12 Økonomiske og administrative konsekvenser
12.1 Innledning
Med dette lovforslaget videreføres dagens integreringslov i stor grad. Samtidig innebærer lovforslaget noen endringer for kommuner, fylkeskommuner og staten. Endringene skal gjøre det enklere for kommunene å forvalte regelverket, bidra til at flere starter opp i og fullfører videregående opplæring i introduksjonsprogrammet, og at de med arbeidsrettede program får enda mer målrettede og effektive løp rettet mot relevant arbeid. Dette skal bidra til at en større andel går direkte over i arbeid eller utdanning etter avsluttet program, og at flere får en stabil tilknytning til arbeidslivet.
Integreringstilskuddet utgjør, sammen med tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, hovedfinansieringen av kommunenes utgifter til bosetting, kvalifisering og integrering. Integreringstilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosettings-, kvalifiserings- og integreringsarbeidet i bosettingsåret og de fire neste årene. For personer som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og ikke er omfattet av midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, mottar kommunene et treårig tilskudd, uavhengig om rammene for opplæringen er 18 måneder eller tre år. For personer med oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 mottar kommunene tilskudd for ett år med norskopplæring. Kommuner som gir utvidet norskopplæring til denne gruppen, jf. integreringsforskriften § 43g, får tilskudd for dette i inntil tre år.
Et beregningsutvalg kartlegger hvert år kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag med utgangspunkt i Samarbeidsavtale om mottak og bosetting av flyktninger mellom KS, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet (2022–2025). Kartleggingen for 2023 viser at dekningsgraden for integreringstilskuddet var 91,9 pst. I 2022 var dekningsgraden for integreringstilskuddet 97,3 prosent. Dekningsgraden for norsktilskuddet var i 2023 beregnet til 80,1 prosent, en oppgang på 3 prosentpoeng sammenlignet med året før. Det er stor usikkerhet knyttet til hvordan kommunenes utgifter til bosetting og integrering vil utvikle seg, og dermed også hvordan tilskuddenes dekningsgrad blir framover.
Flere av høringsinstansene mener at forslagene til endringer i integreringsloven som fremmes i denne proposisjonen, innebærer økte utgifter for kommunene som må kompenseres særskilt. På bakgrunn av innspillene har departementet gjort enkelte endringer som skal bidra til at forslagene samlet sett ikke fører til vesentlig endring i kommunenes samlede utgifter. Dette gjelder forslaget om at personer fra og med 56 til og med 60 år kun skal delta i introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid. Videre vil det fremmes forslag om økning av integreringstilskuddet i statsbudsjettet som følge av at flere vil motta introduksjonsstønad lengre, og ikke flyktningstipend fra Lånekassen. Enkelte forslag vil isolert sett kunne føre til mindre økninger i utgiftene, mens andre vil kunne føre til mindre innsparinger.
Eventuelle endringer i kommunenes utgifter vil fanges opp i beregningsutvalgets årlige kartlegginger.
12.2 Utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogram
Departementet foreslår i punkt 4.4.1 at innvandrere fra og med 56 til og med 60 år skal få rett og plikt til introduksjonsprogram med tilhørende introduksjonsstønad. Dette for å bidra til at flere i denne gruppen kommer i arbeid. Mindretallet som ikke støtter forslaget, viser blant annet til at aldersgruppen over 55 år ofte har større behov for tilrettelegging og tettere oppfølging.
For å imøtekomme innvendingene til forslaget foreslår departementet at personer fra og med 56 til og med 60 år kun skal delta i introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid (arbeidsrettet program). Dette vil redusere programlengden for denne gruppen. Departementet viser dessuten til at forslaget i en normalperiode vil gjelde få personer. Videre har gruppen allerede rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, en opplæring som kommunene mottar tilskudd for. Departementet viser også til at kommunene vil få en reduksjon i utbetalingen av sosialhjelp til personer over 55 år som går ut i lønnet arbeid. Kommunene mottar også allerede integreringstilskudd for de over 55 år. Departementet vil komme nærmere inn på disse forholdene under.
