2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innføringen av integreringsloven

Integreringsloven trådte i kraft 1. januar 2021 og erstattet introduksjonsloven av 2003. Integreringsloven representerer en stor utvikling i integreringspolitikken. For å legge til rette for at flere skal kunne gjennomføre videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, i introduksjonsprogrammet, ble det innført differensiert programtid. Deltagere som har som mål å fullføre videregående opplæring kan få inntil tre års program, med mulighet for inntil ett års forlengelse. Deltagere som allerede har videregående opplæring eller høyere skal ha kort programtid. Som en del av regionreformen og oppfølging av Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner fikk fylkeskommunene en større rolle på integreringsfeltet, og integreringsloven regulerer blant annet fylkeskommunens ansvar for deltagere i introduksjonsprogrammet som går fulltid i videregående opplæring og fylkeskommunenes ansvar for regionalt integreringsarbeid. Kravet om å ha gjennomført et visst antall timer opplæring i norsk ble erstattet med et krav om at den enkelte skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Det ble innført krav om kompetansekartlegging før bosetting, karriereveiledning, kurs i livsmestring, foreldreveiledning og kompetansekrav for lærere som underviser i norsk og samfunnskap etter integreringsloven. Det ble også innført et forsvarlighetskrav som innebærer at tjenestene kommunene yter etter integreringsloven skal være i tråd med faglige retningslinjer og fagkunnskap.

Våren 2022 ble det innført et eget kapittel i integreringsloven (kapittel 6A) og i integreringsforskriften (kapittel 8A) med midlertidig regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, for å håndtere høye ankomster av fordrevne fra Ukraina.

Sentrale bestemmelser i integreringsloven og de midlertidig endringene i integreringsregelverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina, har blitt følgeevaluert, med sikte på at det skulle gjøres justeringer i regelverket dersom følgeevalueringene avdekket behov for det.

2.2 Følgeevalueringer av integreringsloven

2.2.1 Innledning

Med integreringsloven er det gjort flere endringer for å styrke kvalifiseringen av nyankomne innvandrere. For å få kunnskap om intensjon med endringene etterleves i praksis og om det er behov forjusteringer, har Fafo følgeevaluert noen av endringene. På bakgrunn av evalueringen har Fafo publisert rapportene Fokus på formell kvalifisering. En implementeringsstudie av nye områder og grep i integreringsloven (Fafo 2024–04) og Kort programtid i introduksjonsprogrammet – Erfaringer fra en implementeringsfase med midlertidige tillatelser og midlertidig lov og stor variasjon i ankomsttall (2024–24).

I tillegg til Fafos evaluering ga departementet våren 2022 Proba og Advokatfirmaet Lund & Co i oppdrag å følgeevaluere de midlertidige endringene som er gjort i forskjellig lovverk, samlet og for hver sektor, herunder de midlertidige reglene i integreringsloven kapittel 6A og integreringsforskriften kapittel 8A. Proba og Lund & Co leverte en delrapport i november 2023, og den avsluttende rapporten Følgeevaluering av midlertidige lovendringer som følge av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina – sluttrapport (2024–01), ble levert våren 2024. Proba har også evaluert innføringen av minstekravene til arbeidsrettede elementer for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som har med kort programtid og sluttmål om arbeid.

2.2.2 Deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere

Flere studier fra Frischsenteret har vist at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle fem til ti år etter ankomst. Årsaken til dette antas blant annet være utdanningsnivået til denne gruppen. Dette var bakgrunnen for at det gjennom integreringsloven er lagt til rette for at flere skal oppnå formell kompetanse innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. For unge under 25 år som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, er det presisert at sluttmålet for programmet for denne gruppen som hovedregel skal være å fullføre videregående opplæring.

