7 Lovens innledende bestemmelser

7.1 Formål

7.1.1 Gjeldende rett

Folkehelseloven § 1 har følgende formålsbestemmelse:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

7.1.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo å erstatte begrepet trivsel med livskvalitet i loven.

Departementet foreslo også å legge inn i formålsbestemmelsen at loven skal «beskytte befolkningen mot helsetrusler».

Videre foreslo departementet at «statlige helsemyndigheter» endres til «statlige myndigheter».

I tillegg ble det foreslått mindre språklige endringer, se punkt 6.4.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som uttalte seg om dette er positive til at begrepet livskvalitet tas inn i loven, og erstatter trivsel.

Nome kommune uttaler at:

«Kommunen støtter at begrepet livskvalitet tas inn i loven, og vil fremme bruken av dette begrepet fremfor folkehelsebegrepet, da sistnevnte bidrar til at dette arbeidet (noe misforstått) blir fordelt til helsesektoren i stedet for overordnet og tverrsektorielt.»

Statsforvalteren i Agder «er positiv til at trivselsbegrepet erstattes med begrepet «livskvalitet».

Alta kommune skriver:

«Livskvalitet som nytt begrep er tatt inn og viser til mer enn kun fysisk helse og fravær av sykdom. Alta kommune anser dette som en positiv endring og i takt med folkehelsesjargongen.»

Kommunene Hamar, Løten, Ringsaker og Stange uttaler at de «støtter også at begrepet livskvalitet tas inn i loven fordi dette har et bedre og bredere innhold relatert til folkehelsearbeidet enn begrepet helse som loven fortsatt oftest assosieres med».

Statens vegvesen uttaler:

«Det er positivt at livskvalitet løftes inn i loven. Statens vegvesen er samtidig enig i at livskvalitet som mål går utover forhold som berører befolkningens helse. Det er mange sektorer som legger grunnlag for god livskvalitet, blant annet transportsektoren. Sosial bærekraft og mobilitet er en av flere nøkkelfaktorer for god livskvalitet.»

Enkelte mener livskvalitet bør løftes mer fram i loven, Skien kommune uttaler:

«Det bør vurderes hvorvidt tittelen på loven fremdeles er hensiktsmessig; forebygging og helsefremming i folkehelsearbeidet foregår i stor grad utenfor helsesektoren. Med introduksjon av begrepet «livskvalitet» i lovverket, rettes økt fokus mot andre sektorer enn helsesektoren; helsesektoren har forebyggende og helsefremmende arbeid også pålagt gjennom helse- og omsorgstjenesteloven og helseberedskapslovverket. Begreper som innbefatter «helse» kobles ofte til helsesektoren. Dette kan vedlikeholde det tradisjonelle synet om at alt arbeid med helse hører hjemme i helsesektoren.»

Selv om det er stor støtte til å ta inn livskvalitet i loven, er det enkelte som mener høringsnotatet avgrenser livskvalitetsbegrepet mer enn ønskelig.

Tromsø kommune uttaler:

«Vi støtter endringen fra «trivsel» til «livskvalitet», men stiller spørsmål ved formuleringen om at livskvalitet som ikke påvirker helse ikke omfattes av loven. Livskvalitet inkluderer grunnleggende komponenter som frihet, trygghet og fellesskap, som alle påvirker helse. Vi vil også vise til et av de nye punktene i formålsbestemmelsen «Loven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder livskvalitet, gode sosiale og miljømessige forhold og utjevner sosiale helseforskjeller». Denne formuleringen inneholder en helhetlig beskrivelse og fokuserer ikke på helse, og det er sentralt i forståelsen av folkehelse – som er helhetlig – altså at det er helse i alt vi gjør, som et grunnleggende prinsipp og som skal operasjonaliseres gjennom Folkehelseloven, og det støttes.»

Bærum kommune uttaler:

«Bærum kommune mener at innføring av begrepet «livskvalitet» kan bidra til å øke forståelsen for at bakenforliggende årsaker som levekår, miljø og psykososiale forhold har betydning for befolkningens helsetilstand og er en del av folkehelsearbeidet. Avgrensingen slik den er beskrevet i høringsnotatet, gjør imidlertid meningen av begrepet «livskvalitet» uklar. Ifølge beskrivelsen i forslag til nasjonal livskvalitetsstrategi omfatter begrepet i stor grad forhold som berører befolkningens helse. Samtidig oppgir departementet at begrepet «livskvalitet» (sitat side 15) «skal forstås i folkehelseloven (er) innenfor det som i dag defineres som folkehelse. Livskvalitet som går utover forhold som berører befolkningens helse omfattes ikke av denne loven.»

