6 Introduksjonsprogram for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere
6.1 Gjeldende rett
Deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal ha program på tre til seks måneder med mulighet for seks måneders forlengelse, jf. integreringsloven § 13 andre ledd. Det følger videre av integreringsloven § 13 femte ledd at programmet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil oppnå sitt sluttmål med en forlengelse. Spørsmålet om forlengelse er underlagt kommunens skjønn og det skal foretas en konkret helhetsvurdering av deltagerens progresjon, hvor nær deltageren er til å nå sluttmålet sitt, om deltageren er avhengig av kommunens hjelp for å nå sluttmålet og deltagerens motivasjon (Prop. 89 L (2019–2020) punkt 8.5.4.7).
Sluttmålet for deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, jf. integreringsloven § 13 andre ledd.
Introduksjonsprogrammet skal minst inneholde opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede elementer, jf. integreringsloven § 14. Deltagere som har barn under 18 år, eller som får barn i løpet av programmet, skal gjennomføre foreldreveiledning. Innholdet og omfanget av kurs i livsmestring og foreldreveiledning er regulert i integreringsforskriften. Det er de samme obligatoriske elementene for de med utdanning på videregående nivå eller høyere som har kort programtid, som for de uten utdanning på videregående nivå fra før som har program med lengre varighet. Programmet skal tilpasses individuelt innenfor disse rammer.
For personer med midlertidig kollektiv beskyttelse er det gjort flere tilpasninger i regelverket i kapittel 6A. Disse har ikke rett til kurs i livsmestring og kommunen kan tilby forkortet foreldreveiledning dersom kapasitetshensyn i kommunen gjør det nødvendig. Det er også stilt konkrete krav til arbeidsretting av introduksjonsprogram med sluttmål om arbeid for denne gruppen, jf. integreringsforskriften § 43h. Etter tre måneder i program skal arbeidsrettede elementer gjennomsnittlig minst utgjøre 15 timer i uken av programtiden. Ved deltidsprogram, jf. § 43i, på inntil 60 prosent av fulltid, kan kommunen sette ned kravet til gjennomsnittlig minst 10 timer i uken. Minstekravet til arbeidsrettede elementer oppfylles ved praksis på en arbeidsplass, arbeid på deltid, korte yrkes- eller bransjekurs, arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav eller andre lignende tiltak. Kravet gjelder også ved forlengelse av programmet.
6.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo enkelte endringer i innholdet i introduksjonsprogrammet for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før.
Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på om kurs i livsmestring bør fjernes helt som et obligatorisk element for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere, eller om det bør gis et forkortet kurs for denne gruppen.
Departementet ba også særskilt om høringsinstansenes syn på om deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere bør gis forkortet foreldreveiledning i tråd med unntaket som er innført i integreringsforskriften § 3 sjette ledd som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina, eller om de fortsatt skal gis fullt foreldreveiledningsprogram.
Departementet foreslo også språklige endringer slik at det konsekvent står «foreldreveiledning», i stedet for «kurs i foreldreveiledning», i bestemmelsen.
Videre foreslo departementet at arbeidsrettede elementer etter tre måneder minst skal utgjøre gjennomsnittlig 15 timer i uken av programtiden i program som skal kvalifisere for arbeid.
Departementet foreslo å sette programtiden til inntil tolv måneder uten mulighet for forlengelse for å redusere forskjellene mellom kommunene og bidra til at flere deltagere går direkte over til arbeid eller utdanning. Departementet foreslo samtidig å fjerne dagens minstetid på programlengden på tre måneder.
6.3 Høringsinstansenes syn
6.3.1 Programmets varighet
I overkant av 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om varighet av programmet for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere, endres til inntil tolv måneder uten mulighet for forlengelse. Om lag 25 høringsinstanser støtter forslaget, blant andre statsforvalterne, AVdir, HK-dir, IMDi, IKVO, Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune, Lillestrøm kommune, Sarpsborg kommune, Skien kommune, Flyktningtjenesten i Haugesund kommune, Nome voksenopplæring og flyktningtjeneste i Nome kommune, Mestringsenheten i Sandnes kommune, Utdanningsforbundet,og Nav, Familiesenteret og Lindesnes læringssenter i Lindesnes kommune.