Tall over flere år viser likevel at kun et fåtall av deltagerne i introduksjonsprogrammet får tilbud om og fullfører videregående opplæring innenfor programmet. I tillegg er det få som fullfører i årene etter avsluttet program. Ny opplæringslov og innføringen av modulstrukturert opplæring for voksne fra skoleåret 2024/2025, forventes å ha en positiv virkning på muligheten til å gjennomføre formell kvalifisering innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Det gjenstår likevel flere utfordringer som gjør det vanskelig å nå målsettingen om at flere deltagere i introduksjonsprogrammet skal kunne fullføre videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. I en studie gjennomført av Oslo Economics i samarbeid med Rambøll fremkommer det at av alle som gikk ut av introduksjonsprogrammet i perioden 2010–2019 var det kun to prosent som hadde fullført videregående opplæring innenfor programmet. Av de som påbegynte videregående i introduksjonsprogrammet uten å fullføre, fullførte 40 prosent i løpet av de påfølgende fire år. Den lave andelen som fullfører videregående opplæring i etterkant av introduksjonsprogrammet, har trolig sammenheng med begrensede muligheter for inntektssikring under utdanningen. En overgang fra introduksjonsstønad til andre inntektsordninger medfører lavere utbetalinger, og personer under opplæring vil oppleve et inntektsfall ved introduksjonsprogrammets slutt. Selv om den enkelte har flere inntektskilder, er de samlede inntektene ofte lave for voksne innvandrere. Særlig gjelder dette personer som har forsørgeransvar for barn eller annen familie (Oslo Economics 2022).

Fafo finner at manglende koordinering mellom kommunen og fylkeskommunen bidrar til lang ventetid før oppstart i videregående opplæring (Fafo 2024-04). Videre er konkurransen om læreplasser stor. Det er få tilbud og om det er tilbud, er de i liten grad tilrettelagt for at deltagere med svake norskkunnskaper skal kunne ha utbytte av undervisningen. Fafo mener at mange nyankomne dessuten bosettes i kommuner hvor det ikke finnes et tilrettelagt tilbud innenfor rimelig reisevei. Fafo finner at det i liten grad legges til rette for at deltagere kan flytte videre til en kommune hvor det gis tilbud om videregående opplæring.

Lang ventetid før inntak til opplæringen er også en vesentlig barriere, noe som blant annet fremgår av Ideas2evidence-rapport 2:2024. Dette gjelder særlig for voksne, til tross for at forskrift til opplæringslova § 13-4 slår fast at fylkeskommunene skal behandle søknader om videregående opplæring for voksne fortløpende. Fylkeskommunen kan ikke ha ventelister og skal gi et tilbud innen rimelig tid.

Det kan være tilfeldig om en person på flukt får med seg papirer på fullført utdanning. For de som ikke kan dokumentere eller sannsynliggjøre gjennomført grunnskole, kan realkompetansevurdering gi grunnlag for inntak til videregående opplæring. Realkompetansevurdering er også viktig for å kunne avkorte og tilpasse opplæringsløpet. Fafo finner at det er det svært få deltagere i introduksjonsprogrammet som får tilbud om realkompetansevurdering, og særlig på et annet språk enn norsk eller samisk eller ved bruk av tolk. Fafo anbefaler at det legges til rette for at realkompetansevurdering blir et reelt og landsdekkende tilbud for de som ikke har dokumentasjon på fullført grunnskole.

Ideas2evidence har evaluert utprøvingen av modulstrukturert opplæring for voksne. Sluttrapporten (rapport 2:2024) fra utprøvingen av forberedende opplæring for voksne (FVO) viser at det er utfordrende å tilrettelegge for deltagere med lite skolebakgrunn og svake norskferdigheter. Det er også en utfordring å gi integrert fag- og norskopplæring som sikrer læringsutbytte. Sluttrapporten (rapport 1:2024) fra forsøket med modulstrukturert fag- og yrkesopplæring (MFY) viser at medbragt kompetanse og tilknytning til arbeidslivet fra før deltageren kommer inn i forsøket har mye å si for resultatene deltageren oppnår. Deltagere som har fullført noe videregående opplæring fra før, og deltagere som kommer inn i forsøket med norskferdigheter på nivå B1 eller høyere, skiller seg ut med høyere fullføringsgrad enn andre. Evalueringen viser at modulstrukturen og bruken av realkompetansevurdering har vært sentrale virkemidler for å oppnå mer fleksibel opplæring. Modulstrukturen gir fleksibilitet og mulighet for individuell tilpasning av opplæringsløpet. Evalueringen har dessuten vist at realkompetansevurdering har blitt benyttet i betydelig høyere grad enn i ordinær fag- og yrkesopplæring for voksne. Mange har fått kortere og mer tilpassete opplæringsløp som følge av en slik vurdering.