Introduksjonsprogrammet for deltagere over 55 år skal kvalifisere for arbeid. For deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere kan programmet vare i inntil ett år. For deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere som deltar i program som skal kvalifisere for arbeid, kan programmet vare i inntil to år. Dette innebærer at perioden med utgifter til tiltak og introduksjonsstønad vil være begrenset til inntil to år, og målet er at den enkelte skal bli selvforsørget.
Basert på tall fra perioden 2017 til 2024 vurderer departementet at forslaget om å utvide målgruppen i en normalperiode vil innebære en økning på om lag 100 personer i året, fordelt på hele landet. Departementet vurderer videre at ikke alle disse vil fullføre introduksjonsprogrammet. Dersom personer i denne gruppen ikke deltar i introduksjonsprogram eller arbeid, må livsopphold for de aller fleste sikres gjennom andre ytelser. Integreringstilskuddet er ment å dekke både introduksjonsstønad for de som deltar i introduksjonsprogrammet og utgifter til sosialhjelp for de som ikke deltar. Det legges til grunn at utgiftene til introduksjonsstønad og introduksjonsprogram vil være noe høyere enn utgiftene til økonomisk sosialhjelp i den perioden den enkelte deltar i programmet.
Gruppen har allerede rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, en opplæring som kommunene mottar tilskudd for. Departementet legger til grunn at opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil utgjøre en stor del av programmet for denne gruppen.
Alder har mye å si for sysselsettingsandelen, og andelen som går ut i arbeid i denne eldre målgruppen vil være lavere enn for yngre deltagere. Kommunen kan i dag gi tilbud om introduksjonsprogram til personer over 55 år. Tall fra IMDi viser at i overkant av 20 prosent av de fra og med 56 og til og med 60 år som har deltatt i program, har gått over til arbeid og/eller utdanning. Dersom vi legger dette tallet til grunn, kan det innebære at kommunene etter ett til to år vil få redusert antall personer som skal ha sosialhjelp med opp mot et tilsvarende antall. Erfaringsvis øker andelen i arbeid året etter avsluttet program, noe som vil innebære en ytterligere reduksjon i antallet som mottar sosialhjelp.
Samlet vurderer departementet at en innføring av rett og plikt til introduksjonsprogram for de mellom 56 og 60 år isolert sett vil kunne føre til en viss økt ressursbruk i kommunene i den perioden den enkelte deltar i programmet. Samtidig forventes tiltaket å føre til at flere personer kommer i jobb og at kommunenes utgifter i påfølgende år reduseres. Samlet sett vil forslaget dermed kunne gi både merutgifter og mindreutgifter i den enkelte kommune. Departementet legger til grunn at utgiftene i denne proposisjonen samlet sett kan dekkes innenfor dagens nivå på integreringstilskuddet.
Departementet ba i høringen særskilt om tilbakemelding på om kommunene deler departementets vurdering av at forslaget til utvidet målgruppe i en normalsituasjon ikke vil utfordre kommunenes kapasitet nevneverdig. Noen kommuner vurderer at utvidelsen ikke vil utfordre kommunens kapasitet nevneverdig, blant annet fordi de allerede gir tilbud til denne gruppen. Andre høringsinstanser, og særlig de som ikke støtter forslaget, viser blant annet til at de over 55 år ofte har større behov for tilrettelegging og tettere oppfølging, noe som er ressurskrevende. Situasjonen i dag skiller seg fra normalsituasjonen, og mange kommuner står i en svært presset situasjon. Ikrafttredelsestidspunktet for dette forslaget vil derfor vurderes ut ifra utviklingen i ankomster og kapasiteten i kommunene. Tidspunktet for ikrafttredelsen vil varsles kommunene i god tid i forkant.
12.3 Realkompetansevurdering
Som det fremgår av punkt 5.4.1 foreslår departementet at kommunene skal vurdere om deltagere i introduksjonsprogrammet har behov for realkompetansevurdering etter opplæringslova. Flere av høringsinstansene viser til at et økt antall realkompetansevurderinger har økonomiske kostnader.
