4 Grunnleggende prinsipper i folkehelsearbeidet

4.1 Gjeldende prinsipper

I Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 7 er det omtalt fem grunnleggende prinsipper i folkehelsearbeidet. Dette er prinsippene om utjevning, helse i alt vi gjør (Health in All Policies), føre-var, bærekraftig utvikling og medvirkning.

Loven bygger på de nevnte prinsippene. Prinsippene står ikke direkte i loven, men flere av bestemmelsene i loven bygger på disse prinsippene. Formålet i loven om å bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller kommer til uttrykk i § 1. Krav om at kommunene særlig skal være oppmerksomme på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller, bygger på prinsippet om utjevning, som kommer til uttrykk i § 5. Bærekraftig utvikling kommer også til uttrykk i formålsparagrafen i § 1 gjennom bruk av begrepet langsiktig. Kravet om at kommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, bygger på prinsippet om helse i alt vi gjør, og kommer til uttrykk i § 4. Helse i alt vi gjør ligger også til grunn for virkemidlene som skal sikre samordning av tiltak mellom sektorene og mellom forvaltningsnivåene, som er nedfelt i §§ 4 til 7 og §§ 20 til 25. Dette er også grunnlaget for at ansvaret for folkehelsearbeidet i kommunen ble lagt til kommunen som sådan da folkehelseloven ble innført, og ikke til helse- og omsorgstjenesten. Føre-var kommer til anvendelse ved fastsetting av normer for godt folkehelsearbeid etter § 24, og kommer til uttrykk i virkemidlene etter kapittel 3.

Det vises til Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 7 for beskrivelse av prinsippene. Innholdet i prinsippene må også ses i lys av kunnskapsutviklingen på området etter at gjeldende folkehelselov ble innført.

4.1.1 Høringsnotatets forslag

De fem prinsippene som folkehelseloven bygger på, ble foreslått videreført. Sosial bærekraft ble nærmere omtalt som del av prinsippet om bærekraftig utvikling, og samordning og samarbeid ble omtalt som del av prinsippet om helse i alt vi gjør. Dette utfyller omtalen i kapittel 7 i Prop. 90 L (2010–2011). Videre foreslo departementet krav til samarbeid med frivillig sektor for statlige helsemyndigheter, som bygger på prinsippet om medvirkning, se punkt 11.1.

Det foreslås også to nye prinsipper som grunnlag for folkehelsearbeidet, se punkt 4.2 og 4.3.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser mener at begrepet bærekraft eller bærekraftig utvikling bør fremgå direkte i loven. Nettverk av helsefremmende samfunn (Fremsam) uttaler:

«Vi noterer oss at verken «bærekraft» eller «bærekraftig utvikling» er brukt som begrep i lovteksten, selv om det er et av prinsippene som loven bygger på. Det kan være naturlig å benytte «bærekraftig utvikling» til tross for at føre var-prinsippet ivaretar «langsiktig». Arbeidet for miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft er tett forbundet med folkehelsearbeidet i kommuner og fylkeskommuner, og vi mener derfor at det er ønskelig at loven også understreker den faglige sammenhengen mellom menneskers helse og livskvalitet og bærekraftsdimensjonene og at begrepet har sin plass i loven.»

Østfold fylkeskommune skriver:

«Departementet skriver at bærekraftig utvikling kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen (§ 1), gjennom bruk av begrepet «langsiktig». Vi mener det er uklart om bærekraftsdimensjonen er inkludert i dette begrepet. Vi foreslår at denne dimensjonen inkluderes i ordlyden i paragrafen, da bærekraftsaspektet er en forutsetning for en «samfunnsutvikling som fremmer folkehelse herunder livskvalitet, gode sosiale og miljømessige forhold og utjevner sosiale helseforskjeller».»

Innlandet fylkeskommune uttaler:

«Sosialt bærekraftige samfunn handler om samfunn preget av tillit, trygghet, tilhørighet og lik tilgang til goder som arbeid, utdanning og gode nærmiljøer. Derfor er vektlegging av den sosiale bærekraftdimensjonen i folkehelsearbeidet viktig både for vektlegging av befolkningens og lokalsamfunnenes ressurser, men også for å skape like muligheter for alle.»

Flere høringsinstanser peker på viktigheten av tverrsektorielt samarbeid, og flere mener det er positivt at samordning og samarbeid blir tydeliggjort som del av prinsippet om helse i alt vi gjør.

Fremsam uttaler at de er glade for å se at samarbeid og samordning vektlegges for å realisere et godt tverrsektorielt folkehelsearbeid.

Trygg trafikk uttaler at de:

«støtter departementets forslag om å tydeliggjøre samordning og samarbeid som viktige forutsetninger for at folkehelsearbeidet skal være effektivt og forsvarlig.»

Helsedirektoratet mener at samarbeid og samordning bør være et eget prinsipp og at det bør forankres et egnet sted i loven, i tillegg til formålsbestemmelsen der samordning er nevnt. Direktoratet viser blant annet til forskning som bekrefter manglende samordning.

Folkelig foreslår også at samarbeid fremgår direkte av lovens bestemmelser.

Statsforvalter i Agder mener også at loven:

«ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjør det tverrsektorielle ansvaret for folkehelsearbeidet slik det er vist et behov for gjennom ulike rapporter og tilsyn og mener dette bør fremgå tydeligere i selve lovteksten.»