2.2.3 Deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere

En viktig nyskapning med integreringsloven var innføringen av differensiert programtid. Personer som allerede har en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge, skal ha kort programtid, det vil si mellom tre og seks måneder med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder.

I evalueringen av kort programtid fant Fafo forholdsvis lite tilpasninger i innholdet i programmet i de kommunene de besøkte det første året etter innføring av integreringsloven. En viktig årsak til dette var at det var få deltagere med fullført videregående opplæring som ble bosatt, og at andelen som fikk kort programtid i mange kommuner var lav. Med ankomster av fordrevne fra Ukraina, ble denne situasjonen snudd. Rundt 90 prosent av fordrevne fra Ukraina skal ha kort programtid. Rundt 90 prosent av disse igjen har arbeid som sluttmål (Fafo 2024). Tall fra IMDi viser at 14 prosent av øvrige deltagere hadde kort programtid i 2023. 10 prosent av disse hadde arbeid som sluttmål og 4 prosent hadde høyere utdanning som sluttmål for programmet.

Av alle deltagere med avsluttet kort program innen våren 2023, hadde kun 58 prosent hatt praksis som del av programmet. I spørreundersøkelsen til ledere i kommunene fant Fafo at det kun er 11 prosent som oppgir at alle får praksis, og ytterligere 36 prosent oppgir at de fleste får praksis. Rapportering fra IMDi og AVdir vinteren 2024 viser at andelen deltagere med registrerte arbeidsrettede tiltak fortsatt er lav, men at en begynner å se en økning. Det er særlig en økning i registreringer av deltagelse i jobbsøkerkurs, opplæring i norsk arbeidsliv og sikkerhetskultur, og praksis med vekt på arbeid. Fra 1. februar 2024 ble det innført minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer etter tre måneder for deltagere med midlertidig kollektiv beskyttelse, kort programtid og sluttmål om arbeid, se nærmere omtale i punkt 2.2.4 under. Det er forventet at denne endringen sammen med nye kompetansepakker om arbeidsrettet introduksjonsprogram og fleksibel og arbeidsrettet norskopplæring, skal bidra til ytterligere økning i bruken av arbeidsrettede tiltak.

Fafo finner at de aller fleste av deltagerne som avsluttet introduksjonsprogrammet før juli 2023, har fått introduksjonsprogrammer på seks måneder eller mer. Litt over en tredjedel har fått programmer av kun seks måneders varighet. Av disse er det bare en av fem som er registrert med overgang til arbeid eller utdanning. Det er gruppen som får forlenget utover seks måneder, men som ikke går fulle tolv måneder i program, som har den høyeste måloppnåelsen. Drøye en av to av disse er registrert med overgang til arbeid eller utdanning.

Fafo finner at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder forlengelse av programmet. De mener nasjonalitet og bosettingskommune virker å ha større betydning for hvem som får forlengelse, enn individuelle behov for kvalifisering. I rundt en av fire kommuner i Fafos undersøkelse var det ingen deltagere som har fått forlenget introduksjonsprogrammet ut over seks måneder. Årsaken til forskjellene i kommunenes praksis for å forlenge introduksjonsprogrammet kan være sammensatt, også begrunnet i ressurshensyn hos kommunene. For de fordrevne fra Ukraina mener Fafo det også kan skyldes at en ikke legger til grunn mål om stabil tilknytning til arbeid for denne gruppen. Det er også betydelig forskjell mellom kommunene i hvor stor andel av deltagerne som går videre til arbeid eller utdanning. Kommuner som har høy måloppnåelse kjennetegnes av å ha et fungerende opplæringstilbud til deltagerne og tilbyr flere timer tiltak per deltager, enn kommuner med lavere måloppnåelse (Fafo 2024).