Noen høringsinstanser har også forslag til andre forhold enn livskvalitet som bør vurderes i formålsbestemmelsen. Helsedirektoratet uttalte i sitt høringssvar at:

«[d]efinisjonen av helsetrusler må ses i forhold til formuleringer i krav til kommunens ansvar (§ 4), fylkeskommunes ansvar (§ 20) og statens ansvar (§ 22) der det fremgår at de skal «beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen». Denne formuleringen avgrenser ikke kommunens ansvar til at det må skje en betydelig grad av innvirkning på helsen og har derfor et bredere innhold enn det som er foreslått som definisjon av helsetrusler; faktor, et forhold eller hendelse som kan påvirke folkehelsen negativt av betydelig grad. Direktoratet mener det bør vurderes om formålet med loven heller bør formuleres i tråd med ordlyden §§ 4, 20 og 22, og om helsetrusler i større grad bør knyttes til de bestemmelsene som er av beredskapsmessig karakter i loven.»

Kongsberg kommune, Nordre Follo kommune, Østfold fylkeskommune, Folkelig og Fremsam mener «bærekraft» eller «bærekraftig utvikling» bør framgå av lovteksten. Fremsam uttaler:

«Det kan være naturlig å benytte «bærekraftig utvikling» til tross for at føre var-prinsippet ivaretar «langsiktig». Arbeidet for miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft er tett forbundet med folkehelsearbeidet i kommuner og fylkeskommuner, og vi mener derfor at det er ønskelig at loven også understreker den faglige sammenhengen mellom menneskers helse og livskvalitet og bærekraftsdimensjonene og at begrepet har sin plass i loven.»

Mange av høringsinstansene støtter at kunnskapsbasert folkehelsearbeid uttrykkes mer eksplisitt i loven. Bamble kommune uttaler at kunnskapsbasert bør legges inn i formålsbestemmelsen. Enkelte høringsinstanser foreslår at også tverrfaglig, seksuell helse, kjønn og naturmessige forhold tas inn i formålet.

Når det gjelder forslaget om at begrepet statlige helsemyndigheter erstattes av statlige myndigheter er det støtte til dette. Telemark fylkeskommune og Alta kommune uttaler blant annet at dette er et viktig grep for å synliggjøre at folkehelsearbeid er et felles samfunnsansvar og ikke noe helsesektoren alene har ansvaret for.

7.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å erstatte ordet trivsel med livskvalitet, og at blant annet lovens formålsbestemmelse § 1 endres i henhold til dette. Dette er i tråd med folkehelsemeldingen hvor det står at regjeringen vil inkludere livskvalitet i folkehelseloven når den blir revidert. Departementet merker seg at det også har stor støtte blant høringsinstansene.

Prop. 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid ble skrevet på et tidspunkt hvor trivsel var det mest vanlige begrepet for å beskrive det å trives, ha det bra, vokse og utfolde seg mv. og derved inngikk som en del av folkehelsearbeidet. Begrepsbruken var også en videreføring fra den daværende kommunehelsetjenesteloven. Trivselsbegrepet benyttes tre ulike steder i folkehelseloven. Loven definerer ikke hva begrepet trivsel innebærer. Folkehelseloven regulerer både innsats for å beskytte befolkningen, forebygge sykdom, men også å fremme helse. Helsefremmende arbeid overlapper i stor grad med innsats for å fremme livskvalitet.

Internasjonalt benyttes i hovedsak det engelske begrepet «wellbeing» som kan oversettes med både livskvalitet, velvære og trivsel. Livskvalitet handler både om indre opplevelser og faktiske betingelser. Dette er i tråd med hvordan livskvalitetsbegrepet benyttes også internasjonalt, for eksempel av OECD og Eurostat, det europeiske statistikkbyrået. Livskvalitetsbegrepet understreker også i større grad kvaliteten på hele livet. At livskvalitetsbegrepet er et begrep som kan bidra til å se helheten i menneskers liv vektlegges også i rapporten fra 2018 om «Livskvalitet – Anbefalinger for et bedre målesystem» og SSBs rapport om indikatorrammeverket.