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) uttaler at:

«Mange kommuner og fylkeskommuner har kommet langt med å jobbe tverrsektorielt for å få til «Helse i alt vi gjør», mens staten ligger betydelig etter og fremstår som en «bremsekloss» i arbeidet med å jobbe tverrsektorielt for å løse folkehelseutfordringer, og behovet for økt samordning på statelig nivå er påpekt. Kravet til statlig samordning og tverrsektorielt arbeid bør derfor tydeliggjøres ytterligere i loven.»

Tverga støtter vektleggingen av tverrsektorielt samarbeid for å oppnå effektive og rettferdige folkehelsetiltak, og at samordning er avgjørende for å sikre at alle relevante aktører bidrar til en helhetlig innsats.

Tønsberg kommune ønsker retningslinjer for hvordan prinsippene skal ivaretas i folkehelsearbeidet.

Nordre Follo kommune, Fremsam og Nordland fylkeskommune mener det ikke er hensiktsmessig med for mange prinsipper.

Enkelte høringsinstanser mener det er for lite fokus på sosial utjevning.

4.1.3 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at de fem nevnte prinsippene fortsatt skal legges til grunn som grunnleggende prinsipper for folkehelsearbeidet. I tillegg til de fem etablerte prinsippene foreslår departementet også at prinsipper om kunnskap og om vurdering av barnets beste bør legges til grunn, se punkt 4.2 og 4.3.

Utjevning

Forslaget til endringer i folkehelseloven innebærer en videreføring av prinsippet og bestemmelser om utjevning av sosiale helseforskjeller. Det vises til omtalen i Prop. 90 L (2010–2011). Med en presisering av statens ansvar, jf. forslag til ny § 22, vil også statens ansvar for utjevning av sosiale helseforskjeller bli presisert.

Nærmere om sosial bærekraft som del av prinsippet om bærekraftig utvikling

Bærekraftig utvikling er et overordnet mål på samfunnsutviklingen internasjonalt og nasjonalt. I 2015 ble bærekraftsmålene vedtatt på FNs generalforsamling, og de fleste av bærekraftsmålene er relevante på folkehelseområdet i lys av folkehelsepolitikkens tverrsektorielle innretning, samt i lys av faktorer i miljø og samfunn som påvirker helse.

Det har skjedd en utvikling i forståelsen av begrepet bærekraftig utvikling siden 2011. Dette gjelder spesielt sosial bærekraft. Sosial bærekraft handler om å sikre at alle mennesker får et godt og rettferdig grunnlag for et anstendig liv og har klare fellestrekk med folkehelse. Menneskelige behov og velferd står i sentrum, sosial rettferdighet er en hovedmålsetting og menneskelig utvikling, helse og livskvalitet fremmes gjennom innsats på tvers av sektorer og nivåer, myndiggjøring av lokalsamfunn og gjennom demokratisk deltagelse og medvirkning fra befolkningen, jf. NIBR-rapport 2017:15 (Hofstad og Bergsli).

Videre viser Helse- og omsorgsdepartementet til Helseberedskapsmeldingen, Meld. St. 5 (2023–2024), om forholdet mellom folkehelsen og befolkningens motstandsdyktighet i kriser.

Økonomisk og miljømessig bærekraft er samtidig sentralt for folkehelsen og bidrar til god folkehelse og økt sosial bærekraft. Økonomisk bærekraft bidrar blant annet til å sikre velferdsstatens bærekraft. Miljømessig bærekraft gjennom reduksjon av klimagassutslipp, og klimatilpasning, naturmangfold og like muligheter for alle til et trygt, rent og giftfritt miljø er viktig for befolkningens helse og for fordeling av helse. I et folkehelseperspektiv, og for å sikre sosial bærekraft, må klimaomstillingen og fordeling av natur og miljøgoder være sosialt rettferdig. Det samme gjelder for fordelingen av negative miljøfaktorer for eksempel luftforurensning og støy. Flere høringsinstanser etterlyser at bærekraft, og spesielt sosial bærekraft, omtales i loven. Departementet er enig i dette, og foreslår at bærekraft tas inn i formålsbestemmelsen, se omtale av dette under punkt 5.1.

Helse i alt vi gjør

I dagens prinsipp om helse i alt vi gjør gjelder implisitt også samarbeid og samordning. Departementet ønsker å tydeliggjøre at helse skal ivaretas i alle sektorer og på alle forvaltningsnivåer (helse i alt vi gjør), og at disse så langt det er hensiktsmessig skal samordne sin virksomhet. Høringsinstansene støtter dette. For å legge til rette for en helhetlig samfunnsmessig innsats i folkehelsearbeidet, er et hovedformål med loven å sikre forsvarlig samordning av folkehelsearbeidet. Kommunene skal blant annet samarbeide med andre myndigheter, virksomheter og frivillig sektor, fylkeskommunene skal samordne folkehelsearbeidet i fylket gjennom sin pådriver- og samarbeidsrolle i folkehelsearbeidet, og departementet kan pålegge samarbeid mellom kommuner.

Flere høringsinstanser mener at samarbeid og samordning bør fremgå direkte av loven. Departementet viser til at folkehelseloven gir et tverrsektorielt ansvar for folkehelse, og at tverrsektorielt samarbeid og samordning er en nødvendig forutsetning for at kravene i loven kan oppfylles på en forsvarlig måte. Departementet vurderer derfor at det ikke er nødvendig med egne krav til samarbeid og samordning, og at utfordringer og behov knyttet til samarbeid og samordning kan ivaretas gjennom andre virkemidler, herunder veiledning, implementering og løpende evaluering av folkehelsearbeidet. For å tydeliggjøre det tverrsektorielle ansvaret på statlig nivå, er det foreslått at «statlige helsemyndigheter» i § 1 tredje ledd endres til «statlige myndigheter», se punkt 7.1.4.

