10 Fylkeskommunens ansvar

10.1 Fylkeskommunens ansvar

10.1.1 Gjeldende rett

Landets fylkeskommuner hadde fram til 1. januar 2002 ansvar for spesialisthelsetjenesten. Etter at spesialisthelsetjenesten ble gjort statlig, engasjerte flere fylkeskommuner seg i forebyggende og helsefremmende arbeid, bl.a. gjennom regionale partnerskap for folkehelse, som oppfølging av St. meld. nr.16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge. Fra 1. januar 2010 ble dette ansvaret uttrykt gjennom lov 19. juni 2009 nr. 65 om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet. Denne loven ble opphevet og innholdet tatt inn i gjeldende folkehelselov fra 1. januar 2012.

Fylkeskommunene har etter folkehelseloven § 20 flere oppgaver i folkehelsearbeidet. Bestemmelsen lyder:

«§ 20 Fylkeskommunens ansvar for folkehelsearbeid

Fylkeskommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler som fylkeskommunen er tillagt. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting og tiltak som kan møte fylkets folkehelseutfordringer, jf. § 21 annet ledd.

Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til § 21, jf. § 5 første ledd bokstav a. Fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap.»

Gjennom Program for folkehelsearbeid i kommunene har fylkeskommunene siden 2017 tilrettelagt for kunnskapsbasert utvikling av folkehelsetiltak. Dette omfatter å inngå formelle samarbeid med kommuner om tiltaksutvikling og å rekruttere miljøer som kan bidra med evaluering. Dette kan være forskningsmiljøer i universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og ulike kompetansesentre. Programmet er innrettet mot å styrke kommunenes systematiske folkehelsearbeid, som igjen bidrar til bedre psykisk helse og livskvalitet. Barn, unge, psykisk helse og rusforebygging er sentrale tema i programmet.

Sentrale virkemidler i gjennomføringen av programmet er knyttet til fylkeskommunens rolle slik den er definert i loven. Gjennom folkehelselovens § 20 annet ledd har fylkeskommunen en understøtter- og samordningsrolle overfor kommunene. I «Program for folkehelsearbeid i kommunene» har fylkeskommunen en utvidet funksjon ved å være bindeledd mellom helsemyndighetene og kommunene, i tillegg til å forvalte programmets tilskuddsordning på vegne av Helsedirektoratet. Fylkeskommunene har videre vært en viktig støttespiller for kommunene i planlegging, gjennomføring og evaluering av tiltakene som har blitt utviklet, og de har lagt til rette for kompetanseheving og nettverk, noe som har styrket kommunenes systematiske folkehelsearbeid.

I forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen § 5 annet ledd framgår det at fylkeskommunen skal understøtte kommunene, samarbeide og utveksle informasjon med kommunene i arbeidet med sitt oversiktsdokument.

Rammene for fylkeshelseundersøkelser beskrives nærmere i § 7 fjerde ledd. Det framgår her i at Folkehelseinstituttet eller en fylkeskommune skal være dataansvarlig for behandlingen av helseopplysninger og andre personopplysninger i undersøkelser som gjennomføres med hjemmel i denne bestemmelsen. Forskriften er ikke oppdatert etter organisatoriske endringer i helseforvaltningen, men vil bli oppdatert i etterkant av Stortingets behandling av denne lovproposisjonen.

10.1.2 Høringsnotatets forslag

De fleste foreslåtte endringer er fortrinnsvis gjort for å samle og tydeliggjøre forventningene til fylkeskommunene. Det gjelder blant annet den overordnede ansvarsbeskrivelsen i § 20 første ledd, internkontrollkravet i annet ledd, pådriverrollen i tredje ledd og understøttelsen av kommunenes folkehelsearbeid i fjerde ledd.

Høringsnotatet skisserte to materielle endringer i bestemmelsen om fylkeskommunens ansvar. Femte ledd inneholdt forslag til ny bestemmelse om fylkeskommunens rolle i å legge til rette for kunnskapsutvikling i det lokale folkehelsearbeidet, i samarbeid med ulike aktører. Sjette ledd inneholdt krav om å ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen der det er relevant. Bestemmelsene ble forslått i høringsnotatet slik:

«§ 20 Fylkeskommunens ansvar for folkehelsen

Fylkeskommunen skal fremme befolkningens helse, livskvalitet, gode sosiale og miljømessige forhold, bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen. Dette skal skje innen de oppgaver og med de virkemidler som fylkeskommunen er tillagt.

Fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

Fylkeskommunen skal være pådriver for å samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap.

Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til § 21, jf. § 5 første ledd bokstav a.

Fylkeskommunen skal bidra til forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet i kommunene, gjennom samarbeid med kommuner, stat, herunder statsforvalter, forsknings- og utviklingsinstitusjoner, helseforetak, næringsliv og frivillig sektor.

Fylkeskommunen skal ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen der det er relevant.»

I høringsnotatet foreslås det å ta inn i § 21 a tredje ledd et krav om at fylkeskommunen ved utforming og iverksetting av tiltak skal vektlegge hensynet til barns beste.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er generelt bred støtte til endringsforslagene som gjelder landets fylkeskommuner. Det gjelder både fra kommunene og fra fylkeskommunene selv:

«Møre og Romsdal fylkeskommune meiner at forslag til revidering av folkehelseloven samla sett følgjer opp regionreforma frå 2020 og målet om å styrke fylkeskommunen si regionale samfunnsutviklar rolle og folkehelseansvar. Det er positivt.»

Det er generelt bred støtte til å lovfeste fylkeskommunens ansvar for å bidra til forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet i kommunene. KS uttrykker at det «er positivt at folkehelseprogrammet gjøres varig ved at fylkeskommunens oppgaver som følger av programmet legges i loven». Bergen kommune støtter forslaget og mener at det er nyttig med muligheter for prosjektbasert utviklingsarbeid innen folkehelsearbeid både for å stimulere til utviklingsarbeid, og for å stimulere til forskning for å undersøke nærmere effekten av folkehelsetiltak slik at vi får økt kunnskap om hvilke tiltak som virker. Trøndelag fylkeskommune er positiv til at folkehelseprogrammet er foreslått lovfestet, og uttaler at «dette er et viktig grep for å utvikle det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet, og hvor fylkeskommunen har en nøkkelrolle for at det kan skje forskning og innovasjon i kommunene».

Flere høringsuttalelser peker på behovet for å utvikle rollen som moderator for forskning og innovasjon i det lokale folkehelsearbeidet. Agder fylkeskommune understreker at:

«for at fylkeskommunen skal kunne stimulere til forskning og innovasjon innen folkehelsetiltak i kommuner, må det sikres statlige støttestrukturer for kompetansebygging til fylkeskommunen om evaluering fra aktører som blant annet Folkehelseinstituttet (FHI). Fylkeskommunens rolle på folkehelseområdet som kontaktpunkt mot FoU- og kompetansemiljø må styrkes.»

Agder fylkeskommune mener at det er behov for å klargjøre fylkeskommunens rolle, og at det å bidra er utydelig. Fylkeskommunen mener at det er mer hensiktsmessig og mer presist å koble arbeidet med forskning og innovasjon opp til partnerskapsbegrepet som allerede anvendes i loven § 20. De forslår konkret at «Fylkeskommunen skal gjennom partnerskap støtte opp under forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet i kommunene, gjennom samarbeid med kommuner, stat, herunder Statsforvalter, forsknings- og utviklingsinstitusjoner, helseforetak, næringsliv og frivillig sektor.»

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget om at fylkeskommunen gis en formell rolle i forskningssystemet på folkehelseområdet, men oppfordrer på generelt grunnlag statlige myndigheter til en tverrdepartemental bevisstgjøring av hvilken rolle fylkeskommunene skal og ikke skal ha på forskningsområdet. Buskerud fylkeskommune er videre bekymret for manglende fullfinansiering av folkehelseprogrammet når det ikke gis prioritert som øremerkede midler i statsbudsjettet etter 2026.

Mange høringsinstanser har merknader til begrepsbruk i den konkrete bestemmelsen. Begrepsparet «forskning og innovasjon» utfordres i flere retninger. Innlandet fylkeskommune og Vestland fylkeskommune løfter frem alternativene «forskning og utvikling» og «forskning, utvikling og evaluering». Nordre Follo kommune mener at «innovasjon» bør defineres. Alternativt kan man bruke begrepene «forbedringsarbeid», «utvikling» eller «evaluering». Flere høringsuttalelser er skeptiske til om innovasjonsbegrepet fanger det som har vært viktig i folkehelseprogrammet.

