9 Samordning av introduksjonsprogrammet
9.1 Gjeldende rett
Integreringsloven § 50 regulerer at kommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi deltagere i introduksjonsprogram et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Dette er en oppgave som kommer i tillegg til det å oppfylle kravene til introduksjonsprogrammet, jf. Prop. 100 L (2020–2021). Formålet med plikten, som er innført i flere lover, er åsikre bedre velferdstjenester til personer med sammensatte tjenestebehov.
Kommunens ansvar for å sørge for et forsvarlig tilbud om introduksjonsprogram etter §§ 3 og 12 innebærer et ansvar for å samordne de ulike elementene i programmet. I dette ligger det at kommunen må samordne innholdet i programmet internt i kommunen og med andre tjenesteytere og aktører. Dette fremgår imidlertid ikke uttrykkelig av loven. Kommunen har ingen plikt til å følge opp deltagere etter avsluttet program, men det følger av integreringsloven § 13 sjette ledd at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sluttmål sitt innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen.
9.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å innføre en bestemmelse om at kommunen skal sørge for at innholdet i introduksjonsprogrammet er helhetlig og samordnet. Departementet foreslo videre at kommunen skal samarbeide med relevante tjenesteytere og aktører om introduksjonsprogrammet.
Departementet foreslo at ansvaret for å sørge for et helhetlig og samordnet tilbud skal legges til enheten i kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet, men ikke å regulere hvilken enhet dette skal være. Departementet ba særskilt om kommunenes synspunkter på behovet for å lovfeste dette.
Departementet presiserte i høringsnotatet at «tjenesteytere» skal forstås bredt og omfatte alle offentlige tjenesteytere som yter tjenester om innholdet i introduksjonsprogram, også opplæring, og at med «aktører» menes andre som bidrar med tilbud i programmet, for eksempel arbeidsgivere.
9.3 Høringsinstansenes syn
I underkant av 50 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å innføre en bestemmelse om kommunens plikter til samordning av de ulike elementene som kan inngå i et introduksjonsprogram.
Over halvparten av instansene støtter forslaget, blant andre statsforvalterne, AVdir, Akershus fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, flere kommuner; Færder, Hå, Lillestrøm, Lindenes, Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune, Skien, Stavanger, Øygarden, Integreringstenesta i Voss herad, Flyktningtjenesten i Asker kommune, Eidsskog, Kongsvinger, Nord-Odal og Sør-Odal kommuner og Glåmdal interkommunale voksenopplæring, Flyktningtjenesten i Haugesund kommune, Porsgrunn voksenopplæringssenter, Læringssenteret for voksne i Ringerike kommune, Mestringsenheten i Sandnes kommune, Senter for læring og integrering i Senja kommune, Flerkulturelt råd i Innlandet fylkeskommune og Nav Løten.
AVdir mener en tydeliggjøring av forpliktelser, som ifølge departementet allerede ligger i regelverket, kan bidra til at Nav tidligere blir koblet på for å arbeidsrette programmet. Etaten opplever fortsatt å først bli involvert når deltagere nærmer seg endt program i enkelte kommuner, noe AVdir mener er uheldig.
Øvrige høringsinstanser som støtter forslaget, viser blant annet til at det kan bidra til likere praksis i kommunene, tydeliggjøring av roller og ansvar i integreringsarbeidet og bedre koordinering mellom fylket og kommunen. Instansene viser også til at endringen, kan ansvarliggjøre aktuelle samarbeidspartnere og bidra til mer effektivt arbeid og bedre kvalitet på tjenestene for den enkelte.
Lillestrøm kommune støtter forslaget, men mener det bør tydeliggjøres hvilke plikter samordningsansvaret innebærer. Kommunen ser videre utfordringen med å definere eller utforme hvilken myndighet et slikt ansvar innebærer, spesielt overfor samarbeidspartnere som befinner seg utenfor kommunens tjenesteområder. Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune og Integreringstenesta i Voss herad mener det også er behov for å tydeliggjøre andres instansers ansvar for å bidra til samordning, som Nav, fylkeskommune og voksenopplæring. Hå kommune påpeker at en lovfesting bør inneholde noe fleksibilitet for kommunene da de er organisert forskjellig.
Enkelte høringsinstanser er nøytrale eller mener andre tiltak vil være mer effektfulle, blant andre IMDi, Voksenopplæringene og flyktningtjenestene i Åfjord, Ørland og Indre Fosen kommuner samt Flyktningnettverket i Valdres. IMDi mener det er behov for bedre samordning av tjenestene og at tjenestene får samme signal om behovet for samarbeid og innsats, men viser til at det er flere typer virkemidler som kan være aktuelle for å styrke samordningen. IMDi mener fordelene versus eventuelle ulemper ved å innføre en ny bestemmelse om samordning og organisering bør fremgå tydelig. IMDi viser til at det går frem både av integreringsmeldingen og arbeidsmarkedsmeldingen at det er behov for mer kunnskap om hinder for samarbeid.
Om lag en tredjedel av høringsinstansene er negative eller ønsker tydeliggjøring eller større fleksibilitet, blant andre KS, Rogaland fylkeskommune, Bærum kommune, Oslo kommune, Nav Risør, Sarpsborg kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune, Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet i Sør-Varanger kommune, Ål introsenter i Ål kommune og Virksomhetene Integrering og Voksenopplæring i Ålesund kommune.
