8 Kommunens ansvar

8.1 Kommunens ansvar

Det som påvirker befolkningens helse og livskvalitet og fordelingen av denne er et resultat av en rekke faktorer i mange sektorer, slik som bolig, barnehage og skole, handel, tjeneste- og fritidstilbud, arealbruk og transport. De sektorene som besitter virkemidler, må derfor innrette sin virksomhet på en slik måte at de også ivaretar folkehelse- og fordelingshensyn. Da må både årsaker (som kan definere hvem som har ansvar), konsekvenser (dvs. viktighet) og aktuelle oppfølgende aktiviteter og tiltak være kjent. Ansvarliggjøring av kommunen som helhet og av de aktuelle sektorene krever god politisk forankring, tverrsektorielt samarbeid, samt at konsekvenser for folkehelse og utjevning er godt beskrevet og integrert i kommunens plan- og styringssystem. Folkehelseloven og plan- og bygningsloven må derfor henge godt sammen. Videre vil god støtte til kommuner være viktig for å sikre sammenheng mellom regelverkene i praksis.

Paragrafene 4–7 er sentrale bestemmelser i dagens folkehelselov. I § 4 beskrives kommunens generelle ansvar, der kommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting. I § 5 stilles krav til kommunens oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. I § 6 stilles krav til anvendelsen av oversikten som grunnlag for kommunal planstrategi og at kommunene må fastsette mål og strategier for å møte sine folkehelseutfordringer. I § 7 settes krav til å iverksette tiltak for å møte utfordringene.

8.1.1 Gjeldende rett

Etter § 4 første ledd skal «kommunen fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen».

Etter annet ledd skal kommunen «fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting».

Etter tredje ledd skal kommunen «medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter. Medvirkning skal skje blant annet gjennom råd, uttalelser, samarbeid og deltagelse i planlegging. Kommunen skal legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.»

Hensynet til samiske folkehelseutfordringer og til samisk språk, kultur og samfunnsliv er i dag ikke omtalt i folkehelseloven direkte, men inngår i Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen § 3 tredje ledd. Det står her at «I kommuner der det er grunn til å anta at det foreligger spesielle folkehelseutfordringer for den samiske befolkning, skal disse vurderes». Kravet til å vurdere spesielle samiske utfordringer gjelder altså bare kommuner, ikke staten og fylkeskommunene. Det vises til omtale i punkt 5.4.1.

8.1.2 Høringsnotatets forslag

I § 4 første ledd ble det forslått å erstatte trivsel med livskvalitet. Videre var det lagt til direkte og indirekte om faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. I annet ledd ble det foreslått at «kommunen skal fremme folkehelse» erstattes med «kommunen skal ivareta ansvaret etter første ledd». Første ledd er i overenstemmelse med formålet til loven.

I tredje ledd om medvirkning ble det lagt til at medvirkning også skal omfatte gjennomføring av tiltak.

I høringsnotatet foreslo departementet at kommunene «skal medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak». Dette er etter modell fra helse- og omsorgstjenesteloven § 8-3, som sier at «Kommunen skal medvirke til og tilrettelegge for forskning for den kommunale helse- og omsorgstjenesten».

I høringsnotatet ble det foreslått en ny bestemmelse i § 4 femte ledd om at «Kommunen skal ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen der det er relevant».

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er mange høringsinstanser som kommenterer forslaget om at kommunene skal medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak. Et flertall av de som uttrykker sitt syn er positive til forslaget. Dette gjelder aktører som KS, Fredrikstad kommune, Trøndelag fylkeskommune, universiteter, Kreftforeningen, Hjernerådet, HO21-rådet, Muslims dialognettverk og LHL. KS uttaler at:

«Forslaget om at kommunen skal medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak støttes, gitt den begrensningen som departementet selv legger til grunn, nemlig at kommunens ansvar til å legge til rette avgrenses til å følge opp dersom det foreligger finansiering til forskning som involverer kommunen, for eksempel ved midler fra det som i dag er folkehelseprogrammet, eller andre midler fra forskningsrådet mv.»

Nes kommune mener at:

«det er en styrkning av loven og folkehelsearbeidet med presiseringen om at «kommunen skal medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak». Kommunen samarbeider med forskningsinstitusjoner om folkehelseprosjekter og evalueringer av tiltak. Lovpresiseringen gir en tyngde til at det også er forventning til kommunen om dette, og vil bidra til å styrke folkehelsearbeidet.»

Statsforvalter i Agder er

«positiv til ny bestemmelse i folkehelseloven § 4 fjerde ledd som gir kommunene en plikt til å medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak. Det er viktig at medvirkningsansvaret, som omtalt i høringsnotatet, ikke vil kreve at kommunen selv skal initiere eller finansiere forskning og at forpliktelsen skal samsvare med statlig understøttelse.»

Universitetet i Innlandet peker på at forslaget om ny bestemmelse i folkehelseloven § 4 fjerde ledd vil kunne styrke samarbeidet mellom forskningsinstitusjoner og kommunene.

Samtidig er det mange kommuner som er skeptiske til forslaget. Dette gjelder blant andre kommuner som Kinn, Bærum, Indre Østfold, Frogn og Lillestrøm.

Bærum kommune vil understreke at:

«det bør være opp til hver enkelt kommune hvordan den vil tilrettelegge og i hvilken grad. Det å delta i og tilrettelegge for forskning, krever ressurser. Det er også viktig å påpeke at kommunene må forske «med», og ikke forskes «på» og at man tar utgangspunkt i kommunenes behov.»

Frogn kommune framhever at:

«I mindre kommuner som Frogn vil et lovkrav om «plikt til å medvirke til og tilrettelegge for forskning og annet kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak» være krevende, og ordlyden bør endres til bør eller kan.»

Indre Østfold kommune er kritisk til forslaget og uttaler at:

«Dette er en sterk føring som ytterligere understrekes i høringsnotatet om at «kommunen skal etter forslaget utvise en aktivitet for å oppfylle plikten til å medvirke til forskning». Dette vil etter vår vurdering være nærmest umulig å gjennomføre i praksis i mange kommuner. Det vil være særlig krevende for småkommuner, men også Indre Østfold, som en relativt stor kommune, vil kunne få utfordringer med dette kravet. Departementet nevner noen eksempler på ulike former for medvirkning. Punktene viser til arbeids- og ressurskrevende prosesser som det kan være vanskelig for mange kommuner med begrensede personalressurser å oppfylle. Faren er at man unngår å sette i gang tiltak dersom man har en plikt til å medvirke til og tilrettelegge for forskning.»

Telemark fylkeskommune og en rekke kommuner i dette fylket foreslår at

«Kommunen skal medvirke til og tilrettelegge for kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak og bidra til forskning der det er hensiktsmessig.»

Helsedirektoratet foreslår at

«Kommunene kan samarbeide med og legge til rette for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak og arbeidsmetoder der dette er relevant for kommunens arbeid med definerte folkehelseutfordringer.»

Høringsinstansenes syn på reguleringen av kommunenes ansvar for å ha oppmerksomhet på spesielle folkehelseutfordringer i den samiske befolkningen der det er relevant er oppsummert i punkt 5.4.3. Det er både støtte til forslaget og innvendinger mot å trekke fram den samiske befolkningen spesielt. Sametinget foreslår at bestemmelsen endres til å gjelde «der det bor samer».

Flere høringsinstanser mener at prinsippet om barns beste bør fremgå av § 4, slik at barns beste legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, se punkt. 4.3 om barns beste.

8.1.4 Departementets vurderinger

Forslaget om at kommunene skal medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling ble foreslått for å oppnå en langsiktig kunnskapsutvikling om folkehelsetiltak i kommunene, til nytte for kommunene selv. Forslaget ble utformet etter modell fra helse- og omsorgstjenesteloven § 8-3. Basert på vurdering av høringsinnspillene, endres forslag til ny bestemmelse til at «Kommunene bør medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om lokale folkehelsetiltak».

Kommunen bør etter forslaget utvise en aktivitet for å medvirke til forskning. Departementet mener at kommunene bør stilles fritt til å velge på hvilken måte forskningen skal understøttes. Medvirkning etter bestemmelsen vil ikke kreve at kommunen selv skal initiere eller finansiere forskning. De finansielle virkemidlene for forskning er særlig lagt til Norges forskningsråd og tildeles etter etablerte kriterier for kvalitet og relevans. Departementet nevner her noen eksempler på ulike former for medvirkning som fremstår som særlig aktuelle:

• tilgjengeliggjøre lokale data til forskningsprosjekter

• synliggjøre aktuelle problemstillinger og forskningsbehov for forskningsinstitusjonene

• ha oversikt over forskningsaktiviteten i egen kommune

• legge plan for hvordan kommunen ønsker å fremme forskning og kunnskapsbasert praksis i kommunens folkehelsearbeid

• delta i samarbeid med forskningsinstitusjonene, universitets- og høyskolesektoren, relevante forskningsinstitutter og helseforetakene

• utvikle samarbeid med andre kommuner

Det er samtidig viktig at ansvar understøttes av statlige tiltak som legger til rette for at kommunene kan oppfylle bestemmelsen. Svak statlig understøttelse vil påvirke forventningene til kommunal oppfølging. Flere prosesser pågår, blant annet i forbindelse med det målrettede samfunnsoppdraget om inkludering av utsatte barn og unge i utdanning og arbeid, og gjennom kompetansesentergjennomgangen. Det vises også til omtalen av folkehelseprogrammet.

For å ivareta behovet for forskning og kunnskap, vil det være behov for et langsiktig utviklingsarbeid som statlige helsemyndigheter, fylkeskommunene og kommunene arbeider sammen om. Det vil normalt sett ikke være slik at forskningsprosjekter gjennomføres i en enkeltkommune, men heller i et samarbeid mellom et utvalg kommuner, fylkeskommuner og forskningsinstitusjoner.

Bestemmelsen innebærer ikke en forventning til at alle tiltak skal forskningsmessig evalueres, men kommunen bør medvirke og tilrettelegge der det er hensiktsmessig. Over tid vil et sikrere kunnskapsgrunnlag bidra til at kommunene kan gjennomføre tiltak som er mer kostnadseffektive og som gir større effekter, målt i helse og livskvalitet.

Departementet mener at folkehelseloven skal være en lov som gjelder befolkningen generelt, men gjør her et unntak for den samiske befolkningen, med en urfolksbegrunnelse. Konkret foreslår departementet en bestemmelse der «I kommuner med samisk befolkning, skal kommunen være oppmerksom på særskilte folkehelseutfordringer for samer.» Det vises til utfyllende omtale i punkt 5.4.4.

Departementet støtter høringsinstansene i at kravet til barns beste-vurderinger bør framgå av § 4. Departementet mener at kravet i Grunnloven og barnekonvensjonen vil ivaretas på en best mulig måte i folkehelseloven ved at det omfatter arbeid med oversikt, plan og medvirkning, på samme måte som det er formulert i Grunnloven og barnekonvensjonen, dvs. «Ved handlinger og i avgjørelser som berører barn, skal barns beste, være et grunnleggende hensyn». Se punkt 4.3. om barns beste.

8.2 Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen

8.2.1 Gjeldende rett

Kommunene skal etter folkehelseloven § 5

«ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

• a. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter §§ 20 og 25,

• b. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og

• c. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.»

Videre kan departementet gi nærmere forskrifter om krav til kommunens oversikt.

I forskrift om oversikt over folkehelsen er det satt krav om et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år som skal ligge til grunn for det langsiktige folkehelsearbeidet. Oversiktsdokumentet skal foreligge ved oppstart av arbeidet med planstrategi etter plan- og bygningsloven. I tillegg er det krav om løpende oversikt over folkehelsen. Den løpende oversikten skal dokumenteres på hensiktsmessig måte som en del av ordinær virksomhet.

I merknadene står det at oversiktsbestemmelsen må sees i sammenheng med kommunens plikt til å ha tilsyn med faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid kan ha direkte eller indirekte innvirkning på helsen.

Oversikt følger indirekte av dagens § 9 om at kommunene skal føre tilsyn med de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf. også forskrift om miljørettet helsevern hvor det framgår at «kommunen skal ha oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de faktorer som kan virke inn på denne, jf. folkehelseloven § 5. Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging».

8.2.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslår i høringsnotatet at oversikten skal baseres på opplysninger fra de regionale helseforetakene i tillegg til statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene, jf. også § 25 a om de regionale helseforetakenes ansvar. Videre er det foreslått en presisering i § 5 første ledd bokstav c om at oversikten skal baseres på «positive og negative» faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn, samt at dette omfatter risikoforhold.

Departementet foreslo også at det i § 5 første ledd bokstav c vises til smittevernlovens bestemmelse om kommunens og kommuneoverlegens ansvar for å ha oversikt over art og omfang av smittsomme sykdommer. Dette kompletterer § 7-1 i smittevernloven om at tiltak og tjenester for å forebygge smittsomme sykdommer eller motvirke at de blir overført, skal utgjøre et eget område i planen for kommunens helse- og omsorgstjeneste.

I høringsnotatet ble det foreslått en avgrensing av kravet til oversikten til det som kommunen kan gjøre noe med, dvs. det som er relevant for planbehov, aktuelle tiltak og handlinger. Dette ble foreslått som et tillegg til § 5 tredje ledd om at oversikten skal være grunnlag for å vurdere planbehov og tiltak.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

De som uttaler seg om å legge til opplysninger fra de regionale helseforetakene i oversikten støtter dette. Statens helsetilsyn uttaler:

«Når kravene til kommunenes ansvar, oversiktsarbeid, oppfølging av utfordringer i planarbeidet, evaluering og internkontroll er like over tid, vil kommunene trygges på sine oppgaver. I en tid med fare for ny pandemi støtter vi at «risiko» i smittevernplanen og kunnskap fra helseforetak, skal inngå i § 5 folkehelseoversikten.»

Flere uttaler at positive faktorer, og ikke bare risikofaktorer, bør framgå av oversikten. Hammerfest kommune skriver: «I § 5 andre ledd første punktum bør det også fremgå at oversikten skal identifisere folkehelseressursene i kommunen, ikke bare folkehelseutfordringene. Hammerfest kommune foreslår følgende: «Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene og folkehelseressursene i kommunen».

Nettverk for helsefremmende samfunn (Fremsam) skriver:

«Fremsam vil løfte fram at de positive faktorene og forholdene som fremmer helse i liten grad er blitt framhevet i oversiktsdokumentet. Dette er viktig å løfte fram som en del av folkehelseoversikten, også som en del av hva kommunen/fylkeskommunen ønsker å fortsette å styrke. Dette gjør at kommuner og fylkeskommuner potensielt går glipp av mange helsefremmende muligheter og innsats som kan gjøres sammen med andre aktører.»