Med innføringen av kort programtid var det en forventing om at det skulle skje en tilpasning i norskopplæringen til de som hadde forutsetning til å lære med rask progresjon. I de kommunene Fafo besøkte var det en betydelig omlegging fra 2021 til 2023, ved at opplæringen ble mer tilrettelagt for de med rask progresjon. Fafo fant imidlertid at det at flere får opplæring med rask progresjon ikke er ensbetydende med at kommunene har blitt bedre på individuell tilrettelegging. Det er fremdeles en tendens til at kommunene tilpasser undervisningsopplegget til de største deltagergruppene (Fafo 2024).

2.2.4 Midlertidige regler for fordrevne fra Ukraina

De midlertidige regelverksendringene er følgeevaluert av Proba samfunnsanalyse og Advokatfirmaet Lund & Co. Sluttrapporten ble levert i april 2024. Den overordnede problemstillingen var hvorvidt den midlertidige reguleringen har gjort det lettere for kommunene å ta imot et stort antall fordrevne fra Ukraina på en god måte. Proba har også vurdert om effekten av de midlertidige bestemmelsene i integreringsloven tilsier at det bør gjøres endringer i det ordinære integreringsregelverket.

Et viktig formål med de midlertidige regelverksendringene er å øke bosettingskapasiteten i kommunene. Følgeevalueringen viser at kapasitetsutfordringer i introduksjonsprogrammet og voksenopplæringen ikke er til betydelig hinder for selve bosettingsprosessen. Kommunene har også klart å oppbemanne for å håndtere økningen i antall deltagere. Noen av de små kommunene har også hatt midler til å kjøpe tjenester via nettordninger eller fysisk hos nabokommuner, for å gi deltagere tilbud de har krav på.

Probas hovedinntrykket er at kommunene ikke ønsker at de midlertidige endringene skal gjøres til en del av det ordinære regelverket, men enkelte endringer skiller seg ut:

• Svært få velger engelsk som språktilbud, og kommunene påføres kostnader dersom de må etablere et slikt tilbud. Proba ser ikke klare fordeler ved bestemmelsen, og mener den kan fjernes uten at dette medfører betydelige ulemper.

• En høy andel, men likevel et mindretall (33 prosent ja, 45 prosent nei) støtter fjerning av krav om utarbeidelse av integreringskontrakt. I spørreundersøkelsen og intervjuer kommer det frem at mange mener at integreringskontrakten er unødvendige i tillegg til integreringsplanen.

• Muligheten til å utsette eller gjenoppta introduksjonsprogrammet for å prøve seg i arbeidslivet senker terskelen for å prøve seg i arbeidslivet. Formålet med tilpasningen var å legge til rett for at fordrevne kan gå rett ut i arbeid og lette kapasitetssituasjonen i kommunene. Proba mener bestemmelsen bør gjøres til en del av det ordinære regelverket.

Proba vurderer at unntaket fra plikt til å delta i integreringstiltak ikke synes å ha fungert etter sin hensikt, men heller ført til et mer komplisert regelverk og tolkningstvil på en rekke punkter. Dette gjelder blant annet i spørsmål om oppmøte er frivillig dersom en har valgt å delta i introduksjonsprogrammet, og ved bruk av deltid og permisjoner. Probas funn tilsier at unntaket også har blitt oppfattet som en problematisk forskjellsbehandling mellom fordrevne og andre deltagere i introduksjonsprogrammet.