KS er sterkt imot forslaget og oppfatter det som et klart inngrep i det kommunale selvstyret. KS uttaler at forslaget ikke er i tråd med føringene om redusert statlig detaljstyring og mener forslaget også er i strid med sentrale prinsipper for kommunalt selvstyre. KS mener det er unødvendig å lovfeste hvordan kommunene skal koordinere arbeidet med introduksjonsprogrammet. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune, Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet i Sør-Varanger kommune og Virksomhetene Integrering og voksenopplæring i Ålesund kommune mener i likhet med KS at den foreslåtte endringen strider med prinsippet om kommunalt selvstyre.
IKVO og Ryfylke læringssenter i Strand kommune mener de fleste kommuner allerede samarbeider godt rundt introduksjonsprogrammet, og at det er tilstrekkelig med eksisterende samarbeidsavtaler som hjemler ansvar og roller.
Enkelte høringsinstanser, blant andre Bærum kommune, Enhet for bosetting og introduksjon og Elverum læringssenter i Elverum kommune, Nav Risør og Ål introsenter i Ål kommune, mener endringen vil kunne føre til samarbeidsproblemer og/eller at andre instanser fratas et ansvar for å bidra til et helhetlig og samordnet program. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) stiller spørsmål om hvordan en enhet i kommunen skal kunne stå ansvarlig for samhandlende aktører som fylkeskommunen. Rogaland fylkeskommune og Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet i Sør-Varanger kommune påpeker, i likhet med flere av høringsinstansene som støtter forslaget, betydningen av en klar ansvarsfordeling. Rogaland fylkeskommune mener det bør gå frem at det er en gjensidig forpliktelse til samarbeid mellom de ulike etatene/instansene.
Arendal kommune er bekymret for at forslaget vil kunne fremtvinge lovbrudd i små kommuner.
9.4 Departementets vurdering
Enkelte høringsinstanser, blant andre KS, er sterkt imot forslaget i høringsnotatet om å regulere at enheten i kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet, skal sørge for at innholdet i programmet er helhetlig og samordnet. De oppfatter forslaget som et inngrep i det kommunale selvstyret, i strid med føringene om redusert statlig detaljstyring og sentrale prinsipper for kommunalt selvstyre.
Departementet foreslår etter ny vurdering at det reguleres i ny § 12 a at kommunen skal sørge for at innholdet i introduksjonsprogrammet er helhetlig og samordnet. Departementet foreslår også at det presiseres at kommunen skal samarbeide med relevante tjenesteytere og aktører om introduksjonsprogrammet. Samordning av introduksjonsprogrammet vil for eksempel dreie seg om samordning mellom voksenopplæring og Nav-kontoret i kommunen, og mellom kommune og fylkeskommune samt andre aktører som arbeidsgivere.
Kommunen har allerede ansvaret for å sørge for et forsvarlig tilbud om introduksjonsprogram, jf. integreringsloven §§ 3 og 12. Departementet vurderer derfor at forslaget innebærer et beskjedent inngrep i det kommunale selvstyret, sett opp mot fordelene ved å få løst samordningsutfordringene som oppstår når flere aktører er involvert i integreringsarbeidet, uten at ansvaret for å samordne programmet er tydelig regulert.
Departementet viser til at regionreformen og integreringsloven har ført til en betydelig omlegging av det kommunale integreringsarbeidet og bidratt til at flere aktører er involvert i integreringsarbeidet. Fylkeskommunene har blant annet fått nye oppgaver og en større rolle på feltet. Forventinger om rask overgang til arbeid for de med arbeidsrettet løp har også ført til et større behov for samordning mellom blant annet flyktningtjenesten, opplæringsinstitusjonene, Nav-kontor og arbeidsgivere. For å få til gode, tilrettelagte introduksjonsprogram er det nødvendig med koordinering og samarbeid både på organisasjonsnivå og på individnivå. Kvaliteten på programmet og muligheten for å legge mest mulig til rette for deltagere med ulike forutsetninger og ulike behov, handler både om hvem det samarbeides med, hva det samarbeides om, og hvordan samarbeidet foregår.
På organisasjonsnivå er vellykket gjennomføring av introduksjonsprogrammet blant annet avhengig av tydelig prioritering, planlegging, informasjonsflyt og god rolle- og ansvarsdeling innad i kommunen og overfor eksterne samarbeidspartnere. Fafo finner at manglende koordinering mellom kommunen og fylkeskommunen er en av grunnene til at det er utfordringer med lang ventetid før oppstart i videregående opplæring (Fafo 2024-04). Flere undersøkelser har vist at Nav-kontoret ofte blir involvert først når deltagerne nærmer seg slutten av introduksjonsprogrammet, og når det viser seg at de ikke har noen jobb eller utdanning å gå til. AVdir viser også til dette i sitt høringsinnspill. Departementet vurderer på denne bakgrunnen at det er behov for nasjonale føringer for å bidra til å nå den overordnede målsettingen om at flere skal komme i arbeid.
Flere av høringsinstansene, både de som støtter og de som ikke støtter forslaget, påpeker betydningen av en klar ansvarsfordeling. Disse høringsinstansene er blant annet bekymret for at reguleringen fratar andre instanser et ansvar for å bidra til et helhetlig og samordnet program. Rogaland fylkeskommune mener det bør gå frem at det er en gjensidig forpliktelse til samarbeid mellom de ulike etatene/instansene. Departementet understreker at bestemmelsen om at kommunene skal samarbeide med relevante tjenesteytere og aktører om introduksjonsprogrammet, ikke er ment å frata ansvar fra andre aktører. Bestemmelsen tydeliggjør at introduksjonsprogrammet består av en rekke tiltak fra ulike tjenesteytere og aktører, og at det er nødvendig at kommunen tar initiativ til et forpliktende samarbeid.