3 Klargjøring av formålet og hensikten med introduksjonsprogrammet

3.1 Gjeldende rett

Formålet med integreringsloven er at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige, jf. § 1 første ledd. Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet. Videre skal loven også legge til rette for at asylsøkere tidlig får kjennskap til norsk språk og samfunnsliv, jf. § 1 andre ledd. Formålsbestemmelsen gir ikke rettskrav på noe utover det som ellers følger av loven – den gir primært veiledning ved tolkning av andre bestemmelser i loven.

Det er ingen bestemmelse i loven som eksplisitt fastsetter hensikten med introduksjonsprogrammet. Av introduksjonsloven § 4 fulgte det at introduksjonsprogrammet skal tilrettelegges for personer som har behov for grunnleggende kvalifisering, at programmet skal ta sikte på å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede for deltagelse i yrkeslivet. I introduksjonsloven var det også forutsatt at den individuelle planen skulle inneholde en målsetting for den enkeltes deltagelse, og at denne målsettingen skulle ses i sammenheng med formålet med introduksjonsprogrammet, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003). Begrepet «grunnleggende» kvalifisering/ferdigheter og føringen om hva programmet skal ta sikte på å gi, ble ikke videreført i integreringsloven. I stedet ble kommunen pålagt å sette et sluttmål for den enkelte deltager, jf. integreringsloven § 13 første ledd. Dette ble gjort for å øke kommunenes ambisjoner overfor deltagerne og for å gi klarere retning for programmet til den enkelte.

Sluttmålet setter målet for hva deltageren skal oppnå i introduksjonsprogrammet og skal ta utgangspunkt i deltagerens utdanningsbakgrunn og alder. Kriteriene er utformet på bakgrunn av at flest mulig av de som har behov for det, skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet. Sluttmålet for deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, jf. § 13 andre ledd. Sluttmålet for deltagere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal være at deltageren fullfører hele eller deler av grunnskolen eller videregående opplæring eller kommer i arbeid, jf. § 13 tredje og fjerde ledd. Ved fastsettelse av deltagerens sluttmål, skal kommunen se hen til deltagerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser, motivasjon og det langsiktige målet (Prop. 89 L (2019–2020)). Det skal settes et sluttmål som skal være realistisk å oppnå innen programtiden, men uten å begrense deltagerens ønsker på lang sikt.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre formuleringen «en varig tilknytning til arbeidslivet» i integreringsloven § 1 første ledd til «en stabil tilknytning til arbeidslivet».

Departementet foreslo også å tydeliggjøre hva som er hensikten med de ulike typene introduksjonsprogram som tilbys for ulike grupper i §§ 13 og 14, ut ifra hva som er ønsket mål for overgang til arbeid eller utdanning. Hensikten med introduksjonsprogram for de med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før ble foreslått å være at programmet skal kvalifisere for arbeid eller forberede for utdanning, blant annet høyere utdanning, høyere yrkesfaglig utdanning eller yrkesfaglig rekvalifisering etter opplæringslova. Hensikten med introduksjonsprogrammet for deltagere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før ble foreslått å være at programmet skal gi formell opplæring på videregående nivå eller kvalifisere for arbeid.

Departementet foreslo også noen tekniske endringer i §§ 12, 13, 14, 15 og 17 som følge av forslaget om å omstrukturere §§ 13 og 14. Departementet foreslo at forskriftshjemler for introduksjonsprogrammet samles i én bestemmelse.

3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser uttalte seg om endringen av ordlyden fra «varig» til «stabil tilknytning til arbeidslivet» i § 1. Høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget, blant andre AVdir, IMDi, Færder kommune, Flyktningtjenesten i Haugesund kommune, HK-dir, Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune, MiRA-senteret, Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune, Skien kommune, Flyktningtjenesten i Stange kommune, Utdanningsforbundet og Øygarden kommune. IMDi trekker frem at endringen kan sikre en forståelse av at kvalifiseringen kan fortsette etter avsluttet introduksjonsprogram og overgang til arbeid, og at det å gå ut av arbeidslivet i perioder kan være hensiktsmessig. Færder kommune mener at endringen gir et viktig signal om et arbeidsmarked i rask endringstakt.