Proba mener begrunnelsen for å ha særlige regler for fordrevne, bortsett fra at de blir bosatt raskere enn flyktninger, er svekket. Proba begrunner dette med at kommunene mener at det ikke er vesentlige lettere å integrere fordrevne, samt at mange fordrevne opplyser at de ikke ønsker å vende tilbake til Ukraina, selv om krigen avsluttes. Proba mener det kan vurderes om fordrevne fra Ukraina bør omfattes av de fleste av de ordinære reglene i integreringsloven, bortsett fra regler som bidrar til rask bosetting. Proba viser til at dette vil være en åpenbar forenkling for kommuner som bosetter både fordrevne og andre. Disse kommunene må lese de ordinære og midlertidige reglene i loven i sammenheng med de ordinære og midlertidige reglene i forskriften. I sum gir dette et fragmentert regelverk som er vanskelig å forstå. Probas funn tyder på at dette har ført til flere misforståelser og usikkerhet hos dem som anvender loven.

Samtidig mener Proba at risikoen for en sterk økning i ankomstene fra Ukraina, tilsier at det kan være hensiktsmessig å videreføre beredskapshjemmelen i integreringsloven som åpner for å redusere rettigheter og plikter, dersom det blir behov for det. Forskjellsbehandlingen mellom ulike grupper oppleves som problematisk i kommunene. Hvis belastningen på kommunen samlet sett blir for høy, mener Proba det kan vurderes å redusere tilbudet for alle i stedet for bare for én gruppe.

Proba har også evaluert innføringen 1. februar 2024 av minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer i integreringsforskriften § 43h. Bestemmelsen gjelder for deltagere med midlertidig kollektiv beskyttelse som har kort programtid og arbeid som sluttmål. Evalueringen ble i hovedsak utført gjennom en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i Norge. Svarprosenten var 41 prosent.

I spørreundersøkelsen oppga flertallet av kommunene at de oppfylte de nye kravene på forhånd, men en del oppga også at de har måttet tilpasse programmene sine som følge av det nye kravet. Andel som oppga at kravet har hatt virkning på tilbudet personer med midlertidig kollektiv beskyttelse får, var høyere blant store enn blant små kommuner.

Probas spørreundersøkelse viser at ikke alle kommunene klarer å oppfylle kravene om arbeidsrettede tiltak til alle. Hovedproblemet ser ut til å være mangel på egnede praksisplasser. Dette er mest vanlig blant små kommuner. En del oppgir svake norskkunnskaper blant deltagerne i programmet som en barriere.

29 prosent av kommunene som besvarte spørreundersøkelsen mener minstekravet til arbeidsretting i introduksjonsprogrammet bør gjøres permanent, mens 42 prosent av kommunene mener kravet bør gjøres permanent, men med justeringer. 18 prosent er imot kravet.

Om lag en tredjedel av kommunene kom med forslag til justering av kravet. Blant disse ønsket mange mer fleksibilitet i innfasingen av arbeidsrettede elementer og tilpasning til deltagernes norskkunnskaper og helse.

Proba stilte også kommunene spørsmål om minstekrav til arbeidsrettede elementer kan bidra til raskere overgang til arbeid. 23 prosent av respondentene svarte at minstekravet «i stor grad» bidrar til å få personer med midlertidig kollektiv beskyttelse raskere inn i arbeid, mens 50 prosent svarte at det bidrar «i noen grad». 12 prosent svarte at kravet «i liten/ingen grad» bidrar til dette, mens seks prosent svarte at de ikke vet. Flere mener at minstekravet ikke vil ha stor betydning for overgang til arbeid blant introduksjonsdeltagerne i deres kommune. Enkelte mener at det i hovedsak er situasjonen på arbeidsmarkedet som har betydning for hvor raskt deltagerne kommer i arbeid.

