4 Målgruppe for introduksjonsprogrammet

4.1 Gjeldende rett

Innvandrere mellom 18 og 55 år som har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i § 9, og som er bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, jf. integreringsloven § 8 første ledd. Alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget er avgjørende for om personen er i målgruppen for introduksjonsprogram. Deltagere i introduksjonsprogram har rett til introduksjonsstønad, jf. integreringsloven § 19.

Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til flere enn de som er i rett og plikt-gruppen, blant annet til innvandrere over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 9. Dette følger av § 8 tredje ledd. Denne adgangen gjelder også for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Personer mellom 18 og 67 år har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 26.

Kommunen kan avslå krav om deltagelse i introduksjonsprogram for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som har jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet fulltid, jf. integreringsloven § 37 c. Dersom personen mister jobben og har bodd i kommunen mindre enn to år, jf. § 8 første ledd, har personen rett til å delta i introduksjonsprogrammet. Dette legger til rette for at fordrevne fra Ukraina kan gå ut i arbeid uten at de dermed står uten tilbud om kvalifisering dersom arbeidsforholdet blir kortvarig.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å utvide aldersgruppen for hvem som har rett og plikt til introduksjonsprogram til å omfatte deltagere til og med 60 år.

Departementet spurte særskilt om kommunene delte departementets vurdering av at forslaget til utvidet målgruppe i en normalsituasjon ikke vil utfordre kommunenes kapasitet nevneverdig. Departementet ba særskilt om kommunesektorens syn på vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.

Departementet foreslo videre at innvandrere som er i arbeid eller har tilbud om arbeid, ikke skal ha rett og plikt til å starte i introduksjonsprogram. Forslaget gjelder bare for arbeid eller tilbud om arbeid som er på minst 30 timer i uken, som defineres som heltidsarbeid. Dersom arbeidsforholdet opphører eller arbeidstilbudet faller bort innen to år etter at den enkelte har blitt bosatt i kommunen, vil innvandreren likevel ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram.

4.3 Høringsinstansenes syn

4.3.1 Utvidelse av målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram

I underkant av 80 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å utvide målgruppen for introduksjonsprogram fra 55 år til og med 60 år. Omlag 55 høringsinstanser støtter forslaget, eventuelt med merknader, blant andre statsforvalterne, IMDi, AVdir, HK-dir, LO, Nav Løten, Nav Grimstad, Utdanningsforbundet, Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Norges Røde Kors samt flere fylkeskommuner og enkelte kommuner og flyktningtjenester og voksenopplæringssentre i kommunene.

AVdir og IMDi viser til at kommunene har svært ulik praksis for å tilby introduksjonsprogram til personer over 55 år. AVdir uttaler:

For personer med ressurser, arbeidsevne og motivasjon er det viktig å kunne bidra og Norge har behov for at alle som kan, deltar i arbeidslivet. Det er i samfunnet generelt en økt forventning om å stå lengre i arbeidslivet. En utvidelse av aldersgrensen for deltakelse i introduksjonsprogrammet som ble etablert da introduksjonsloven ble vedtatt for 20 år siden, kan også ses som en naturlig følge av denne utviklingen. Økt deltakelse i arbeidslivet vil på sikt også kunne redusere kommunens utgifter til sosialhjelp og presset på de sosiale tjenestene for øvrig.

I overkant av 20 høringsinstanser støtter ikke forslaget, blant andre KS, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), IKVO, Flerkulturelt råd i Innlandet fylkeskommune, Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune og enkelte kommuner og flyktningtjenester og voksenopplæringssentre i kommunene. Disse høringsinstansene viser blant annet til at aldersgruppen over 55 år ofte har større behov for tilrettelegging og tettere oppfølging, og foreslår at kommunen fortsatt skal kunne vurdere individuelt om det er hensiktsmessig å gi personer over 55 år introduksjonsprogram. KS uttaler at det heller er viktig å stimulere til at alle kommuner foretar en kartlegging for å sikre at personer i denne aldersgruppen får et tilbud om introduksjonsprogram i de tilfellene det vurderes som hensiktsmessig. KS mener dette sannsynligvis vil gjelde en liten andel av aldersgruppen, og at et obligatorisk tilbud vil være en unødvendig belastning for kommunene. KS viser til at gruppen over 55 år mottar tilbud om norskopplæring, og at det er en mulighet å også kombinere opplæringen med arbeidsmarkedstiltak innen Nav. AVdir har ikke tatt stilling til KS’ forslag, men uttaler på generelt grunnlag at det vil kunne være utfordrende for Nav å gi den samme tette og integreringsfaglige oppfølgingen som deltagelse i introduksjonsprogrammet gir. AVdir mener stabil og forutsigbar inntektssikring i form av introduksjonsstønad, er viktig for at personer skal kunne delta i norskopplæring og andre integreringstiltak.