I overkant av 20 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om tydeliggjøring av hva som er hensikten med de ulike typene introduksjonsprogram i forslaget til §§ 13 og 14. Et flertall støtter forslagene. Bærum kommune uttaler at det er positivt at hensikten tydeliggjøres, og at omstruktureringen av §§ 13 og 14 vil kunne bidra til klarere retningslinjer for programinnhold og varighet.

Noen høringsinstanser har merknader til forslaget om å endre ordlyden «kvalifisere til utdanning» til «forberede for utdanning». IMDi mener forslaget tar høyde for at en deltager ikke nødvendigvis vil oppfylle alle vilkårene for formelt å komme inn på utdanning etter endt introduksjonsprogram, men at det er tilstrekkelig at personen kommer nærmere en utdanning i løpet av programmet. Et mindretall av statsforvalterne, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Trøndelag og Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, støtter også forslaget om endret ordlyd. De vurderer at endringen gir en mer realistisk og presis begrepsforståelse for deltagere som ikke klarer å kvalifisere seg fullt ut i løpet av programtiden. Videre ser de det som en fordel at formuleringen endres fra «høyere utdanning» til «utdanning», slik at også deltagere med utdanning på videregående nivå kan bruke programmet til å forberede seg til yrkesfaglig rekvalifisering. Rogaland fylkeskommune er blant dem som støtter endringen, men påpeker samtidig at det bør komme tydelig frem i lovtekst, forskrift eller veileder at forberedelse til yrkesfaglig rekvalifisering er omfattet. Fylkeskommunen mener også at forslaget om å åpne for at forberedelser til høyere yrkesfaglig utdanning og yrkesfaglig rekvalifisering vil føre til at en større andel vil få utdanning som sluttmål.

Flertallet av statsforvalterne støtter ikke forslaget om å endre ordlyden fra «kvalifisere» til «forberede» for utdanning. De uttrykker bekymring for at deltagerne som ikke når språkkravet på nivå B2 innenfor programtiden, ikke vil få en reell mulighet til å kvalifisere for høyere utdanning utenfor program. Det vil være krevende for mange voksne både å sikre livsopphold gjennom arbeid og utvikle norskferdigheter på B2-nivå. Videre gir norskopplæring heller ikke grunnlag for lån og stipend. Disse statsforvalterne mener det bør vurderes tiltak i introduksjonsprogrammet som kan legge til rette for at også deltagerne med medbrakt høyere utdanning kan få en reell mulighet til å bygge videre på eller kompletter utdanningen sin, slik at den kan tas i bruk i det norske arbeidslivet.

Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Sarpsborg kommune og Ryfylke læringssenter i Strand kommune er også kritiske til ordlyden «forberede for utdanning». De etterlyser blant annet krav til hva det skal være overgang til etter endt introduksjonsprogram. IKVO viser til at det erfaringsmessig tar minst tre år med norskopplæring for å oppnå norskkravet for opptak til høyere utdanning på nivå B2. IKVO vurderer at lovforslaget vil gjøre at flere vil få sluttmål om utdanning, heller enn arbeid som sluttmål og utdanning som langsiktig mål. De opplever at lovendringen snur på praksisen med at deltagere får sluttmål om arbeid for å kunne forsørge seg under senere studier med støtte fra Lånekassen. IKVO mener at forslaget vil gjøre at flere blir avhengige av sosialhjelp, ettersom mange ikke vil være selvforsørget gjennom stipend og lån.

Fredrikstad kommune og Agder fylkeskommune har uttalt seg om departementets vurdering om at arbeidet som settes som sluttmål etter §§ 13 og 14, bør være relevant for det langsiktige målet. Agder fylkeskommune støtter dette, mens Fredrikstad kommune er negative da de mener dette vil påvirke motivasjonen deltagere med midlertidig kollektiv beskyttelse har for å komme raskt i arbeid.