IMDi, AVdir og HK-dir viser til at endringen kan bidra til å redusere forskjellene mellom kommuner i vurderingene av forlengelse av programtiden. IMDi viser til Fafos følgeevaluering og sine erfaringer om at det har vært stor forskjell i kommunenes praktisering av forlengelse av korte introduksjonsprogram. AVdir uttaler:
Når det ifølge Fafos forskning er nasjonal opprinnelse og hvilken kommune deltageren er bosatt i, ikke det individuelle behovet, som har størst betydning for om programmet blir forlenget eller ikke, viser dette at dagens rammer ikke fungerer etter intensjonen. Dersom programmet skal ha tilstrekkelig arbeidsretting, inneholde obligatoriske elementer, og mest av alt gi mulighet for å oppnå gode norskferdigheter, vil ikke seks måneder være tilstrekkelig.
AVdir mener et tolv måneders program vil gi bedre forutsetninger for kvalifisering og stabil tilknytning til arbeidslivet, men understreker samtidig at mange vil trenge mer tid for å komme i jobb eller forberede seg på videre utdanning. Mange innvandrere har lave norskferdigheter etter tolv måneder, som begrenser deres muligheter i arbeidsmarkedet. AVdir viser til at mange av dem som kommer til Nav etter fullført introduksjonsprogram på tolv måneder, har lave norskferdigheter og behov for oppfølging og ytterligere kvalifisering på veien mot jobb. Andelen innvandrere blant arbeidssøkende i Nav har økt jevnt, og direktoratet påpeker at det er viktig at tilbudet om introduksjonsprogram, norskopplæring og Navs tiltak ses i sammenheng for å unngå at denne trenden fortsetter.
Også enkelte andre høringsinstanser, for eksempel Bærum kommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid og Rogaland fylkeskommune, mener at den maksimale programtiden bør være lenger enn tolv måneder, for eksempel tolv måneder med seks måneder forlengelse.
Blant høringsinstansene som er imot forslaget, viser til at forlengelse bør beholdes fordi det kan fungere som en motivasjonsfaktor for deltageren. De trekker også frem at kommunen fortsatt bør kunne utøve skjønn i vurderingen av programtiden underveis ut fra deltagerens progresjon.
6.3.2 Kurs i livsmestring
6.3.2.1 Kurs i livsmestring
I overkant av 70 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å fjerne eller forkorte kurset i livsmestring for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før.
I overkant av 40 høringsinstanser støtter at kurset fjernes eller forkortes. Over halvparten av disse høringsinstansene mener at kurset bør forkortes og begrunner dette blant annet med at opplæringen i samfunnskunnskap dekker deler av kurset i livsmestring. Flere høringsinstanser, blant annet Nordland fylkeskommune og HK-dir mener at et forkortet kurs vil kunne gjøre det mulig å prioritere arbeidsrettede tiltak i større grad. IMDi uttaler at selv om det er overlapp mellom kurset i livsmestring og opplæringen i samfunnskunnskap, dekker kurset i livsmestring spesifikke temaer som negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, som ikke nødvendigvis dekkes i samme grad i samfunnskunnskap.
Statsforvalterne, Arendal kommune, Hå kommune, Sarpsborg kommune, Eidskog, Kongsvinger, Nord-Odal og Sør-Odal kommuner og Glåmdal interkommunale voksenopplæring, Mestringsenheten i Sandnes kommune, Nav Løten, Senter for læring og integrering i Senja kommune og Skien kommune mener kurset i livsmestring bør fjernes som obligatorisk element i introduksjonsprogrammet. Statsforvalterne vurderer at de sentrale temaene i kurset i livsmestring vil kunne dekkes gjennom opplæringen i samfunnskunnskap. Samtidig påpeker statsforvalterne at mange kommuner sliter med å tilby opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltagerne forstår innen tidsrammen i integreringsloven på ett år. Arendal kommune, Glåmdal interkommunale voksenopplæring mfl. og statsforvalterne tar forbehold om at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse gis rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap.