De fleste høringsinstansene som uttaler seg, støtter intensjonen om å avgrense og spisse oversiktsarbeidet til det kommunen kan gjøre noe med. Selv om det er støtte til intensjonen foreslår en del høringsinstanser at begrepet tiltak i oversiktsbestemmelsen bør vurderes.

Østfold fylkeskommune skriver:

«oversiktbestemmelsen endres slik at oversikten avgrenses til det som er relevant for planbehov, aktuelle tiltak og handlinger. Det er ikke oversikten i seg selv som er viktig, men at den er et godt faglig grunnlag for å foreslå tiltak og handlinger. Med det mener departementet at kommunene skal endre hva de legger vekt på i oversiktsarbeidet til det som ansees som mest relevant. Kommunene får god støtte fra staten gjennom folkehelseprofiler for kommuner og fylkeskommuner til å synliggjøre status på folkehelsen i kommunen. Det er fortsatt viktig at disse tolkes lokalt, og at det brukes lokal kunnskap til å vurdere mulige årsaker og konsekvenser.» Dette er en svært viktig endring som vi støtter […] Fremfor å benytte ordet «tiltak» foreslår vi å benytte ordet «strategisk retning» som vil favne bredere, gi kommunene økt handlingsrom og ikke gi indikasjoner om tidsbegrensende oppgaver.»

Nordre Follo kommune:

«mener at sammenhengen mellom folkehelseoversikten og kommunens plan- og styringsdokumenter må styrkes og bli mer forpliktende. Vi forstår det slik at intensjonen med endringen i § 6 er å bringe folkehelsevurderinger inn i kommuneplanens lovfestede økonomi- og handlingsdel. Det er i så fall bra, men vår vurdering er at endringen i § 6 om mål og planlegging ikke er tydelig og kraftfull nok til å få ønsket effekt. Vi har tidligere problematisert begrepet «tiltak» og foreslår igjen at man benytter begrepet «handling» for å tydeliggjøre sammenhengen med kommuneplanens handlingsdel.»

Nome kommune uttaler at:

«planstrategien er ikke en plan og derfor heller ikke et dokument med tiltak. Forslaget til formuleringen «grunnlag for å vurdere planbehov og tiltak» bør derfor lyde …. «grunnlag for å vurdere planbehov og prioriteringer.»

Numedals-kommunene foreslår:

«å bytte ut ordet «tiltak», med begrepet «innsats». Mens tiltak gjerne forbindes med noe tidsbegrenset og konsentrert, assosieres innsats med noe langsiktig og varig.»

Flere uttaler at det vil være mer ressursbesparende for kommuner om fylkeskommunenes oversikt kan legges til grunn i større grad enn i dag. Skien kommune uttaler:

«Skien kommune støtter de foreslåtte endringene som gir kommunene større handlingsrom knyttet til utarbeidelse av sin folkehelseoversikt, men mener det vil være mer ressurssparende dersom kommunenes lovkrav om utarbeidelse av oversiktdokument tar utgangspunkt i fylkeskommunenes oversikter.»

Tilsvarende uttalelser har Seljord kommune, Bamble kommune og Telemark fylkeskommune.

Flere er bekymrer for en avgrensning av oversiktsbestemmelsen kan medføre å miste helheten og utviklingen på folkehelseområdet. Norsk samfunnsmedisinsk forening (Norsam): «er bekymret for at en slik innsnevring vil bidra til at man mister den helhetlige oversikten, og at de som skal fatte beslutninger dermed ikke får det store bildet av utfordringer og ressurser, slik man gjør gjennom dagens lovtekst».

Numedal kommunene uttaler:

«man risikerer å miste en viktig helhet i oversiktsarbeidet, dersom kommunene får for stort handlingsrom til å bestemme hvilke indikatorer man skal inkludere. Eksempelvis er det å ha oversikt over utvikling og trender avgjørende i små kommuner, hvor små kull og få innbyggere i stor grad gir utslag på data og statistikk, og slik kan føre til store svingninger. Videre er arbeidet med å utarbeide oversikten en viktig læringsprosess i seg selv, da det tvinger oss til tverrfaglig samarbeid og samhandling.»

Frogn kommune uttaler at:

På tross av at utarbeidelse av folkehelseoversikten er krevende, er Frogn bekymret for å begrense oversiktsbildet.»

NMBU uttaler at:

«Dette vil kunne føre til at man mister den totale oversikten og ikke oppdager nye utviklingstrekk i kommunen. Det bør derfor heller spesifiseres at kommunen skal ha en oversikt over det som anses som de største utfordringene for befolkningens helse og livskvalitet, samt sosial utjevning av disse.»

Kongsvinger kommune foreslår:

«Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene og ressursene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold som grunnlag til å vurdere planbehov og nødvendig innsats.»

Det er generell støtte til å tydeliggjøre at oversiktarbeidet også skal omfatte risikofaktorer som er knyttet til beredskap. Få uttaler seg om å ha en henvisning til smittevernlovens bestemmelser om oversikt.

Seljord kommune:

«meiner òg det bør vurderast om det er formålstenleg å trekkja fram spesielt føresegnene i smittevernlova, dersom det òg er andre lovverk som vil vera relevant å setja i denne samanhengen».

Helsedirektoratet uttaler at:

«forholdet mellom folkehelseloven og smittevernloven er viktig å tydeliggjøre. Det bør likevel vurderes om det er hensiktsmessig at loven henviser til smittevernloven, eller om forholdet til annet lovverk som gjelder spesifikke påvirkningsfaktorer heller bør beskrives i veiledning til loven.»

8.2.4 Departementets vurderinger

Ved ny bestemmelse om de regionale helseforetakenes ansvar, jf. 25 a, herunder at de regionale helseforetakene skal bidra med kunnskap om helsetilstanden i befolkningen i sin region, mener departementet at dette må følges opp med at kommunene faktisk må vurdere og legge til grunn i sin vurdering den kunnskapen de regionale foretakene bidrar med. Eksempler på kunnskap kan være skadedata fra for eksempel skadelegevakten slik de har ved Oslo universitetssykehus. Fyrtårnprosjekt for registrering, analyse og bruk av skadedata (2022- 2027) skal bidra til å bedre kvaliteten på registrering av skadedata. Flere sykehus deltar, inkludert utvalgte legevakter, og skal bidra til bedre data. Henvisningen til § 24 er begrunnet i Helsedirektoratets ansvar etter § 24 tredje ledd første punktum. Henvisningen til § 25 er begrunnet i Folkehelseinstituttets ansvar etter § 25 tredje ledd og § 25 annet ledd, når instituttet er dataansvarlig for fylkesvise folkehelseundersøkelser.

Flere høringsinstanser utrykker at oversikten også bør løfte fram folkehelseressurser. I § 5 første ledd annet punktum bokstav c om kunnskap fra miljø og lokalsamfunn, foreslår departementet å klargjøre at dette omfatter både positive og negative faktorer. I alle lokalsamfunn er det mange styrker og ressurser. Disse er det viktig å være bevisst på, å verne om og å bygge videre på. Det kan være høy deltakelse i frivillige organisasjoner, nærmiljøer med gode fysiske og sosiale kvaliteter, friluftslivstilbud, tilgang på grøntområder og natur. Dette er ressurser som kommunene og lokalmiljøer best kjenner til og som ikke nødvendigvis kan presenteres i statistikk eller data fra nasjonale eller regionale myndigheter. Dette er i samsvar med første ledd, hvor det står positive og negative faktorer. Det er forutsatt at nåværende § 5 første ledd annet punktum bokstav c omfatter positive og negative faktorer. Departementet foreslår likevel å presisere dette av pedagogiske grunner, da positive faktorer ofte ikke blir vurdert i oversiktsarbeidet.

Oversikten er også en sentral del av kommunens beredskap for å beskytte innbyggene mot helsetrusler. På bakgrunn av det foreslår departementet at det presiseres at oversikten også skal omfatte risikoforhold. Risikoforhold omfatter også risiko for infeksjonssykdommer, jf. smittevernlovens krav til oversikt. Det er stor støtte i høringen til dette. Departementet deler høringsinstansenes syn om at det ikke er nødvendig å ha en henvisning til smittevernloven i folkehelseloven, jf. blant annet Seljord kommune, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, men at dette kan ivaretas i veiledning til loven.

Evalueringer og tilsyn har vist at mange kommuner bruker mye tid og ressurser på å utarbeide oversikter. Dette er også regulert i egen forskrift. Kommunene får god støtte fra staten gjennom folkehelseprofiler for kommuner og fylkeskommuner til å synliggjøre status på folkehelsen i kommunen. Det er fortsatt viktig at disse tolkes lokalt, og at det brukes lokal kunnskap til å vurdere mulige årsaker og konsekvenser. Departementet vil understreke betydningen av fylkeskommunens oversikter også for kommunens arbeid. Gode fylkesoversikter som kan brytes ned på kommunenivå vil kunne lette arbeidet til kommunene. Det vises også til forskrift om oversikt over folkehelsen § 5 annet ledd som sier at kommunen skal samarbeide og utveksle informasjon med fylkeskommunen i arbeidet med oversiktsdokumentet. Fylkeskommunen skal understøtte kommunene, samarbeide og utveksle informasjon med kommunene i arbeidet med sitt oversiktsdokument, se nærmere omtale under punkt 10.2.

Godt kunnskapsbasert folkehelsearbeid er viktig, men mye arbeid med oversikter kan ses på som unødvendig dersom disse ikke får den nytten og anvendelsen som forutsatt. Det kan være en ubalanse mellom det å jobbe med oversikter og vurderinger om årsaker på den ene siden, og oppfølging, herunder utvikle og iverksette effektive tiltak på den andre siden. I høringsnotatet var det foreslått å presisere at oversikten skal brukes som grunnlag til å vurdere planbehov og tiltak. Hensikten var å avgrense og spisse det regelmessige oversiktsarbeidet som er knyttet til kommunens planarbeid, og at dette blir mer strategisk. Flere høringsinstanser uttrykker en bekymring for at en slik avgrensning gjør at kommunen ikke får den helhetlige oversikten, og at de som skal fatte beslutninger dermed ikke får det store bildet av utfordringer og ressurser. Departementet deler den bekymringen, men mener at både nasjonale og regionale oversikter vil ivareta det større bildet, som også kommunene må legge til grunn i sitt folkehelsearbeid, blant annet ved fastsetting av nasjonale utfordringer. Oversikten til kommunen kan også brukes som grunnlag til å medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter, slik som andre kommuner, fylker og også statlige myndigheter. Medvirkning er også et virkemiddel, og det er viktig at vesentlige faktorer med betydning for helsen ikke utelukkes, selv om kommunen selv ikke har direkte virkemidler.

I høringen var det flere som uttrykte at oversiktsdokumentet ikke bør inneholde anbefalinger om tiltak, men at utforming av konkrete tiltak bør følge i etterkant av politisk behandling av utfordringsbilde og planstrategi. Utforming av folkehelsetiltak innebærer involvering av flere sektorer, og kan også innebære medvirkning fra frivillige organisasjoner og andre. Det er likevel viktig i arbeidet med oversikt og vurderinger, at dette også inneholder en faglig vurdering av hvordan kommunen kan og bør møte de utfordringene som oversikten viser. Kommuneoverlegen, folkehelserådgivere, miljø- og helsepersonell og andre fagpersoner bør aktivt spille inn i disse vurderingene og gi et godt faglig grunnlag for administrative og politiske vurderinger av hva kommunene kan og bør gjøre for å møte utfordringene. Oversikten skal ikke kun brukes som grunnlag for planstrategi, men er også viktig som grunnlag både til å fastsette mål, strategier og handlinger og prioriteringer i kommunens planer, både i samfunnsdelen og i arealdelen. I tillegg til at oversikten skal være planrelevant skal den også være en del av kommunens løpende styringssystem på folkehelseområdet. Dette omfatter blant annet behov for oversikt over status, iverksette eller korrigere tiltak, slik at kursen kan korrigeres underveis. Oversikten vil da også være sentral både i vurderingen av å følge med på folkehelsearbeidet, og på effekten av de tiltak og handlinger som kommunen gjør for å ivareta sitt folkehelseansvar. På bakgrunn av dette foreslår departementet å erstatte tiltak, som var foreslått i høringsnotatet, med at oversikten skal inneholde «en vurdering av hvordan kommunen kan møte utfordringene, herunder planbehov». Dette for å få fram at det som skal vurderes som en del av oversiktsarbeidet er noe mer overordnet og bredere enn det som kan forstås av begrepet tiltak, og at utforming av konkrete tiltak kommer senere i planprosessen.

8.3 Mål og planlegging

8.3.1 Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven § 10-1 skal kommunestyret minst en gang i hver valgperiode utarbeide en planstrategi. Etter folkehelseloven § 6 første ledd første punktum skal oversikten etter § 5 annet ledd inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. § 6 første ledd annet punktum. Planstrategi legger grunnlaget for den videre planleggingen og inneholder en drøfting av kommunens strategiske valg og viser hva det er behov for av oppdatering eller utvikling av nye planer i kommunen og føringer for disse. En beskrivelse av kommunens utfordringer og muligheter er derfor en forutsetning.

Det er også krav til at kommunen må ha en kommuneplan med en samfunnsdel, en handlingsdel og en arealdel, jf. plan- og bygningsloven kapittel 11. Økonomiplanen etter kommuneloven § 14-2 bokstav a kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen i kommuneplanen. Kommuneplanen skal vedtas av kommunestyret. Etter folkehelseloven § 6 annet ledd skal kommunen i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd. Mål og strategier om folkehelse og utjevning integreres, avveies og samordnes med andre interesser i samfunnsdelen. Samfunnsdelen legger føringer for prioriteringer i handlingsdelen og dermed for økonomiplanen, dvs. også for sektorenes virksomhet, for arealplanleggingen og for tiltak generelt.

8.3.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet var det foreslått en endring i § 6 første ledd som berører planstrategi. Der var det foreslått å legge til; i) avklaring av planbehov og tiltak skal inngå som grunnlag for arbeidet med planstrategi og ii) at en drøfting av tiltak bør inngå i strategien, se forslag til endringer i kursiv:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal, sammen med avklaring av planbehov og tiltak, inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer og aktuelle tiltak bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Til annet ledd, som berører kommuneplanen var det foreslått å legge til å fastsette tiltak:

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål, strategier og tiltak for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er generell støtte til problembeskrivelsen og at det er behov for å styrke overgangen fra å beskrive utfordringer til å gjøre noe med utfordringene.