Flere av høringsinstanser, både de som støtter og ikke støtter en utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogrammet, uttaler at det er viktig at behovet for deltagelse vurderes individuelt. Disse høringsinstansene viser blant annet til at ikke alle i aldersgruppen vil ha kapasitet til å delta i fulltidsprogram, for eksempel på grunn av helsesituasjon, langsom progresjon, motivasjon eller svake digitale ferdigheter. Statsforvalterne, AVdir og IMDi viser også til at det kan være særlig krevende å delta i arbeidslivet for flyktninger over 55 år. Oppfølgingen av denne aldersgruppen vil kreve mer av kommunene og programrådgiverne enn for andre deltagere. IMDi uttaler at en utvidelse av rett og plikt til program bør evalueres med tanke på gjennomførbarhet, ressursbruk og rimelighet. Rogaland fylkeskommune støtter forslaget, men påpeker at det ikke er usannsynlig at det er flere i denne gruppen som vil ha behov for formell kvalifisering.

4.3.2 Innvandrere som er i arbeid eller får tilbud om arbeid

16 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om at deltagere som har tilbud om arbeid i minst 30 timer per uke, ikke skal ha rett og plikt til å starte i introduksjonsprogram. Et flertall, blant andre IMDi, AVdir, Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune, Nome voksenopplæring og flyktningtjeneste i Nome kommune og Flyktningnettverket i Valdres, støtter forslaget. Flere av disse instansene ser behov for tydeliggjøring og avgrensning av regelen om at den enkelte får rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram dersom arbeidsforholdet opphører eller arbeidstilbudet faller bort innen to år etter bosetting i kommunen.

IMDi viser til at introduksjonsprogrammet skal lede til arbeid, og at det fremstår som unødvendig ressursbruk i kommunene å tilby disse et kvalifiseringstilbud. IMDi viser videre til at personer i denne gruppen kan ha opptjent rett til dagpenger gjennom arbeid, og at kommunen kan se det som mer hensiktsmessig å benytte andre arbeidsrettede virkemidler, på lik linje med virkemidler som benyttes for andre innbyggere som er midlertidig ute av arbeidslivet. Integreringstjenesten i Sortland kommune påpeker også at personer i denne gruppen må anses som kvalifisert til arbeid.

IMDi og voksenopplæringene og flyktningtjenestene i kommunene Åfjord, Ørland og Indre Fosen viser til at personer i denne gruppen fremdeles har rett på norskopplæring, og at det er viktig at kommunen legger til rette for deltagelse i norskopplæring parallelt med arbeid. Flyktningnettverket i Valdres påpeker at forslaget vil stille større krav til kommunene når det gjelder fleksibilitet i norskopplæringstilbudet.

AVdir støtter forslaget, med enkelte forbehold, og mener muligheten til å komme tilbake til programmet bør gjelde både deltagere som mister jobben og de som selv velger å si opp. AVdir viser til at det kan være gode grunner til at en nyankommen innvandrer ikke ønsker å fortsette i et arbeidsforhold. Blant annet løper nyankomne en større risiko for å bli utsatt for uverdige arbeidsforhold og sosial dumping. Dersom det skjer, bør de få muligheten til å delta i introduksjonsprogram med mål om å finne en annen jobb.