Proba vurderer at regelendringen har hatt en viss effekt. Kommune er blitt mer konsekvente i å ha arbeidsrettede elementer på et tidlig tidspunkt i introduksjonsprogrammet, men ikke alle oppfyller kravet. Probas vurdering er at både kommunenes svar i spørreundersøkelsen og eksisterende forskning kan tale for at det for mange deltagere i introduksjonsordningen er mer hensiktsmessig å vente lenger med arbeidsrettede elementer, men at alle bør få slike tiltak senere i programmet.

2.3 Høringen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte forslag til endringer i integreringsloven og tilhørende forskrifter om økt arbeidsretting og formell opplæring i introduksjonsprogrammet mv. på høring 9. september 2024. Forslaget ble lagt ut på regjeringen.no. Høringsfristen var 9. desember 2024.

Departementet foreslo i høringen endringer i systemet for kompetansekartlegging av personer som er i målgruppen for introduksjonsprogram og en ny forskriftshjemmel for behandling av personopplysninger. Departementet ser behov for å utrede disse forslagene videre og vil eventuelt komme tilbake til Stortinget på et senere tidspunkt med forslag til lovendringer.

Høringsforslaget ble sendt på høring til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsforvaltningen

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Domstolsadministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarets høgskole

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning – NOKUT

• Norges forskningsråd

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• Norsk institutt for forskning om oppvekst

• NTNU Samfunnsforskning

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Politiets utlendingsenhet

• Politihøgskolen

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statistisk sentralbyrå

• Utdanningsdirektoratet

• Utdanningsforbundet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

Sivilombudet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Caritas Norge

• Civita – Den liberale tankesmien

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomite

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Frivillighet Norge

• Gáldu – kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Human Rights Service

• InorAdopt

• Institutt for samfunnsforskning

• Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring

• Internasjonal helse- og sosialgruppe

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juss-Buss

• Kristent interkulturelt arbeid

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Likestillingssenteret KUN

• LIM – Likestilling, integrering og mangfold

• Minotenk

• MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk

• Norges Juristforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Frivilligsentraler

• Norsk Folkehjelp

• Norsk legeforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norske kvinners sanitetsforening

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Oslosenteret for fred og menneskerettigheter

• Politiets fellesforbund

• PRIO

• Redd Barna

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Likestillingssenteret

• Tankesmien Agenda

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Utrop

• Virke

• Voksenopplæringsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

I alt kom det inn 107 høringsuttalelser med realitetsmerknader til forslaget til endringer integreringsloven fra høringsinstanser og noen enkeltpersoner.

Følgende instanser avga realitetsmerknad:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Høgskolen i Volda ved Nynorskssenteret

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Statsforvalteren i Agder

• Statsforvalteren i Innlandet

• Statsforvalteren i Møre og Romsdal

• Statsforvalteren i Nordland

• Statsforvalteren i Rogaland

• Statsforvalteren i Troms og Finnmark

• Statsforvalteren i Trøndelag

• Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

• Statsforvalteren i Vestland

• Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Agder fylkeskommune

• Akershus fylkeskommune

• Akershus fylkeskommune ved flerkulturelt råd

• Buskerud fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune ved flerkulturelt råd

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Alta kommune ved Alta integrerings- og kompetansesenter

• Arendal kommune

• Asker kommune ved Flyktningtjenesten

• Bærum kommune

• Bømlo kommune og Bømlo voksenopplæring

• Drammen kommune

• Elverum kommune ved Enhet for bosetting og introduksjon og Elverum læringssenter

• Flyktningnettverket i Valdres (Øystre Slidre kommune, Nord-Aurdal kommune, Vang kommune og Sør-Aurdal kommune)

• Fredrikstad kommune

• Færder kommune

• Eidsskog, Kongsvinger, Nord-Odal og Sør-Odal kommuner og Glåmdal interkommunale voksenopplæring