Kragerø kommune uttaler:

«Kragerø kommune mener at det er helt nødvendig å tydeliggjøre folkehelseperspektivet i det kommunale planarbeidet inkludert arealplanleggingen. Selv om folkehelse kan være godt ivaretatt på planstrateginivå, er det mindre ivaretatt i andre planer hvor ansvar til de ulike sektorene er mer konkret beskrevet, som i arealplanen og reguleringsplaner, samt i ulike temaplaner/sektorplaner. Som det vises til i høringsnotatet viser undersøkelser at hensynet til folkehelse og utjevning av forskjeller taper i arealplanleggingen.»

De fleste høringsinstansene som uttalte seg om dette var ikke enig i at tiltak skulle inngå i vurderingen av planstrategi. For eksempel uttalte Alta kommune:

«I § 6 foreslår departementet å legge til en setning om at kommunen i sitt arbeid med planstrategien skal avklare tiltak. Alta kommune mener at tiltak ikke hører hjemme i en planstrategi. Vi støtter imidlertid intensjonen om at vi i folkehelsearbeidet i større grad må komme oss fra statistikk og ord (kunnskapsgrunnlag) til handling (tiltak). Tiltakene må imidlertid fremkomme på riktig plannivå.»

Det er forslag på flere alternative formuleringer. Kristiansand kommune uttaler at:

«Kristiansand kommune støtter intensjonen om at kommunene raskere skal komme fram til aktuell handling på bakgrunn av folkehelseutfordringene. Vi mener likevel at forslaget om at forslag til tiltak skal inngå i kommunale og fylkeskommunale beslutningsgrunnlag ikke er riktig virkemiddel. Ordet «tiltak» kan gjerne forstås som et nytt prosjekt, eller noe man gjør i en avgrenset periode. Det kan likevel være nyttig at det i kommunens beslutningsgrunnlag drøftes hvilke utfordringer det bør rettes tydeligere innsats mot. Kristiansand kommune foreslår at ordet «tiltak» byttes ut med ordet «innsats». Det er et bredere begrep og mer i tråd med at folkehelsearbeid er noe pågående og stabilt, og også skal være en del av daglig drift i kommunens tjenester.»

Hamar kommune, Løten kommune, Ringsaker kommune og Stange kommune foreslår å erstatte forslaget om tiltak med prioriteringer. Numedals-kommunene foreslår «å bytte ut ordet «tiltak», med begrepet «innsats». Mens tiltak gjerne forbindes med noe tidsbegrenset og konsentrert, assosieres innsats med noe langsiktig og varig».

Indre Østfold kommune uttaler:

«Siden tiltaksbegrepet ikke brukes i bestemmelsene i plan- og bygningsloven mener vi det vil være bedre å vise til kommuneplanens handlingsdel for å tydeliggjøre sammenhengen mellom oversiktsarbeidet etter folkehelseloven og planarbeidet etter plan- og bygningsloven. Indre Østfold kommune støtter det forsterkede kravet om tiltak på overordnet nivå i kommunens planarbeid.»

Flere høringsinstanser, blant andre Bergen kommune, Seljord kommune, Statsforvalter i Agder og Bamble kommune mener at «bør» endres til «skal» i § 6 første ledd annet punktum, slik at det blir: En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer skal inngå i strategien.

Det er få merknader til høringsnotatets forslag til å legge inn tiltak i § 6 annet ledd som omfatter kommuneplaner, men departementet tolker at noen av argumentene for ikke å ha tiltak i første ledd også kan gjelde for annet ledd.

Flere instanser etterspør at folkehelse i større grad må ivaretas i arealplaner. For eksempel uttaler Miljødirektoratet:

«Plan- og bygningsloven og kommunens arealplanlegging er viktige virkemidler for å sikre god folkehelse. Miljødirektoratet mener det er positivt at departementet foreslår å endre bestemmelsen om folkehelseprofilene, slik at oversikten avgrenses til det som er relevant for planbehov, og dermed blir mer beslutningsrelevant for å foreslå tiltak og handlinger. Det går også frem av høringsnotatet at det er behov for å knytte samfunnsmedisinsk kompetanse til planprosessene. Miljødirektoratet støtter dette, og mener samtidig at det er behov for enda tydeligere føringer for å sikre at folkehelsearbeid i plan i større grad enn i dag knyttes til de konkrete reguleringsplanene, og ikke bare til overordnede planer. For at arbeidet med planprosesser skal ha tilstrekkelig effekt, er det viktig at nødvendige tiltak sikres gjennom juridisk bindende bestemmelser og plankart. Dette kan for eksempel være å sikre opparbeiding av turstier, bevaring av naturområder, eller etablering av støytiltak. Arbeid med reguleringsplaner og bestemmelser er viktig for å sørge for at tiltakene faktisk blir gjennomført, og ikke bare blir liggende som en god intensjon i samfunnsdel og andre overordnede styringsdokumenter.»

Statsforvalter i Trøndelag uttaler:

«Arealplanlegging er et viktig verktøy for å fremme helse og livskvalitet for innbyggerne. Gjennom arealplanleggingen kan kommunen legge til rette for gode bolig- og miljøkvaliteter, tilgjengelighet for alle, ivareta og sikre grønne arealer, legge til rette for at innbyggerne kan bo lenge hjemme gjennom å sikre nærhet mellom bolig og viktige nærtilbud til den enkelte innbygger. For Statsforvalteren er det viktig at koblingen mellom folkehelseloven og plan- og bygningsloven styrkes, nettopp for å sikre at folkehelse ivaretas i alle planprosesser, herunder arealplanlegging.»

Norsk samfunnsmedisinsk forening (Norsam) og Hammerfest kommune forstår det slik at tydeliggjøring av nasjonale folkehelseinteresser i arealplanleggingen ligger i forslaget til § 7 tredje ledd. Norsam kan ikke se at det er andre forslag til endringer i lovteksten som adresserer utfordringene knyttet til folkehelseinteresser og arealplanlegging, og mener at hensynet til nasjonale folkehelseinteresser derfor ikke kommer tydelig nok frem. Flere av høringsinstansene, deriblant Molde kommune, Kragerø kommune, Notodden kommune og Helsedirektoratet mener at det er nødvendig å tydeliggjøre nasjonale folkehelseinteresser i arealplanleggingen.

8.3.4 Departementets vurderinger

I innspill til folkehelsemeldingen var det en klar tilbakemelding om behovet for bedre samordning mellom det systematiske folkehelsearbeidet og plan- og styringssystemet til kommunen. Høringsinnspillene bekrefter dette. Departementet viser også til ulike tilsyn og evalueringer av folkehelseloven og evalueringer av plan- og bygningsloven hvor også folkehelse er vurdert. Flere fagmiljøer har fulgt kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med folkehelse, blant annet som oppfølging av folkehelseloven. Rapportene viser utvikling av fagområdet og gir et bilde av status for lokalt folkehelsearbeid i dag. Selv om folkehelse er relativt godt ivaretatt på planstrategi-nivå, er det mindre ivaretatt i andre deler av plansystemet hvor ansvar til de ulike delene av kommunen er mer konkret beskrevet, herunder handlingsplaner, kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner. Strategisk planlegging er en generell utfordring i mange kommuner, men en forutsetning for å løfte folkehelse og utjevning som hensyn på tvers i kommunen. I Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 omtales utfordringen ved at det er mangel på planer i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Dette kan gå utover kvaliteten og ressursbruken i tjenesten. Det er fortsatt mange kommuner som ikke har satt helse- og omsorgsutfordringer på dagsordenen i sin kommuneplanlegging. I Nasjonal helse- og samhandlingsplan fremgår det at regjeringen vil styrke kompetansen om planlegging i kommunene.

Undersøkelser viser at hensynet til folkehelse og utjevning kan tape i arealplanleggingen, for eksempel taper hensynet til barn og unge mot andre interesser. Det er derfor behov for å tydeliggjøre nasjonale folkehelseinteresser i arealplanleggingen. Videre er det behov for å knytte samfunnsmedisinsk kompetanse og kompetanse innen miljø og helse nærmere planprosessene (reguleringsplaner og andre planer,) for å bidra til å gi lokalpolitikere et godt kunnskapsgrunnlag til å kunne ta valgene de mener tjener innbyggerne best.

Tverrsektorielt samarbeid er en generell utfordring, men er sentralt for å ivareta folkehelse og fordeling i oversiktsarbeid, planlegging, forvaltning og tjenesteyting i kommunene, i tillegg til understøttelse av kommuner med størst behov.

Departementet mener at forslag til hvordan kommunen kan møte sine folkehelseutfordringer bør komme klarere fram som en del av arbeidet med kommunal planstrategi, herunder i vurderinger av planbehov og strategiske drøftinger knyttet til folkehelse og utjevning som grunnlag for føringer for kommunenes planarbeid. Kommunal planstrategi skal resultere i et forslag om kommunens planbehov for neste fireårsperiode, og som skal legges fram politisk.

Departementet deler høringsinnspillene om at «tiltak» ikke bør stå i bestemmelsen om planstrategi, men foreslår en mer generell formulering om at «En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer og hvordan kommunen kan møte disse bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.»

I nåværende § 6 står det at oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. Når det gjelder innholdet i selve planstrategien, jf. at flere foreslår å endre fra «bør» til «skal», mener departementet det ikke er aktuelt å sette et konkrete krav til innholdet i planstrategien i folkehelseloven. Dette inkluderer også eventuelle planbehov på folkehelseområdet. Det kan være slik at kommunen har gode planer for å møte sine folkehelseutfordringer. Det vil da ikke være nødvendig at planbehov for folkehelseområdet skal inngå i planstrategien.

Når der gjelder kommuneplaner, herunder samfunnsdelen, handlingsdel og arealdelen, mener departementet at «tiltak» som foreslått i høringsnotatet erstattes med «handlinger og prioriteringer», for å møte utfordringer kommunen står overfor på folkehelseområdet, med utgangspunkt i oversikten etter § 5. Dette supplerer nåværende bestemmelse om at kommunen også etter plan- og bygningslovens kapittel 11 skal fastsette mål og strategier. Videre foreslår departementet å erstatte «overordnede mål» med «mål», da dette harmoniserer mer med plan- og bygningslovens bestemmelse, og fordi mål blir mer konkret enn overordnede mål som fremstår som vagt.

De forslåtte endringene må sees i sammenheng med kommunelovens krav til forsvarlig saksbehandling, dvs. hvilke faglige grunnlag som kreves for å fastsette mål, strategier handlinger og prioriteringer. Det følger av kommuneloven § 13-1 tredje ledd: «Kommunedirektøren skal påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak». I spesialmerknadene til bestemmelsen (Prop. 46 L (2017–2018) framgår det at utredningen skal inneholde relevant og nødvendig informasjon om sakens faktum. I tillegg skal det juridiske grunnlaget være utredet i nødvendig og tilstrekkelig grad. Hvor omfattende utredningsplikten er, vil bero på en konkret vurdering av den aktuelle saks omfang, kompleksitet, tidsaspekt og så videre.

Folkehelseutfordringer vurderes primært i forbindelse med utarbeiding av planstrategi. Departementet mener videre det prosessuelt må skilles mellom i) mål og strategier og ii) handlinger og prioriteringer. Det faglige grunnlaget for forsvarlig saksbehandling for mål og strategier legges i arbeidet med oversikt, jf. § 5. Etter fastsetting av mål og strategier i kommuneplaner, for eksempel i samfunnsdelen, legger departementet til grunn at det gjøres en faglig vurdering som grunnlag for politiske beslutninger av aktuelle handlinger og prioriteringer i arealplaner og handlingsplaner. Her vil blant annet aktuelle tiltak for å møte utfordringene vurderes etter § 7. Departementet viser også til at kommunen skal legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.

8.4 Tiltak

8.4.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende § 7 om folkehelsetiltak skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å møte sine folkehelseutfordringer slik disse framgår av oversikten utarbeidet etter lovens § 5. Bestemmelsen i § 7 første ledd annet punktum gir eksempler på hva slags nødvendige tiltak dette kan dreie seg om, der blant annet tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk omfattes. Kommunen er pålagt å gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom etter § 7 annet ledd.

Tiltak innen miljørettet helsevern kan også omfatte smitteverntiltak, jf. dagens definisjon (blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer). Ved miljøspesifikke smittevernhendelser, som utbrudd av legionella, er folkehelseloven den primære hjemmel for å iverksette tiltak for eksempel i form av å stenge og avgrense en smittekilde. Folkehelseloven er også den primære hjemmel for krav til hygiene og forebyggende smitteverntiltak i virksomheter generelt. Smittevernlovens krav til forebygging er primært rettet mot smitte mellom individer og i helsetjenesten blant annet ved forhåndsundersøkelser. Videre regulerer smittevernloven vaksinasjon. Både individrettede og befolkningsrettede tiltak etter smittevernloven er i hovedsak knyttet til håndtering av hendelser og utbrudd av smittsomme sykdommer, og ikke i samme grad mot grunnleggende forebyggende smittevernarbeid. Et eksempel kan være skadedyrbekjempelse der forskriftene er fastsatt med hjemmel i begge lover. Smittevernlovens bestemmelser er innrettet mot bekjempelse av skadedyr der det er smitte, mens forebyggende arbeid rettet mot bygninger og virksomheter generelt vil ha en like stor side mot folkehelseloven.

For andre smittevernhendelser fungerer folkehelseloven mer som et sikkerhetsnett, dvs. at loven kan fange opp alle typer biologiske faktorer. Videre er det i forskrifter gitt i medhold av folkehelseloven også regulert smittevern i skoler og barnehager, og krav om hygiene i virksomheter med risiko for smitte slik som bassengbad, frisørsalonger mv.

I tillegg virker virkemiddelbestemmelsene etter folkehelseloven, slik som krav om retting, stansing, tvangsmulkt mv. sammen med virkemidlene etter smittevernloven. Dette gjør at kommunene har et bredere sett av virkemidler ved en smittevernhendelse, spesielt der situasjonen tilsier behov for å sette krav til eller iverksette tiltak overfor virksomhet og eiendom.

8.4.2 Høringsnotatets forslag

I høringen foreslo departementet å endre bestemmelsens overskrift fra Folkehelsetiltak til Tiltak. Det ble også foreslått en ny oppbygging av bestemmelsen ved å introdusere en kategorisering av påvirkningsfaktorer og en bokstavopplisting fra bokstav a til d i første ledd annet punktum. Kategoriseringen innebar en inndeling av faktorene i henholdsvis bakenforliggende påvirkningsfaktorer (bokstav a), livsstilsfaktorer (bokstav b), andre helsetrusler (bokstav c).