De som har rett til opplæring for voksne, har rett til å få realkompetansen sin vurdert og dokumentert. Dette følger av opplæringslova § 18-8, og departementet foreslår ikke å gjøre noen endringer i denne retten.
Departementet vurderer at en henvisning til retten til realkompetansevurdering etter opplæringslova vil kunne bidra til at flere deltagere i introduksjonsprogram benytter retten til å bli realkompetansevurdert og slik får grunnlag for inntak til videregående opplæring og/eller får grunnlag for avkortning av opplæringsløpet. Dette vil ha konsekvenser for fylkeskommunen i form av økt ressursbruk som følge av at flere får realkompetansevurdering som kan føre til at flere får grunnlag for inntak til opplæring. Forslaget kan også bidra til redusert ressursbruk til opplæring for fylkeskommunen som følge av at flere blir realkompetansevurdert og kan få et avkortet opplæringsløp. Avkortet opplæringsløp vil bety innsparing for kommunene ved at perioden de skal utbetale introduksjonsstønad blir kortere, samtidig som det vil påløpe en mindre kostnad ved bruk av tolk til å gjennomføre realkompetansevurderingen.
12.4 Programmets varighet og forlengelse av program
Majoriteten av høringsinstansene som uttaler seg om forslagene i punkt 6.4.1 og 7.4 om endringer i programvarigheten, støtter forslagene. Instansene som ikke støtter forslagene, blant andre KS, begrunner dette i hovedsak med de økonomiske konsekvensene av at kommunene må betale inntil fem år med introduksjonsstønad for de som har videregående opplæring som innhold i programmet.
At flere får mulighet til å delta i fag- og yrkesopplæring og få en lærekontrakt vil kunne ha konsekvenser for lærlingeordningen og organene som er knyttet til fag- og yrkesopplæringen: Opplæringskontorer i fylkene, prøvenemnder osv.
Det legges til grunn at konsekvensene av endringsforslagene håndteres innenfor fylkeskommunenes gjeldende rammer. Det vises for øvrig til at økonomiske og administrative konsekvenser for fylkeskommunene med endringer i opplæringslova, herunder utvidet rett til videregående opplæring for ungdom og voksne, er omtalt i Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).
For å imøtekomme høringsinstansenes innvendinger til forslaget, legges det for det første opp til at det fremmes forslag om økning av integreringstilskuddet i budsjettet som følge av at flere vil motta introduksjonsstønad lengre – og ikke flyktningstipend fra Lånekassen. For det andre vil deltagerne som går fag- og yrkesopplæring, normalt sett ha læretid hvor de mottar lærlingelønn og introduksjonsstønaden avkortes mot denne. For det tredje vurderer departementet at gruppen som skal ta videregående opplæring og som kan få utvidet programmet med ett ekstra år, ikke vil være større enn gruppen som skal ha program som skal kvalifisere for arbeid, og som ikke lenger kan få forlengelse i inntil ett år etter to år i program. For det fjerde mener departementet at flere vil klare å gjennomføre opplæringen når programmet utvides med ett år, da det skaper en forutberegnelighet i inntektssikringen. Departementet vil komme nærmere inn på disse forholdene under.
Blant deltagerne i introduksjonsprogrammet i 2023, utenom fordrevne fra Ukraina, hadde 14 prosent utdanning på videregående nivå eller høyere fra før. De øvrige hadde lavere utdanning enn dette. Blant disse hadde 28 prosent sluttmål om arbeid, 29 prosent hadde sluttmål om å fullføre hele eller deler av grunnskole og 30 prosent hadde sluttmål om å fullføre hele eller deler av videregående opplæring (IMDi 2024). I praksis er det ikke slik at alle med sluttmål om å fullføre hele eller deler av videregående opplæring faktisk får inntak til opplæring. Andelen som deltar i opplæring, er derfor lavere enn andelen som har dette som sluttmål.
