6 Lovstruktur

6.1 Gjeldende rett

Folkehelseloven er en helhetlig regulering av folkehelsearbeidet som omfatter alle de tre forvaltningsnivåene; kommune, fylkeskommune og stat, men på statlig nivå primært statlige helsemyndigheter. Loven er strukturert slik at hvert nivås ansvar er lovfestet i egne kapitler i loven.

Videre er strukturen i loven slik at det er stilt krav til de ulike elementene i et systematisk folkehelsearbeid, framfor å stille krav om bestemte tiltak innenfor ulike innsatsområder, som for eksempel alkohol- og tobakksforebygging, fysisk aktivitet mv. Krav til konkrete tiltak kan imidlertid være fastsatt i annet regelverk, for eksempel i alkoholloven og i tobakksskadeloven. Viktige elementer i det systematiske folkehelsearbeidet er konkretisering av oversikt over helseutfordringer og forankring på politisk nivå gjennom plansystemet i plan- og bygningsloven.

Lovens kapittel 1 omfatter innledende bestemmelser som formål, virkeområde og definisjoner. Kapittel 2 regulerer kommunenes ansvar. Kapittel 3 regulerer miljørettet helsevern, som også omfatter kommunens ansvar for miljørettet helsevern. Kapittel 4 regulerer fylkeskommunenes ansvar og kapittel 5 statlige myndigheters ansvar. Kapittel 6 regulerer samarbeid, beredskap, internkontroll, tilsyn mv. herunder også samfunnsmedisinsk kompetanse. Dette innebærer at krav til kommuner også står i kapittel 6 i tillegg til i kapittel 2 og 3.

6.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslås det å samle bestemmelsene om kommunenes ansvar til kapittel 2. Dette omfatter å flytte kommunens ansvar for miljø og helse (miljørettet helsevern), herunder kommunens tilsyn, til kapittel 2. Videre foreslår departementet at bestemmelsen om samarbeid mellom kommuner, samfunnsmedisinsk kompetanse, beredskap og internkontroll flyttes til kapittel 2. Dette slik at alle bestemmelsene knyttet til kommuners systematiske folkehelsearbeid samles i kapitlet som heter «kommunens ansvar», herunder hvilke oppgaver som omfattes av kommunens internkontroll. Som ledd i flytting av disse bestemmelsene ble det i høringen foreslått ny § 7 a om kommunens tilsyn med virksomheter og eiendom, § 7 b om beredskap, § 7 c om samfunnsmedisinsk kompetanse og § 7 d om samarbeid mellom kommuner.

I høringsnotatet ble det videre foreslått enkelte språklige endringer i både formål, definisjon og under ansvar i de enkelte bestemmelser for at disse blir mer konsistente. Det ble presisert at det ikke var ment endring i meningsinnhold. Forslaget innebærer at grunnleggende elementer skal være gjennomgående både under formål, definisjoner og under ansvar. Dette er i) beskytte (mot helsetrusler), ii) forebygge (mot helseskade) iii) fremme helse (bidra til et helsefremmende samfunn) og iv) utjevne sosiale helseforskjeller.

6.3 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som uttaler seg om dette forslaget, er det stor støtte til endringer i struktur generelt og spesielt til samling av kommunens ansvar i kapitel 2. Ingen har uttalt seg negative.

Numedals-kommunene:

«er positive til de forslag til endringer i lov om folkehelsearbeid som tydeliggjør statens rolle i det systematiske arbeidet; Staten får det samme kravet som kommuner og fylkeskommuner om å beskytte, fremme og utjevne helse i befolkningen. Forslaget inneholder krav til systematisk folkehelsearbeid for staten. Det oppleves generelt mer ryddig og oversiktlig, når man nå har samlet det som omhandler kommunens ansvar for folkehelse i ett kapittel, samtidig som kravene til henholdsvis kommuner, fylkeskommuner og stat er mer likelydende.»

Lørenskog kommune:

«vurderer at kommunens ansvar blir tydeligere dersom alle bestemmelser om kommunens ansvar samles i kapittel 2, og ser det som en fordel at miljørettet helsevern og bestemmelsen om samarbeid mellom kommuner, samfunnsmedisinsk kompetanse, beredskap og internkontroll flyttes til kapittel 2.»

Heim, Rindal, Ørland, Melhus og Frøya kommuner uttaler at «[d]et oppleves som ryddig å samle alle kommunens ansvar i ett kapittel».