Bestemmelsen stiller krav til fylkeskommunens samarbeid med en rekke aktører. Noen høringsinstanser foreslår å ta bort opplistingen, mens andre foreslår å supplere lista. UiT Norges arktiske universitet foreslår at utdanningsinstitusjonene nevnes. Flere universitetsmiljøer peker på viktigheten av at universitetene får en sentral rolle i samarbeidet med fylkeskommunene.

Mange høringsinstanser uttrykker tilfredshet med de fylkesvise folkehelseundersøkelsene (FHUS), blant annet NTNU:

«NTNU støtter at det tas inn en ny bestemmelse i folkehelseloven om at Folkehelseinstituttet skal legge til rette for regelmessige fylkesvise folkehelseundersøkelser. FHUS sammen med Tromsøundersøkelsen, HUNT og MoBa er viktige supplerende kilder til kunnskap om tematikker som ikke fanges opp i helseregistre og vil være en viktig del av kunnskapsberedskapen fremover.»

Både kommuner og fylkeskommuner peker på at de fylkesvise folkehelseundersøkelsene har gitt verdifulle data om lokale forhold, og de er positive til at Folkehelseinstituttet får et ansvar for økt regularitet. Folkehelseinstituttet mener at fylkeskommunenes ansvar for å gjennomføre slike undersøkelser med en viss regularitet og i samarbeid med FHI, bør inkluderes i § 20.

Folkehelseinstituttet og flere fylkeskommuner understreker likevel at det er behov for å vurdere en ny finansieringsmekanisme for fylkesundersøkelsene. Det vises også til omtale i punkt 11.3.4.

Høringsinstansenes syn på reguleringen av fylkeskommunenes ansvar for å ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen der det er relevant, er oppsummert i punkt 5.4.3. Det er både støtte til forslaget og innvendinger mot å trekke fram den samiske befolkningens spesielt. Sametinget foreslår at bestemmelsen endres til å gjelde «der det bor samer».

Flere høringsinstanser mener at prinsippet om barns beste bør legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, ikke bare tiltak, se punkt 4.3 om barnets beste.

10.1.4 Departementets vurderinger

Fylkeskommunen har i dagens folkehelselov et overordnet ansvar for å fremme folkehelse. Dette overordnede ansvaret videreføres i revidert folkehelselov. Departementet legger til grunn at fylkeskommunens overordnede ansvar gjelder tilsvarende som kommuner og staten, og ansvaret er derfor i § 20 første ledd uttrykt på likelydende måte. Av bestemmelsen framgår at:

«[F]ylkeskommunen skal

• a. fremme befolkningens helse og livskvalitet

• b. fremme gode sosiale og miljømessige forhold

• c. bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse

• d. bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller

• e. bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen.»

Det overordnede ansvaret rammes inn av påfølgende setning, om at ansvaret «skal ivaretas innenfor de oppgavene og med de virkemidlene som fylkeskommunen er tillagt». I gjeldende lov § 20 er dette konkretisert «gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting og tiltak som kan møte fylkets folkehelseutfordringer». At rollene ikke er nevnt spesifikt i ny § 20 er ikke ment som en innsnevring av ansvaret.

På samme måte som kommunene har fylkeskommunene et krav om internkontroll etter folkehelseloven § 30, jf. reglene i Lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner § 25-1. Departementet foreslår å samle bestemmelser om ansvar, ved å legge kravet internkontroll inn som nytt annet ledd i folkehelseloven § 20. Kravene i kommuneloven er nærmere forklart i Veileder om kommunelovens internkontrollbestemmelser som beskriver krav om nødvendige rutiner og prosedyrer, avvikshåndtering, dokumentasjon og rapportering. Det vises også til punkt 4.2.1 i denne proposisjonen. Det vises også til Prop. 90 L (2010–2011), punkt 12.4.

Det følger av tredje ledd at fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap. Med partnerskap menes her samarbeid mellom to eller flere parter som deler ansvar, ressurser og risiko for å oppnå et felles mål. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett og er nært knyttet til fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

Folkehelseprogrammet utløper ved utgangen av 2026. I Meld. St. 15 (2022–2023) står det at regjeringen vil formalisere fylkeskommunene sine oppgaver i programmet som en varig oppgave etter programperioden. Dette er på bakgrunn av de positive erfaringene med folkehelseprogrammet, som er uttrykt gjennom følgeevalueringen av programmet. Det vises også til arbeidet med et målrettet samfunnsoppdrag for inkludering av barn og unge. Departementet tar forbehold om at endringen først vil tre i kraft når det er budsjettmessig dekning for det.

