5 Realkompetansevurdering og karriereveiledning

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Realkompetansevurdering

Realkompetanse omfatter både den formelle, den ikke-formelle og den uformelle kompetansen en person har. En realkompetansevurdering er prosessen med å vurdere og verdsette eller dokumentere denne kompetansen. Formålet med realkompetansevurdering er å avgjøre hvilken kompetanse den voksne har, og hva slags opplæring den voksne trenger for å oppnå ønsket sluttkompetanse.

Det følger av ny opplæringslov § 18-8 første ledd at de som har rett til opplæring for voksne, det vil si både forberedende opplæring for voksne (FOV) og videregående opplæring for voksne (VOV), har rett til å få realkompetansen sin vurdert og dokumentert. De som ikke har rett til opplæring for voksne, kan få realkompetansevurdering dersom kommunen eller Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) tilråder det, jf. § 18-8 andre ledd. Gjennom realkompetansevurdering skal en avgjøre om realkompetansen til en voksen deltager kan regnes som likeverdig med den kompetansen en får gjennom opplæring i FOV eller VOV. Realkompetansen skal vurderes ut fra kompetansemålene i læreplanene i fagene eller modulene. Realkompetansevurdering kan brukes som sluttvurdering i fag, med unntak av videregående trinn 3 i yrkesfaglige utdanningsprogram. Realkompetansevurdering kan brukes som sluttvurdering i moduler i FOV.

Fylkeskommunen skal sørge for at søkere til videregående opplæring som har rett til realkompetansevurdering, får vurdert sin realkompetanse når de har søkt om inntak, jf. opplæringsforskrifta § 13-5. Resultatet av realkompetansevurderingen skal danne grunnlag for opplæringstilbudet og skal fremgå av avgjørelsen om inntak. Dersom fylkeskommunen mener det ikke er sannsynliggjort at en søker har fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende, eller har realkompetanse tilsvarende dette nivået, har søkeren ikke rett til videregående opplæring. I slike tilfeller skal fylkeskommunen sende saken til kommunen hvor søkeren har bostedsadresse, og kommunen skal da vurdere søkerens realkompetanse, jf. opplæringsforskrifta § 4-1, bokstav c. Dersom kommunen finner at søkeren har realkompetanse tilsvarende FOV, skal søkeren få dette dokumentert. Søkeren vil da oppfylle retten til videregående opplæring. Hvis søkeren ikke har realkompetanse tilsvarende FOV, har søkeren rett til FOV. Etter at denne opplæring er fullført, vil søkeren få rett til videregående opplæring. Kommunen har også ansvaret for å gjennomføre realkompetansevurdering for deltagere som går i forberedende opplæring for voksne (FOV).

Kommunen og fylkeskommunen har ansvaret for at realkompetansevurdering blir gjennomført på forsvarlig måte og så snart som mulig. Kommunen og fylkeskommunen kan velge å gjennomføre vurderingen på andre språk enn norsk og samisk, jf. opplæringsforskrifta § 15-5 andre ledd. Dette åpner for at realkompetansevurdering kan gjennomføres med tolk.

5.1.2 Karriereveiledning

Personer som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet, har rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning etter bosetting, jf. integreringsloven § 11. Karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om arbeid og utdanning, og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Det er fylkeskommunen som skal sørge for karriereveiledningen. Når karriereveiledningen er gjennomført, bør det gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager innenfor rammen av §§ 13 og 14.

Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, har rett, men ikke plikt til å gjennomføre karriereveiledning etter § 11, jf. integreringsloven § 37 b tredje ledd. Det er gjort unntak fra § 11 fjerde ledd, noe som innebærer at fylkeskommunen ikke forventes å gi en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager etter gjennomført karriereveiledning. Unntaket åpner opp for at karriereveiledningen kan gis utelukkende som gruppeveiledning.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å regulere i integreringsloven § 14 sjette ledd siste punktum at kommunen bør vurdere om deltageren har behov for realkompetansevurdering etter den nye opplæringslova § 18-8.