I tillegg ble det foreslått å ta inn som bokstav c i opplistingen «fremming av psykisk helse og forebygging av psykiske plager og lidelser, ensomhet, vold og overgrep». Det ble også foreslått å ta inn som nytt tredje ledd i § 7 et krav om at kommunen ved utforming og iverksetting av tiltak skal vektlegge hensynet til barnas beste.

Det ble videre foreslått å bytte begrepet «ernæring» med «kosthold». Videre foreslo departementet å tydeliggjøre at smittevern omfattes av de aktuelle tiltaksområdene ved å legge «smittsomme sykdommer» inn i folkehelselovens § 7 bokstav d som eksempel på helsetrusler som kommunen må iverksette nødvendige tiltak for å møte.

Departementet ba i høringen også om innspill på om rasisme bør omtales som et tiltaksområde etter folkehelseloven § 7.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet uttaler:

«Helsedirektoratet synes det er positivt at bestemmelsen er endret fra folkehelsetiltak til tiltak. Dette kan bidra til en økt tverrsektoriell inkludering i tiltaksutvikling- og bestemmelsen. Tiltak er ikke definert i loven. Direktoratet mener en definisjon av tiltak kan være nyttig for å bidra til en omforent forståelse av begrepet, herunder at begrepet ikke forstås for smalt og prosjektrettet eller forveksles med tiltak etter annet lovverk.»

Direktoratet foreslår følgende definisjon av lovens tiltaksbegrep:

«Tiltak etter folkehelseloven forstås bredt og kan inkludere helsefremmende, forebyggende, beskyttende og sosialt utjevnende handlinger, herunder samarbeid og samordning om dette. Det kan omfatte nye tiltak eller videreutvikling av eksisterende tiltak.»

Flere høringsinstanser uttaler seg negativt til den foreslåtte endringen av bestemmelsens systematikk og oppbygging, i form av forslag om kategorisering og bokstavopplisting av påvirkningsfaktorer. Flere fremhever at kategoriseringen av påvirkningsfaktorer kan være utfordrende da flere faktorer vil kunne passe inn under mer enn en kategori. Disse høringsinstansene tar på denne bakgrunn til orde for en videreføring av strukturen i gjeldende bestemmelse.

Statsforvalteren i Agder mener det er positivt at «folkehelsetiltak» byttes ut med det mer universelle begrepet «tiltak». Høringsinstansen mener også at det er positivt at det trekkes fram både bakenforliggende påvirkningsfaktorer, livsstilsfaktorer, helsefremming og forebygging.

Mens enkelte høringsinstanser er positive til å omtale rasisme som et tiltaksområde etter § 7 er det flere, deriblant flere fylkeskommuner, som foretrekker å ta inn begrepet diskriminering i opplistingen i § 7.

Mange høringsinstanser er positive til fokus på psykisk helse, og flere uttaler seg også positivt til at også ensomhet og forebygging av vold og overgrep inkluderes i bestemmelsen.

Helsedirektoratet uttaler om ensomhet følgende:

«Undersøkelser fra FHI viser at mange av tiltakene som er satt i verk i kommuner for å forebygge ensomhet viser seg å ikke være virksomme. Det er derfor usikkert hvilke virkemidler kommuner har for å kunne igangsette tiltak mot ensomhet. Helsedirektoratet anser det som utfordrende at ensomhet nevnes spesifikk under bestemmelsen om tiltak.»

Flere høringsinstanser uttaler seg om forholdet til annet regelverk, særlig smittevernloven.

Helsedirektoratet uttaler om dette:

«Der hjemmel for tiltak og oppfølging følger av særlover som regulerer spesifikke områder/faktorer, for eksempel smittevernloven, vil disse særlovene utgjøre det primære rettsgrunnlaget, og folkehelseloven vil være et supplerende hjemmelsgrunnlag for kommuner eksempelvis gjennom bruk av virkemidlene i folkehelseloven kapittel 3. Det bør vurderes om dette bør fremgå av loven, og bør uansett komme tydelig frem i forarbeidene. […] Det er også viktig at det omtales hvordan tiltak skal ivaretas etter annet regelverk der annet regelverk ivaretar oppfølgingen av påvirkningsfaktorer, for eksempel smittevernloven. Det bør vurderes om opplistingen av tiltaksområder i § 7, der smittsomme sykdommer er listet opp, bør henvise til andre lover der disse ivaretar tiltaksområdene, slik at det blir tydelig for kommunen hvilket regelverk som primært skal anvendes.»

Folkehelseinstituttet uttaler følgende:

«FHI er positive til at det generelle folkehelsearbeidet knyttes tettere opp mot arbeidet med miljø, helse og smittevern. Vi mener imidlertid at høringsnotatet i for liten grad viser til smittevernlovens betydning for det forebyggende smittevernarbeidet og omtaler smittevernbegrepet for snevert. Vi tolker det norske begrepet smittevern likt med det engelske begrepet «prevention and control». Det dreier seg ikke bare om smittevern i helseinstitusjoner, men også om forebygging ute i samfunnet. Dette framgår av blant annet smittevernloven §§ 7-1 og 7-2. FHI vil generelt påpeke at det er behov for avklaringer rundt forholdet mellom folkehelseloven og smittevernloven. […] FHI støtter en bred forståelse av tiltak som er relevante for folkehelsen som legges til grunn for denne paragrafen. Etter den foreslåtte paragrafen skal kommunen «iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer (…) og dette «kan blant annet omfatte tiltak knyttet til (…) d. (…) smittsomme sykdommer». Det er ikke noen begrensninger i disse tiltakene, og kriteriene for iverksetting er bare at tiltakene skal være «nødvendige» og at «barns beste» skal vurderes. Vi er usikre på hvordan denne bestemmelsen skal forstås opp mot kravene i smittevernloven, og særlig bestemmelsen i smittevernlovens § 4-1 om møteforbud, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon og smittesanering. Smittevernloven § 1-5 inneholder noen grunnleggende krav ved iverksetting av smitteverntiltak. Kravene ble inngående diskutert etter pandemien og i arbeidet med revisjon av smittevernloven. Hensikten med kravene om nødvendighet, forholdsmessighet og medisinsk begrunnelse er å sikre en god og helhetlig vurdering av tiltak som kan ha betydelige ulemper av både økonomisk og helsemessig art, for eksempel stenging av skoler, idrettshaller eller dagtilbud for funksjonshemmede. FHI mener at tilsvarende krav til forhåndsvurderingen klart bør gjelde også der tiltakene er hjemlet i folkehelseloven. Det er behov for en klargjøring rundt forholdet mellom de to lovene. Man bør unngå at kommunen kan velge folkehelseloven som hjemmel for et tiltak for å unngå de omfattende vurderingene som smittevernloven § 4-1 krever. En mulighet er å sette inn en henvisning til smittevernloven når det gjelder smittsomme sykdommer.»

Legeforeningen tar også opp grensen mellom folkehelseloven og smittevernloven og mulig overlappende tiltak.

Nettverk for helsefremmende samfunn (Fremsam) uttaler:

«Fremsam mener at det i 7c legges til livskvalitet som et område som er aktuelt å fremme. Dette i tråd med at livskvalitet også er en del av begrepsparet «psykisk helse og livskvalitet», da det innebefatter å fremme de positive aspektene ved psykisk helse på befolkningsnivå som sosial støtte, autonomi, tilfredshet, opplevelse av mening, utvikling og mestring. Ved å ha med livskvalitet i tiltaksoversikten anspores også kommuner og fylkeskommuner til mer helsefremmende innsats.»

Helsedirektoratet mener også at bakgrunnen for valg av utfordringer og påvirkningsfaktorer i opplistingen er uklar.

Flere høringsinstanser mener at prinsippet om barns beste bør framgå av § 4, slik at barns beste legges til grunn for hele folkehelsearbeidet, herunder oversikt, plan og medvirkning, se punkt 4.3 om barns beste.

8.4.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder høringsforslaget om å endre tittelen til § 7 fra «Folkehelsetiltak» til «Tiltak». Begrunnelsen for endringen er at mange tiltak som påvirker folkehelse og livskvalitet ikke først og fremst har folkehelse som formål, men som en av flere virkninger. Dette gjelder blant annet anleggelse av vei, gang- og sykkelveier, regulering av boligområder mv.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser er negative til den foreslåtte strukturendringen og tar til orde for videreføring av nåværende struktur. Departementet er enig i at enkelte av påvirkningsfaktorene vanskelig lar seg kategorisere utelukkende under en av de foreslåtte kategoriene, men at de kan passe inn under flere av disse. Dette er noe som kan gjøre den foreslåtte omstrukturereringen og kategoriseringen av faktorer problematisk. Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene foretatt en ny vurdering og kommet til at det ikke foreligger tungtveiende grunner til å introdusere en ny struktur i bestemmelsen. Vi foreslår derfor å videreføre strukturen slik den er i dag. Departementet foreslår imidlertid å introdusere «fremming av psykisk helse og forebygging av psykiske plager og lidelser, ensomhet, vold og overgrep», samt smittsomme sykdommer i § 7 første ledd annet punktums opplisting av påvirkningsfaktorer. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet også at begrepet ernæring erstattes med begrepet kosthold. Ensomhet er nærmere omtalt bl.a. under punkt 2.1. og 7.1.4. Vold og overgrep er omtalt bl.a. under punkt 2.1.

På bakgrunn av høringsinnspillene og en ny vurdering av at enkelte påvirkningsfaktorer kan høre inn under flere av de foreslåtte underkategoriene, foreslår departementet ikke å lovfeste begrepene bakenforliggende påvirkningsfaktorer, livsstilsfaktorer og andre helsetrusler som ble foreslått i høringsnotatet. Når det gjelder smittevern så er dette en sentral del av kommunens og statens ansvar etter folkehelseloven å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkningen på befolkningens helse. Videre er det en sammenheng mellom smittevern og andre områder innen folkehelsearbeidet. Risiko for sykdom og død ved en smittehendelse er påvirket av den generelle helsetilstanden i befolkningen og av hygieniske forhold generelt.

Det er viktig å koble folkehelseutfordringer etter folkehelseloven sammen med folkehelseutfordringer etter smittevernloven, og en helhetlig plan for å forebygge og begrense smitte vil også gjelde virksomheter og eiendom som ikke er helse- og omsorgstjenester.

Til Folkehelseinstituttets merknad om forholdet til smittevernloven bemerker departementet at vi er enige i at det ikke skal være opp til kommunene å velge en enklere vei til innføring av tiltak etter folkehelseloven der det er smittevernlovens vilkår som gjelder. Departementet bemerker at folkehelselovens bestemmelser utgjør et sikkerhetsnett for å beskytte befolkningen mot helseskade i samfunnet, og dette gjelder særlig der annet lovverk ikke kommer til anvendelse og at fare for helseskade ikke kan avverges på annen måte. Departementet understreker at der beredskap ivaretas av annet regelverk på en tilfredsstillende måte, vil dette regelverket primært måtte legges til grunn også innen folkehelse. Dette gjelder for eksempel smittevern etter smittevernloven.

På bakgrunn av innspill fra en rekke høringsinstanser foreslår departementet å inkludere diskriminering i opplistingen i § 7. Departementet mener diskriminering vil gi et mer egnet virkeområde ved at det ikke vil være begrenset til rasisme, selv om rasisme også vil omfattes. Rasisme er alvorlig og må tas på alvor, men det er likevel bare en av flere former for diskriminering befolkningen kan utsettes for. Diskriminering kan gi seg ulike utslag og alle former for diskriminering vil i prinsippet være omfattet av forslag til ny ordlyd. Diskriminering er i følge Folkehelseinstituttet bl.a.forbundet med sosial isolasjon, og det kan i sin tur øke risikoen for en usunn livsstil. Flere studier fra andre land viser også at personer som opplever seg diskriminert, har større risiko for somatisk sykdom og funksjonsnedsettelse, slik som kroniske smertetilstander, diabetes og hjerte- og karsykdom. Videre er det blant annet påvist sammenheng mellom diskriminering, selvfølelse og depresjon. Om smittevern, se punkt 8.4.1.

Departementet støtter høringsinstansene i at kravet til barns beste-vurderinger bør framgå av kommunens generelle ansvar for folkehelsen, og flytter derfor dette kravet fra § 7 til § 4, se nærmere punkt 8.1 om kommunens ansvar for folkehelsen etter § 4 og punkt 4.3 om barns beste.

8.5 Kommunens tilsyn med virksomhet og eiendom

8.5.1 Gjeldende rett

Det følger av folkehelseloven § 9 første ledd første punktum at kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte han ha innvirkning på helsen. Bestemmelsen viser til § 8 hvoretter miljørettet helsevern omfatter faktorer i miljøet som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, herunder blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer.

I § 9 første ledd, annet punktum utvides adgangen til å delegere ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som i loven er lagt til kommunen til også å omfatte delegering til interkommunale selskap.

I § 9 annet ledd stilles krav om at kommunens tilsyn med virksomhet og eiendom etter bestemmelsens første ledd, herunder også uavhengighet og likebehandling i tilsynet, skal dokumenteres særskilt.

I § 9 tredje ledd gis hjemmel til at kommunens myndighet kan utøves av kommunelegen hvis det på grunn av tidsnød er nødvendig for at kommunens oppgaver etter lovens kapittel 3 skal kunne utføres.

Forskrift om miljørettet helsevern § 4 annet ledd første punktum fastslår at kommunen skal føre tilsyn med at forskriften overholdes og treffe nødvendige enkeltvedtak med hjemmel i folkehelseloven kapittel 3. Videre skal kommunen etter forskriften § 4 annet ledd annet punktum prioritere sin tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko.

Folkehelselovens anvendelse for Svalbard er regulert i forskrift 22. juni 2015 nr. 747 om anvendelse av helselover og -forskrifter for Svalbard og Jan Mayen. Av denne forskriften § 10 framgår at folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern og §§ 29, 31 og 32 gjelder for Svalbard, jf. § 10 første ledd. Forskrifter med hjemmel i folkehelseloven gjelder ikke for Svalbard. Universitetssykehuset Nord-Norge HF–Longyearbyen sykehus har for Svalbard myndigheten som etter folkehelselovens kapittel 3 er lagt til kommunelegen.

