smittevern.» Kva som ligg i formuleringa «herunder beredskap innen miljø og helse og smittevern», er uklart og bør presiserast.»

Helsedirektoratet støtter forslaget om en tydeliggjøring av spesialisthelsetjenestens ansvar og viser til at det kan bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget for folkehelsearbeidet både på kommunalt, fylkeskommunalt og på statlig nivå. Samtidig viser Helsedirektoratet til at bestemmelsen kan føre til uklare ansvarsforhold:

«Dersom kommunene skal forholde seg til informasjon fra de regionale helseforetakene i tillegg til det statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene tilgjengeliggjør, bør det tydelig presiseres hva slags opplysninger de regionale helseforetakene skal bidra med.

(…)

Helsedirektoratet mener at forslaget om de regionale helseforetakenes oppgave som kilde til kunnskap til kommuners og fylkeskommuners oversiktsarbeid, kan medføre en uklar ansvarsdeling mellom Helsedirektoratet, de regionale helseforetakene og fylkeskommunen.»

Andre høringsinstanser uttaler seg også positivt til bestemmelsen, men etterlyser en konkretisering og utdypning. Kommuneoverlegene i Telemark peker på at:

«ansvaret for folkehelsearbeid hos helseforetakene bør gå ut over alene å produsere og kommunisere kunnskap til bruk i kommuners og fylkeskommuners oversikt over folkehelsen, og at begrepet «samarbeide» stiller for få krav til helseforetakenes arbeid med forebyggende og helsefremmende tiltak etter folkehelseloven. Vi mener det er viktig å bruke lovverket her til å stimulere også regionale helseforetak og helseforetak til å bidra med tiltak for å bedre folkehelsetilstanden i sitt nedslagsfelt, ved forebyggende og helsefremmende innsats ut over behandling og rehabilitering.»

Norges fysioterapiforbund uttaler at:

«Selv om ikke spesialisthelsetjenesten er en hovedaktør, ønsker NFF en ytterligere tydeliggjøring av spesialisthelsetjenestens ansvar i folkehelsearbeidet. Situasjonen i dag er at det er gjennomgående for lite systematikk i for eksempel å være helsefremmende sykehus, noe vi mener det nødvendig å løfte.»

11.4.4 Departementets vurderinger

I Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste omtales regjeringens innsatser for å fremme helse og prioritere tidlig innsats for å dempe veksten i behovet for helse- og omsorgstjenester og sikre bærekraftige tjenester i hele landet. Målet er blant annet gjennomgående forebyggende helse- og omsorgstjenester. Dette vil kreve systematikk, koordinering og helhetlig innsats på tvers av tjenestenivåene.

Med Meld. St. 11 (2015–2016) Nasjonal helse- og sykehusplan (2016–2019) fikk de regionale helseforetakene i oppdrag å utarbeide regionale og lokale utviklingsplaner. Regional utviklingsplan er det regionale helseforetakets øverste strategiske dokument og angir ønsket utviklingsretning og tiltak for å møte fremtidige utfordringer. I de regionale utviklingsplanene vises det til at spesialisthelsetjenesten har et særskilt ansvar for forebygging der sykdom allerede har oppstått, men at kunnskapen tjenesten har, også kan brukes i primærforebyggende arbeid. Samarbeid mellom tjenesteområdene om forebygging og bidrag til bedre folkehelse omtales.

Folkehelseloven fungerer som en kontrakt mellom ulike forvaltningsnivåer for å sikre mer effektive og samordnede tiltak for å beskytte befolkningen, fremme helse og utjevne sosiale helseforskjeller. Hovedansvaret for å fremme folkehelsen bør fortsatt ligge hos kommuner og fylkeskommuner. Arbeidet skal understøttes av spesialisthelsetjenesten gjennom rådgivning og utvikling og deling av kunnskap. Samhandling mellom tjenestenivåene kan bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget for å få oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, samt for å iverksette effektive tiltak. I veileder for samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak framgår det at samarbeidsavtalen bør klargjøre ansvarsforhold ved samarbeidstiltak innenfor området helsefremmende og forebyggende arbeid og beskrive tiltak der samarbeid vurderes hensiktsmessig.

Spesialisthelsetjenesten har tilgang til store mengder data om helsetilstanden i befolkningen. Det pågår arbeid for å koble disse dataene til data fra kommunal helse- og omsorgstjeneste. Blant annet kan slike styringsdata bidra til å synliggjøre hvilke sykdommer og skader som krever sykehusbehandling. Spesialisthelsetjenesten har mye kunnskap om forhold som kan bidra til økt uhelse i befolkningen, men også kunnskap innenfor forebyggende tiltak. Det vises blant annet til skadelegevaktenes bidrag til å sette fokus på skadeforebyggende tiltak. Det enkelte helseforetakets rolle kan avklares lokalt i samarbeid med kommunen. Kravet om å bidra med kunnskap til fylkeskommunene og kommunene er ikke ment å dublere det overordnede ansvaret som er lagt til statlige helsemyndigheter og fylkeskommune, men en forventning om at de regionale helseforetakene bidrar med sin kompetanse inn i det lokale og regionale folkehelsearbeidet.

Departementet foreslår at folkehelseloven får en ny bestemmelse som er harmonisert med spesialisthelsetjenesteloven, gjennom ny § 25a. Det foreslås i første ledd at «De regionale helseforetakene skal bidra med kunnskap om helsetilstanden til befolkningen i sin region, som grunnlag for statlig, fylkeskommunal og kommunal oversikt over befolkningens helse og forhold som påvirker denne.» Ansvaret kan oppfylles på ulike måter, både gjennom deling av data, formidling av kliniske erfaringer, forskningsresultater og fagrapporter. En eventuell nærmere konkretisering av bestemmelsen, slik flere høringsinstanser påpeker, vil kunne komme gjennom faglig normering fra Helsedirektoratet.

Departementet viser til dagens veileder om Krav til samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak. Her står det blant annet at avtalene bør inneholde:

• Forebyggende og helsefremmende tiltak der samarbeid vurderes hensiktsmessig

• Samarbeid og tilbud om frisklivs-, lærings- og mestringstilbud, se rapport om fordringer og forbedringsområder for tilbud i helseforetak og kommuner og samhandlingen mellom tjenestenivåene

• Helseovervåkning, herunder analyse av befolkningens helsetilstand og påvirkningsfaktorer

• Samarbeid og forebyggende tiltak om folkehelse jf. folkehelseloven

• Samarbeid og forebyggende tiltak om helsekompetanse og informasjonsarbeid overfor befolkningen (flerspråklig)

• Forebyggende tiltak knyttet til de fire pasientgruppene som barn og unge, kronisk syke, eldre og personer med alvorlig psykiske lidelser og rus

• Råd og bistand vedrørende miljø- og grupperettede tiltak, herunder bistand ved miljøhendelser med helsemessige konsekvenser

• Samarbeid og forebyggende tiltak om smittevern og beredskapsarbeid

• Samarbeid med lag og organisasjoner

Departementet foreslår i annet ledd at «De regionale helseforetakene skal samarbeide med fylkeskommunene og kommunene om folkehelse, herunder beredskap innenfor miljø og helse og smittevern.» Bestemmelsen tydeliggjør en konkret oppgave som allerede i dag løses av de regionale helseforetakene jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Det vises også til omtale i Prop. 91 L (2010–2011) Lov om helse- og omsorgstjenester.