Kommunene vil ikke lenger kunne sette fullføring av hele eller deler av forberedende opplæring for voksne (FOV) som et eget sluttmål. Denne gruppen må enten ha sluttmål om å ta deler av videregående opplæring, hvor FOV kan inngå i programmet som del av opplæringsløpet sammen med fullføring av deler av videregående opplæring, eller ha moduler fra FOV som elementer inn i et arbeidsrettet løp. Som nevnt over hadde 29 prosent sluttmål om å fullføre hele eller deler av grunnskole i 2023. Departementet tar utgangspunkt i at om lag halvparten av denne gruppen i stedet vil få programmer som skal kvalifisere for arbeid. Dagens mulighet for inntil ett års forlengelse av programmet fjernes, slik at varigheten av programmet maksimalt blir inntil to år. Departementet anslår at denne gruppen vil bli omtrent like stor som gruppen som skal ha et utdanningsrettet program, hvor programtiden utvides med ett år. Budsjettkonsekvensene av endringene i programtiden for de forskjellige gruppene vil avhenge av hvilke flyktninggrupper som kommer fremover og hvilket utdanningsnivå disse har.
KS og flere andre høringsinstanser som ikke støtter forslaget, mener at en utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogrammet med ett år, først og fremst medfører at personer med rettigheter i Staten Lånekasse overføres til kommunenes introduksjonsstønad. Det vil utgjøre en ekstra utgift på fra kr 83 000 til kr 248 000 pr person, avhengig av alder og familiesituasjon ifølge KS.
Basert på tall fra IMDi over antall deltagere med utdanningsrettede tiltak på videregående nivå i 2024, tar drøyt 60 prosent av deltagerne i introduksjonsprogrammet fag- og yrkesopplæring. De resterende tar studiespesialisering. Hovedregelen for personer som etter vg2 inngår en lærekontrakt, er en læretid med normal varighet på to år (totalt inntil fire års opplæringsløp). Vg3 yrkesfag i skole er et alternativt opplæringstilbud til elever under yrkesfaglig utdanning som står uten læreplass. Formålet er forberedelse til fag- eller svenneprøve ved endt opplæring. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet fikk om lag 70 prosent av elevene med innvandrerbakgrunn læreplass i 2021. For deltagere i introduksjonsprogram som mottar lærlingelønn, vil introduksjonsstønaden avkortes mot denne, jf. punkt 7.1. Kommunens utgifter ved forlengelse av introduksjonsprogrammet for deltagere som tar fag- og yrkesopplæring og har læreplass, vil derfor være begrenset. Samtidig vil opplæringen for de som følger Vg3 yrkesfag i skole fordi de ikke får læreplass, ha en normert varighet på tre år. Det at opplæringen har en normert varighet på tre og ikke fire år, innebærer at det sannsynligvis vil være mindre behov for det femte året for disse gruppene enn for deltagere i fag- og yrkesopplæring som får læreplass. Tall fra IMDi fra 2024 over deltagere som følger videregående opplæring på fulltid, tilsier at snaue 50 prosent av deltagerne følger et skoleløp som går over 3 år, mens drøye 50 prosent følger et skoleløp som går over 4 år.
Departementet vurderer at forslaget om å utvide programtiden med ett år for deltagere som har som sluttmål å fullføre hele eller deler av videregående opplæring, vil føre til en innsparing i utbetalinger til flyktningstipend og annen utdanningsstøtte. Anslag fra IMDi og Lånekassen viser at dersom 650 personer går ett år lenger i introduksjonsprogram, vil dette innebære en innsparing på om lag 80 mill. kroner over Lånekassens budsjett. Departementet legger opp til at forslag om en økning i integreringstilskuddet vil bli fremmet i forslag til statsbudsjettet, basert på oppdaterte anslag fra IMDi og Lånekassen. De budsjettmessige konsekvensene av endringene i programvarigheten vil avhenge av når endringene trer i kraft.