• Grimstad kommune ved Kvalifiseringstjenesten

• Grong kommune

• Harstad kommune ved Enhet for integrering

• Haugesund kommune ved Flyktningtjenesten

• Hå kommune

• Kinn kommune ved Kinn utdannings- og ressurssenter

• Levanger kommune

• Lillestrøm kommune

• Lindesnes kommune ved Nav, Familiesenteret og Lindenes læringssenter

• Nav Grimstad

• Nav Løten

• Nav Vestre Toten

• Nesodden kommune ved Virksomhet Integrering og mangfold

• Nettverk for flyktningtenester i Nordfjord (Stryn, Gloppen, Bremanger og Stad kommuner)

• Nome kommune ved Nome voksenopplæring og flyktningtjeneste

• Oppdal kommune

• Oslo kommune

• Oslo kommune ved Karriere Oslo

• Oslo kommune ved Oslo voksenopplæring servicesenter, avdeling for inntak til norsk og forberedende opplæring for voksne

• Porsgrunn voksenopplæringssenter i Porsgrunn kommune

• Ringerike kommune ved Læringssenteret for voksne

• Risør kommune ved Nav Risør

• Sandnes kommune ved Mestringsenheten

• Sarpsborg kommune

• Senja kommune ved Senter for læring og integrering

• Skien kommune

• Sortland kommune

• Stange kommune ved Flyktningtjenesten

• Stavanger kommune

• Strand kommune ved Ryfylke læringssenter

• Suldal kommune ved Introsenteret i Suldal

• Sør-Varanger kommune ved Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet

• Trondheim kommune

• Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Bergen kommuner

• Vefsn kommune ved Vefsn voksenopplæring

• Vestby kommune

• Vinje kommune

• Voksenopplæringene og flyktningtjenestene i Åfjord kommune, Ørland kommune og Indre Fosen kommune

• Voss kommune ved Integreringstenesta Voss herad

• Øygarden kommune

• Ål kommune ved Ål introsenter

• Ålesund kommune ved virksomhetene Integrering og voksenopplæring

• Ås kommune ved Ås Læringssenter

• Antirasistisk senter

• AVYO i Delta

• BIBI Amka – Woman Wake up

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• ICDP Norge

• Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• LO i Hallingdal og Ringerike

• Lærere i norskopplæring ved Porsgrunn Voksenopplæringssenter i Porsgrunn kommune

• Lærere ved Bergen læringssenter

• MiRA-senteret

• Norges Blindeforbund

• Norges Døveforbund

• Noregs Mållag

• Norges Røde Kors

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Redd barna

• Utdanningsforbundet

• Utdanningsforbundet ved Vefsn Voksenopplæring

Klima- og miljødepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Borgarting lagmannsrett, Domstoladministrasjonen, Statistisk sentralbyrå og Kongsgård skolesenter uttalte, at de ikke har merknader til saken.

I tillegg avga fire privatpersoner merknader.

2.4 Høringsinstansenes syn på behovet for å gjøre tilpasninger i regelverket

Totalt 107 høringsinstanser avga realitetsmerknader i høringen. Majoriteten støtter forslagene i høringsnotatet. Flere av instansene avgrenser innspillene til å gjelde de enkelte forslagene i høringen, men en del av instansene uttaler seg også overordnet om intensjonen bak forslagene. Disse innspillene omtales under.

Agder fylkeskommune uttaler at formålet med integreringsloven og hovedtrekkene i forslagene i høringsnotatet er viktig for selvforsørging. Akershus fylkeskommune uttaler at de imøteser endringer i introduksjonsprogrammets lengde for ulike grupper, da det forventes at det kan bidra til en raskere overgang til arbeid for den enkelte. Buskerud fylkeskommune mener forslaget til endringer integreringsloven i all hovedsak bidrar til å justere svakheter som er avdekket ved loven, og at forslaget bidrar til et klarere og enklere regelverk å praktisere. Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet i Sør-Varanger kommune uttaler at de støtter deler av intensjonene bak departementets forslag, men understreker viktigheten av fleksibilitet, tilstrekkelige ressurser og tett samarbeid mellom stat og kommune for å sikre en vellykket gjennomføring.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) og Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune mener forslagene i høringsnotatet snevrer inn kommunenes handlingsrom til å foreta individuelle tilpasninger og utvikle innovative kommunale tiltak i integreringsarbeidet.