Departementet mener at det er viktig å framheve fylkeskommunens rolle som bindeledd mellom kommuner og fagmiljøer for å styrke forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet i kommunene. Fylkeskommunene har bidratt til kommunenes kunnskap om prosess og egenevaluering, samt å etablere nettverk for kommuner for å styrke deres systematiske folkehelsearbeid. Det vil være opp til fylkeskommunene å organisere dette arbeidet på egnet måte, men departementet vurderer at det er positive erfaringer gjennom regionale samarbeidsorgan. Disse ble etablert for å forankre utviklingsarbeidet i kommunene og knytte forskningskompetanse til tiltakene, med deltakelse fra ledere på politisk nivå i fylkeskommunen og kommuner og fra høgskoler, universitet og kompetansesentre, statsforvalter, frivillige organisasjoner, ungdom og KS m.fl. Midtveisevalueringen av programmet (NIBR 2022:5) fant at programmet har ført til at samarbeidet mellom fylkeskommunene og kompetansemiljøene har blitt bedre, fyldigere og mer langvarig. Samarbeidet har også ført til bedre tiltaksutvikling og kunnskapsheving med tanke på et systematisk folkehelsearbeid i kommunene.

Departementet er enig med Agder fylkeskommune om at fylkeskommunens rolle er å bygge partnerskap mellom kommuner, kunnskapsmiljøer og andre sentrale aktører i fylket om kunnskapsutvikling i kommunenes folkehelsearbeid.

Flere høringsinstanser har kommentert bruken av begrepet «forskning og innovasjon». Folkehelseprogrammet har hatt stor betydning for å bygge kunnskap om lokale folkehelsetiltak. Likeså mye som å finne opp nye typer tiltak, så har programmet bidratt til å i større grad dokumentere effektene og til kvalitetsforbedring. Departementet mener det er viktig å vektlegge evaluering som et sentralt element i kunnskapsbasert utvikling innen folkehelsearbeidet, både for få dokumentert effekten av utviklingsarbeidet, men også fordi dette er nødvendig for erfaringsoverføring. Departementet legger til grunn at folkehelseprogrammet har bidratt til kunnskap ut over forskningsbasert kunnskap, og hensyntar dette i en justert bestemmelse. Departementet vil likevel understreke verdien av evalueringer basert på vitenskapelige kriterier.

Det er stor variasjon mellom fylkene i hva slags fagmiljøer som finnes der. Bl.a. er det forskjeller mellom universitetene i omfanget av folkehelsevitenskapelige miljøer, forskningskompetanse på evalueringsmetodikk osv. Kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten har dels nasjonalt og dels regionalt ansvar, men har uansett en viktig rolle i å støtte kommunene med kompetanse. Alt i alt er det betydelige variasjoner mellom fylkene knyttet til hvilke fagmiljøer som det er aktuelt å bygge partnerskap med.

Bestemmelsen slik den ble formulert i høringsnotatet ga fylkeskommunene plikt til å involvere aktører som Statsforvalter, forsknings- og utviklingsinstitusjoner, helseforetak, næringsliv og frivillig sektor, mens de nevnte aktørene ikke har en tilsvarende plikt til å respondere positivt på fylkeskommunens initiativ. Departementet foreslår derfor å myke opp bestemmelsen, slik at den tar mer høyde for variasjoner mellom fylker, og partnernes egenbestemmelse.

I tråd med det ovennevnte foreslår departementet at tredje ledd endres på følgende måte:

«Fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap. Fylkeskommunen skal, gjennom samarbeid blant andre med kommuner, frivillig sektor, de regionale helseforetakene, kunnskapsmiljøer og myndigheter i fylket, støtte opp under forskning og utvikling, herunder evaluering, av folkehelsearbeidet i kommunene.»

Fylkeskommunene har en viktig rolle i gjennomføringen av fylkesvise folkehelseundersøkelser (FHUS). Departementet mener at det er positive erfaringer med disse undersøkelsene, men at det er utfordringer knyttet til regularitet. Folkehelseinstituttet tillegges derfor et ansvar for å fremme regelmessighet, jf. § 25. Departementet mener at gjennomføringen av undersøkelsene fordrer et engasjement i fylket. Det er også viktig at andre prosesser i fylket kan ha betydning for verdien av og timingen for å gjennomføre en fylkesvis folkehelseundersøkelse, for eksempel at det i samme periode skal gjennomføres en større befolkningsbasert helseundersøkelse, slik som Helseundersøkelsen i Trøndelag (HUNT). Det vises ellers til punkt 4.2.4 og 11.3.4.