Departementet foreslo ikke endringer i reglene om karriereveiledning i integreringsloven § 11, men foreslo å oppheve de midlertidige reglene i integreringsloven § 37 b om karriereveiledning til personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. De midlertidige reglene om karriereveiledning åpner blant annet for større fleksibilitet med hensyn til når karriereveiledningen skal gjennomføres.

5.3 Høringsinstansenes syn

5.3.1 Realkompetansevurdering

Om lag 40 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å synliggjøre i integreringsloven at kommunen bør vurdere om deltagere har behov for realkompetansevurdering etter opplæringslova § 18-8. De aller fleste støtter forslaget, men flere har merknader. Statsforvalterne, IMDi, AVdir, IKVO og Sarpsborg kommune mener at ordlyden bør endres til at kommunene «skal» vurdere om deltageren har behov for realkompetansevurdering. IMDi viser til at denne endringen i ordlyd bør gjøres dersom det er ønskelig å oppnå en praksisendring i kommunene. IMDi er enig med departementet i at realkompetansevurdering er særlig viktig for deltagere uten videregående utdanning fra før, men viser til at realkompetansevurdering også kan benyttes for å dokumentere kompetanse overfor arbeidsgivere, og kan være et relevant virkemiddel for deltagere med videregående utdanning fra før, som skal ha kort programtid.

Buskerud fylkeskommune viser til at realkompetansevurdering ikke er en plikt for den enkelte, men et tilbud deltageren kan takke nei til. Fylkeskommunen mener derfor at det i ny lovtekst bør stå at kommunen bør vurdere om deltageren har behov for realkompetansevurdering etter opplæringslova § 18-8 i samarbeid med fylkeskommunen.

Rogaland fylkeskommune, Hå kommune og Integreringstenesta i Voss Herad støtter forslaget, men mener rett til tolk under realkompetansevurdering bør lovreguleres. Agder fylkeskommune, Bærum kommune, Trondheim kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune og MiRA-senteret ser det også som viktig at det brukes tolk ved realkompetansevurdering, blant annet for å øke bruken og kvaliteten av realkompetansevurderinger.

Flere høringsinstanser påpeker at en henvisning til opplæringslova alene ikke vil øke antallet realkompetansevurderinger. HK-dir, Utdanningsforbundet og statsforvalterne viser til at det er behov for å gjøre noe med mangelen på kompetanse og ressurser, som per i dag gjør at kommunene og fylkeskommunene ikke får utnyttet potensialet som ligger i realkompetansevurdering. Buskerud fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Bærum kommune, Bømlo kommune og Bømlo voksenopplæring, Oslo kommune, Skien kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune og Trondheim kommune uttaler at det er behov for å tilføre ressurser til kommunene og fylkeskommunene og/eller satse langsiktig på kompetanseutvikling.

Utdanningsforbundet ser behov for at det utvikles støtteressurser og verktøy for å sikre at deltagernes kunnskap blir best mulig kartlagt, samtidig som det må jobbes målrettet for å sikre likere praksis i kommuner og fylker. Utdanningsforbundet ser videre behov for at retten til realkompetansevurdering synliggjøres for deltagere som skal ta formell opplæring som del av introduksjonsprogrammet, slik at de kommer raskere i gang med opplæringen som fører frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetansebevis.

HK-dir uttaler også at systemet for realkompetansevurdering har en del svakheter, og at det er store variasjoner i hvordan realkompetansevurdering fungerer i kommuner og fylkeskommuner. Informasjon om ordningen er i liten grad tilpasset innvandrere, deltagere i introduksjonsprogrammet får ikke informasjon om muligheten for realkompetansevurdering av programrådgiveren eller andre instanser og prosedyrene for å søke om realkompetansevurdering er uklare. HK-dir har derfor et pågående arbeid med å etablere et nasjonalt rammeverk for realkompetansevurdering, som inkluderer kompetanseheving i sektoren. Målet er å på sikt sikre kvalitet og profesjonalitet i ordningen, og på den måten bidra til mer robuste, enhetlige og effektive systemer for realkompetansevurdering i både fylkeskommuner og kommuner.