3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å endre formuleringen «en varig tilknytning til arbeidslivet» i § 1 første ledd til «en stabil tilknytning til arbeidslivet». Departementet vurderer at uttrykket «stabil tilknytning» i større grad åpner opp for at man kan gå ut av arbeidslivet eller en jobb midlertidig (for eksempel for å gjennomføre kvalifisering) uten å nødvendigvis miste tilknytningen til arbeidslivet. «Varig» kan lettere forstå som en varig jobb, noe som blir mindre og mindre realistisk i dagens og fremtidens arbeidsliv. Endringen fikk støtte av flertallet avhøringsinstansene som uttalte seg om forslaget.

Hensikten med introduksjonsprogrammene følger i dag av sluttmålene som er satt for ulike grupper avhengig av utdanningsbakgrunn og alder. Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre hva som er hensikten med de ulike typene introduksjonsprogram som tilbys avhengig av tidligere utdanningsbakgrunn. Også dette forslaget mottok støtte fra flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget. Begrepet «sluttmål» vil etter endringen brukes om sluttmål som fastsettes individuelt for den enkelte deltagers introduksjonsprogram i integreringsplanen etter § 15, og om sluttmål som fastsettes mer overordnet for enkelte grupper i loven. Bestemmelsene om hensikt setter rammene for hva man skal oppnå i introduksjonsprogrammet, og bestemmelsene må tolkes i lys av lovens formål i § 1.

Departementets foreslår at hensikten med introduksjonsprogrammet for de med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal være at programmet skal «kvalifisere for eller forberede for utdanning».

Dagens ordlyd er at introduksjonsprogrammet skal «kvalifisere til høyere utdanning». «Kvalifisere» innebære ikke nødvendigvis at deltageren skal bli akseptert for opptak til høyere utdanning, jf. Prop. 89 L (2019–2020) s. 82. Dette vil i mange tilfeller ikke være realistisk å oppnå i løpet av introduksjonsprogrammet. Deltagere som ønsker å søke opptak til universiteter og høgskoler i Norge må oppfylle flere krav, blant annet må de dekke språkkrav i norsk og engelsk. Språkkravet i norsk er oppfylt for søkere som kan dokumentere ferdigheter på nivå B2 i alle de fire delferdighetene på Norskprøven. Å oppnå dette nivået vil for de aller fleste ta lengre tid enn tolv måneder. Søkere må også ha nok poeng for å få opptak til et studieprogram, ettersom det til mange studier er flere kvalifiserte søkere enn studieplasser. Departementet vurderer at ordlyden «forberede» tydeliggjør at deltageren ikke nødvendigvis skal bli akseptert for opptak til høyere utdanning og opprettholder forslaget om å presisere at programmet skal «forberede» for utdanning. Departementet understreker at endringen er en presisering som ikke er ment å føre til at flere får utdanningsrettede program fremfor arbeidsrettede program.

Endringen av ordlyden «høyere utdanning» til «utdanning» åpner for at introduksjonsprogrammet også kan brukes til forberedelser til høyere yrkesfaglig utdanning og yrkesfaglig rekvalifisering. Det vil fremover være stort behov for faglært yrkeskraft i Norge, og i den nye opplæringslova er det innført rett til yrkesfaglig rekvalifisering, jf. § 18-4. Departementet vurderer derfor at introduksjonsprogrammet også bør kunne benyttes til forberedelser til opptak til yrkesfaglig rekvalifisering etter opplæringslova § 18-4. For deltagere i introduksjonsprogrammet kan det være aktuelt å forberede seg til å ta et nytt opplæringsløp for eksempel i tilfeller hvor den medbrakte utdanningen ikke er relevant for arbeidsmarkedet i Norge eller er utdatert. Etter høringen foreslår departementet at «utdanning» i lovteksten presiseres til «utdanning over videregående nivå eller yrkesfaglig rekvalifisering etter opplæringslova § 18-4». Departementet vil presisere nærmere hva som ligger i begrepet i veilederen til loven.