IKVO stiller spørsmål ved om det blir riktig at disse personene skal starte i introduksjonsprogram for å få grunnleggende kvalifisering når de allerede har vært i arbeid. Flere høringsinstanser, blant andre IMDi og Sortland kommune, mener at innvandrere i stedet for å få ny rett og plikt til introduksjonsprogram ved opphør av arbeidsforhold eller bortfall av tilbud, heller bør følges opp av Nav. Sortland kommune mener videre at den foreslåtte endringen vil gi større uforutsigbarhet for kommunen og kunne påvirke deltageren til å avslutte arbeidsforhold. IMDi mener den enkelte bør få rett, men ikke plikt til å delta i introduksjonsprogrammet om arbeidsforholdet bortfaller innen to år etter bosetting. IMDi mener personen i samarbeid med kommunen bør kunne velge andre kvalifiseringsprogram eller tiltak for å gjeninntre i arbeidslivet, om det er mer hensiktsmessig. For eksempel kan det være at innvandreren har opptjent rett til dagpenger gjennom arbeid, og at kommunen ser det mer hensiktsmessig å benytte andre arbeidsrettede virkemidler på linje med tiltak for andre innbyggere som er midlertidig ute av arbeidslivet.

Bømlo kommune og Bømlo voksenopplæring etterlyser avgrensning av hvor mange ganger en kan gjeninntre i program og etter hvilken årsak. Hvis en person kan slutte i jobben og gjeninntre flere ganger, vil det være krevende økonomisk og administrativt. Bærum kommune påpeker at bestemmelsen om ny rett og plikt til program dersom arbeidsforholdet opphører kan bli utfordrende å håndheve, da det er vanskelig å få dokumentert om noen har sagt opp stilling, sabotert eller takket nei til en jobb. Lillestrøm kommune ønsker at reduksjon av introduksjonsstønaden i forbindelse med rett til dagpenger under arbeidsledighet, tydeliggjøres.

MiRA-senteret og Ås læringssenter i Ås kommune støtter ikke forslaget. MiRA-senteret påpeker at det fare for at enkelte innvandrere mister muligheten til viktig kompetanseheving og utdanningsmuligheter gjennom introduksjonsprogrammet. Ås læringssenter viser til at de har bedre erfaringer med deltageres tilknytning til arbeidslivet når de får tolv måneder norskopplæring og deretter går ut i arbeid, enn at deltagere går ut i arbeid etter mindre enn tolv måneder norskopplæring.

4.4 Departementets vurdering

4.4.1 Utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogram

Kommunene kan i dag velge om personer over 55 år tilbys introduksjonsprogram eller ikke. Departementet opprettholder forslaget om å utvide målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram til å omfatte personer til og med 60 år. Innvandrere over 55 år vil kunne ha ressurser som arbeidslivet etterspør og antas å ha gode forutsetninger for å kunne gå ut i arbeid. En stor andel av personer i alderen 56 til 60 år må anses å ha flere yrkesaktive år foran seg. Det er også en forventning i samfunnet om at en skal stå i jobb lengre, noe som også er reflektert i pensjonsforliket som ble inngått i 2024.

Departementet vurderer på denne bakgrunnen at introduksjonsprogram for deltagere fra og med 56 år til og med 60 år skal kvalifisere for arbeid. Departementet foreslår å regulere dette i integreringsloven §§ 13 og 14.

Per i dag har kommunene svært ulik praksis for å tilby introduksjonsprogram til personer over 55 år. IMDi og AVdir viser også til dette i sine høringsinnspill. Tall fra IMDi viser at det bare er rundt tre til fire prosent av de mellom 56 og 60 år som har fått tilbud om program, sett bort fra personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Videre viser tall fra SSB at det er rundt fire prosent av sysselsatte fordrevne som er over 55 år. Det betyr at det er en stor gruppe som må sørge for sitt livsopphold på andre måter, i hovedsak gjennom sosialhjelp.

Majoriteten av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støtter det. Et flertall av høringsinstansene, både de som støtter og ikke støtter en utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogrammet, mener at det bør åpnes for å gjøre individuelle vurderinger av om personer i denne aldersgruppen er aktuelle for deltagelse i introduksjonsprogram. Instansene viser særlig til at personer som er over 55 år vil kunne ha helseproblemer som vil gjøre deltagelse og/eller måloppnåelse i introduksjonsprogrammet svært utfordrende. KS mener det heller er viktig å stimulere til at alle kommuner foretar en kartlegging for å sikre at personer i denne aldersgruppen får et tilbud om introduksjonsprogram i de tilfellene det vurderes som hensiktsmessig.