6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å samle bestemmelsene om kommunenes ansvar i kapittel 2. Gjennom innspillsmøter mv. har departementet fått tilbakemelding om at det er vanskelig å få en helhetlig oversikt over kommunens ansvar og oppgaver etter loven, da dette står på flere ulike steder. Departementet foreslår derfor å flytte kommunens ansvar for miljø og helse (miljørettet helsevern), herunder kommunens tilsyn, til kapittel 2. Videre foreslår departementet at bestemmelsen om samarbeid mellom kommuner, samfunnsmedisinsk kompetanse, beredskap og om internkontroll flyttes til kapittel 2. Dette innebærer at alle bestemmelsene knyttet til kommuners systematiske folkehelsearbeid samles i kapitlet som heter kommunens ansvar, herunder hvilke oppgaver som omfattes av kommunens internkontroll. En slik endring vil ikke innebære materielle endringer, men er et pedagogisk grep som vil gjøre loven mer oversiktlig. Dette får stor støtte i høringen.

Endringen innebærer at kapittel 2 omfatter kommunens ansvar, herunder også ansvar for å føre tilsyn og ha beredskap, mens kapittel 3 omfatter krav til virksomheter og eiendommer, samt kommunens virkemidler for å føre tilsyn med disse.

Når det gjelder nummerering av lovens bestemmelser bemerker departementet at de nye bestemmelsene i kapittel 2 nummereres med henholdsvis §§ 7 a til 7 d. Denne tilnærmingen innebærer at enkelte bestemmelser som grunnet flytting til kapittel 2 foreslås opphevet gir tomme plasser i nummereringen. På denne måten unngår man imidlertid behov for å endre nummereringen av en rekke andre bestemmelser i loven.

Krav til nødvendige beredskapsforberedelser og for tiltak i beredskapssituasjoner gjelder både kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, jf. gjeldende lov § 28 første ledd, jf. helseberedskapsloven § 2-1. På grunn av endringene i struktur flyttes dette inn i bestemmelsene om fylkeskommunens ansvar i § 20, statsforvalterens ansvar i § 23, Helsedirektoratets ansvar i § 24 og Folkehelseinstituttets ansvar i § 25, i tillegg til bestemmelsen om beredskap for kommunen i § 7 b. I tillegg fjernes henvisningen til helseberedskapsloven § 2-1. Ansvarsprinsippet gjelder i tråd med helseberedskapsloven § 2-1, men siden denne bestemmelsen omtaler tjenester, kan det også tolkes på en slik måte at bestemmelsen i folkehelseloven også er avgrenset til tjenester. Departementet mener at henvisningen uansett ikke er nødvendig, og vurderer derfor at henvisningen kan tas ut av bestemmelsen.

På grunn av endringene i lovstruktur er det behov for å flytte på forskriftshjemmel om kommunens tilsyn og forskriftshjemmel om beredskap. Etter gjeldende folkehelselov § 8 kan departementet gi forskrifter innen miljørettet helsevern, som også omfatter kommunens tilsyn etter § 9. Som følge av at § 9 blir ny § 7 a i kapittel 2, foreslås det at forskriftshjemmel for departementet om kommunens tilsyn også flyttes, som nytt ledd i § 7 a. Etter gjeldende folkehelselov § 28 kan departementet gi forskrifter om kommunens beredskap, men også beredskap for andre myndigheter. Som følge av at reguleringene i § 28 legges inn i bestemmelsene som regulerer de ulike myndighetenes ansvar, vurderer departementet at det er behov for at gjeldende forskriftshjemmel ivaretas i en egen bestemmelse som gjelder alle myndighetsnivåer. Departementet foreslår derfor at det tas inn en ny § 33 a om forskrift om meldeplikt, oppgaver og ansvar i beredskapssituasjoner, i kapittel 6. Innholdet i forskriftshjemmelen er en videreføring av gjeldende rett.

Endringer i nummerering av lovens bestemmelser nødvendiggjør også endringer i henvisninger i § 31 om statlig tilsyn med lov om folkehelsearbeid. Det samme gjelder for § 2 fjerde ledd.

Departementet foreslår enkelte språklige endringer i både formål, definisjon og under ansvar i de enkelte bestemmelser for at disse blir mer konsistente. Grunnleggende elementer skal være gjennomgående både under formål, definisjoner og under ansvar. Dette er å

• i) beskytte (mot helsetrusler),

• ii) forebygge (mot helseskade)

• iii) fremme helse (bidra til et helsefremmende samfunn) og

• iv) utjevne sosiale helseforskjeller.

Formuleringene er likevel noe tilpasset den sammenheng de inngår i, forvaltningsmessig og i loven. Ansvaret for å beskytte, fremme og utjevne helse og livskvalitet og å forebygge sykdom og skade, rammes uansett inn av de oppgaver og de virkemidler som kommuner, fylkeskommuner og staten er tillagt etter loven. De endringene omtales nærmere i tilknytning til omtale av den enkelte bestemmelse.