12.5 Minstekrav til omfang av arbeidsrettede elementer
Det er i dag et minstekrav at introduksjonsprogrammet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede elementer, men det stilles ikke krav til omfang. Det er mange introduksjonsprogrammer som i dag ikke oppfyller dette minstekravet, jf. punkt 2.2. Forslagene i punkt 6.4.3 og 7.4.2.2 innebærer at det eksisterende minstekravet til arbeidsrettede elementer konkretiseres og skjerpes noe. Videre vil departementet gjøre endringer i integreringsforskriften, slik at deltagere med utdanning på videregående nivå eller høyere fra før kan gis et forkortet kurs i livsmestring, jf. punkt 6.4.2.
Flere av høringsinstansene som uttaler seg om minstekravet til omfang av arbeidsrettede elementer trekker frem at forslaget vil føre til behov for mer ressurser. KS vurderer at forslaget vil medføre en betydelig kostnad for kommunene, som kan måtte skreddersy tiltak for personer som ikke er klare for utplassering i arbeidslivet. Noen høringsinstanser tror også at forslaget skal gjelde alle deltagere, uavhengig av hva som er hensikten med programmet.
Siden innføringen av introduksjonsprogrammet i 2004 har det vært krav om at programmet skal være individuelt tilpasset og på full tid. At tiltakene skal tilpasses den enkelte er ikke noe nytt som innføres med forslaget om å stille et minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer. Forslaget gjelder kun deltagere som har program som skal kvalifisere for arbeid, jf. punkt 6.4.3 og 7.4.2.2. Probas evaluering av innføringen av minstekrav til arbeidsrettede elementer i de midlertidige regelverket for personer som har kollektiv beskyttelse, viser at flertallet av kommunene som svarte oppfylte de nye kravene på forhånd. En del oppga også at de har måttet tilpasse programmene sin som følge av det nye kravet, jf. punkt 2.2.4.
Departementet vurderer at forslaget vil kunne kreve mer av arbeidsgivere og kan øke etterspørselen etter statlige arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav. Forslaget kan også kreve noe mer av kommunene for å øke antallet praksisplasser. Samtidig kan en økning i antall deltagere som gjennomfører en større andel av introduksjonsprogrammet hos ulike arbeidsgivere innebære en innsparing for kommunene. Å redusere omfanget av kurs i livsmestring kan også innebære en mindre innsparing. Integreringstilskuddet skal dekke de gjennomsnittlige kostnadene til tiltak i program for den enkelte.
AVdir vurderer at mer arbeidsretting av introduksjonsprogrammet og fjerning av muligheten til forlengelse for en del programdeltagere, vil føre til økt involvering av Nav både i og etter endt program. AVdir understreker at en økt involvering i hele integreringsløpet vil medføre behov for flere ressurser i Arbeids- og velferdsetaten. I 2025 er bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og personell i Nav styrket med henholdsvis 468 og 75 mill. kroner.
12.6 Samordning av introduksjonsprogrammet
Et par høringsinstanser vurderer at forslaget om å tydeliggjøre kommunens forpliktelser til å sørge for at innholdet i introduksjonsprogrammet er helhetlig og samordnet jf. punkt 9.4, vil medføre økt ressursbruk. Departementet vurderer at forslaget kun vil ha mindre økonomiske og administrative konsekvenser. Forslaget innebærer i utgangspunktet kun å tydeliggjøre forpliktelser som allerede ligger i regelverket.
12.7 Utvidet tilsynshjemmel
Departementet foreslår i punkt 10.4 å utvide hjemmelen Statsforvalteren har til å føre tilsyn til å omfatte tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven §§ 11 og 30. Der det foreslås å innføre hjemmel for statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, må valget av tilsyn som virkemiddel kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse. En kost- og nytteanalyse av tilsyn skal tilstrebe å få frem hva som ville ha skjedd dersom det ikke hadde vært tilsyn på det aktuelle området. Pålagte kontrolltiltak i eller overfor fylkeskommunene og kommunene skal være forholdsmessige, blant annet med tanke på kostnader og hensynet til enkeltmenneskers liv, helse og integritet.