Både blant høringsinstansene som støtter og som ikke støtter forslaget, er det flere som ønsker at kommunen skal ha mer handlingsrom til å bestemme omfanget av kurset. Flyktningtjenesten i Haugesund kommune trekker frem at kommunen bør få mer rom til å vurdere omfang ut fra individuelle forhold, gruppesammensetning og kommunens kapasitet. Flere høringsinstanser påpeker også at det er viktig at kommunen fortsatt har mulighet til å tilby kurset helt eller delvis for eksempel for enkelte deltagere etter individuell vurdering, hvis kurset fjernes eller forkortes som obligatorisk element.
I underkant av 30 høringsinstanser støtter verken at kurset fjernes som obligatorisk element eller forkortes. Flere av disse høringsinstansene mener at opplæring i samfunnskunnskap ikke kan erstatte kurset, og at det ikke er egnet å skille på behovet for livsmestringskurset på bakgrunn av medbragt utdanning. Blant annet mener Oslo kommune at kurset er nyttig for alle deltagere og bidrar til en helhetlig integrering ved å gi deltagerne kunnskap og ferdigheter som er nødvendige for å navigere i det norske samfunnet. Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune trekker frem at fjerning av kurset kan forsterke andre underliggende problemer, som kan gjøre det vanskeligere å få varig tilknytning til arbeidslivet. Kurset er også en arena for å invitere andre kommunale tjenesteområder inn. Utdanningsforbundet mener at kurset er viktig for å kunne ta gode valg, påvirke egen livssituasjon og få kunnskap om hvor en kan søke støtte. AVdir viser til at kurs i livsmestring skal inneholde arbeidslivskunnskap og gir en mulighet til å koble på Nav tidlig i introduksjonsprogrammet. Det kan også styrke samarbeidet mellom aktørene og bidra til at Nav kommer tidligere på banen i gjennomføringen av programmet. AVdir mener at fjerning av elementet helt vil være særlig uheldig for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, da det er de fleste av disse har kort program. AVdir viser også til at manglende kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv kan være en betydelig barriere med tanke på rask overgang til arbeid.
6.3.3 Minstekrav til omfang av arbeidsrettede elementer fra fjerde måned i program som skal kvalifisere for arbeid
Om lag 50 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at arbeidsrettede elementer skal utgjøre i gjennomsnitt 15 timer i uken av programtiden fra fjerde måned for personer med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før. Departementet mottok blandede tilbakemeldinger på forslaget. 16 høringsinstanser støtter forslaget, 25 høringsinstanser støtter det delvis og etterlyser mer fleksibilitet, virkemidler og individuelle unntak. Ni høringsinstanser støtter ikke forslaget.
IMDi, AVdir, NHO, Statsforvalteren i Innlandet, Lillestrøm og Færder kommuner er blant høringsinstansene som støtter forslaget. Direktoratene viser blant annet til at økt arbeidsretting i program vil føre til at deltagerne tidlig får erfaring og kunnskap om norsk arbeidsliv, noe som gjør dem bedre rustet til å nå målet om arbeid, og at endringen kan bidra til større likhet i tilbudet mellom kommunene. AV-dir understreker viktigheten av at deltagere fortsatt får god norskopplæring parallelt med arbeidsrettede elementer. AVdir trekker også frem at kravet vil kunne ha en positiv effekt på samarbeidet mellom Nav og kommunen om introduksjonsprogrammet. AVdir uttaler videre:
Arbeidsrettingen vil kunne bidra til en enda tidligere involvering av Nav. Nav kjenner mulighetene i det lokale arbeidsmarkedet og vil for eksempel kunne bidra med å sette realistiske jobbmål og finne relevante praksisplasser. I tillegg vil Navs arbeidsmarkedstiltak kunne være aktuelle for enkelte deltakere. Vi tror at mer samarbeid mellom kommunen og Nav vil kunne øke sjansen for at deltakerne når sitt sluttmål om arbeid i løpet av programtiden.