Myndigheten til Longyearbyen sykehus utøves i samråd med Sysselmannen og Longyearbyen lokalstyre. Myndigheten til Sysselmannen og Longyearbyen lokalstyre utøves i samråd med Longyearbyen sykehus. Ved utøvelse av myndighet til Sysselmannen og Longyearbyen lokalstyre skal Folkehelseinstituttet bistå Longyearbyen lokalstyre og Sysselmannen dersom det er behov for dette. Ved utøvelse av tilsyn skal Universitetssykehuset Nord-Norge HF–Longyearbyen sykehus bistå Longyearbyen lokalstyre og Sysselmannen med helsefaglige vurderinger dersom det er behov for dette. Statsforvalteren på Svalbard etter loven er Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

8.5.2 Høringsnotatets forslag

Bestemmelsen om kommunens tilsyn med faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen ble i høringsnotatet foreslått flyttet fra sin nåværende plassering som § 9 i kapittel 3 til ny § 7 a i kapittel 2. Når det gjelder kommunens plikt til å ha oversikt over faktorer i miljøet vises det til § 5. I tillegg ble det foreslått å endre ordlyden i bestemmelsen til at kommunen skal føre tilsyn med virksomhet og eiendom som omfattes av kapittel 3. I tillegg ble det foreslått å løfte innholdet i forskrift om miljørettet helsevern § 4 annet ledd inn i den nye lovbestemmelsen, ved at det skulle følge direkte av loven at kommunen i sitt tilsyn med loven skal fatte nødvendige enkeltvedtak og prioritere sin tilsynsvirksomhet basert på vurdering av helserisiko.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid (NEMFO) mener at det nye lovforslaget er en dreining til at tilsyn kun skal gjøres av virksomhet eller eiendom, og dermed ikke «faktorer og forhold i miljøet». NEMFO er usikre på hvilke konsekvenser denne endringen i praksis vil kunne ha, og savner at dette er blitt vurdert og belyst i høringsnotatet. NEMFO viser til to eksempler hvor den foreslåtte endringen vil kunne ha betydning for kommunens ansvar for å føre tilsyn. Eksempel 1: Kommunen mottar klage på støy (miljøfaktor) fra en ukjent kilde. Fordi det er uklart hvilken virksomhet eller eiendom støyen kommer fra har ikke kommunen ansvar for å føre tilsyn med støyen. Eksempel 2: Kommunen får melding om mulig forurensning av et badevann. Kilden til forurensningen er ukjent. Fordi det er uklart hvilken virksomhet eller eiendom forurensningen kommer fra har ikke kommunen ansvar for å føre tilsyn.

Miljørettet helsevern i Vestfold mener også at dette endringsforslaget er en ulempe. Helsedirektoratet viser til at de språklige endringene kan innebære realitetsendringer i tilsynsansvaret, og ber om at dette vurderes. Bydel Gamle Oslo ser en dreining fra å føre tilsyn med faktorer og forhold i miljøet, til at det skal føres tilsyn med virksomheter og eiendommer, og uttaler:

«Bydel Gamle Oslo er usikre på hvilke konsekvenser denne endringen i praksis vil kunne ha, og savner at dette er blitt vurdert og belyst i høringsnotatet. En tenkt situasjon kan være at kommunen mottar en klage på støy fra en ukjent kilde. Siden det ikke er kjent hvilken virksomhet eller eiendom som er ansvarlig for støyen, vil dette innebære at kommunen ikke har ansvar for å saksbehandle klagen?»

NEMFO mener at:

«det er positivt at det inntas en ordlyd om at kommunen skal prioritere sin tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Vi mener det er viktig at dette løftes fram som et krav i en lov. Helserisiko bør defineres i folkehelselovens § 3.»

Flere høringsinstanser mener at «helserisiko» bør defineres, blant annet KS. Flere høringsinstanser mener at «folkehelserisiko» bør vurderes som begrep her.

Norsk forum for bedre inneklima for barn (NFBIB) mener at tilsynsordningen ikke fungerer, og viser til Helsetilsynets landsomfattende tilsyn i 2019. NFBIB uttaler at:

«Faktum er at kommunene systematisk bryter lov og forskrift for barns innemiljø i skoler og barnehager. At kommunene selv har tilsyn med sin egen virksomhet fører til at barn sviktes. Et kompetent og uavhengig tilsyn er grunnleggende for enhver virksomhet. På en normal arbeidsplass ville så alvorlige forhold ha ført til umiddelbare tiltak. Det skjer ikke i skolen. Det er ingen saklige grunner for at ikke barn skal omfattes av samme krav til tilsynsmyndighetens habilitet og uavhengighet som hos voksne. Barn er enda mer sårbare enn voksne.»

Nordre Follo kommune mener også at det vil være riktig å flytte tilsynsfunksjonen ut av kommunen og foreslår et statlig uavhengig tilsynsorgan for miljørettet helsevern.

Alta kommune viser til at det både i gjeldende lov og i nytt forslag til lov er fokus på at kommunen skal føre tilsyn, og i den forbindelse treffe nødvendige enkeltvedtak (bruke virkemidlene i §§ 11-16). Alta kommune mener dette er en for snever beskrivelse av kommunens ansvar, da bruk av virkemidlene ikke alltid er et resultat av et tilsyn. Bruk av virkemidlene kan eksempelvis være et resultat av kommunens saksbehandling av en bekymringsmelding eller en klage. Bydel Gamle Oslo mener også at beskrivelsen av kommunens tilsynsansvar er for snever.

Legeforeningen er bekymret for at psykososiale og adferdsmessige faktorer ikke vektlegges i tilsyn.

NEMFO og Bydel Gamle Oslo uttrykker at mange kommuner opplever å bruke uforholdsmessig mye tid på behandling av klager fra enkeltpersoner og savner en hjemmel for å avvise saker. Lier kommune og Harstad kommune mener også at loven bør hjemle mulighet for å avvise saker av mindre betydning.

NEMFO uttaler at:

«NEMFO savner en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å behandle klager etter en risikovurdering. For eksempel dersom et forhold kun gjelder en person, ikke er alvorlig nok eller er åpenbare nabokonflikter, så har kommunene en hjemmel til å avvise saken. Plan og bygningsloven har en bestemmelse i § 32-1 andre ledd som det er ønskelig å få inn i Folkehelseloven, for eksempel som en ny setning til § 14 Retting: Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak.»

8.5.4 Departementets vurderinger

Departementet bemerker innledningsvis at ordlyden i folkehelseloven § 9 første ledd pålegger kommunen en plikt til å føre tilsyn med faktorer som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Tilsynsbegrepet i første ledd omfatter etter gjeldene bestemmelse således også en form for oversikt over faktorer som kan ha innvirkning på helsen, og det henger derfor sammen med lovens oversiktsbestemmelse og må tolkes og forstås i sammenheng med denne, jf. § 5. Dersom kommunen gjennom sitt ansvar for å ha oversikt oppdager eller får melding om et miljøforhold med mulig helsekonsekvens har kommunen ansvar for å beskytte befolkningen mot helseskadelig miljø. Her har kommunen flere virkemidler hvorav tilsyn med virksomhet og eiendom er ett av flere. Kommunen kan også medvirke til at andre myndigheter ivaretar sitt ansvar, eller det kan være gjennom å bruke andre juridiske virkemidler enn det som følger av folkehelseloven.

Tilsyn med virksomhet og eiendom etter folkehelseloven skal være risikobasert, og som innebærer at oversikten etter § 5 kan ha betydning for prioritering av tilsynet med virksomhet og eiendom. Departementet mener det bør tydeliggjøres i loven at kommunen i sitt tilsyn med loven skal fatte nødvendige enkeltvedtak og prioritere sin tilsynsvirksomhet basert på vurdering av helserisiko. Kravet om at kommunen skal prioritere sin tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko innebærer at kommunens gjennomføring av tilsyn må ses helhetlig og baseres på helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser. Til høringsinnspill om at helserisiko bør endres til folkehelserisiko, viser departementet til at bruk av virkemidlene i kapittel 3 ikke forutsetter helserisiko for hele eller deler av befolkningen, men omfatter også helserisiko for enkeltpersoner. Hvor mange som er utsatt for helserisiko vil imidlertid være et relevant moment i forholdsmessighetsvurderinger. Departementet vurderer på denne bakgrunn at begrepet helserisiko bør brukes i bestemmelsen. Det vises også til omtale i punkt 9.1 om grad av akseptabel helserisiko som må aksepteres i samfunnet, og som vil ha betydning for kommunens tilsynsoppfølging.

Departementet framhever også at tilsynet med virksomhet og eiendom omfatter alle forhold innen miljø og helse, dvs. alle forhold og faktorer i miljøet som kan ha en innvirkning på helsen, inkludert sosiale miljøfaktorer og fysiske miljøfaktorer som påvirker adferd og levevaner. Det vises også til omtale i punkt 5.1. Hvordan tilsyn kan rettes mot sosiale miljøfaktorer i tilstrekkelig grad, kan ivaretas i veiledning

Departementet mener det er hensiktsmessig og nødvendig at § 7 a henviser til virkemidlene i kapittel 3, selv om kommunens tilsynsansvar omfatter mer enn bruk av virkemidlene i kapittel 3. Kommunens tilsynsansvar omfatter oversikt over virksomhet og eiendom, og å påse av virksomheter er orientert om regelverk som gjelder disse, samt å gjennomføre tilsyn etter fastsatt plan og følge opp at virksomheter lukker sine avvik innen fastsatt tid. Kommunen kan også benytte virkemidlene i kapittel 3, enten som en oppfølging av planlagt tilsyn eller basert på henvendelser fra berørte.

Når det gjelder innspill om statliggjøring av tilsynet, vises til omtale av dette i Prop. 90 L (2010–2011).

Departementet vurderer at en flytting av tilsynsbestemmelsen fra kapittel 3 til kapittel 2 vil kunne bidra til at kommunens ansvar for tilsyn blir synliggjort som en del av kommunens helhetlige ansvar for folkehelsearbeidet. Det vises til omtale om endringer i struktur i punkt 6.

Departementet foreslår å gjennomføre den i høringsnotatet foreslåtte flyttingen av bestemmelsen om kommunens tilsyn fra § 9 i kapittel 3 til ny § 7 a i kapittel 2 med innarbeidelse av innholdet i forskrift om miljørettet helsevern § 4 annet ledd. Departementet foreslår at ny § 7 a vedtas som foreslått.

Som følge av flyttingen av bestemmelsen om kommunens tilsyn til ny § 7 a i kapittel 2, foreslås det også at det i § 7 a legges inn hjemmel for departementet til å gi forskrifter om kommunens tilsyn. Dette er ikke en materiell endring, da slik hjemmel følger av § 8 annet ledd i gjeldende lov.

8.6 Beredskap

8.6.1 Gjeldende rett

Kommunen har ansvar for å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen, jf. §§ 4 og 9. Der helsebegrunnede krav er fastsatt i annet regelverk, slik som smittevernloven, helseberedskapsloven, forurensningsloven mv. og helsehensyn er tilstrekkelig vektlagt, vil annet regelverk primært gjelde.

Etter folkehelseloven § 28 første ledd har kommunen ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for tiltak i beredskapssituasjoner, jf. helseberedskapsloven § 2-1. Kapittel 2 og 3 i folkehelseloven omfattes av helseberedskapsloven, men planplikten etter § 2-2 i helseberedskapsloven omfatter i dag kun kommunens oppgaver etter kapittel 3 (miljørettet helsevern), jf. også § 28 annet ledd.

Kommunene skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorene som kan virke inn på denne, jf. § 5. Dette innebærer også oversikt over potensielle trusler mot folkehelsen. Krav til oversikt følger også indirekte av § 9 om at kommunen skal føre tilsyn med forhold og faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Kommunens ansvar innebærer både å ha oversikt og iverksette nødvendige tiltak, herunder gi pålegg om retting eller stansing.

Av Prop. 90 L (2010–2011) punkt 16.5.1 fremgår det at det i vurdering av helseutfordringer etter § 5 ligger et implisitt krav om å vurdere forhold av beredskapsmessig karakter.

Etter forskrift om miljørettet helsevern § 5 skal kommunen gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge den til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2-2. Ved miljøhendelser eller mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer, skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense negative helsekonsekvenser. Kommunen skal vurdere om den har kapasitet og kompetanse til selv å håndtere situasjonen, og innhente bistand fra Folkehelseinstituttet eller annet relevant kompetansemiljø der det er behov.

Kommunen har virkemidler etter kapittel 3 til å gi pålegg til virksomheter eller eiendom om retting dersom forholdet direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, eller stansing om det er overhengende fare for helseskade.

Kommuneoverlegen har hastekompetanse på vegne av kommunen i saker innen miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap, og har blant annet ansvar for å ha løpende oversikt over de infeksjonsepidemiologiske forholdene i kommunen, jf. smittevernloven § 7-2.

Staten har i dag ingen myndighet etter kapittel 3 i folkehelseloven. Staten kan ikke gi pålegg om retting eller stansing av virksomheter som medfører fare for liv og helse ved enkeltvedtak. Etter folkehelseloven kan heller ikke staten instruere kommunen om å bruke sine virkemidler. Men staten kan fastsette forskrifter også i en krisesituasjon, for eksempel stenge (forby) bestemte typer virksomheter eller aktiviteter, eller sette krav til drift. Det er imidlertid kommunen som er tilsynsmyndighet.

8.6.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet er det foreslått at bestemmelser om krav til kommunene når det gjelder beredskap flyttes fra kapittel 6 til kapittel 2 som omfatter kommunens ansvar.

I bestemmelsen om oversikt, jf. § 5, ble det foreslått at det presiseres at oversikten også skal omfatte risikoforhold.

I bestemmelsen om beredskap, jf. ny § 7 b, ble det foreslått at kravet til beredskap også skal omfatte kompenserende tiltak for å forebygge og begrense konsekvenser for befolkningens helse som følge av tiltak iverksatt for å håndtere helsekrisen. Videre ble det foreslått å presisere at kommuneoverlegens skal gi faglige råd til kommunens helsemessige beredskap.

I høringsnotatet ble det også foreslått å flytte kravet om at kommunen ved en miljøhendelse eller ved mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer, skal iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense negative helsekonsekvenser, fra forskrift til lov. Videre ble det foreslått å flytte bestemmelsen om at kommunen uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, skal varsle statsforvalteren, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet om helsetrusler omfattet av § 5 første ledd som er uvanlig eller uventet for tid og sted, kan forårsake vesentlig sykdom, skade eller død, eller har rask og ukontrollert sykdomsspredning. Helsedirektoratet var lagt inn som varslingsmottaker i høringsforslaget ved en inkurie. Direktoratet omfattes ikke av forskriftsbestemmelsen slik den lyder i dag.

8.6.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er positive til at beredskapsbestemmelsen tydeliggjøres, og at krav flyttes fra folkehelseloven kapittel 6 til kapittel 2. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg negative til forslaget.