Folkehelseloven er tett koblet til plan- og bygningsloven som tilsvarende har samordning av nasjonale, regionale og kommunale oppgaver og interesser som formål, blant annet gjennom samarbeid.

I beredskapsarbeidet er samvirkeprinsippet ett av fire grunnleggende prinsipper. Prinsippet innebærer at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samvirke med andre aktører, både forebyggende og ved kriser.

Medvirkning

Dagens folkehelselov § 4 tredje ledd stiller krav til at kommunen skal legge til rette for samarbeid med frivillig sektor. Mange kommuner har bredt samarbeid med lag og foreninger, både i utforming av utfordringsbilde og politikk og i gjennomføring av tiltak. Inntrykket er likevel at medvirkningsprosessene ikke er like etablerte i alle kommuner. Møreforsking viser i en rapport at organisering og samarbeidskultur vurderes som særlig viktig for å få til godt offentlig-frivillig samarbeid.

Myndighetene har en plikt til aktivt å legge til rette for medvirkning fra barn og unge i folkehelsearbeidet, i tråd med rettigheter etter Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12. Prinsippet om medvirkning må derfor ses i sammenheng med prinsippet om barnets beste, som er omtalt i punkt 4.3.

Føre-var-prinsippet

Forslaget til endringer i folkehelseloven innebærer en videreføring av bestemmelser som bygger på føre-var-prinsippet. Det vises til omtalen i Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 7.4.

4.2 Kunnskap

4.2.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Kunnskap er nødvendig for å kunne ta gode beslutninger på lokalt, regionalt og statlig nivå. Et kunnskapsbasert folkehelsearbeid bidrar til bedre måloppnåelse og bedre ressursbruk.

Selv om kunnskap ikke er uttalt som et grunnleggende prinsipp for gjeldende folkehelselov, ligger kunnskap som grunnlag for et godt folkehelsearbeid til grunn for systematikken i folkehelseloven. Det er i folkehelseloven to innganger til kunnskap, dels kunnskap om utfordringer og tiltak etter vitenskapelige kriterier og dels erfaringsbasert kunnskap basert blant annet på løpende kvalitetsforbedring og internkontroll.

Det vises blant annet til kravet til oversikt over folkehelsen og forhold som påvirker folkehelsen, jf. §§ 5, 21 og 22, Helsedirektoratets ansvar for å tilgjengeliggjøre statistikk til kommuner og fylkeskommuner etter § 24 og Folkehelseinstituttets ansvar for statistikk, forskning og kunnskapsoppsummeringer på folkehelseområdet etter § 25. Kunnskapsproduksjon skjer i arbeidet med å få oversikt, gjennom forskning og analyse, statistikkproduksjon, evalueringer og kunnskapsoppsummeringer. For at kunnskapen skal komme til nytte, må kunnskapen fra de ulike kildene sammenstilles og formidles. Kunnskapen må være lett tilgjengelig og tilpasset ulike målgrupper.

Folkehelseloven § 30 fastslår at kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

Den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 trådte i kraft 1. januar 2021. Bestemmelsen oppstiller en plikt for kommuner og fylkeskommuner til å ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Denne nye internkontrollbestemmelsen er bygget ut sammenliknet med internkontrollbestemmelsen i kommuneloven av 1992, som påla kommunene å ha en «betryggende kontroll». Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 lovfester de mest sentrale kravene for internkontroll, som tidligere sto i flere sektorlover, og utgjør minstekrav til kommunenes internkontroll. Det vises til Veileder om kommunelovens internkontrollbestemmelser fra Kommunal- og distriktsdepartementet fra 2021, som beskriver krav om nødvendige rutiner og prosedyrer, avvikshåndtering, dokumentasjon og rapportering.

Kommunens systematiske folkehelsearbeid etter folkehelseloven består av følgende fem bestanddeler: oversikt, planstrategi, fastsette mål i plan, tiltak og evaluering. De fire første er alle knyttet til bestemte paragrafer i loven, henholdsvis §§ 5, 6 og 7. Evaluering er ikke direkte knyttet til en bestemmelse, men inngår som en del av internkontroll, jf. § 30, og dels gjennom revisjon av oversikten § 5 som grunnlag til å revidere mål og plan § 6, det vil si revisjon av kommunens systematiske folkehelsearbeid. Det er ikke noe krav til evaluering av enkelttiltak.

Hensikten med evaluering av kommuners systematiske folkehelsearbeid er å vurdere om arbeidet for bedre folkehelse utvikles i riktig retning gjennom å sikre at de konkrete kravene i lov og forskrift og lovens formål om systematisk og langsiktig folkehelsearbeid, jf. § 1, er oppfylt. Dette er å anse som en del av kommuners og fylkeskommuners internkontroll. I arbeidet med internkontroll inngår også vurderinger av måloppnåelse og om tiltak er nødvendige og har god effekt.

Helsedirektoratets kartlegging i 2022 av kommuners systematiske folkehelsearbeid viser at i overkant av halvparten (56 prosent) har gjennomgått og vurdert sitt arbeid med folkehelse i 4-årsperioden, altså før en ny runde med oversiktsarbeid og kommunens planstrategi skal behandles politisk. Videre sier i overkant av 40 prosent av kommunene hva kommunen ønsker å jobbe videre med og vet hvordan de skal jobbe videre med forbedringsarbeidet.