Flertallet av statsforvalterne støtter forslaget delvis. De er enige i at det er et stort potensial i å gjøre norskopplæringen mer arbeidsrettet, noe som kan bidra til at flere deltagere blir bedre kvalifisert for arbeidslivet. De påpeker samtidig at praksis i arbeidslivet ikke nødvendigvis gir god språkopplæring eller rask overgang til arbeid i alle kommuner. Disse statsforvalterne viser til at kommunene melder om mangel på ressurser til å drive opplæring i praksisløp i tråd med anbefalingene fra IMDi og HK-dir. Disse statsforvalterne understreker derfor viktigheten av at lovendringer følges opp med nødvendige ressurser og støttetiltak for å sikre høy kvalitet i tiltakene. Statsforvalterne er også bekymret for at en stor del av kvalifiseringsarbeidet legges til aktører i arbeidslivet uten tilstrekkelige ressurser og ordninger for å sikre opplæringstiltak av høy kvalitet. Kommunene rapporterer at det er krevende å finne nok gode praksisplasser, og arbeidsgivere uttrykker at det er utfordrende å ta imot deltagere med lavere språknivå ved oppstart i praksis. Statsforvalteren i Innlandet kan imidlertid ikke se at innvendingene om utfordringer med arbeidsrettet norskopplæring eller for få praksisplasser er argumenter mot forslaget.
Mange av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, eller bare støtter det delvis, begrunner det med at fristen fra fjerde måned er for kort. De trekker frem at deltagerne trenger mer norskopplæring først for å tilegne seg norskferdigheter til å nyttiggjøre seg av praksis og for å imøtekomme arbeidsgivernes forventninger om norskferdigheter. Flere trekker også frem at kommunene bør ha mer fleksibilitet til å treffe individuelle vurderinger slik at programmet blir individuelt tilpasset. KS støtter ikke forslaget og mener reglene om arbeidsretting av introduksjonsprogrammet etter de midlertidige reglene bør evalueres før man innfører lignende tiltak for samtlige deltagere på permanent basis. KS støtter samtidig målet om at flyktninger bør tidlig ut i arbeidsrettede tiltak, men mener mange vil trenge intensiv norskopplæring og grunnleggende ferdigheter før de kan ha nytte av et slikt tiltak. KS uttaler videre:
KS mener at å innføre en frist på tre eller seks måneder for arbeidsrettede tiltak vil medføre en betydelig kostnad for kommunene, som risikerer å måtte etablere skreddersydde tiltak for personer som ikke er klare for utplassering i arbeidslivet innen fristen. Slike frister begrenser også muligheten for individuell tilrettelegging, som er et viktig prinsipp i introduksjonsprogrammet. Departementet bør ha tillit til at kommunenes vurdering av den enkeltes ferdigheter legges til grunn for arbeidsrettede tiltak. Kommunene er opptatt av at den enkelte skal komme raskt i jobb.
I tillegg til KS, mener blant andre Virksomhetene Integrering og Voksenopplæring i Ålesund kommune, Ål introsenter i Ål kommune, Trondheim kommune, Nav Risør og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid at kommunene bør få mer handlingsrom til å gjøre vurderinger om arbeidsrettet innhold, og at forslaget gjør det vanskelig å skreddersy et godt tilpasset program for den enkelte.
IKVO mener at tre måneder med intensiv opplæring før oppstart i praksis er for kort, og at kommunene melder om at deltagerne kan for dårlig norsk når de kommer ut i praksis. IKVO mener at kravet bør være fleksibilitet basert på når deltageren er klar for praksis eller har et minimumsnivå i norsk. De viser til erfaringer om at deltagere er mye bedre i stand til å nyttiggjøre seg arbeid og praksis med et minimumsnivå i grunnleggende norsk, på vei mot A2-nivå. IKVO trekker også frem at det kan være uheldig for enkelte at de første månedene i introduksjonsprogram kan være i skoleferien, og da kommer tremånederskravet for tidlig. De anbefaler at kravet om omfang av arbeidsrettede elementer er mer fleksibelt, primært basert på deltagerens progresjon, alternativt at kravet inntrer fra syvende måned. Da vil halvparten av maksimal programtid være gjennomført. Også Sarpsborg kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune og Flyktningnettverket i Valdres anbefaler dette. Flyktningnettverket i Valdres mener at med den foreslåtte programtiden på tolv måneder, vil et krav fra syvende måned gi nok tid til arbeidsretting. Nettverk for flyktningtenester i Nordfjord trekker frem at det vil bli utfordrende med å tilby arbeidsretting fra fjerde måned med den nye programtiden, da det vil innebære at kommunen må tilby dette i ni måneder for mange deltagere med midlertidig kollektiv beskyttelse. Flyktningtjenesten i Stange kommune viser til at også de øvrige elementene i programmet må også ivaretas i begynnelsen av programmet. Sarpsborg kommune foreslår at kravet alternativt kan inntre etter at deltageren har fullført tre måneder med norskopplæring, med støtte fra Eidsskog, Kongsvinger, Nord-Odal og Sør-Odal kommuner og Glåmdal interkommunale voksenopplæring.