Statens helsetilsyn støtter at departementet vil styrke folkehelselovens beredskapsbestemmelser og kommunens beredskapsansvar for miljø og helse, smittevern, helseberedskap, folkehelse og kommuneoverlegefunksjonen. Tilsynet uttaler blant annet at:

«Våre tilsynsfunn fra helseberedskap og Koronakommisjonens pandemi erfaringer, viser at helseberedskapsplanleggingen i halvparten av kommunene kan mangle noe innhold, oppdateringer, ledelsesforankring og styring ved internkontroll. Helsetilsynet vurderer at foreslåtte endringer i beredskapsbestemmelsene er nødvendige for å styrke helseberedskapen i en urolig tid med fare for ny pandemi, nye helsetrusler og i verste fall krig. Kommunene bør i 2025 ha beredskap som forventet i Meld.St.5 om helseberedskap av 23.11.2023, for sikkerhetspolitiske scenarioer, sammensatte trusler, sabotasje og krig, økt evne til mobilisering av personell fra flere sektorer, oppskalering av helsetjenestens kapasitet, samhandling med frivillige organisasjoner, forsvaret og helseforetak og for kommuneoverlegefunksjonen. Kommuneoverlegens samfunnsmedisinske kompetanse er viktig både for folkehelsearbeidet, smittevernet, helseberedskapsarbeidet og for å fatte hastevedtak i kriser.»

Mange høringsinstanser, blant annet Helsetilsynet og Statsforvalteren i Trøndelag, støtter forslaget til krav om også å vurdere kompenserende tiltak for å forebygge og begrense konsekvenser for befolkningens helse som følger av tiltak iverksatt for å håndtere helsekrisen. Helsetilsynet viser til at det er naturlig å lære av pandemierfaringene og planlegge for at barn, unge og eldre ikke isoleres unødig ved en ny pandemi som krever smitteverntiltak.

Statsforvalteren i Trøndelag mener at kravet også bør gjelde for Helsedirektoratet dersom direktoratet skal utøve myndighet etter folkehelseloven § 16, og viser til erfaringer fra pandemien. Helsedirektoratet mener også at kravet om kompenserende tiltak også bør gjelde for fylkeskommunen og staten.

Flere høringsinstanser peker på viktigheten av å prioritere barn og unge i beredskapsforberedelser og beredskapstiltak. Mental Helse Ungdom uttaler at det er viktig med tiltak for barn og ungdom i beredskapsplaner.

Bergen kommune uttaler at det er positivt at bestemmelsen om beredskap ved miljøhendelser flyttes til loven, slik at plikten blir mer synlig. Alta kommune støtter at krav i forskrift flyttes til loven, og mener at også kravet i forskrift om risiko- og sårbarhetsanalyse bør flyttes til loven. Det samme mener Bydel Gamle Oslo.

Røde Kors og Mental helse Ungdom peker på at frivillighetens rolle i beredskapsarbeidet bør styrkes. Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn etterspør (livssyns)organisasjonenes rolle i beredskap og kriser.

Arbeidstilsynet ber om at det tydeliggjøres at det kan være behov for samarbeid mellom helsemyndighetene og arbeidshelsemyndighetene i beredskapssituasjoner i tråd med samvirkeprinsippet, og viser til erfaringer fra pandemien.

Folkehelseinstituttet foreslår at miljøhendelser defineres i lovens definisjonsbestemmelse i § 3, og at definisjonen dekker det samme som fremgår av merknadene til § 5 i forskrift om miljørettet helsevern. Statsforvalteren i Trøndelag mener også at det bør presiseres hva miljøhendelser og CBRNE-hendelser innebærer, inkludert sammenhengen med smittevernloven og samfunnsmedisinsk beredskap.

Folkehelseinstituttet mener at kravet til varsling bør stå i forskrift, ikke i loven, alternativt at kravet til varsling omtales kort i loven og utdypes i forskriften. Instituttet peker også på at Helsedirektoratet er lagt til som ny varslingsmottaker, og peker på fare for at varsling til begge etater samtidig kan gjøre at det iverksettes tiltak for håndtering som ikke er koordinert.

Helsedirektoratet peker på viktigheten av å se folkehelselovens beredskapsbestemmelse i sammenheng med øvrig regelverk som regulerer beredskap og at sammenhengen til annet regelverk ivaretas, både i innretning og begreper. Direktoratet viser til folkehelselovens karakter av å ha en sikkerhetsfunksjon der forhold er regulert av annet regelverk.

Høringsinstansene støtter forslaget om at kommunelegen skal gi faglige råd til kommunens helsemessige beredskap. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg negativt til forslaget. Se nærmere omtale av høringsinnspill om samfunnsmedisinsk beredskap og vurdering av disse i punkt 8.7.

8.6.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at bestemmelsen om oversikt, jf. § 5, presiserer at dette også omfatter oversikt over risikoforhold med betydning for folkehelsen. Forslaget innebærer å tydeliggjøre at kommunen skal ha oversikt over forhold av beredskapsmessig karakter, slik som forutsatt jf. Prop. 90 L (2010–2011). Dette kommer også til uttrykk i forskrift om miljørettet helsevern § 5 første ledd, som viser til folkehelseloven § 5 og stiller krav til at kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging. Dette kan blant annet være industrivirksomheter med fare for kjemikalie, biologisk, radioaktiv forurensing eller annen type risiko som kan være en trussel mot befolkningens helse. Videre vil kommunen etter ny § 7 og § 7 b (krav til å iverksette tiltak) i loven også måtte vurdere beredskapstiltak knyttet til risiko for ekstraordinære hendelser med betydning for folkehelsen.

Kommunens beredskapsansvar etter folkehelseloven må ses i sammenheng med krav i annet regelverk, som smittevernloven, helseberedskapsloven, forurensningsloven, sivilbeskyttelsesloven og plan- og bygningsloven m.fl. Se omtale om beredskap i Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 16. Folkehelseloven fungerer som sikkerhetsnett i situasjoner hvor ansvar er uklart eller på annen måte er utilstrekkelig regulert etter annet regelverk. Der helsebegrunnede krav er fastsatt i annet regelverk, og helsehensyn er tilstrekkelig vektlagt, vil annet regelverk primært gjelde. Dersom beskyttelse av liv og helse ikke kan ivaretas av andre myndigheter på en forsvarlig måte, har kommunen uansett etter folkehelseloven ansvar for og virkemidler til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. Departementet er enig med høringsinstansene i at forholdet mellom regelverkene er viktig, men vurderer at dette kan beskrives nærmere i veiledning til loven.

Kommunens ansvar for tiltak i beredskapssituasjoner gjelder innenfor det ansvar og den myndighet kommunen er tillagt etter loven. Samvirkeprinsippet i beredskapsarbeidet innebærer at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samvirke med andre aktører, både forebyggende og ved kriser. Dette gjelder for alle myndighetsnivåer, og ikke bare for kommunen. I vurderingen av tiltak og behov for kompenserende tiltak har kommunen også en plikt til å medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter, medvirke i gjennomføring av tiltak og plikt til å samarbeide med frivillig sektor, jf. § 4 tredje ledd.

Forskrift om miljørettet helsevern beskriver kommunens beredskapsansvar for alle miljøhendelser med betydning for folkehelsen, herunder CBRNE hendelser, samlet. I lys av erfaringene fra Covid-19 pandemien og behovet for beredskapsforberedelser og tiltak også for miljøhendelser som en trussel mot folkehelsen, foreslår departementet å flytte enkelte bestemmelser om beredskap fra forskriften til folkehelseloven for å gjøre plikten mer synlig. Dette omfatter krav i forskrift om miljørettet helsevern § 5 annet ledd, første punktum som lyder:

«Ved en miljøhendelse eller ved mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer, skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense negative helsekonsekvenser.»

Departementet foreslår at denne forskriftsbestemmelsen flyttes til folkehelseloven som ny § 7 b. Det grunnleggende kravet om å iverksette nødvendige tiltak for å beskytte folkehelsen ved en miljøhendelse, anser departementet som så sentralt for å beskytte liv og helse at det bør fremgå direkte av loven. Miljøhendelser defineres vidt og inkluderer hele CBRNE-området, i tillegg til hendelser som er rent fysiske og ikke inkluderer farlige stoffer, for eksempel jordskred, flom eller naturkatastrofer. Miljøhendelser er altså hendelser med både biologiske, fysiske eller kjemiske stoffer, eller ukjente miljøfaktorer. Fysiske faktorer omfatter også radiologiske og nukleære miljøfaktorer. Miljøhendelser er uavhengig av påvirkningsfaktor, og omfatter både ulykker, villede handlinger og andre situasjoner som kan utgjøre en helsetrussel. En miljøhendelse kan for eksempel være et utbrudd av sykdom eller enkelttilfelle av sykdom, kjemikaliehendelse, radioaktiv eller nukleær hendelse, eller annen miljøhendelse med ukjent opprinnelse.

I tråd med innspill i høringen foreslår departementet ikke å flytte kravet om varsling fra forskriften § 6 til loven. Høringsinstansene som støtter flytting av krav om beredskap fra forskrift til lov, uttaler seg konkret om kravet til tiltak ved miljøhendelser, og kommenterer ikke kravet til varsling konkret. Folkehelseinstituttet mener at kravet til varsling bør stå i forskrift, ikke i loven, alternativt at kravet til varsling omtales kort i loven og utdypes i forskriften. Departementet vurderer at tiltaksplikten er av mer grunnleggende karakter sammenlignet med varslingsplikten. I tillegg ble kun deler av varslingsplikten foreslått overført fra forskrift til lov. Departementet vurderer at det er hensiktsmessig at forskriften gir en helhetlig fremstilling av varsling, fremfor å flytte deler av kravet til lov. Dette er også i tråd med regulering av andre varslingsplikter for eksempel forskrift om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften), forskrift om meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS-forskriften) og forskrift om miljørettet helsevern.

Helsetilsynet gjennomførte tilsyn med kommunal helseberedskap i årene 2020 til 2023. Funnene indikerte særlig utfordringer i etterlevelse av krav til kommunale helseberedskapsplaner. Tilsynsrapporten viser at de fleste kommuner oppfyller kravene til risiko- og sårbarhetsanalyser, men flere kommuner manglet ROS-analyser for CBRNE-hendelser og smittevern. Tilsynsrapporten viser videre at kommunen ikke oppfyller kravene til helseberedskapsplaner på overordnet nivå, og flere kommuner hadde ikke oppdatert plan for CBRNE-hendelser. Helsetilsynet viser til at det gjerne er små kommuner med begrensede ressurser som har utfordringer i beredskapsarbeidet. Departementet vurderer at tilsynsfunnene gir støtte til forslaget om å flytte krav til tiltak ved miljøhendelser herunder CBRNE-hendelser fra forskrift til lov.

Ved krise med helsekonsekvenser forårsaket av for eksempel en atomhendelse eller smittevernhendelse vil tiltak for å håndtere hendelsen, slik som stenging av virksomheter mv. kunne ha andre negative konsekvenser for befolkningens helse og livskvalitet generelt og for sårbare grupper spesielt. Dette kan omfatte isolasjon, redusert fysisk og sosial aktivitet mv. Departementet foreslår derfor at kommunen skal vurdere og iverksette kompenserende tiltak for å forebygge og begrense konsekvenser for befolkningens helse som følge av tiltak iverksatt for å håndtere beredskapssituasjonen. Dette kan være tiltak for å forebygge ensomhet, legge til rette for aktivitet og sosialt samvær blant berørte og sårbare grupper mv. Kommunen må gjøre forholdsmessighetsvurderinger ved vurdering og gjennomføring av tiltak, dvs. at nytten av tiltaket må veies opp mot de negative konsekvensene. Tilsvarende plikt påhviler fylkeskommunen og staten, jf. §§ 20 og 22. Vurdering av kompenserende tiltak der det er nødvendig, gjelder også for andre myndigheter med ansvar for tiltak. På grunn av kommunens særlige ansvar i beredskapssituasjoner, presiseres plikten til å iverksette kompenserende tiltak for kommunen. Oversikt over befolkningens helse og livskvalitet, jf. § 5 vil være av betydning både ved forholdsmessighetsvurderinger av tiltak og ev. iverksetting av kompenserende tiltak. Videre vil det i en helsekrise være behov for å opprettholde, forbedre og evaluere oversikten, slik at konsekvenser av tiltakene blir korrigert eller kompensert forløpende med andre tiltak, jf. loven § 7. Oversikten er dermed en viktig del av kommunens beredskap i beredskapssituasjoner. Dette gjelder også for fylkeskommunen og statens oversikt.

Frivilligheten har en viktig rolle i den norske beredskapsmodellen, og det er behov for involvering av sivilsamfunnet og frivillige organisasjoner i beredskapsarbeidet. Frivillige organisasjoner bidrar med kompetanse, kapasitet og fleksibilitet som utfyller det offentlige beredskapssystemet, og samarbeid mellom frivillighet og myndigheter er derfor avgjørende for å sikre en robust og effektiv beredskap i samfunnet. Det vises også til omtale i punkt 5.3.4.

Som følge av forslaget om å samle kommunens ansvar i kapittel 2, må henvisningen i kravet til beredskapsplan endres. Det foreslås at kommunen skal ha beredskapsplan med sine oppgaver etter §§ 7 a til 7 c og kapittel 3. Henvisningene innebærer ingen utvidelse eller endring av kravet til beredskapsplan i forhold til kravet i gjeldende lov, med unntak av at beredskapsplanen etter forslaget også skal omfatte plan for involvering av samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegen. Det vises til kommuneoverlegens rolle som medisinskfaglig rådgiver for kommunen innen helsemessig beredskap, jf. § 7 c, og krav for kommunen om å sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap, jf. § 7 b.

Departementet vurderer at kravet til kommunen om å sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap bør plasseres i § 7 b om beredskap og flytter derfor denne bestemmelsen fra § 7 c, til § 7 b første ledd annet punktum som foreslått i høringsnotatet. Det vises til omtale av kommunens samfunnsmedisinske beredskap i punkt 8.7.4.

Departementet foreslår å synliggjøre kommuneoverlegens faglige råd i kommunens helsemessige beredskap i forslag til ny § 7 b. Forslaget har stor støtte fra høringsinstansene. Kommunen må i henhold til kravene i § 7 b og 7 c involvere kommuneoverlegen i arbeidet med helsemessig beredskap, herunder vurdering av tiltak. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forslag til § 7 c, se nærmere omtale i punkt 8.7 om samfunnsmedisinsk kompetanse.

8.7 Samfunnsmedisinsk kompetanse

8.7.1 Gjeldende rett

Dagens bestemmelse i folkehelseloven § 27 lyder:

«Kommunen skal ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse for å ivareta oppgaver etter loven her. Det skal ansettes en eller flere kommuneleger som medisinsk-faglig rådgiver for kommunen for å ivareta blant annet:

• a. samfunnsmedisinsk rådgivning i kommunens folkehelsearbeid, jf. §§ 4 til 7, herunder epidemiologiske analyser, jf. § 5 annet ledd,

• b. hastekompetanse på kommunens vegne i saker innen miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap og

• c. andre oppgaver delegert fra kommunestyret.