5.3.2 Karriereveiledning

Enkelte høringsinstanser som kommenterte opphevelsen av de midlertidige reglene om karriereveiledning, har forslag til endringer i de ordinære reglene for karriereveiledning. Rogaland fylkeskommune, Drammen kommune, Nome voksenopplæring og flyktningtjeneste i Nome kommune, Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune  og Eidsskog, Kongsvinger, Nord-Odal og Sør-Odal kommuner og Glåmdal interkommunale voksenopplæring viser til at de midlertidige reglene i større grad enn de ordinære åpner for at karriereveiledning kan gjennomføres senere i introduksjonsprogrammet. Instansene mener at dette bør gjelde også etter de ordinære reglene. Instansene viser til at flere deltagere opplever at de ikke har godt nok grunnlag å basere sine veivalg på tidlig i programmet, og at karriereveiledning bør gjennomføres når deltageren har fått noe mer kunnskap om det norske samfunnet, utdanningssystemet og yrkeslivet. HK-dir viser til Fafos kartlegging av det lovpålagte karriereveiledningstilbudet til innvandrere og uttaler at de støtter Fafos anbefaling om større fleksibilitet når det gjelder tidspunktet for karriereveiledning og større grad av prosessorientering hvor karriereveilederne gis anledning til å følge opp den første samtalen med flere møtepunkter. Det tar tid for hver enkelt flyktning å forstå informasjonen de får om mulighetene på det norske arbeidsmarkedet, bli bevisst egne kompetanser og ønsker, se sammenhenger og forstå hvordan de best kan bruke sin medbragte kompetanse. HK-dir foreslår derfor å erstatte begrepet «gjennomført» i integreringsloven § 11 fjerde ledd med «igangsatt», for å åpne muligheten for å kunne tilby prosessorientert karriereveiledning.

Integreringstenesta i Voss herad mener det er vanskelig å se nytten av tidlig karriereveiledning, at karriereveiledning bør fjernes som rett, og at det bør være opp til koordinator/programrådgiver sammen med deltager å finne ut om karriereveiledning er nødvendig i hvert tilfelle. Øygarden kommune mener generell rådgivning i kommunen, eventuelt gruppeveiledning, er tilstrekkelig.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Realkompetansevurdering

Departementet foreslo i høringen at kommunen «bør» vurdere om deltagere i introduksjonsprogrammet har behov for realkompetansevurdering etter opplæringslova § 18-8. Bakgrunnen for forslaget er at evalueringen av integreringsloven har vist at svært få av deltagerne i introduksjonsprogrammet blir realkompetansevurdert, se punkt 2.2. Realkompetansevurdering vil ofte være nødvendig for at deltagere i introduksjonsprogrammet skal få dokumentert sin kompetanse og oppfylle kravene til inntak til videregående opplæring. Slike vurderinger vil også kunne bidra til å avkorte opplæringsløpet og øke deltagernes muligheter for å kunne oppnå formell kompetanse innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Som IMDi viser til, vil realkompetansevurdering også kunne benyttes for å dokumentere kompetanse overfor arbeidsgivere, og slik kunne være et relevant virkemiddel for deltagere med videregående utdanning fra før, som skal ha kort programtid.

Høringsinstansene som uttaler seg støtter i all hovedsak forslaget, men flere mener ordlyden bør endres til at kommunene «skal» vurdere om deltageren har behov for realkompetansevurdering. HK-dir viser til at informasjon om ordningen i liten grad er tilpasset innvandrere. Forskning tyder på at deltagere i introduksjonsprogrammet ofte ikke får informasjon om muligheten for realkompetansevurdering av programrådgiveren eller andre instanser. HK-dir viser også til at prosedyrene for å søke om realkompetansevurdering er uklare. Både HK-dir og Utdanningsdirektoratet viser til at det er behov for at retten til realkompetansevurdering synliggjøres for deltagere som skal ta formell opplæring som del av introduksjonsprogrammet.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen å regulere at kommunen «skal» veilede deltagere som har behov for realkompetansevurdering om retten til realkompetansevurdering etter opplæringslova § 18-8, se forslag til et nytt siste punktum i § 15 andre ledd. Departementet legger til grunn at mange deltagere i introduksjonsprogrammet som har behov for realkompetansevurdering, vil ha behov for veiledning og bistand til å søke om dette.