HK-dir er bekymret for at forslaget i praksis kan føre til at andelen norskopplæring i program som skal kvalifisere for arbeid, som helhet blir redusert. Direktoratet trekker frem at det er avgjørende at innholdet i de arbeidsrettede elementene bidrar til at deltageren får en progresjon i norsk som gjør det mulig å nå norskmålet innenfor norskopplæringsperioden. Direktoratet vurderer at det kan være krevende for kommunene å tilby arbeidsrettede elementer i kombinasjon med norskopplæring, hvor norskopplæringen kobles til arbeidslivet. HK-dir understreker at det er flere forutsetninger som må være på plass for at deltageren skal få utbytte av de arbeidsrettede tiltakene, for eksempel må praksisplassen kunne tilby deltageren et miljø hvor det er mulig å praktisere norsk i autentiske situasjoner. HK-dir mener at det er en risiko for at forslaget kan føre til at en del deltagere oppnår lavere norskferdigheter enn med dagens ordning, uten tydelige retningslinjer for hvordan norskopplæringen skal ivaretas i de arbeidsrettede elementene. HK-dir anbefaler at det tydeliggjøres at de arbeidsrettede elementene skal støtte opp under norskopplæringen, og foreslår at dette tydeliggjøres i integreringsloven § 15 om integreringsplan.
Flere høringsinstanser har merknader til hvilke tiltak som skal regnes som arbeidsrettede elementer. HK-dir vurderer at det kan være hensiktsmessig at norskopplæring kan inngå som et arbeidsrettet element for deltagere som har høyere utdanning og sluttmål om arbeid. Dette er en gruppe som vil ha behov for intensiv norskopplæring for å nå et norsknivå som gjør at de kan bruke kompetansen sin. Oslo kommune uttaler at kommunen legger til grunn at arbeidsrettet norskopplæring rettet mot bestemte bransjer med behov for arbeidskraft, kan telle som et arbeidsrettet element. Oslo kommune ser det som nødvendig at Nav får i oppdrag å utvikle og tilby flere arbeidsrettede tiltak som kan passe deltagere med svake norskferdigheter i introduksjonsprogrammet. Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune og Utdanningsforbundet er blant de som trekker frem at det tiltaket må følges opp med relevante virkemidler overfor arbeidsgivere og midler til Nav for å bistå kommuner og fylkeskommuner i arbeidet.
6.4 Departementets vurdering
6.4.1 Programmets varighet
Departementet opprettholder forslaget om varighet av programmet for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere, endres til inntil tolv måneders program, uten mulighet for forlengelse. Departementet opprettholder også forslaget om å fjerne dagens minstetid for programvarighet på tre måneder.