Kommunene kan samarbeide med andre kommuner om ansettelse av kommunelege.»

Kommuneoverlegen har oppgaver etter flere regelverk i tillegg til folkehelseloven, som helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven og lov om psykisk helsevern. Kommuneoverlegen har også en viktig rolle utover folkehelsearbeidet, herunder beredskap i helse- og omsorgstjenesten og forholdet til den akuttmedisinske kjeden og legevakttjenesten.

Samfunnsmedisin er et medisinsk fagområde med oppmerksomhet på helsetilstanden i hele eller deler av befolkningen, samt på livsmiljøet og samfunnsforholdene befolkningen lever i. Det handler om å forstå sammenhengen mellom helse og samfunn, og hvordan sosiale og fysiske omgivelser påvirker helsen.

En nærmere beskrivelse av innhold i de samfunnsmedisinske oppgavene er beskrevet i Prop. 90 L (2010–2011). Departementet viser også til Helsedirektoratets veileder om kommuneoverlegefunksjonen.

8.7.2 Høringsnotatets forslag

Høringsnotatet inneholdt forslag om å flytte bestemmelsen om samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegens ansvar fra kapittel 6 til kapittel 2 som omhandler kommunens ansvar. Videre ble det foreslått at det i bestemmelsen om beredskap § 7 b legges inn et krav om at kommuneoverlegen skal gi faglig råd til kommunens helsemessige beredskap etter denne loven, jf. omtale i punkt 8.6 om beredskap.

I høringsnotatet ble det i bestemmelsen om samfunnsmedisinsk kompetanse i ny § 7 c foreslått tatt inn et krav til at kommunen må sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap.

I tråd med folkehelsemeldingen ble begrepet «kommunelege» foreslått endret gjennomgående til begrepet «kommuneoverlege»

8.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget støtter at folkehelseloven § 27 flyttes til lovens kapittel 2 om kommunens ansvar som ny § 7 c.

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget er enige i at samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegen er viktig i kommunens folkehelsearbeid. Nordre Follo kommune viser til at kommuneoverlegen er viktig i kommunens planarbeid, og foreslår at det i loven legges til at kommuneoverlegen skal bidra i kommunal planlegging eller at en vurdering av folkehelsekonsekvenser alltid skal følge saker. Miljørettet helsevern i Vestfold mener også at tidligere krav om at kommunelegens tilrådning og begrunnelse alltid skal følge saken, bør gjeninnføres. Salten IKS mener at kravet til samfunnsmedisinsk kompetanse bør knyttes tettere mot kommunens ansvar etter § 4, og viser til at kommuneoverlegen brukes for lite i det systematiske folkehelsearbeidet og i planarbeid.

Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget, og uttaler blant annet at interkommunalt samarbeid på dette fagfeltet er viktig, og framhever videre at dette må innebære interkommunalt samarbeid om oppgavene mellom flere kommuneoverleger.

Høringsinstansene støtter også endringen om at kommuneoverlegen skal gi faglige råd til kommunens helsemessige beredskap etter loven. Det vises blant annet til høringsinnspill fra Helsedirektoratet, Legeforeningen, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Trondheim kommune, Sogndal kommune, Skien kommune, Kommuneoverleger i Telemark og Kommuneoverlegane i Samnanger kommune, Vaksdal kommune, Voss herad, Ulvik Herad, Eidfjord kommune, Kvam herad, Ullensvang kommune og Kvinnherad kommune. Ingen høringsinstanser uttaler seg negativt til forslaget.

Legeforeningen uttaler at:

«Det er positivt at kommunenes ansvar gjøres tydeligere på beredskapsområdet. Erfaringene fra pandemien har vist at det er nødvendig at kommunene tar et tydelig ansvar for samfunnsmedisinsk beredskap og kontinuitetsplanlegging.»

Legeforeningen ønsker en tydeligere definisjon av kravet til en eller flere kommuneoverleger, uavhengig av stillingsstørrelse og størrelse på kommunen. Legeforeningen mener videre at fastlegenes bidrag bør omtales, både fastlegenes kunnskap om helsetilstand og påvirkningsfaktorer og fastlegens rolle som mulig stedfortreder for kommuneoverlegen.

Kommuneoverlegane i Samnanger kommune, Vaksdal kommune, Voss herad, Ulvik Herad, Eidfjord kommune, Kvam herad, Ullensvang kommune og Kvinnherad kommune uttaler at:

«Vi meiner det burde vore tydelegare presisert i lovforslaget at kommunen skal sikre forsvarleg samfunnsmedisinsk beredskap i kriser som krever økte ressurser innen samfunnsmedisinsk rådgivning. I den samanheng viser vi til det som står i høyringsnotatet og i koronakommisjonen sin rapport nr 2 om kommuneoverlegane si rolle under Covid -19 pandemien, samt behov for kontinuitetsplanlegging for kommuneoverlegefunksjonen i kriser. Vi er usikre på om krav til internkontroll i lovforslaget er tilstrekkeleg for å sikre nok ressursar innan samfunnsmedisinsk kompetanse i ei slik krise.»

Kragerø kommune uttaler at:

«Kragerø kommune ser positivt på lovfesting av samfunnsmedisinsk kompetanse og beredskap, slik at kommunen bedre blir i stand til å ivareta sine oppgaver gjennom organisatorisk plassering og nødvendig delegering av myndighet. Videre er det avgjørende at det utarbeides planer for å opprettholde og sikre tilstrekkelig kapasitet i kommuneoverlegefunksjonen gjennom å ta i bruk annen fagkompetanse med andre yrkesbakgrunner til oppgaver som ikke krever samfunnsmedisinsk kompetanse (kommuneoverlegen) og utarbeidelse av kontinuitetsplaner med etablering av kommunale eller interkommunale vaktordninger når det oppstår en beredskapssituasjon der dette er nødvendig.»

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus støtter forslaget og uttaler at:

«Vi støtter også forslaget om å flytte bestemmelsen om kommuneoverlege fra kapittel 6 til kapittel 2 som omhandler kommunens ansvar. Dette for å synliggjøre at kommuneoverlegen er viktig i alle deler av kommunen sitt systematiske folkehelsearbeid. Vi ser også nødvendigheten av å sikre et godt samfunnsmedisinsk miljø, og at det for små kommuner kan være nødvendig å opprette interkommunalt samarbeide. Dette samarbeidet vil også kunne bidra til kontinuitet i kommuneoverlegefunksjonen. Vi ser betydningen av at kommuneoverlegen har en stedfortreder med god samfunnsmedisinsk kompetanse, også for å sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap. Videre er det viktig at kommuneoverlegen organisatorisk plasseres slik at vedkommende sikres deltakelse i de viktige prosessene i folkehelsearbeidet. Dette forutsetter også at kommuneoverlegen delegeres myndighet til å utøve funksjonen sin. Dette vil kunne styrke det systematiske folkehelsearbeidet, og sikre den røde tråden helt fra folkehelseoversikten til implementering i planverk, og siden evaluering.»

Kommuneoverleger i Telemark mener at det bør defineres hva som er forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap. Bærum kommune mener at kommunene selv må få bestemme hvordan kravet til forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap skal følges opp. Kommunene Ørland, Heim, Rindal, Melhus og Frøya mener også at det er uklart hvem som skal avgjøre hva som er forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap, og uttaler at:

«Det er ingen løsninger i dag som er like da kommunene forstår dette forskjellig. En anbefaling her er å komme med eksempler på løsninger som kommunen kan rette seg etter. Her er det avgjørende å presiseres at samfunnsmedisinsk kompetanse er en legekompetanse og at beredskapen ikke kan løses av noen uten denne kompetansen.»

Flere høringsinstanser mener at stedfortrederfunksjon bør lovfestes. Enkelte høringsinstanser mener at begrepet «hastekompetanse» er utydelig og krever en tydeligere ansvars-, rolle- og forventningsavklaring.

Kommunene Løten, Hamar, Stange og Ringsaker mener at kravet til samfunnsmedisinsk beredskap bør flyttes til ny § 7 b om beredskap.

Flere høringsinstanser peker på annen kompetanse som er nødvendig i folkehelsearbeidet. Miljørettet helsevern IKS støtter koblingen mellom kommuneoverlegen og beredskap, men mener at miljømedisinsk kompetanse også er viktig i beredskapssammenheng. Nordre Follo kommune mener at kommuneoverlegen er viktig inn i kommunens beredskapsarbeid, og kan ikke erstattes av annen helsefaglig kompetanse. Nettverk for helsefremmende samfunn (Fremsam) uttaler at:

«det viktig a understreke behovet for at kommunen har nødvendig kompetanse for å ivareta oppgavene etter loven, ikke kun begrenset til nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse. Det systematiske og langsiktige folkehelsearbeidet er avhengige av at noen har rollen som på driver for dette, og rollen som brobygger inn mot ulike tjenester og sektorer. Det systematiske folkehelsearbeidet vil lide hvis de ikke lovpålagte stillingene for folkehelserådgiver/-koordinatorer reduseres. Loven må understreke betydningen av også denne kompetansen.»

NORSAM, Universitetet i Innlandet og Universitetet i Bergen – psykologisk institutt mener at også samfunnspsykologisk kompetanse bør lovfestes. Indre Østfold kommune støtter forslaget om samfunnsmedisinsk kompetanse, men peker på at flere enn leger har relevant kompetanse og viser til veterinærer som et eksempel. Norsk sykepleierforbund fremhever sykepleieres rolle. Flere høringsinstanser mener at krav til folkehelsekoordinator eller folkehelsevitenskapelig kompetanse bør lovfestes, blant annet Trøndelag fylkeskommune.

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å endre benevnelse fra kommunelege til kommuneoverlege støtter dette forslaget.

8.7.4 Departementets vurderinger

Samfunnsmedisin kombinerer medisinsk kunnskap og kunnskap om hvordan samfunnsmessige faktorer påvirker helsen til en befolkning og til selvstendig å kunne planlegge og gjennomføre effektive tiltak for å fremme folkehelsen. Kommunelegefunksjonen har siden sunnhetsloven av 1860 vært sentral i å fremme folkehelsen og å legge vilkår for folkehelsen, samt å sikre befolkningen mot helsefare. Samfunnsrettede tiltak er grunnleggende for å utjevne sosiale helseforskjeller.

Departementet foreslår å tydeliggjøre at kommuneoverlegen skal gi medisinskfaglige råd i kommunens folkehelsearbeid ved å legge inn i ny § 7 c at kommuneoverlegen blant annet skal gi samfunnsmedisinsk rådgivning i kommunens folkehelsearbeid og planarbeid. Dette omfatter alle bestemmelsene i kapittel 2 i loven, herunder epidemiologiske analyser, helsemessig beredskap og vurdering av hvordan kommunen kan møte folkehelseutfordringer, samt bruk av virkemidler etter kapittel 3.

Dette innebærer at kommuneoverlegen må involveres i folkehelsearbeidet for å sikre samfunnsmedisinsk kompetanse i oversikt, planer og tiltak, løpende og i beredskapssituasjoner. Manglende involvering av samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegen vil kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil, se omtale i Prop. 90 L (2010–2011) kapittel 18.4.1.3.

Kommunelegefunksjonen er særskilt vurdert av Koronakommisjonen, se NOU 2022: 5 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – del 2 – rapport fra Koronakommisjonen. Kommisjonen uttaler:

«Om lag 28 prosent av kommunene hadde fremdeles ikke stedfortrederordning for kommunelegefunksjonen ved kommunelegekartleggingen høsten 2021. I lys av dette bør sentrale myndigheter vurdere om lovverket i tilstrekkelig grad sikrer at kommunene innretter kommunelegefunksjonen på en slik måte at den er rustet for epidemier/pandemier av en viss varighet.»

Koronakommisjonen vurderte at kommunelegefunksjonen ikke var godt nok rustet til å håndtere pandemien, og at kommunelegen fikk en krevende arbeidssituasjon under pandemien. Koronakommisjonen anbefaler at kommunelegefunksjonen bør styrkes, og trakk fram betydningen av å ha et fagmiljø, noe som kan være vanskelig å opprettholde i mindre kommuner. Kommisjonen mente at interkommunale ordninger kan bidra til å skape faglig fellesskap for kommunelegene i mindre kommuner. En stor del av kommuner har vært og er til dels også fremdeles avhengig av enkeltpersoner i kommunelegefunksjonen. Kommunelegekartleggingen høsten 2021 viste at 57 prosent av kommunene ikke hadde kontinuitetsplaner som ivaretar kommunelegefunksjonen. Manglende kontinuitetsplaner medfører en sårbarhet under kriser.

I Meld. St. 15 (2022–2023) folkehelsemeldingen uttales det blant annet at regjeringen legger til grunn at kommunene fortsatt skal ha ansvar for å verne befolkningen mot helsetrusler. Det forutsetter at kommunen kan ivareta dette på en forsvarlig måte deriblant ved tilstrekkelig samfunnsmedisinsk kompetanse innen smittevern, miljømedisin og strålevern. Kommuneoverlegene og samfunnsmedisinsk kapasitet og kompetanse er en kritisk faktor. I meldingen framgår det at kommuneoverlegens rolle skal gjøres tydeligere ved å presisere kommuneoverlegens og kommunens ansvar innen samfunnsmedisin. Kommunen må ha tilstrekkelig kapasitet til å ivareta både løpende samfunnsmedisinske oppgaver og å håndtere større helsekriser (utbrudd, miljøhendelse mv.).

Departementet foreslår at det i § 7 b om beredskap fastsettes at kommunen må sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap og at kommuneoverlegen skal gi faglige råd til kommunens helsemessige beredskap etter folkehelseloven, se 8.6.4.

Begrepet forsvarlighet er en rettslig standard, som innebærer at kravets innhold kan variere over tid, basert på faglig utvikling og samfunnsutvikling. Hva som er forsvarlig beror blant annet på faglig normering. Kravet til forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap innebærer at kommunen må sikre at samfunnsmedisinsk kompetanse ivaretas på en forsvarlig måte i beredskapsarbeidet. For at kommunestyret skal kunne løse sine beredskapsoppgaver for å ivareta liv og helse på en faglig forsvarlig måte, må det innhentes kunnskap gjennom medisinskfaglige vurderinger. Dette innebærer at kommuneoverlegen i nødvendig utstrekning må involveres i beredskapsplanlegging og beredskapssituasjoner. Involvering av kommuneoverlegen i beredskapsarbeidet er blant annet en nødvendig forutsetning for å sørge for at kommuneoverlegens myndighet etter ulike regelverk kan benyttes i hastesaker og for at bestemmelser om varsling til kommuneoverlegen kan ivaretas på en forsvarlig måte. Departementet viser til at kommuneoverlegen har hastekompetanse etter folkehelseloven i ny § 7 a og er varslingsmottaker etter § 29. En nærmere omtale av innholdet i de samfunnsmedisinske oppgave, herunder beredskap, er gitt i Prop. 90 L (2010–2011).