I høringsnotatet uttalte departementet at livskvalitet etter folkehelseloven omfatter livskvalitet som direkte eller indirekte har betydning for befolkningens helse. Enkelte høringsinstanser mener dette fremstår som en avgrensning ved at det er helse som er utfallsmålet, mens for eksempel trivsel kan være et selvstendig mål. Departementet forstår at befolkningens helse kan tolkes snevrere enn folkehelse. I WHO-sammenheng er det imidlertid vanlig å bruke begrepsparet «health and wellbeing», helse og livskvalitet. Departementet legger til grunn at det er det perspektivet som skal legges til grunn i folkehelseloven. Dette innebærer blant annet at grunnleggende komponenter i livskvalitet, som for eksempel UiT viser til som frihet, trygghet og fellesskap, som alle påvirker helse, omfattes av livskvalitetsbegrepet etter folkehelseloven. Ensomhet er en sentral påvirkningsfaktor for livskvalitet, og det er også en stor sammenheng mellom ensomhet og en rekke helseutfall.

Det er stor grad av enighet om at livskvalitet slik det benyttes både internasjonalt og i norske fagmiljøer både viser til subjektive opplevelser som tilfredshet, glede, mestring og mening, og til objektive forhold som arbeidsliv, trygghet, inntekt og arbeid, boligmiljø, nærmiljøkvaliteter, fellesskap og muligheter for selvutvikling. De subjektive og objektive komponentene i livskvalitet påvirker hverandre.

Det gjort noen mindre språklige endringer se omtale i punkt 6.4. Formuleringene er likevel noe tilpasset den sammenheng de inngår i, forvaltningsmessig og i loven. Ansvaret for å beskytte, fremme og utjevne helse og livskvalitet og å forebygge sykdom og skade rammes uansett inn av de oppgaver og de virkemidler som kommuner, fylkeskommuner og staten er tillagt.

Formålsbestemmelsen bør gjenspeile og ramme inn myndighetens ansvar etter loven, slik ansvaret fremgår av lovens øvrige bestemmelser. Departementet støtter derfor at den delen av formålsbestemmelsen som gjelder beskyttelse av befolkningen bør knytte seg til faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, og ikke kun til helsetrusler. Beskyttelse mot helsetrusler er likevel en sentral del av dette, noe som kommer til uttrykk i flere av lovens bestemmelser.

Departementet mener det er viktig med en formålsbestemmelse som er tilpasset de prinsippene som ligger til grunn for loven, både prinsippene som ligger til grunn for gjeldende lov, og de to nye prinsippene, jf. punkt 4 og 7.1.

Flere av høringsinstansene har foreslått at bærekraftig utvikling og kunnskap bør fremgå av lovens formålsbestemmelse. Det er i Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 7.3 lagt til grunn at bærekraftig utvikling er et perspektiv som skal gjennomsyre folkehelsearbeidet, og departementet mener det er i tråd med dette at begrepet også brukes i loven. Departementet foreslår derfor å legge inn i formålsbestemmelsens første ledd at loven skal bidra til en bærekraftig samfunnsutvikling. Sosial bærekraft er nærmere omtalt i punkt 4. Kunnskap er foreslått som nytt grunnleggende prinsipp for folkehelsearbeidet, se punkt 4, og i lovens bestemmelser forsterkes innsatsen for et kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Departementet foreslår at kunnskap kommer til uttrykk i lovens formålsbestemmelse, som en del av siste ledd, siste punktum om at «Loven skal legge til rette for et langsiktig, kunnskapsbasert og systematisk folkehelsearbeid»

Departementet mener at prinsippet om «helse i alt vi gjør» og tydeliggjøring av samordning som del av dette prinsippet, underbygger at loven skal sikre at statlige myndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte, og at dette ikke bare gjelder statlige helsemyndigheter. Flere høringsinstanser støtter dette. Dette er også i tråd med og en viktig del av statens ansvar for folkehelsen etter forslag til § 22 første ledd.

Noen høringsinstanser ønsker også å ha ytterligere elementer inn i formålsbestemmelsen. Dette er for eksempel tverrfaglig og seksuell helse. Departementet er enig i at dette er viktig, men mener at disse elementene dekkes av formålsbestemmelsen slik den er foreslått. For eksempel vil tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid inngå i formuleringen om at myndighetene skal «samordne sin virksomhet i folkehelsearbeidet» og seksuell helse inngår i begrepet helse og livskvalitet.

7.2 Virkeområde

7.2.1 Gjeldene rett

Lovens virkeområde fremgår av § 2. Det følger av bestemmelsen at loven gjelder for kommuner, fylkeskommuner og for statlige myndigheter, i tillegg til privat og offentlig virksomhet og eiendom, hvis forhold direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen.