Departementet mener det er viktig at personer over 55 år deltar i introduksjonsprogram. Basert på oppdaterte tall fra perioden 2017 til 2024 vil det, med unntak av fordrevne fra Ukraina, være snakk om en økning i målgruppen på om lag 100 personer i året. Departementet legger til grunn at ikke alle i gruppen vil fullføre programmet. Ved omfattende fravær eller alvorlig eller langvarig sykdom kan programmet stanses midlertidig eller permanent etter integreringsloven § 18. Et vedtak om stans på grunn av slike forhold skal være saklig begrunnet. Ved sykdom bør kommunen først og fremst vurdere permisjon fra programmet. Midlertidig eller permanent stans er kun aktuelt dersom sykdommen enten er så alvorlig eller må antas å bli så langvarig at det er usikkert om vedkommende kan gjennomføre programmet eller det er usikkert på hvilke tidspunkt det kan skje, jf. Prop. 89 L (2019–2020), punkt 8.9.4. Når programmet stanses etter § 18 på grunn av helseutfordringer, vil dette i de fleste tilfeller innebære at deltageren er i en situasjon som gjør at vedkommende uansett ikke er i stand til å delta i et fulltidsprogram.

Departementet vurderer at en utvidelse av målgruppen for rett og plikt til deltagelse i program til å omfatte innvandrere fra og med 56 og til og med 60 år vil bidra til at flere i denne gruppen vil motta kvalifisering som kan bidra til at de kommer i arbeid og blir selvforsørget. Økt arbeidsdeltagelse blant personer i denne aldersgruppen vil kunne bidra til å dekke arbeidskraftsbehov lokalt og regionalt, redusere kommunens utgifter til sosialhjelp og øke kommunenes skatteinntekter. Endringen er i tråd med den generelle forventning om at en skal stå lenger i arbeidslivet og kan også bidra til integreringen av en gruppe som ellers har få integreringsfremmende tilbud. Utvidelsen vil også bidra til mer likebehandling kommunene imellom.

KS viser til at gruppen over 55 år har rett til norskopplæring, og at det også er en mulighet å kombinere opplæringen med arbeidsmarkedstiltak innen Nav. Departementet vurderer imidlertid at det vil være utfordrende for Nav å gi den samme tette og integreringsfaglige oppfølgingen som deltagelse i introduksjonsprogrammet gir. Dette, og at stabil og forutsigbar inntektssikring i form av introduksjonsstønad er viktig for at personer skal kunne delta i integreringstiltak, påpekes også av AVdir. Departementet understreker samtidig at arbeidsretting av introduksjonsprogrammet forutsetter et godt samarbeid mellom kommunene og Nav. Nav kjenner mulighetene i det lokale arbeidsmarkedet og kan for eksempel bidra med å sette realistiske jobbmål og finne relevante praksisplasser. I tillegg vil Navs arbeidsmarkedstiltak kunne være aktuelle for enkelte deltagere. Etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet vil Navs tiltaksvifte være aktuell for personer som ikke kommer rett ut i arbeid etter avsluttet introduksjonsprogram.

Departementet vurderer at det ikke bør stilles et generelt krav om deltagelse for personer over 60 år, da det ikke vil være realistisk at mange i denne gruppen vil kunne nyttiggjøre seg av introduksjonsprogrammet. Disse personene vil fortsatt være i gruppen som kommunene kan tilby program til. Kommunene bør vurdere individuelt om det er noen i aldersgruppen 61 til 67 år som kan nyttiggjøre seg av deltagelse i introduksjonsprogrammet.

Departementet ba i høringen særskilt om tilbakemelding på om kommunene deler departementets vurdering av at forslaget til utvidet målgruppe i en normalsituasjon ikke vil utfordre kommunenes kapasitet nevneverdig. Departementet ba også særskilt om kommunesektorens syn på vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Dette omtales nærmere i punkt 12.2 under.

4.4.2 Innvandrere som er i arbeid eller får tilbud om arbeid

Departementet opprettholder forslaget om at innvandrere som er i arbeid eller har tilbud om arbeid på 30 timer eller mer i uken, ikke skal ha rett og plikt til å starte i introduksjonsprogram. De som har deltidsarbeid eller tilbud om deltidsarbeid (mindre enn 30 timer i uken) kan ha arbeidet som en del av innholdet i programmet.