Enkelte høringsinstanser, blant andre KS, Innlandet fylkeskommune, Bærum kommune, Hå kommune, Sortland kommune og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, støtter ikke at det gjøres endringer i regelverket ut ifra følgeevalueringer av integreringsloven og de midlertidige reglene for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. KS viser til at Fafos evalueringer bygger på en periode preget av svært lav bosetting, pandemi og deretter ekstraordinært høye ankomsttall fra Ukraina. KS mener det er behov for en grundig evaluering av tidligere endringer før det iverksettes nye omfattende lovendringer som kan bidra til ytterligere press på kommunene. Også Innlandet fylkeskommune og ffkf mener det trengs mer erfaring og forsking på hvordan ulike endringer vil påvirke integreringsarbeidet før ytterligere endringer gjøres. Innlandet fylkeskommune viser til at migrasjonen fra andre verdensdeler fører til andre typer utfordringer enn ankomstene av fordrevne fra Ukraina har gjort. Enkelte høringsinstanser, blant andre KS, mener at en del av forslagene til endringer begrenser kommunenes selvråderett og vil føre til merarbeid og økte kostnader for kommunene.

2.5 Departementets vurdering

Høringsinstansene som omtaler seg overordnet om intensjonen bak forslagene i høringsnotatet, er delte i synet på behovet for å gjøre tilpasninger i regelverket. Majoriteten av høringsinstansene støtter imidlertid forslagene til endringer og mener blant annet at forslagene i all hovedsak bidrar til å justere svakheter som er avdekket ved loven og et regelverk som er klarere og enklere å praktisere. Flere av høringsinstansene mener også at forslagene bidrar til å styrke arbeidsrettingen av programmet og muligheten til å gjennomføre hele eller deler av videregående opplæring i introduksjonsprogrammet, se punkt 6 og 7 under.

Enkelte høringsinstanser er kritiske til å gjøre endringer på bakgrunn av følgeevalueringene som er gjort av integreringsloven og de midlertidige reglene for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Blant annet viser KS til at Fafos evalueringer bygger på en periode preget av svært lav bosetting, pandemi og deretter ekstraordinært høye ankomsttall fra Ukraina. KS mener det er behov for en grundig evaluering av tidligere endringer før det iverksettes nye omfattende lovendringer som kan bidra til ytterligere press på kommunene.

Departementet vurderer kunnskapsgrunnlaget som solid. Evalueringen til Fafo viser at det flere år etter innføringen av integreringsloven kun er et fåtall av deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere som får tilbud om videregående opplæring. Departementet vurderer derfor at det er behov for å gjøre tilpasninger i regelverket for at flere skal få tilbud om videregående opplæring innenfor introduksjonsprogrammet, og for at denne gruppen skal bli prioritert.

Majoriteten av fordrevne fra Ukraina som deltar i introduksjonsprogram har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før og har hatt kort et kort program. Samlet gir Fafo og Probas følgeevalueringer departementet et godt grunnlag for å vurdere hvordan innføringen av kort programtid fungerer i praksis. Departementet vurderer at det er svakheter ved dette regelverket som bør justeres nå.

Departementet viser videre til at endringene som foreslås i denne proposisjonen, i all hovedsak gjøres for å justere svakheter, styrke arbeidsrettingen av program som skal kvalifisere for arbeid, og bedre rammene for at flere skal kunne gjennomføre formell opplæring innenfor programmet. Det foreslås også tilpasninger for å redusere de store kommunale variasjonene i tilbudet, herunder manglende individuell tilpasning av tilbudet.

Endringene som departementet foreslår i denne proposisjonen, foreslås for å styrke hele regelverket, både for de som ønsker å komme raskt ut i jobb og for de som har behov for formell kompetanse.