Fylkeskommunen har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og tiltak i beredskapssituasjoner, jf. nåværende lov § 28 første ledd. Bestemmelsen flyttes til ny § 20 sjette ledd. Fylkeskommunen skal innenfor sine oppgaver og med sine virkemidler bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, jf. § 20 første ledd. Dette omfatter blant annet risikovurderinger i fylkeskommunens oversikt etter § 21, på samme måte som kommunens oversikt, understøttelse av kommunens oversikt over risikoforhold etter § 5 og beredskapsmessige vurderinger som del av fylkeskommunens arbeid med planstrategi og regionale planer etter § 21 a. Det vises også til fylkeskommunens ansvar for å utarbeide beredskapsplan for tjenestene de er ansvarlig for, jf. helseberedskapsloven § 2-2, for eksempel tannhelsetjeneste, samt fylkeskommunens ansvar som planmyndighet. Det vises eksempelvis også til fylkeskommunens ansvar for beredskapsforberedelser og beredskapstiltak som eier av videregående skoler, etter forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger § 14.

I gjeldende forskrift om oversikt over folkehelsen er det kun kommuner som skal ha oppmerksomhet omkring folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen. Departementet ser det som naturlig at forventningen også gjelder fylkeskommunen. Det vises til nærmere omtale i kapitel 5.4.4.

Departementet foreslår at hensynet til barns beste følger av § 20 og formuleres i tråd med i Grunnloven og barnekonvensjonen, dvs. «I forbindelse med handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn», og ikke kun knyttes til utforming og iverksetting av tiltak. Dette er i tråd med høringsinnspill om at prinsippet om barns beste bør legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, se punkt 4.3 om barnets beste.

10.2 Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i fylket

10.2.1 Gjeldende rett

Det følger av folkehelseloven § 21 at fylkeskommunen har oversikt over folkehelseutfordringer i fylket, og at dette danner grunnlag for fylkesplaner:

«Fylkeskommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

• a. opplysninger som statlige helsemyndigheter gjør tilgjengelig etter § 25,

• b. relevant kunnskap fra kommunene, tannhelsetjenesten og andre deler av fylkeskommunens virksomhet med betydning for folkehelsen.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i fylket, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Fylkeskommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.»

Forskrift om oversikt over folkehelsen utdyper fylkeskommunens ansvar for oversikt, og framhever dels et løpende oversiktsarbeid etter § 4 og dels krav om oversiktsdokument hvert fjerde år etter § 5.

Fylkeskommunen skal også tilgjengeliggjøre opplysninger til kommunenes oversiktsarbeid. Forskriften § 5 annet ledd stiller krav om at:

«Kommunen skal samarbeide og utveksle informasjon med fylkeskommunen i arbeidet med oversiktsdokumentet. Fylkeskommunen skal understøtte kommunene, samarbeide og utveksle informasjon med kommunene i arbeidet med sitt oversiktsdokument.»

10.2.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet tre endringer i § 21. For det første er det i første ledd, bokstav a pekt på to nye kilder til opplysninger fra statlige helsemyndigheter. I tillegg til Helsedirektoratet, jf. § 24, pekes det på opplysninger fra Folkehelseinstituttet, jf. § 25 og de regionale helseforetakene, § 25a. I annet ledd ble det i høringsnotatet foreslått at oversikten skal danne grunnlag for å vurdere planbehov og tiltak.

I tillegg foreslo departementet å dele § 21 i to ulike paragrafer, henholdsvis for oversiktsarbeid, jf. § 21 og for planlegging og tiltak, jf. § 21a. Dette er etter modell fra slik regelverket er utformet for kommunene. Tredje ledd ble derfor foreslått flyttet til ny § 21a.

Samlet sett ble følgende paragraf foreslått:

«§ 21.Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i fylket

Fylkeskommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

• a. opplysninger som statlige helsemyndigheter gjør tilgjengelig etter § 24, 25 og 25.a,

• b. relevant kunnskap fra kommunene, tannhelsetjenesten og andre deler av fylkeskommunens virksomhet med betydning for folkehelsen.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i fylket, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold, som grunnlag til å vurdere planbehov og tiltak. Fylkeskommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Departementet kan gi nærmere forskrifter om krav til fylkeskommunens oversikt, herunder om plikt til å gjennomføre befolkningsundersøkelser, og om innholdet i og gjennomføringen av slike undersøkelser i fylket.»