Den årlige kartleggingen Helsedirektoratet har gjennomført siden 2020 viser at kommunene har hatt en god utvikling i sitt systematiske folkehelsearbeid med hensyn til oversikt, planstrategi, mål og tiltak, men kommunenes evaluerings- og forbedringsarbeid er i mindre grad en integrert del av arbeidet. Kommunene selv oppgir blant annet begrepet evaluering som utfordrende.

Helsetilsynets landsomfattende tilsyn i 2024 om kommunens arbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge etter folkehelseloven viser også at flere kommuner har mangler i sitt arbeid med evaluering og internkontroll. I tilsynsrapporten fremgår det at:

«I spørreundersøkelsen oppgir 60 % av kommunene at de ikke har internkontroll med sitt systematiske folkehelsearbeid. Blant de 30 kommunene som ble intervjuet finner Helsetilsynet at halvparten hverken har internkontroll eller evaluering av enkelttiltak. 6 av 30 kommuner har internkontroll, mens 8 av 30 kommuner kun evaluerer enkelttiltak. Samtidig er bestemmelsene om internkontroll og evaluering de som i minst grad er operasjonalisert i lov og veiledningsmateriell om folkehelsearbeid, og kan derfor ha blitt besvart med ulik forståelse.»

Statlige helsemyndigheter har gjort tilgjengelig kunnskap for å gjøre det enklere for kommunene å vurdere om befolkningens helse forbedres eller ikke. Helsedirektoratet har utarbeidet veivisere i lokalt folkehelsearbeid for å gi råd om effektive tiltak. Det vises også til ulike veiledere og faglige retningslinjer. Også en rekke aktiviteter i regi av fylkeskommunene bidrar til å gjøre kommunenes arbeid mer kunnskapsbasert.

4.2.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet flere tiltak for å styrke det kunnskapsbaserte folkehelsearbeidet. Forslagene var både knyttet til å få bedre oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, men også bedre kunnskap om effektive tiltak.

Viktige tiltak for å fremme bedre oversikt er blant annet forslaget til § 22 tredje ledd første og annen setning om at:

«Departementet skal ha nødvendig oversikt over helse og livskvalitet i befolkningen, og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne, herunder en sammenstilt oversikt i hver stortingsperiode. Departementet skal regelmessig fastsette nasjonale folkehelseutfordringer som grunnlag for en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk.»

Høringsnotatet foreslo også flere tiltak for å styrke grunnlaget for kommuners og fylkeskommuners oversikt. Dette gjelder blant annet forslaget om at Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkeshelseundersøkelser og å gjøre statistikk fra blant annet de sentrale helseregistrene lett tilgjengelig. Det vises til omtale i punkt 11.3. Videre foreslo høringsnotatet endringer for å forenkle Helsedirektoratets arbeid med statistikkprodukter som folkehelseprofiler og oppvekstprofiler, slik at mer data kan gjøre tilgjengelig. Det vises til omtale i punkt 11.2. I høringsnotatet pekte departementet også på behovet for å tydeliggjøre formålet med kommuners og fylkeskommuners oversiktsarbeid. Det vises til omtale i punkt 8.2 og 10.2.

I høringsnotatet framhevet departementet at de største utfordringene omkring kunnskapsbasert folkehelsearbeid framover er knyttet til manglende kunnskap om folkehelsetiltak, herunder om effekter av ulike tiltak. På den bakgrunn ble det foreslått i § 22 at statlige folkehelsetiltak bør effektevalueres. Videre ble det foreslått i § 20 at fylkeskommunene skal bidra til forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet i kommunene, gjennom samarbeid med kommuner, stat, herunder statsforvalter, forsknings- og utviklingsinstitusjoner, helseforetak, næringsliv og frivillig sektor. Videre ble det foreslått i § 4 at kommunene får en plikt til å medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak. Det vises til nærmere omtale av dette under de ulike kapitlene i denne lovproposisjonen.

I høringsnotatet foreslo departementet å flytte internkontrollkravet fra § 30 til henholdsvis §§ 4 og 20, som en teknisk flytting. Det vises til omtalen av endringer i lovstrukturen i punkt 6.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser uttaler seg positivt til økt vektlegging av kunnskap i folkehelseloven. Dette gjelder særlig universitetsmiljøene, men også fylkeskommuner og kommuner er positive til endringsforslagene som gjelder kunnskapsgrunnlaget for folkehelsearbeidet.

UiT Norges arktiske universitet uttaler blant annet:

«Vi støtter ambisjonen om å videreutvikle kunnskapsbasert folkehelsearbeid gjennom økt vektlegging av beslutningsgrunnlag og forskningsbasert evaluering av tiltak.»

Høringsinstansenes mer konkrete syn på tiltakene for å fremme et bedre kunnskapsgrunnlag er oppsummert i punkt 8.1.3 om kommunens ansvar etter § 4, punkt 10.1.2 om fylkeskommunens ansvar etter § 20, punkt 11.1.3 om statens ansvar etter § 22, punkt 11.2.2 om Helsedirektoratets ansvar etter § 24 og i punkt 11.3.2 om Folkehelseinstituttets ansvar etter § 25.