Departementet viser til funn fra Fafos følgeevaluering og at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. Funn fra Fafo sin følgeevaluering viser at deltagere som ikke får forlenget programmet ut over seks måneder har svak måloppnåelse med tanke på overgang til arbeid eller utdanning, sammenlignet med de som får forlenget program. Fafo finner også store forskjeller mellom kommunene når det gjelder forlengelse av programmet. De mener nasjonalitet og bosettingskommune virker å ha større betydning for hvem som får forlengelse, enn individuelle behov for kvalifisering (Fafo 2024). Dette fører til at færre enn tiltenkt får den programlengde de trenger. Årsaken til forskjellene kan være sammensatt, også begrunnet i ressurshensyn hos kommunene. Departementet vurderer at den maksimale varigheten på tolv måneder er hensiktsmessig, og at endringen vil føre til økt likebehandling av deltagere med samme behov mellom kommunene. Departementet legger også til at deltageren fortsatt kan ha rett til opplæring i norsk etter avsluttet introduksjonsprogram. Retten og plikten til denne opplæringen gjelder til deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere har nådd minimumsnivået sitt i norsk, men ikke lenger enn til 18 måneder, jf. integreringsloven § 32.
Departementet understreker at forslaget ikke innebærer at programtiden skal være tolv måneder for alle. Kommunene skal fortsatt fastsette den faktiske programtiden for den enkelte, basert på de individuelle behovene for kvalifisering. Kommunene oppfordres til å bruke handlingsrommet til å gjøre en individuell tilpasning i lengden på programmet. Kommunen kan for eksempel først fatte et vedtak på syv måneder. Hvis sluttmålet for programmet ikke er nådd innen den tid, kan programtiden endres innenfor rammen av tolv måneders varighet. Departementet vurderer at dette vil ivareta kommunens behov for å vurdere programtiden basert på deltagerens progresjon underveis i programmet.
6.4.2 Kurs i livsmestring
På bakgrunn av innspillene som kom inn i høringen, foreslår ikke departementet å fjerne kurs i livsmestring som obligatorisk element i introduksjonsprogrammet for deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før. Departementet vil imidlertid gjøre endringer i integreringsforskriften slik at det kun er et forkortet kurs i livsmestring som er obligatorisk for denne gruppen. Et redusert omfang av kurset vil kunne gi mer tid til å gjennomføre det foreslåtte minstekravet til arbeidsrettede elementer og øvrige obligatoriske elementer. Departementet understreker at en slik endring ikke vil være til hinder for at kommunen tilbyr et mer omfangsrikt kurs i livsmestring til personer i gruppen som vurderes å ha behov for det, gitt at de øvrige kravene til innhold i program overholdes.
Departementet ba i høringen særskilt om høringsinstansenes syn på om det i integreringsforskriften bør åpnes for å gi et forkortet kurs i foreldreveiledning til deltagere som skal ha kort program. Flertallet av høringsinstansene er kritiske til dette, og departementet vil på denne bakgrunnen ikke gå videre med forslaget.
6.4.3 Minstekrav til omfang av arbeidsrettede elementer fra fjerde måned i program som skal kvalifisere for arbeid
Departementet opprettholder forslaget om minstekrav til omfang av arbeidsrettede elementer fra fjerde måned for deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før som har program som skal kvalifisere for arbeid (arbeidsrettet program).
Departementet vurderer at et minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer i programmet kan bidra til at vesentlig flere deltagere får mer arbeidsrettet innhold og dermed blir bedre kvalifisert til å gå over til arbeidslivet. Det er i dag et minstekrav at introduksjonsprogrammet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede elementer etter § 14. Forslaget innebærer at det eksisterende minstekravet til arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogram konkretiseres og skjerpes noe ved at det stilles krav til omfanget. Departementet viser til innspillene fra IMDi og Avdir om at økt arbeidsretting i program vil føre til at deltagerne får tidlig erfaring og kunnskap om norsk arbeidsliv, noe som gjør dem bedre rustet til å nå målet om arbeid, og at endringen kan bidra til større likhet i tilbudet mellom kommunene.
Fafos evaluering av kort programtid (punkt 2.2.3) og rapportering fra IMDi viser at det i stort er for liten bruk av arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogrammet. Departementet har også fått innspill om at tilbudet som gis i kort program ikke gir tilstrekkelig kvalifisering for yrkesdeltagelse. Som omtalt under punkt 2.2.4, har Proba følgeevaluert virkningene av minstekravet til omfang av arbeidsrettede elementer i det midlertidige regelverket i integreringsforskriften § 43h som trådte i kraft 1. februar 2024. Proba vurderer at regelendringen har hatt en viss effekt. De viser til at kommunene er blitt mer konsekvente i å ha arbeidsrettede elementer på et tidlig tidspunkt. 72 pst. av kommunene som deltok i spørreundersøkelsen i evalueringen, svarte «ja» på at de praktiserer minstekravet om 15 timer arbeidsrettet aktivitet for personer som gjennomfører introduksjonsprogrammet på fulltid. Flertallet av kommunene oppgir at de oppfylte de nye kravene på forhånd, men det er også en del som har måttet tilpasse sine programmer.