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Generelt er de få som uttaler seg om forslag til endring i § 21.

Agder fylkeskommune «støtter at folkehelseoversikten skal være mer spisset og planrelevant».

Buskerud fylkeskommune:

«støtter forslaget om en avgrensing av oversiktsarbeidet etter hva som er relevant for planbehov, tiltak og handlinger for Buskerud. Dette gir fylkeskommunen et nødvendig handlingsrom til et målrettet folkehelsearbeid ut fra fylkets utfordringer, vedtatte politiske utviklingsmål i regional planstrategi og innenfor økonomiske rammer i årsbudsjett og økonomiplan.»

Vestfold fylkeskommune støtter ikke forslag til endringer og uttaler:

«Vestfold med store robuste kommuner, og med et etablert samarbeid mellom fylkeskommunen og kommunene, vurderes det at gjeldende formuleringer om oversiktsarbeidet har fungert godt for folkehelsearbeidet. Det har også styrket kunnskapsgrunnlaget for samfunnsplanlegging i kommunene og fylkeskommunen.»

Innlandet fylkeskommune uttaler:

«En endring i retning av å vektlegge «det som ansees som mest relevant» kan føre til at de som fatter beslutninger ikke får et helhetlig bilde av utfordringer og muligheter, at tiltak er valgt før folkehelseoversikten er laget eller at nye utviklingstrekk kan bli oversett. Innlandet fylkeskommune mener imidlertid at oversiktsarbeidet kan bli enklere for kommunene ved at statlige myndigheter og fylkeskommunen får et tydeligere ansvar for å understøtte kommunene. Det kan være bedre datagrunnlag, videreutvikling av folkehelse- og oppvekstprofilene, veiledningsmateriell og eventuelt verktøy som sjekklister og forslag til maler. Folkehelseoversiktene skal gi nødvendig oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som påvirker denne. Folkehelseloven bør ikke stille krav om tiltak som en del av oversiktsarbeidet, eller legge inn formuleringer som skaper usikkerhet om hvorvidt tiltak skal være en del av dokumentet. En slik plikt/ uklarhet vil ikke bare «forstyrre» oversiktsarbeidet og analysen av viktige behov/utfordringer og ressurser, men også koblingen mellom folkehelseloven og plan- og bygningsloven.»

Vestfold fylkeskommune foreslår at fylkeskommunene får ny hjemmel til å søke om unntak fra taushetsplikten for tilgang til indirekte identifiserbare personopplysninger fra helseregistre, lignende den tilgangen som foreslås for Helsedirektoratet. Konkret foreslår Vestfold fylkeskommune følgende formulering i § 21:

«Når det er nødvendig for å utføre disse lovpålagte oppgavene, kan fylkeskommunene søke om unntak fra taushetsplikten for å få tilgang til indirekte identifiserbare personopplysninger fra sentrale helseregistre etter helseregisterloven § 11.»

10.2.4 Departementets vurderinger

Fylkeskommunene skal på tilsvarende måte som kommunene arbeide etter en systematikk med oversikt, planer, tiltak og evaluering. For å klargjøre dette er dagens bestemmelse om oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i fylket og krav til planlegging foreslått delt i to ulike paragrafer. Det fleste bestemmelsene er bare justert språklig eller plasseringsmessig. Nedenfor kommenteres bare de materielle endringene.

Første ledd bokstav a er utvidet med hensyn til kilder fra statlige aktører. I tillegg til statlige helsemyndigheter (Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet) pekes det på opplysninger som de regionale helseforetakene gjør tilgjengelig. Det er ikke spesifikke krav til hva slags opplysninger de regionale helseforetakene skal gjøre tilgjengelig, og heller ikke i hvilken form de skal tilgjengeliggjøres. Dette vil fordre en nærmere dialog, i lys av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør.

Departementet foreslår at oversikten «skal inneholde en vurdering av hvordan fylkeskommunen kan møte utfordringene, herunder planbehov.» Det legges til grunn at denne vurderingen er en faglig vurdering, som kommer forut for politiske vurderinger.