Det er få merknader til kunnskap gjennom kvalitetsforbedring og internkontroll, men Helse- og miljøtilsyn Salten uttaler følgende:

«Kravet til internkontroll videreføres, med henvisning til kommunelovens § 25-1. I forlengelsen av dette må det stilles et konkret krav om evaluering i Folkehelseloven, under kap. 2 Kommunens ansvar, § 7 Tiltak, og ikke bare gjennom Kommunelovens § 25-1 tredje ledd. Kravet om evaluering vil bidra til at de rette tiltakene blir prioritert slik at formålet med FHL oppfylles. Kravet om evaluering bør være koblet mot forskningsbasert kunnskap, kravet om «å iverksette nødvendige tiltak» i § 7 og effekten av disse og helsekonsekvensvurdering som en del av kommunen planarbeid – også planarbeid etter PBL. I forlengelsen av dette bør kravet følges opp med en veileder/ beskrivelse av beste praksis som tydeliggjør hva som ligger i godt systematisk folkehelsearbeid – herunder tverrsektoriell ivaretakelse av regelverkskrav.»

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus uttaler at:

«Vi ser positivt på at kravet om evaluering og internkontroll tydeliggjøres. Vår erfaring fra tilsynet med kommunens arbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge viser at mange kommuner ikke gjennomfører dette i tilstrekkelig grad, og at det kan være vanskelig å fullt ut forstå hva loven krever når det gjelder evaluering og internkontroll av folkehelsearbeidet.»

Nettverk for helsefremmende samfunn (Fremsam) og Helsedirektoratet mener at evaluering bør tydeliggjøres ytterligere. Helsedirektoratet uttaler:

«Det bør tydeliggjøres at evaluering i et systematisk folkehelsearbeid ikke er det samme som evaluering av tiltak, men en del av kommunens forbedringsarbeid gjennom internkontrollsystemet.»

Trøndelag fylkeskommune skriver:

«Fylkesdirektøren støtter departementets forslag om å ta inn kunnskap som et nytt bærende prinsipp i folkehelsearbeidet. Å innhente og analysere beste tilgjengelige kunnskap er selve grunnmuren for beslutninger som fattes og for valg av tiltak.»

4.2.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at kunnskap regnes som et av de grunnleggende prinsippene for folkehelsearbeidet. Prinsipp om kunnskap må også ses i sammenheng med føre-var-prinsippet, dvs. at der vitenskapelig kunnskap er mangelfull eller usikker, og det er rimelig grunn til bekymring for helseskade, skal denne usikkerheten ikke brukes som grunnlag til å utsette eller ikke iverksette tiltak.

I formålsbestemmelsen til loven står det i dag at loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid. Departementet mener at kunnskap er en forutsetning for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid, men har likevel valgt å tydeliggjøre dette i lovteksten. Departementet foreslår at loven skal legge til rette for et langsiktig, systematisk og kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

Departementet registrerer at det har skjedd en omfattende kunnskapsproduksjon siden folkehelseloven kom i 2012. Så vel på statlig som på fylkeskommunalt og kommunalt nivå er det en langt bedre oversikt over folkehelseutfordringene i dag. Dette gjelder blant annet gjennom god tilgang til registerdata i form av statistikkbanker og bearbeidede produkter som folkehelseprofilene fra Helsedirektoratet. Det er fortsatt et potensial for å videreutvikle disse produktene. Det vises til omtalen av forslaget om at Helsedirektoratet kan kreve indirekte identifiserbare personopplysninger fra de sentrale helseregistrene og andre kilder som grunnlag for å utarbeide folkehelseprofilene, se punkt 11.2. Det vises også til omtalen av forslaget til Folkehelseinstituttets ansvar i § 25, med hensyn til statistikk fra registrene, se punkt 11.3.

Mye relevant informasjon inngår ikke i helseregistrene. Dette gjelder blant annet forhold knyttet til selvopplevd helse, levevaner og livskvalitet. OsloMet har gjennom Ungdata siden 2012 etablert en fast struktur som gir gode, regelmessige og oppdaterte data om situasjonen til ungdom i ungdomskolen og videregående opplæring. De senere årene er det også utviklet egne undersøkelser for mellomtrinnet (5.-7. klasse), kalt Ungdata junior.

For den voksne befolkningen gjennomføres det fylkesvise folkehelseundersøkelser (FHUS), i et samarbeid mellom Folkehelseinstituttet og fylkeskommunene. Departementet vurderer at det er gode erfaringer med disse undersøkelsene, men at det er utfordringer med regulariteten. Departementet foreslår å ta inn en ny bestemmelse i § 25 annet ledd i folkehelseloven, om at «Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkesvise folkehelseundersøkelser». Det vises for øvrig til omtalen i punkt 11.3.4. Forslaget innebærer ikke endringer i modellen for finansiering av de fylkesvise folkehelseundersøkelsene.

Departementet mener at det er behov for mer kunnskap om effekt av ulike folkehelsetiltak, og oppfatter bred støtte i høringen til dette. Evalueringen av tiltak må gjelde tiltak både i regi av kommuner, fylkeskommuner og staten.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i folkehelseloven § 4 fjerde ledd som sier at kommunene bør medvirke til og tilrettelegge for forskning og annet kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak. Dette er etter inspirasjon fra Helse- og omsorgstjenesteloven § 8-3, som sier at «Kommunen skal medvirke til og tilrettelegge for forskning for den kommunale helse- og omsorgstjenesten». Det vises til nærmere omtale i punkt 8.1.4.