Etter fjerde ledd gjelder loven også for helsepersonell, offentlige tjenestemenn og private der dette fastsettes i medhold av §§ 28 og 29.

7.2.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått endring av henvisninger i § 2 fjerde ledd, som følge av endringer i struktur i loven. Det ble ikke foreslått ytterligere endringer i lovens virkeområde etter § 2.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Østfold fylkeskommune og Halden kommune foreslår at ordet «offentlige tjenestemenn» i ordlyden til paragrafen endres til «offentlige tjenestepersoner». Helsedirektoratet mener også at det bør vurderes å bruke ordet tjenesteperson(er), for å fremme likestilling og mangfold i alle sektorer.

Kragerø kommune og Molde kommune mener at rekkefølgen i opplistingen bør endres, for å synliggjøre at folkehelsearbeid først og fremst må gjøres utenfor helsesektoren. Telemark fylkeskommune og Lier kommune mener at helsepersonell bør tas ut, fordi det kan bidra til å opprettholde misoppfattelsen om at folkehelse primært er et helseanliggende. Offentlig ansatt helsepersonell omfattes av begrepet «offentlige tjenestemenn». Lier kommune og Molde kommune mener også at begrepet «offentlig tjenestemann» er uklart og bør knyttes til definisjonen i forvaltningsloven.

7.2.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter høringsinstansenes syn om at offentlig tjenestemann bør endres til offentlig tjenesteperson, som er kjønnsnøytralt. Dette er også i tråd med utredning og forslag til ny forvaltningslov, jf. NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. Begrepet endres derfor i § 2 fjerde ledd.

Lovens bestemmelser om beredskap og § 29 om gjennomføring av internasjonale avtaler på folkehelseområdet forutsetter at det kan gis nærmere bestemmelser overfor helsepersonell, offentlige tjenestemenn og private, som er bakgrunnen for at disse er presisert i § 2 fjerde ledd, se omtale i Prop. 90 L (2010–2011). Departementet vurderer at endringer i bestemmelsen må ses i sammenheng med dette, og det foreslås derfor ingen ytterligere endring i bestemmelsen nå.

7.3 Definisjoner

7.3.1 Gjeldende rett

Folkehelseloven definerer hva som menes med folkehelse og folkehelsearbeid. Det følger av § 2:

I loven her menes med

• a. folkehelse: befolkningens helsetilstand og hvordan helsen fordeler seg i en befolkning

• b. folkehelsearbeid: samfunnets innsats for å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, forebygger psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, eller som beskytter mot helsetrusler, samt arbeid for en jevnere fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen.

7.3.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått at definisjonen av folkehelsearbeid skal endres til:

«samfunnets innsats for å fremme befolkningens helse, livskvalitet, gode sosiale og miljømessige forhold, samt utjevne sosiale helseforskjeller, beskytte befolkningen mot helsetrusler og forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse.»

Videre ble det foreslått å legge inn en definisjon av helsetrusler:

«Helsetrusler: faktor, hendelse eller forhold som kan påvirke folkehelsen negativt av betydelig grad og som kan kreve tiltak for å beskytte folkehelsen.»

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene foreslår at loven inkluderer en definisjon av begrepet livskvalitet, slik at det er tydelig at begrepet rommer både subjektive opplevelser og objektive forhold.

Molde kommune ber departementet vurdere om «helserisiko», jf. ny foreslått § 7 a, skal defineres i § 3, og peker på forholdet mellom helserisiko og folkehelserisiko. KS og flere andre kommuner støtter dette. Molde kommune uttaler i sitt høringssvar:

«Når kommunene skal vurdere tiltak etter folkehelseloven, herunder ev. bruk av påleggsmyndigheten etter virkemiddelbestemmelsene vil det være avgjørende for forholdsmessighetsvurderingen om risikoen som legges til grunn er «helserisiko» eller «folkehelserisiko.»

Flere høringsinstanser stiller også spørsmål om forholdet mellom begrepene folkehelse og helse. Oppdal kommune og Helsedirektoratet ønsker at forebygging og helsefremming defineres i lovteksten, slik at samme forståelse av begrepene legges til grunn. Enkelte høringsinstanser ber også om at begrepene barns beste, tiltak, helsekrise, helsetrusler, miljømessige forhold, miljø og helse, miljørettet helsevern, samfunnsmedisin og samfunnsmedisinsk kompetanse som er brukt i § 7b, defineres.