Udir utarbeider retningslinjer om realkompetansevurdering som følge av ny opplæringslov. I tillegg er HK-dir i gang med å etablere et nasjonalt rammeverk for realkompetansevurdering som inkluderer kompetanseheving i sektoren. Målet er å på sikt sikre kvalitet og profesjonalitet i ordningen, og slik bidra til mer robuste, enhetlige og effektive systemer for realkompetansevurdering i både fylkeskommuner og kommuner. Departementet legger til grunn at forslaget til et nytt siste punktum i § 15 andre ledd, sammen med det kommende nasjonale rammeverket for realkompetansevurdering, samlet vil kunne bidra til at flere deltagere i introduksjonsprogrammet blir realkompetansevurdert. Dette vil igjen kunne bidra til at flere kommer raskere i gang med opplæringen og øke muligheten for at de oppnår studiekompetanse, fag- svennebrev eller kompetansebevis i løpet av programtiden.

5.4.2 Karriereveiledning

Enkelte høringsinstanser har merknader til bestemmelsen om at karriereveiledning og tidspunktet for gjennomføring av veiledningen. Instansene viser til at flere deltagere opplever at de ikke har godt nok grunnlag for å ta veivalg tidlig i programmet, og at karriereveiledning bør gjennomføres når deltageren har fått noe mer kunnskap om det norske samfunnet, utdanningssystemet og yrkeslivet.

Fafo viser i notat 2024:09 Karriereveiledning for flyktninger – Gode grep i samarbeid mellom kommuner og karrieresentre til at både karriereveiledere og programrådgivere argumenterer at selv om det for noen nyankomne kan være hensiktsmessig med tidlig karriereveiledning, så er det mange som ikke klarer å orientere seg tilstrekkelig i sin nye tilværelse til å nyttiggjøre seg karriereveiledning innen tre måneder etter bosetting. Karriereveiledere og programrådgivere erkjenner at tidlig karriereveiledning er nødvendig for de som skal ha et kort program. Samtidig er det et gjennomgående ønske å kunne legge den obligatoriske karriereveiledningen til et senere tidspunkt for personer med lengre programtid. Dette gjelder særlig for de som har begrenset utdanning og arbeidserfaring. Det kommer frem av Fafos notat at det i dag kun er noen kommuner og karrieresentre som benytter seg av skjønnet som ligger i at karriereveiledning «bør» gjennomføres før det fattes vedtak om introduksjonsprogram.

Departementet ser ikke behov for å gjøre endringer i § 11. Departementet viser til at § 11 første ledd åpner for at karriereveiledningen kan gjennomføres på et senere tidspunkt dersom deltageren har behov for det, jamfør bruken av ordet «bør». Departementet legger til grunn at det ofte vil være deltagere som har lite utdanning som kan ha problemer med å dra nytte av karriereveiledning kort tid etter bosetting. Andre forhold som kan spille inn er den enkeltes helsesituasjon og omsorgsforpliktelser. Departementet har bedt IMDi om å presisere kommunenes adgang til å bruke skjønn ved praktisering av bestemmelsen i veilederen til integreringsloven. Departementet har også bedt IMDi presisere i veilederen at ordlyden i § 11 fjerde ledd om at det bør gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager når karriereveiledningen er «gjennomført», ikke er til hinder for prosessorientert karriereveiledning. Karriereveiledning kan inkluderes også på et senere tidspunkt i introduksjonsprogrammet, dersom kommunen vurderer at deltageren har behov for det. Dette er også i tråd med forarbeidene til integreringsloven, hvor det er lagt til grunn at den individuelle karriereveiledningen følges opp med en gruppeveiledning.