Departementet er enig i at endringen fra «høyere utdanning» til «utdanning» vil kunne medføre at noen flere deltagere vil komme inn i gruppen som skal forberede seg til utdanning, fremfor å gå rett ut i arbeid etter avsluttet program. Departementet vurderer at dette på sikt vil kunne bidra til mer stabil tilknytning til arbeidslivet for den enkelte. Departementet understreker at det fortsatt skal være mulig for deltagere å ha program som skal kvalifisere for arbeid og utdanning som langsiktig mål, slik noen av høringsinstansene har bedt om avklaring på.

Rogaland fylkeskommune stilte i høringen spørsmål om deltagere kan påbegynne utdanningen innenfor programtiden, der det er mulig. Departementet understreker at den enkelte ikke vil ha rett til å påbegynne utdanning innenfor rammene av introduksjonsprogrammet, men kun rett til å bruke programmet til å forberede seg for utdanning. Selve opplæringsløpet må den enkelte finansiere selv, for eksempel gjennom lån, stipend og eventuelt deltidsarbeid ved siden av opplæringen.

Departementet opprettholder forslaget om å presisere at hensikten med introduksjonsprogrammet for deltagere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, er at programmet skal gi formell opplæring eller kvalifisere for arbeid, jf. forslaget i § 14.

Det er i dag regulert i § 13 tredje ledd første punktum at sluttmålet for deltagere under 25 år som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere, som hovedregel skal være fullført videregående opplæring. Det er ikke nærmere regulert i loven i hvilke tilfeller deltagere under 25 år kan ha andre sluttmål enn fullført videregående opplæring, men dette er omtalt i de generelle merknadene i punkt 8.5.4.4 i Prop. 89 L (2019–2020).

Hovedregelen har sammenheng med at det ikke er en plikt å ta videregående opplæring i Norge. Videre vil det kunne være deltagere under 25 år som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. I slike tilfeller bør sluttmålet settes til å gjennomføre deler av videregående opplæring. Et slikt sluttmål bør bare settes fra start hvis det er helt klart at deltageren ikke vil kunne fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Deltagerens skolebakgrunn er særlig relevant i vurderingen. Har deltageren ingen eller svært lite skolebakgrunn, er det trolig lite realistisk at deltageren kan fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Da kan for eksempel sluttmål om gjennomført vg1 eller vg2 være aktuelt. Deltagere som har fullført grunnskole fra utlandet, eller eventuelt også fullført en videregående opplæring som ikke tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen, vil derimot ha gode forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Deltagere som av ulike grunner ikke bør ha hele eller deler av videregående opplæring som sluttmål, skal ha programmer som skal kvalifisere for arbeid.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen å regulere i § 14 at deltagere under 25 år som ikke ønsker eller ikke vil kunne fullføre videregående opplæring i programtiden, skal ha deler av videregående opplæring som sluttmål eller programmer som skal kvalifisere for arbeid. Forslaget er i tråd med føringer gitt i punkt 8.5.4.4 i Prop. 89 L (2019–2020), og innebærer ikke realitetsendring.

Arbeidet som settes som sluttmål etter §§ 13 og 14, bør være relevant for deltagerens langsiktige mål i integreringsplanen og bidra til en stabil tilknytning til arbeidslivet på sikt, jf. § 1.

Departementet vurderer at endringene samlet vil gi en bedre sammenheng mellom lovens formål, programmenes hensikt, varighet, innhold og sluttmål. Endringene kan også bidra til økt likebehandling av deltagere med samme behov.

Departementet opprettholder også forslaget om å gjøre enkelte tekniske endringer som følge av at §§ 13 og 14 omstruktureres. Det gjøres endringer i §§ 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 37 e, og tilføyes en ny § 18 a. Departementet foreslår samtidig rettelser i § 26 sjette ledd og § 30 andre ledd. Departementet opprettholder videre forslaget om å samle forskriftshjemler for introduksjonsprogrammet i ny § 18 b.