Personer i denne gruppen vil fortsatt ha rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 26. Flere høringsinstanser har kommentert viktigheten av at kommunen legger til rette for deltagelse i norskopplæring parallelt med arbeid. Departementet forutsetter at kommuner som ikke har kapasitet til å tilby fleksibel norskopplæring selv, benytter seg av det nasjonale digitale norskopplæringstilbud som ble etablert våren 2024. Formålet med tilbudet er å legge til rette for at deltagere som går ut i arbeid kan kombinere videre norskopplæring med arbeidsdeltagelse.

Kurs i foreldreveiledning er et obligatorisk element i introduksjonsprogram for deltagere som har barn eller får barn i løpet av programmet. Kommunene kan tilby foreldreveiledning til foresatte som ikke har rett og plikt til introduksjonsprogram i tråd med det generelle tilbudet gjennom familievernkontorene. Foreldre kan ha behov for veiledning om hvilke forventninger samfunnet har til foreldrerollen. Foreldre kan også ha behov for støtte for å kunne ivareta det ansvaret de har, og gjennom støtte bli enda bedre omsorgspersoner for barna sine. Et trygt familieliv er viktig for helsen, livskvaliteten og utviklingen til barn. Foreldrene har etter barneloven ansvar for å ivareta dette.

Rettigheter til opplæring etter opplæringslova gjelder uavhengig av om en person er i arbeid eller ikke. Selv om en person ikke har eller mister rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, vil hun eller han fortsatt kunne ha rett til opplæring etter opplæringslova.

Departementet opprettholder også forslaget om at personer i denne gruppen likevel får rett og plikt til introduksjonsprogram hvis arbeidsforholdet opphører eller arbeidstilbudet bortfaller innen to år etter at vedkommende har blitt bosatt i kommunen. Dette vil sørge for at den enkelte ikke risikerer å stå uten et kvalifiseringstilbud dersom arbeidsforholdet blir kortvarig. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å stille krav til avslutningsgrunn. Bestemmelsen vil kunne komme til anvendelse både for personer som mister jobben og for personer som selv velger å si opp. Som AVdir viser til, kan det være mange grunner til at en nyankommen innvandrer ikke ønsker å fortsette i et arbeidsforhold. Nyankomne innvandrere løper en større risiko for å bli utsatt for uverdige arbeidsforhold og sosial dumping.

Enkelte høringsinstanser mener deltagere som mister jobben heller bør følges opp av Nav enn å komme inn i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Departementet vurderer at det er mer hensiktsmessig at deltagere i denne gruppen deltar i introduksjonsprogram. Departementet viser til at dette er personer som har kort botid i Norge, og at introduksjonsprogrammet vil kunne være nyttig for å få stabil tilknytning til arbeidslivet. Som nevnt i punkt 4.4.1 forutsetter arbeidsretting av introduksjonsprogrammet et godt samarbeid mellom kommunene og Nav. Videre vil Navs tiltaksvifte være aktuell for personer som ikke kommer rett ut i arbeid etter avsluttet introduksjonsprogram.

Departementet vurderer videre at muligheten til å tre inn i introduksjonsprogrammet igjen om man mister jobben, kan bidra til at innvandrere som har mulighet til det, går ut i arbeid. Dette støttes blant annet av AVdir. Departementet understreker at den enkelte kun vil få rett og plikt til introduksjonsprogram etter opphørt arbeidsforhold én gang i løpet av toårsperioden etter bosetting, jf. integreringsloven § 8 første ledd tredje punktum. Dette er i tråd med reguleringen i integreringsloven for øvrig. Når det gjelder IMDis innspill om at denne gruppen bør få rett, men ikke plikt til å delta i introduksjonsprogram, vurderer departementet at personer i denne gruppen bør ha både rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, i likhet med øvrige personer i målgruppen for introduksjonsprogram etter integreringsloven § 8.

Lillestrøm kommune ba i høringen om en tydeliggjøring av reduksjon av introduksjonsstønaden i forbindelse med rett til dagpenger under arbeidsledighet. Departementet viser til at det er regulert i integreringsloven § 22 at introduksjonsstønaden reduseres i den utstrekning deltageren har rett til dagpenger under arbeidsløshet, og retten til ytelsen ble opparbeidet før vedkommende startet i et introduksjonsprogram.

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse i integreringsforskriften om permisjon for personer som går ut i arbeid i løpet av programtiden. På bakgrunn av en ny vurdering med utgangspunkt i innspill som kom inn i høringen, vil departementet ikke gå videre med dette forslaget.