Skien kommune uttaler at det er uheldig at ordlyden «påvirke faktorer som direkte eller indirekte» er tatt ut av definisjonen av folkehelsearbeid. Telemark fylkeskommune uttaler at:

«Det er avgjørende at loven beholder ordlyden «påvirke faktorer som direkte eller indirekte» for å sikre at folkehelsehensynet forankres i alle sektorer og i all samfunnsplanlegging.»

CENSE – Norsk forskningssenter for seksuell helse ved Psykologisk institutt, Universitetet i Oslo, Nasjonalt SRHR-nettverk og Sex og samfunn foreslår at seksuell helse tas inn i definisjonen av folkehelsearbeid, i tillegg til somatisk og psykisk sykdom eller ta inn «forebygge alle former for sykdom, skade eller lidelse»

Fremsam viser til at folkehelsetiltak brukes to ganger i ny lov uten at det er definert, og mener at folkehelsetiltak som samlet begrep bør tas ut, da det ikke er klart hva dette er, til forskjell fra tiltak som brukes gjennomgående i lovteksten.

7.3.4 Departementets vurderinger

Departementet mener, og støtter høringsinstansene i, at det har betydning for folkehelsearbeidet at begrepene som brukes forstås på samme måte. Hva som menes med begrepene tiltak, folkehelsetiltak, samfunnsmedisin, samfunnsmedisinsk kompetanse, miljørettet helsevern, miljø og helse og barns beste er omtalt i de kapitlene som omhandler dette. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig at alle begrepene som brukes defineres i § 3, men at det er tilstrekkelig at flere begreper defineres eller forklares i veiledning til loven. Departementet viser til at felles begrepsforståelse gjelder mange av begrepene i loven, og det vurderes ikke som hensiktsmessig å definere for mange begreper. I tillegg vurderes folkehelse og folkehelsearbeid som mer grunnleggende begreper, som er et argument for at det er de to begrepene loven definerer.

Departementet vurderer også at definisjonen av begrepet helsetrusler ikke tas inn i loven, både fordi begrepet ikke brukes i større grad enn andre begreper i loven og fordi begrepet allerede har et definert innhold gjennom gjeldende lov, forskrift om miljørettet helsevern og annet regelverk som regulerer beredskap, slik som i forordning (EU) 2022/2371 om alvorlige grensekryssende helsetrusler. Etter departementets oppfatning er det ikke behov for en egen definisjon i folkehelseloven.

I høringsnotat var påvirkning av faktorer som direkte og indirekte fremmer helse og livskvalitet tatt ut. Flere høringsinstanser har kritisert dette. Departementet mener at det er viktig med påvirkningsfaktor-perspektivet, ved at tiltak innrettes og måles på framgang på disse faktorene, slik som sunnere kosthold, økt fysisk aktivitet osv., og ikke bare på utfallsmål knyttet til helse og livskvalitet. Departementet foreslår derfor at dette tas inn igjen i definisjonen av folkehelsearbeid.

Departementet foreslår å beholde direkte og indirekte i det nest siste leddet, slik at det blir «beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen». Dette er i tråd med dagens § 8 om hva som omfattes av miljørettet helsevern. Tilsvarende er tatt inn som en del av kommunens ansvar, jf. § 4, også i tråd med at kommunens ansvar for miljø og helse (miljørettet helsevern) flyttes fra kapittel 3 til 2.

Til spørsmål om helserisiko vs. folkehelserisiko er det knyttet til kommunens tilsyn med virksomheter og eiendommer jf. § 7 a. Av bestemmelsens første ledd annet punktum fremgår det at «kommunen skal prioritere sin tilsynsaktivitet etter en vurdering av helserisiko». Dette er en videreføring av dagens bestemmelse jf. forskrift i miljørettet helsevern § 4, og innebærer et risikobasert tilsyn. Et risikobasert tilsyn handler om å prioritere tilsynsområder ut fra risiko. Dette sikrer at tilgjengelige ressurser benyttes på de forholdene som har størst betydning for folks liv og helse. Dette er nærmere forklart i veileder for kommunens tilsyn med miljørettet helsevern (Helsedirektoratet, 2016). Det vises også til omtale i punkt 8.4 om kommunens tilsyn med virksomhet og eiendom.

Enkelte høringsinstanser foreslår å legge inn en definisjon av livskvalitet. Livskvalitet inneholder mange ulike dimensjoner, og departementet mener ikke det er hensiktsmessig å definere dette i folkehelseloven, men viser til drøfting av hvordan livskvalitet skal forstås innenfor rammen av folkehelse, se punkt 7.1.4.