Det kan ha samfunnsøkonomiske konsekvenser dersom fylkeskommunen ikke oppfyller lovens forpliktelser. Manglende opplæringstilbud kan føre til at den enkelte ikke starter opp i videregående opplæring, eller eventuelt ikke klarer å fullføre videregående opplæring innen programtiden og mister det forutsigbare livsoppholdet som introduksjonsstønaden gir. Dette kan også føre til at deltagere velger å ikke gå inn i lange opplæringsløp med sluttmål om fullføring av videregående opplæring i det hele tatt, noe som kan medføre at den enkelte ikke får den formelle kvalifiseringen som er nødvendig i det norske arbeidsmarkedet, ikke får stabil tilknytning til arbeidslivet og blir avhengig av å motta sosialhjelp.
Tilsyn medfører ressursbruk for den fylkeskommunen som det føres tilsyn i. Fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven har så langt ikke vært underlagt tilsyn, og tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven vil kunne innebære en mindre økning i fylkeskommunens utgifter. Departementet vurderer at utgiftene kun vil være i størrelsesorden av månedsverk, og ikke årsverk. Departementet mener de mulige konsekvensene ved brudd på loven, som vurdert i punkt 5.1, gjør dette nødvendig.
Det er Statsforvalteren som fører tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter integreringsloven. Statsforvalteren fører både egeninitierte og nasjonale tilsyn. Nasjonale tilsyn er tilsyn som Statsforvalteren fører årlig, med utvalgte kommuner og med tema som fastsettes av IMDi. Tema for det statlige tilsynet med kommunenes arbeid etter integreringsregelverket fastsettes for tre år av gangen.
Departementets forslag innebærer ikke en økt oppgavemengde for statsforvalterne i seg selv. Forslaget innebærer først og fremst at mulige tilsynsemner som IMDi kan velge fra økes. Det er først hvis antall tilsyn økes at det vil bli økte kostnader for statsforvalterne. Statsforvalterne er i statsbudsjettet for 2025 styrket med 20 mill. kroner til arbeidet med veiledning og tilsyn med integreringsarbeidet i kommunene etter integreringsloven.
12.8 Opphevelse av enkelte av de midlertidige reglene for personer med kollektiv beskyttelse
Departementet foreslår å oppheve de midlertidige reglene om introduksjonsprogram i integreringsloven § 37 c, med unntak av at det videreføres at opplæring i samfunnskunnskap fortsatt ikke skal inngå som et obligatorisk element i introduksjonsprogrammet for denne gruppen, jf. omtale i punkt 11.1.5. Dette innebærer at fordrevne fra Ukraina som får midlertidig kollektiv beskyttelse etter at lovendringene trer i kraft, i hovedsak vil følge det ordinære regelverket for introduksjonsprogram.
Unntaket i integreringsforskriften § 43a fra utdanningskravet i GSU-listen gjør at personer med fullført videregående opplæring fra Ukraina anses for å ha utdanning på videregående nivå, selv om de ikke oppfyller kravet om høyere utdanning i tillegg. Dette unntaket videreføres som nytt andre ledd i integreringsforskriften § 65a. Det vil dermed ikke bli noen økning i antallet fordrevne fra Ukraina som har rett til introduksjonsprogram utover tolv måneder. De aller fleste fordrevne fra Ukraina har vist seg å ha behov for språkopplæring og kvalifiseringstiltak, og har valgt å delta i introduksjonsprogrammet. Departementet vurderer at andelen som deltar ikke vil øke nevneverdig selv om gruppen får plikt til å delta i introduksjonsprogram. Selv om det innføres en plikt til å delta i programmet, vil ikke alle i målgruppen delta, blant annet på grunn av at de er i arbeid eller grunnet helsesituasjonen. Innvandrere som er i fulltidsarbeid eller har tilbud om slikt arbeid skal ikke ha rett og plikt til å starte i introduksjonsprogram, jf. punkt 4.4.2.