Noen høringsinstanser foreslår at kravet bør inntre fra syvende måned. Dette er halvparten av maksimal programtid for denne gruppen. Selv om programtiden kan være på inntil tolv måneder, innebærer ikke dette at den skal være tolv måneder for alle. Departementet vurderer derfor at syvende måned kan bli for sent for deltagere som har kortere varighet på programmet enn tolv måneder. Departementet viser også til at departementet opprettholder forslaget om å fjerne dagens minstetid på programmet på tre måneder, se punkt 6.4.1. Departementet opprettholder derfor forslaget om at kravet skal inntre fra fjerde måned.
Minstekravet til arbeidsrettede elementer oppfylles ved praksis på en arbeidsplass, arbeid på deltid, korte yrkes- eller bransjekurs, arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav-kontoret eller andre lignende tiltak. For deltagere som også har behov for utdanningsrettede elementer, for eksempel i forbindelse med godkjenning av medbrakt utdanning, vil dette omfattes av «andre lignende tiltak». Flere høringsinstanser er bekymret for at et minstekrav til arbeidsrettede elementer skal gå utover norskopplæringstilbudet, og at deltagernes språknivå etter fire måneder i program er for lavt til å nyttiggjøre seg av arbeidsrettede elementer. Departementet understreker at de arbeidsrettede elementene ikke skal utgjøre hele programinnholdet, og at deltagerne skal fortsette med norskopplæring parallelt med deltagelse i arbeidsrettede elementer. Videre vil retten og plikten til norskopplæring gjelde til deltageren har nådd et minimumsnivå i norsk, jf. § 31, men ikke lenger enn 18 måneder. Dette innebærer at norskopplæringen skal fortsette etter at programmet er avsluttet, dersom deltageren på dette tidspunktet ikke har nådd et minimumsnivå i norsk. For kommuner som opplever det som utfordrende å tilby norskopplæring i kombinasjon med deltagelse i praksis og arbeidsliv, kan det nasjonale digitale tilbudet om norskopplæring være relevant å benytte.
For mange bør praksisen på en arbeidsplass særlig i en tidlig fase av programmet i stor grad være rettet mot norskopplæring. IMDi og HK-dir har utarbeidet en egen kompetansepakke om fleksibel og arbeidsrettet norskopplæring. Denne ligger på IMDis Fagressurs for introduksjonsprogrammet. Her ligger også en kompetansepakke om Arbeidsrettet introduksjonsprogram. HK-dir har blant annet utviklet informasjon og e-læringskurs for arbeidsgivere i hvordan de kan støtte opp om språkopplæring for ansatte og deltagere som er i praksis på deres arbeidsplass ved å være såkalte språkutviklende arbeidsplasser.
Departementet vil gi HK-dir og IMDi i oppdrag å gi kommunene faglig veiledning som skal bidra til høy kvalitet i de arbeidsrettede tiltakene. For å tydeliggjøre at de arbeidsrettede elementene også skal støtte opp under norskopplæringen, foreslår departementet en tilføyelse i integreringsloven § 15 fjerde ledd om integreringsplan som presiserer at det i planen også skal begrunnes hvordan de arbeids- eller utdanningsrettede elementene som er valgt vil stryke oppnåelse av det fastsatte norskmålet.
Enkelte høringsinstanser har forstått det slik at kravet om arbeidsretting også vil gjelde deltagere med videregående eller høyere fra før med introduksjonsprogram som skal forberede for utdanning (utdanningsrettet program). Departementet vil understreke at kravet om arbeidsretting ikke gjelder for denne gruppen.