Fylkeskommunen fungerer som en støttespiller og veileder for kommunene med hensyn til blant annet å tilgjengeliggjøre opplysninger som kommunene kan benytte i sine oversiktsarbeider. Kommunenes tilbakemelding er at arbeidet med oversikt over folkehelsen er ressurskrevende og at mange kommuner ikke har kompetansen og andre ressurser som er nødvendig for å gjøre et tilfredsstillende arbeid jf. lovens § 5, men også §§ 6 og 7. Fylkeskommunens understøtterrolle i det lokale folkehelsearbeidet er nødvendig for at kommunene skal ha like forutsetninger for å oppfylle lovens krav.

Lokale folkehelseutfordringer er normalt en del av større regionale og nasjonale utfordringstrekk. Det vil være arbeidsbesparende for kommunene om fylkesoversiktene foreligger i forkant av kommunenes arbeid med eget oversiktsdokument. Det vil frigjøre tid til analyser, fortolkning og medvirkningsprosesser. Departementet foreslår ikke å regulere en bestemt tidsplan for dette, men mener at dette bør avklares i en nærmere dialog mellom fylkeskommunene og kommunene i det enkelte fylke. Det vises til forskrift om oversikt over folkehelsen § 5 annet ledd.

Tilsvarende som for kommuner jf. § 5 foreslår departementet å erstatte tiltak, som var foreslått i høringsnotatet, med en vurdering av hvordan fylkeskommunen kan møte utfordringene, herunder planbehov. Dette for å få fram at det som skal vurderes som en del av oversiktsarbeidet er noe mer overordnet og bredere enn det som kan forståes av begrepet tiltak, og at utforming av konkrete tiltak kommer senere i planprosessen.

10.3 Mål og planlegging

10.3.1 Gjeldende rett

Bestemmelser om mål og planlegging er inntatt folkehelseloven § 20 tredje ledd. Det framgår her at:

«Oversikten over fylkeskommunens folkehelseutfordringer etter annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med fylkeskommunens planstrategi. En drøfting av disse utfordringene bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 7-1.»

10.3.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble følgende foreslått som ny § 21a:

«§ 21 a Mål, planlegging og tiltak»

Oversikten over fylkets ressurser og folkehelseutfordringer etter § 21 annet ledd, skal, sammen med avklaring av planbehov og tiltak, inngå som grunnlag for arbeidet med fylkeskommunens planstrategi. En drøfting av disse ressursene og utfordringene og hvordan fylkeskommunen kan møte disse bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 7-1.

Fylkeskommunen skal fastsette fylkets folkehelseutfordringer som grunnlag for å ivareta fylkeskommunens ansvar etter § 20. Fylkeskommunen skal i regionale planer etter plan- og bygningsloven fastsette mål, strategier, handlinger og prioriteringer for å møte fylkets folkehelseutfordringer og å nytte ressursene.»

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder forslaget om at en avklaring av planbehov og tiltak skal inngå i arbeidet med fylkeskommunens planstrategi gjelder tilsvarende som for kommuner, jf. omtale av dette under punkt 8.3.4. De som uttaler seg om dette mener folkehelseloven ikke kan bruke «tiltak» i denne fasen av planarbeidet.

Vestfold fylkeskommune uttaler:

«Forslagene til endringer i § 6 og § 21 kan skape uklarhet om funksjonen til kommunal planstrategi og regional planstrategi i plansystemet. Planstrategiene er dokumenter som ikke skal være orientert mot tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 7 – 1 og § 10 – 1.»

Agder fylkeskommune påpeker at planloven bruker begrepet regional plan, ikke fylkesplan.

10.3.4 Departementets vurderinger

Departementet deler høringsinnspillene om at «tiltak» ikke bør stå i bestemmelsen om planstrategi, men foreslår en mer generell formulering om en drøfting av hvordan fylkeskommunene kan møte utfordringene, slik at bestemmelsen blir: «En drøfting av utfordringene, og hvordan fylkeskommunen kan møte disse bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 7-1.»

Departementet foreslår videre at annet ledd lyder at «Fylkeskommunen skal i regionale planer etter plan- og bygningsloven fastsette mål, strategier, handlinger og prioriteringer for å møte fylkets folkehelseutfordringer jf. § 21.» Dette innebærer at kommunens og fylkeskommunens bestemmelser blir mer like. Med unntak av Vestfold fylkeskommune som ønsker å beholde bestemmelsen i dag, er det generell støtte til disse endringene i høringen.