Folkehelseprogrammet ble etablert i 2017 og skal virke til og med 2026. Det er besluttet å videreføre dette som en varig ordning og at midlene som fordeles til lokal tiltaksutvikling etter programperioden, skal inngå i rammen til landets fylkeskommuner. Departementet foreslår at fylkeskommunene skal tillegges en oppgave i å stimulere til forskning og innovasjon innen folkehelsetiltak og folkehelsearbeid i kommuner. Forslaget vil tre i kraft når det er budsjettmessig dekning for det. Det vises til nærmere omtale i punkt 10.1.4.

Departementet foreslår at «store nasjonale folkehelsetiltak bør effektevalueres». Det vises til nærmere omtale i punkt 11.1.4.

Faglig uavhengighet er en forutsetning for å produsere kunnskap av god kvalitet og med faglig legitimitet. Faglig uavhengighet er en del av prinsippet om kunnskap. Folkehelsearbeidet på alle nivåer må bygge på faglig uavhengig kunnskap. Selv om ikke faglig uavhengighet generelt lovfestes, foreslår departementet å lovfeste faglig uavhengighet i statistikkproduksjon og -presentasjon. Forslaget er i tråd med bestemmelser i statistikklovens § 18 første ledd som lovfester faglig uavhengighet for Statistisk sentralbyrå (SSB). I tillegg foreligger det internasjonale krav for å ivareta faglig uavhengighet i utarbeidelse av offentlig statistikk, slik det framkommer i EU-regelverk (forordning nr. 2015/759 og Eurostats Code of Practice).

Selv om det ikke foreslås en lovfesting av Helsedirektoratets uavhengighet i utarbeidelse av de årlige folkehelseprofilene, så legges det til grunn at disse skal utarbeides på en faglig uavhengig måte.

Departementet foreslår at kravet til internkontroll flyttes til hhv. § 4 (kommunen) og § 20 (fylkeskommunen). Det gjør at bestemmelsene som regulerer systematikken i folkehelsearbeidet, samles. Det ligger i internkontrollkravet at kommunen må kunne dokumentere at aktivitetene på folkehelseområdet er i tråd med regelverket. For eksempel må kommunen kunne dokumentere at de har tilstrekkelig oversikt over kommunens helseutfordringer i henhold til folkehelseloven § 5, at utfordringene blir ivaretatt i arbeidet med mål og planer etter § 6 og at det iverksettes nødvendige tiltak etter folkehelseloven § 7. Loven stiller ikke krav til evaluering av enkelttiltak, men for å vite om tiltak er nødvendige i tråd med § 7, må kommunen vurdere om tiltak svarer til utfordringsbildet og har ønsket effekt. Internkontrollen må blant annet ivareta rutiner og prosedyrer som er nødvendige for at kravene er oppfylt, jf. kommuneloven § 25-1 tredje ledd bokstav c, og skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll må evalueres og ved behov forbedres, jf. kommuneloven § 25-1 tredje ledd bokstav e. Basert på Helsetilsynets landsomfattende tilsyn i 2024 med folkehelsearbeidet og undersøkelser av folkehelsehelsearbeidet utført av Helsedirektoratet, ser departementet at det er behov for ytterligere tiltak for å tydeliggjøre kravet til evaluering av folkehelsearbeidet som del av arbeidet med internkontroll. Departementet vurderer at dette bør ivaretas i veiledning og implementering av loven. Dette er også i tråd med Helsetilsynets anbefaling i rapporten etter tilsynet i 2024 og høringsinnspill.

Kompetanse er en del av kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Dette er nærmere omtalt i Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 18. Der er spesielt behov for samfunnsmedisinsk og miljørettet helsevernkompetanse omtalt. Etter 2010 har det vært en utvikling i folkehelsearbeidet. Når det gjelder psykisk helse i folkehelsearbeidet, er dette tydeligere og mer forstått som en folkehelseutfordring. Folkehelseprogrammet har bidratt til utvikling av dette, se omtale av psykisk helse i punkt 5.2. Videre har det vært en økning av personell med folkehelsevitenskapelig bakgrunn i kommuner og fylkeskommuner. Departementet viser til Helsedirektoratet som uttaler:

«Kommunen må sørge for en hensiktsmessig oppgavefordeling og samarbeid mellom ulike fagpersoner i kommunen for å løse oppgavene på en effektiv, hensiktsmessig og helhetlig måte. Et eksempel på behov for tverrsektoriell kompetanse er kommunens tilsyn med virksomhet og eiendom i kommunen etter folkehelseloven kapittel 3, som inneholder administrative, tekniske, medisinske og veiledningsoppgaver. Kommunens arbeid etter folkehelseloven, herunder oppgavefordeling og nødvendige rutiner for samarbeid mellom fagpersoner i kommunen skal være en del av kommunens internkontroll, jf. folkehelseloven § 30. Samfunnspsykologisk kompetanse er sentral i det systematiske folkehelsearbeidet, herunder i evaluering av tiltak, og generelt i kommunens videreutvikling av et kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Samfunnspsykologisk kompetanse kan være knyttet opp mot psykologer ansatt i kommunen, men også andre yrkesgrupper kan tilegne seg en viss kompetanse på området som gir relevante samfunnspsykologiske perspektiver inn i folkehelsearbeidet.»