Dette innebærer at kommuneoverlegen skal gi faglige råd ved både beredskapsplanlegging, herunder arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, utarbeidelse av beredskapsplaner og varslingsrutiner, og vurdering og iverksettelse av beredskapstiltak.

De foreslåtte endringene dreier seg ikke om endringer i innhold i oppgaver eller i kompetanse, men tydeliggjør kravet om at kommunen må sikre at de samfunnsmedisinske oppgavene blir ivaretatt på en forsvarlig måte også i beredskapssituasjoner.

Det å ivareta eller ivaretakelse av de samfunnsmedisinske oppgavene på en forsvarlig måte er kommunens ansvar og inngår kommunens krav til internkontroll. At kommunen har ansvar for de samfunnsmedisinske oppgavene, herunder helsemessig beredskap, innebærer bl.a. å gi kommuneoverlegen forutsetninger til å ivareta sine oppgaver. Dette kan både handle om organisatorisk plassering og delegasjon av myndighet, og at det er tilstrekkelig kapasitet.

En slik sikring av medisinske oppgaver kan være planer for bruk av annen fagkompetanse og -personell til oppgaver som ikke må utføres av kommuneoverlegen, omplassering av andre ressurser til kommuneoverlegefunksjonen eller etablering av vaktordning når situasjonen tilsier at det er behov for det.

Kravet til forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap betyr ikke krav om økt beredskap for den enkelte kommuneoverlege, men at kommunen må organisere oppgavene på en slik måte at beredskapsansvaret blir ivaretatt på en forsvarlig måte, eksempelvis for å kunne bistå kommunens kriseledelse under hendelser eller for at kommuneoverlegen skal kunne utøve hastemyndighet, jf. ny § 7a, og motta varslinger der lov eller forskrift angir kommuneoverlegen som varslingsmottaker, jf. § 29.

Det kan være gjennom et tilstrekkelig antall kommuneoverlegestillinger, interkommunalt samarbeid og med bruk av annen fagkompetanse som miljømedisin i tillegg til samfunnsmedisin for å håndtere samfunnsmedisinske oppgavene. Det må også foreligge planer for kontinuerlig bemanning, og for oppskalering av samfunnsmedisinsk kapasitet ved hendelser som krever flere ressurser over tid, for eksempel gjennom samarbeidsavtaler med andre kommuner, fastleger e.l.

Interkommunalt samarbeid kan gi bedre robusthet og kontinuitet, bedre faglig bredde og styrke lokale samfunnsmedisinske miljøer. Innen miljørettet helsevern er dette vanlig for mindre og mellomstore kommuner, men ikke innen smittevern eller andre samfunnsmedisinske oppgaver. Gjennom samarbeid kan kommunene sikre økt kapasitet og kontinuitet. Samarbeid om kommuneoverlegefunksjonen vil kunne bidra til større og sterkere faglige nettverk, bedre kvalitet og effektivitet, muliggjøre felles ressursbruk og raskere respons på hendelser og bidra til bedre tilgjengelighet for tjenestene som tilbys. Interkommunalt samarbeid kan være avgjørende for å rekruttere og beholde kommuneoverleger.

I Prop. 90 L (2010–2011) omtales forholdet til fastlegene og fastlegens rolle i folkehelsearbeidet. Det vises blant annet til viktigheten av å bringe inn erfaringsbasert kunnskap fra for eksempel fastlegene, og at utviklingen i tjenestene er et premiss for folkehelsearbeidet i kommunen slik at forebyggbare problemer ikke oppstår.

For å tydeligere få fram i loven at ansvaret ligger hos kommunen som sådan og for å se bestemmelser om kommunens ansvar i sammenheng, foreslår departementet å flytte bestemmelsen om samfunnsmedisinsk kompetanse og kommuneoverlegens ansvar fra kapittel 6 til kapittel 2 som omhandler kommunens ansvar. Videre foreslås at det i bestemmelsen om beredskap § 7 b at kommuneoverlegens skal gi faglig råd til kommunens helsemessige beredskap etter denne loven.

I folkehelsemeldingen står det at regjeringen vil endre betegnelsen kommunelege til kommuneoverlege. I kommunene brukes kommuneoverlege som stillingsbetegnelse for leger i kommunelegefunksjonen. Kommunelege blir brukt som tittel i andre kliniske stillinger i kommunene. Det skaper uklarhet både i praktisk utøvelse av lovverk og i innbyggerkommunikasjon, og en endring i regelverk vil gi bedre samsvar og bidra til tydeligere omtale av rollen. Det vil bidra til å tydeliggjøre skillet mellom kommuneoverlegens samfunnsmedisinske rolle på den ene siden, og andre (kommune)legers kliniske arbeid på den andre. Høringsinstansene gir støtte til dette forslaget. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet og foreslår at begrepet «kommunelege» endres gjennomgående til begrepet «kommuneoverlege» i folkehelseloven. Dette innebærer endringer i §§ 7 a, 7 b, 13, 19 og 29.

8.8 Samarbeid mellom kommuner

8.8.1 Gjeldende rett

Hovedprinsippet i gjeldende rett er at kommunene i utgangspunktet står fritt til å velge å samarbeide og at eventuelle samarbeid skal være frivillige. Kommuner kan samarbeide om å løse oppgaver på ulike måter. Samarbeidet kan ha form av alt fra uformelle nettverk mellom fagpersoner til etablering av egne interkommunale selskaper som skal ivareta kommunens oppgaver. Angående ulike former for interkommunalt samarbeid vises det til kapittel 2 i Veileder om interkommunalt samarbeid etter reglene i kommuneloven (regjeringen.no). Samarbeid mellom kommuner for å sikre etterlevelse av folkehelseloven og for å forbedre og lette folkehelsearbeidet i den enkelte kommune, behøver ikke innebære at beslutningsmyndigheten overlates til interkommunale organer.

I gjeldende folkehelselov reguleres samarbeid mellom kommuner på følgende måter:

I § 9 første ledd om kommunens oppgaver og delegering av myndighet heter det at ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som i denne lov er lagt til kommunen, i tillegg til å delegeres etter bestemmelsene i kommuneloven kan delegeres til et interkommunalt selskap.

Videre har dagens folkehelselov i § 26 en bestemmelse om at departementet kan pålegge samarbeid mellom kommuner. Vilkåret er at det anses påkrevet for en forsvarlig løsning av folkehelsearbeidet i kommunene.

8.8.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å flytte dagens bestemmelse om adgangen til delegasjon av myndighet innen miljørettet helsevern til interkommunalt selskap fra dagens § 9, første ledd til ny § 7a siste ledd.

Videre ble det foreslått å flytte bestemmelsen om pålagt samarbeid mellom kommuner fra § 26 til § 7 d. Dette fordi bestemmelsen om samarbeid naturlig hører hjemme med andre bestemmelser om kommunale oppgaver. Det ble ikke foreslått noen materielle endringer i bestemmelsen, men notatet inneholdt en drøfting av anvendelsen av den samt drøfting av kriterier. Blant annet står det i høringsnotatet at grunnlag for å vurdere ev. pålegg kan være behov for å sikre nødvendig kapasitet og kompetanse, eller hvor samarbeid kan bidra til å motvirke negativ utvikling og uakseptable forskjeller i helsestatus.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Generelt er det støtte til endringene i strukturen i loven som samler kommunens ansvar i kapittel 2. Det omfatter også bestemmelsen om samarbeid mellom kommuner, se omtale av dette i punkt 6 om lovstruktur.

Få høringsinstanser uttaler seg om det høringsnotatet skriver om samarbeid mellom kommuner spesielt. Det henger trolig sammen med at departementet ikke foreslo materielle endringer i selve loven om dette, men bare foreslår å flytte eksisterende bestemmelser. I høringsnotatet hadde imidlertid departementet inntatt forslag til noen presiseringer av hvordan eksisterende bestemmelser kan anvendes.

Nordre Follo kommune støtter:

«det som er nedfelt i § 7d Samarbeid mellom kommuner. Gammel hjemmel var § 26 og det ser ut til at den er videreført i § 7d. Det er viktig for oss at hjemmel til å pålegge kommuner samarbeid videreføres. Dette er etter vårt bekjentskap den eneste hjemmelen som finnes for å pålegge andre regioner å samarbeide om viktige folkehelseområder som eksempelvis vannforsyning.»

Nome kommune:

«er svært negativ til at overordnet forvaltningsnivå kan pålegge kommuner å samarbeide slik det er skissert i denne paragrafen. Kommunene bør organisere samarbeide selv. På hvilke grunnlag skal overordnet myndighetsnivå vurdere om den ordningen kommunen har er uforsvarlig. I tillegg er det svært betenkelig at overordnet myndighetsnivå skal kunne ha direkte innvirkning på kommunens ressursbruk.»

Numedalskommunene viser til samarbeid om samfunnsmedisin:

«Erfaringsmessig for små kommuner, er det som trekkes frem i høringsnotatet om samarbeid om kommuneoverlegefunksjonen, for å bidra til større og sterkere faglige nettverk, bedre kvalitet og effektivitet, muliggjøre felles ressursbruk og raskere respons på hendelser og bidra til bedre tilgjengelighet for tjenestene som tilbys, et viktig poeng og hensyn å ivareta i revidert lov.»

8.8.4 Departementets vurderinger

Som også påpekt i forarbeidene til dagens lov, krever folkehelsearbeid kompetanse og kapasitet i kommunen. Både til å skaffe nødvendig oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker befolkningens helse, og til å iverksette de rette tiltakene for å følge opp folkehelseutfordringene i kommunen. Erfaring fra de årene loven har virket viser at det kan være en utfordring for små kommuner å etablere et eget robust apparat for å håndtere folkehelsearbeidet.

I enkelte kommuner med mindre fagmiljø kan det ikke bare være hensiktsmessig, men også nødvendig å samarbeide med andre kommuner for å sikre tilstrekkelig kompetanse på folkehelsearbeid, samt iverksette nødvendige forebyggende og helsefremmende tiltak. Dette gjennomføres imidlertid ikke alltid i praksis.

Den såkalte Mulighetsstudien for VA-sektoren utført av Oslo Economics, COWI og Kinei på oppdrag for Kommunal- og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i 2022 gir eksempler på store skjevheter som kan utvikle seg på grunn av mangel på samarbeid. Det pekes på at det finnes flere eksempler på at vann- og avløpsinfrastrukturen følger kommunegrensen, snarere enn områder som er rasjonelle med tanke på befolkningsgrunnlag og effektiv utnyttelse av vannkilder. På bakgrunn av mangel på kompetanse og gjennomføringsevne særlig i små kommuner, ble en rekke kommuner og andre aktører spurt om hvorfor ikke flere kommuner velger å dele på et begrenset antall ressurser med kompetanse på drift av og investering i vann- og avløpssystemer. Flere kommunepolitikere fryktet at interkommunalt samarbeid vil medføre at kommunen mister de få arbeidsplassene de har i egen teknisk etat til nærliggende, større kommuner. Større kommuner ønsker ikke å gi fra seg kontroll til mindre kommuner ved samarbeid i interkommunale selskap. Det fremgår av samme undersøkelse at i 2020 varierte vann- og avløpsgebyret for en standardbolig i en gjennomsnittlig kommune fra 3 400 kroner inkl. mva. til 21 800 kroner inkl. mva. Uten endringer forventes det at variasjonen vil øke til et spenn som går fra 7 000 til 40 000 kroner for en standardbolig i løpet av en 20-års periode.

Norsk Vann har i rapport 281/2023 om mulige organisasjonsformer for den kommunale vann- og avløpssektoren omtale av ulike typer samarbeid og organisasjonsformer. I kapittel 4.5 er det gjort en vurdering av dette og hvilke begrunnelser kommuner oppgir for manglende samarbeid. Det er i hovedsak de samme begrunnelsene som kommer fram her som i mulighetsstudien. Mangel på tillit og styringsrisiko, men også at større fagmiljøer ses på som en trussel i stedet for å anses som en mulighet. Det fryktes konkurranse om arbeidskraften og er et ønske om å benytte høyt utdannet personell på tvers av ulike kommunale oppgaver. Samtidig vises det også til eksempler der samarbeid har lykkes og det gis i rapporten konkrete råd for kommuner som ønsker større grad av samarbeid.

Betydningen av interkommunalt samarbeid ble også trukket fram i Generalistkommuneutvalgets utredningen (NOU 2023: 9) som en av flere viktige forutsetninger for å kunne opprettholde generalistkommunesystemet framover.

Til tross for de svakheter som er påpekt ovenfor er departementet ikke kjent med at hjemmelen i dagens § 26 og den tidligere hjemmelen i daværende kommunehelsetjenestelov § 1-6 første ledd har vært brukt til å pålegge samarbeid. Dette kan skyldes at vilkårene er skjønnsmessige og at det i forarbeidene framgår at man skal være tilbakeholdende med å benytte hjemmelen.

Samarbeid mellom kommuner for å løse lovpålagte oppgaver må likevel være organisert på en måte som sikrer at oppgavene etter loven blir ivaretatt. Folkehelsearbeidet må bygge på lokal kunnskap om behovene, utfordringene, ressursene og styrker i den enkelte kommune, og det er viktig at kommunens fokus på de særlige behov og utfordringer kommunen står overfor på folkehelseområdet ikke svekkes gjennom de samarbeidsordningene som etableres. Dette må likevel veies opp mot at kommunene faktisk ikke ser seg i stand til holde den nødvendige oversikten og reagere på dem på adekvat måte. Og dette igjen må ikke medføre at det blir unødvendig store forskjeller i faktorer som påvirker helsen til befolkningen, også økonomiske, som ikke er begrunnet i de folkehelsemessige behovene til innbyggerne, men snarere forskjeller betinget av mangler i kommunenes kompetanse og økonomi.

Som grunnlag for å vurdere ev. pålegg kan være sikring av nødvendig kapasitet og kompetanse, eller hvor samarbeid kan bidra til å motvirke negativ utvikling og uakseptable forskjeller i helsestatus.

Det er ingen innvendinger i høringen til forslaget om å flytte bestemmelsen fra § 26 til § 7 d og departementet opprettholder dette tekniske grepet for å samle bestemmelser av betydning for kommunen på en bedre måte.