Folkehelsearbeidet er ikke bare tverrsektorielt, det er også tverrfaglig. På bakgrunn av dette må kommunene for å ivareta folkehelsearbeidet på en kunnskapsbasert måte som forutsatt etter folkehelseloven, sørge for en hensiktsmessig oppgavefordeling og samarbeid mellom ulike fagpersoner i kommunen. Kompetanse innen miljø og helse, samfunns- og folkehelsevitenskap, helsesykepleie, samfunnsmedisin og psykisk helse er av stor betydning for å ivareta oppgaver etter loven på en forsvarlig og kunnskapsbasert måte. Videre er det av betydning at andre sentrale fagpersoner, slik som kommuneplanleggere mv. har grunnleggende kunnskap innen folkehelse. Kompetanse innen psykisk helse er nærmere omtalt under punkt 5.2. Samfunnsmedisinsk kompetanse er omtalt under punkt 8.7.

4.3 Barnets beste

4.3.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker og avgjørelser som berører barn. Barnekonvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2, og har forrang ved motstrid med annet lovverk. Barns rett til å bli hørt er også et sentralt prinsipp i barnekonvensjonen artikkel 12.

Grunnloven § 104 lyder:

«Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.

Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.

Born har rett til vern om den personlege integriteten sin. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for utviklinga til barnet og mellom anna sjå til at det får den økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken som det treng, helst i sin eigen familie.»

4.3.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo at hensynet til barns beste skal legges til som en sentral føring i tolkningen av loven, i tråd med det som allerede gjelder etter Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3.

Departementet foreslo under bestemmelsen om tiltak i kommunal regi, jf. forslag til nytt tredje ledd i § 7, at ved utforming og iverksetting av tiltak skal barns beste vurderes og vektlegges. Tilsvarende ble det foreslått i krav til fylkeskommunene i § 21 a tredje ledd og til staten i § 22 tredje ledd.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene støtter at prinsippet om barns beste legges inn loven som en sentral føring i tolkningen av loven og at prinsippet synliggjøres i loven.

Barne- ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir) ser det som positivt at barnets beste løftes særskilt frem i loven som et av de grunnleggende prinsippene i folkehelsearbeidet. Samtidig stiller Bufdir spørsmål ved om bestemmelsen heller bør plasseres et annet sted i loven. Enten som en del av de innledende bestemmelsene eller i § 4, for å synliggjøre at kravet til barnets beste vurderinger ikke kun knyttes til folkehelsetiltak, men også gjelder i forbindelse med kommunens oversiktarbeid. Bufdir mener videre at hensynet til barns beste og målet om å sikre gode oppvekstsvilkår for barn og unge bør tas inn i ny formålsbestemmelse til loven.

Molde kommune, Hammerfest kommune, Indre Østfold kommune, Fredrikstad kommune, Fremsam og Norsam mener også at et grunnleggende hensyn som «barnets beste-vurdering» ikke bør avgrenses til å gjelde kun utforming eller iverksetting av tiltak, men heller flyttes til § 4, slik at barns beste legges vekt på i alle faser av det systematiske folkehelsearbeidet. Flere av høringsinstansene mener at bestemmelsen bør formuleres mer i tråd med bestemmelsen om å ha oppmerksomhet rettet mot samiske folkehelseutfordringer og at tilsvarende omformuleringer av barns beste-vurderinger gjøres i bestemmelsene § 20 for fylkeskommunen og § 22 for staten. Hammerfest kommune og Fredrikstad kommune foreslår at det eventuelt kan vurderes å løfte krav til vurdering av barns beste til selve formålsparagrafen.

Barneombudet støtter forslaget om at hensynet til barnets beste tas inn som en sentral føring i tolkningen av loven, og ber i tillegg om at barnets rett til å bli hørt, innarbeides i loven som en plikt til kommune, fylkeskommune og stat. Barneombudet uttaler:

«Barns rett til medvirkning er forankret i både Grunnlovens § 104 og i barnekonvensjonen. For å oppfylle kravene i barnekonvensjonen, skal barn og unge ha mulighet til å uttale seg, og de skal aktivt involveres i viktige beslutninger som tas. Barnekomiteen understreker at barnets rett til å bli hørt er viktig for å realisere deres rett til helse […]. God ivaretakelse av medvirkning fra barn og unge mener vi også vil understøtte ambisjonen om å videreutvikle og forsterke det kunnskapsbaserte folkehelsearbeidet. Barns egne erfaringer og innspill vil bidra til et mer treffsikkert beslutningsgrunnlag, bedre måloppnåelse og ressursbruk, i tråd med departementets ambisjon.»

Redd Barna er svært positive til forslaget og uttaler:

«I tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 3, har det vært en viktig sak for Redd Barna at barnets beste gjelder både barn som individ, som del av en bestemt gruppe og barn generelt. […]. Folkehelseloven regulerer barns rettigheter på overordnet nivå, og slik sett ser vi også på det som naturlig at barn omtales i flertall. Vi stiller likevel spørsmål ved om forslaget til ordlyd i §§ 7 tredje ledd, 21 a tredje ledd og 22 tredje ledd om «barnas beste», i stedet for «barns beste», er den mest dekkende for hva denne forpliktelsen faktisk gjelder. «Barna» leder tanken til at barnebefolkningen utgjør en homogen gruppe, med sammenfallende behov og interesser. Redd Barna vurderer det dithen at «barns beste» i større grad ivaretar både barn som gruppe, men også som gruppe bestående av individer med mange ulike behov.»

Redd Barna mener også at det bør inntas en bestemmelse om barns medvirkning i folkehelseloven, for å tydeliggjøre det ansvaret kommune, fylkeskommune og stat har for å legge til rette for medvirkning og innhente og vektlegge barns egne perspektiver og synspunkter i folkehelsearbeidet. Redd Barna viser til at dette er en nødvendig del av en vurdering og vektlegging av barns beste.

Forandringsfabrikken mener også at barns medvirkning bør fremgå av loven på alle myndighetsnivåer, og at hensynet til barns beste bør fremgå av Helsedirektoratets ansvar etter § 24.

BarnsBeste – Nasjonalt kompetansenettverk for barn som pårørende støtter departementets forslag, men viser til at taushetsplikt kan være til hinder for barnas rettigheter når foreldre motsetter seg at barnet skal involveres.

Flere høringsinstanser påpeker at for at prinsippet skal få reell betydning, må det gis veiledning om hvordan prinsippet skal operasjonaliseres i praksis. Fremsam mener det i kommende veiledning til loven bør vises til plan- og bygningslovens § 1-1 om hensynet til barn og unges behov, interesser og deres oppvekstsvilkår i planlegging for å styrke koblingen til kommunens planlegging.

4.3.4 Departementets vurderinger

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker og avgjørelser som berører barn. Dette følger av Grunnloven og barnekonvensjonen, og skal følges i folkehelsearbeidet også etter nåværende lov. For å synliggjøre kravet om å ta hensyn til barnets beste i folkehelsearbeidet, og bidra til å sikre at dette ivaretas, mener departementet at dette også bør følge direkte av folkehelseloven. Departementet mener formuleringen av kravet bør være mest mulig i tråd med formuleringen i Grunnloven. Det menes ikke noe annet enn det som følger av Grunnloven og barnekonvensjonen, og rettskilder og veiledning til disse vil være styrende for tolkningen av bestemmelsene om barnets beste i folkehelseloven.

Kravet innebærer at det blant annet i vurdering av tiltak etter loven skal tas hensyn til barnets beste, for å sikre at behovene og interessene til barn blir tatt hensyn til i handlinger og beslutninger som påvirker dem. Barneombudet har utarbeidet generell veiledning og verktøy om barnerettighetsvurderinger.

Vurdering av barnets beste er viktig i vurdering og iverksetting av tiltak etter loven, men for å ivareta kravet i Grunnloven og barnekonvensjonen på en best mulig måte i folkehelseloven, slik at kravet i loven også omfatter arbeid med oversikt, plan og medvirkning, foreslår departementet at prinsippet kommer til uttrykk i bestemmelser som gjelder folkehelsearbeidet generelt. Departementet mener videre at kravet bør formuleres på samme måte som det er formulert i Grunnloven og barnekonvensjonen, dvs. «Ved handlinger og i avgjørelser som berører barn, skal barnets beste, være et grunnleggende hensyn». Dette er i tråd med høringsinnspillene. Departementet foreslår at prinsippet kommer til uttrykk i lovens § 4 for kommunen, § 20 for fylkeskommunen og § 22 for staten. På statlig nivå er plikten lagt til statlige helsemyndigheter, som innebærer at plikten også vil gjelde for blant annet Helsedirektoratet.

Vurderinger av barnets beste må ses i sammenheng med de prinsipper folkehelseloven allerede bygger på og krav i loven som gjennomfører prinsippene. I folkehelsearbeidet er kunnskap om barns helsetilstand, barns behov og påvirkningsfaktorer som gjelder barn spesielt, en forutsetning for å kunne vurdere hva som er barns beste. Prinsippet må derfor ses i sammenheng med prinsippet om kunnskap.

Barn sine meninger er en viktig del av kunnskapen i vurderingen av hva som er barnets beste. Folkehelsearbeidet må legge til rette for at barn blir hørt i spørsmål som gjelder dem, i tråd med Grunnloven § 104 første ledd annet punktum og barnekonvensjonen artikkel 12. Barn deltar ikke på arenaer der beslutninger tas, på samme måte som voksne. Derfor kreves det at myndighetene aktivt legger til rette for medvirkning fra barn og unge i folkehelsearbeidet. Prinsippet om barnets beste må derfor ses i sammenheng med prinsippet om medvirkning og krav i loven som gjennomfører dette prinsippet. Flere høringsinstanser mener at barns rett til å bli hørt bør fremgå av loven. Folkehelseloven er ikke en rettighetslov, og departementet foreslår derfor ikke å legge en rett til å bli hørt inn i loven, men heller fremheve dette som en del av det grunnleggende prinsippet om barns beste og som en allerede gjeldende rettighet etter Grunnloven og barnekonvensjonen, samt framheve dette som en sentral del av medvirkningsprinsippet.

Kravet til å ta hensyn til barnets beste gjelder ved alle avgjørelser og handlinger, og skal tillegges vekt både i enkeltsaker og for barn som gruppe. Jo større påvirkning en handling eller beslutning har for barn, jo større krav stilles til grundige vurderinger av barnets beste. Barn er til stede på mange av samfunnets arenaer og mange handlinger og beslutninger påvirker barn, enten direkte eller indirekte. Kravet kan for eksempel tilsi at enkelte tiltak ikke iverksettes overfor barn eller at de iverksettes på en mindre inngripende måte overfor barn. Vekten av barns beste må vurderes konkret, avhengig av hva handlingen eller avgjørelsen innebærer av konsekvenser for barn og avveies mot andre hensyn som bør tas. Hensynet til barn skal ha stor vekt, men innebærer ikke at barns beste skal være avgjørende i alle tilfeller. Hva som er barnets beste kan også trekke i ulike retninger.