10 Tilsyn med fylkeskommunens oppgaver
10.1 Gjeldende rett
Det følger av integreringsloven § 48 første ledd at Statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter integreringsloven. Dette innebærer at det kan føres tilsyn med bestemmelsene om kommunens oppfyllelse av plikter ved tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt bestemmelsene om kompetansekrav til lærere, forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet og plikten til å registrere personopplysninger i personregister. Videre kan Statsforvalteren etter første ledd andre punktum føre tilsyn med plikten til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1.
Fylkeskommunene har også oppgaver på integreringsfeltet, jf. § 4. Blant annet skal fylkeskommunene sørge for tilbud om karriereveiledning etter § 11 og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for de som går fulltid i videregående og for de som mottar tilbud som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring når fylkeskommunen har hovedansvaret for tilbudet, jf. § 30 andre ledd. Dette følger av § 4 tredje ledd.
Statsforvalterne har ikke hjemmel til å føre tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven § 4 tredje ledd.
10.2 Forslaget i høringsnotatet
Statsforvalteren har hjemmel til å føre tilsyn med store deler av integreringsloven, og departementet foreslo å utvide denne hjemmelen til også å omfatte tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter § 11 om karriereveiledning og § 30 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
10.3 Høringsinstansenes syn
Om lag 35 høringsinstanser, blant andre IMDi, statsforvalterne, ti fylkeskommuner, enkelte kommuner og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), uttalte seg om forslaget om å innføre hjemmel for tilsyn med fylkeskommunenes ansvar etter integreringsloven §§ 11 og 30. Av høringsinstansene er det kun Buskerud fylkeskommune som ikke støtter forslaget.
Statsforvalterne mener tilsyn vil bidra til å redusere risikoen for lovbrudd, styrke rettssikkerheten for den enkelte deltager, og til å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvenser.
Østfold fylkeskommune mener tilsyn er en naturlig konsekvens av fylkeskommunens nye ansvarsoppgaver i integreringsloven. Nordland fylkeskommune og Rogaland fylkeskommune støtter utvidelsen av Statsforvalterens tilsynsmyndighet for å fremme en enhetlig praksis og redusere vilkårlige forskjeller. Flere kommuner og organisasjoner, som Bærum kommune, Sortland kommune, og Utdanningsforbundet, mener også at tilsyn kan bidra til å sikre enhetlig praksis og redusere risikoen for lovbrudd. Disse instansene påpeker at det er utfordringer med fylkeskommunenes oppgaver, blant annet til er det ulik praksis og forståelse av regelverket for karriereveiledning hos fylkeskommunene.
Agder fylkeskommune påpeker at det vil kunne by på utfordringer å vurdere kvaliteten av karriereveiledning fordi dette skal skje tidlig i kvalifiseringsløpet til en nyankommen flyktning. Agder fylkeskommune viser til at ikke alle deltagere vil kunne dra nytte av karriereveiledningen som gis så tidlig i introduksjonsløpet.
Rogaland fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune påpeker at utvidelsen av statsforvalternes tilsynsmyndighet vil kunne medføre økt behov for ressurser til fylkeskommunen.
Buskerud fylkeskommune mener tilsyn med opplæring i norsk og samfunnskunnskap allerede ivaretas gjennom opplæringslova, og at tilsyn med fylkeskommunens ansvar for karriereveiledning bør ses i sammenheng med kommunenes helhetlige tilbud for introduksjonsprogrammet.
10.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om å utvide hjemmelen Statsforvalteren har til å føre tilsyn med store deler av integreringsloven til også å omfatte tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter §§ 11 og 30. Forslaget mottok bred støtte i høringen.
I Fafos rapport Karriereveiledning for nyankomne flyktninger og innvandrere (Fafo-rapport 2023:08) kommer det frem at det har vært utfordringer knyttet til fylkeskommunens ansvar etter integreringsloven. Blant annet har det noen steder vært utfordrende å komme i gang med obligatorisk karriereveiledning etter § 11, og det har vært et utfordrende samarbeidsklima og usikker rollefordeling mellom noen fylkeskommuner og kommuner. Dette har derfor vært betydelig variasjon i innhold, omfang og antakelig kvalitet av karriereveiledningen. Dette påpekes også av enkelte av høringsinstansene. Dette viser, som Buskerud fylkeskommune påpeker, at tilsyn med fylkeskommunens ansvar for karriereveiledning bør ses i sammenheng med kommunenes helhetlige tilbud for introduksjonsprogrammet.
Brudd på fylkeskommunens ansvar etter § 11 kan føre til at karriereveiledning ikke gjennomføres på en effektiv måte, at personen ikke kan ta informerte valg om arbeid og utdanning, og at introduksjonsprogrammet derfor ikke blir tilpasset den enkeltes behov. Departementet mener dette taler for å opprettholde forslaget om å også føre tilsyn med fylkeskommunens oppgaver etter § 11, selv om det også bør ses i sammenheng med tilsyn med kommunens helhetlige tilbud for introduksjonsprogrammet.
Brudd på ansvaret etter § 30 kan føre til at personer må vente lenge før de får startet opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, eller ikke får den opplæringen de har krav på. Dette kan ha konsekvenser for personenes mulighet til å raskt lære seg norsk og få en forståelse for det norske samfunnet, og for utdanningen den enkelte trenger.
Departementet har vurdert om det finnes andre måter å forebygge brudd på loven etter §§ 11 og 30. Statlig tilsyn er bare ett av flere alternative virkemidler som kan vurderes, og valg av virkemiddel beror på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. Svikt i fylkeskommunens forpliktelser kan for eksempel forebygges ved andre sikkerhetstiltak, slik som klage- og tilsynsordninger, sivilombudsmannsordningen og domstolskontroll. I tillegg kan kommunenes internkontroll etter kommuneloven § 25-1 forebygge svikt. Klageordningen, ombudsmannsordningen og saker for domstoler er viktige rettsikkerhetsordninger, men forutsetter at den enkelte deltager har kjennskap til systemet, til sine rettigheter og selv tar initiativ. Det er få av deltagerne i ordningene etter integreringsloven som benytter seg av disse mulighetene. En stor del av målgruppen for ordningene i integreringsloven har ikke de samme forutsetningene som resten av befolkningen til å benytte seg av klageordningen, da de som regel har kort botid i landet, og dårlige norskferdigheter.
På bakgrunn av de store konsekvensene brudd på minstekrav og plikter etter loven har for den enkelte og for samfunnet ellers, vurderer departementet at det er nødvendig å innføre tilsyn med fylkeskommunens ansvar etter §§ 11 og 30. Statsforvalterne mener i likhet med departementet at tilsyn vil bidra til å redusere risikoen for lovbrudd, styrke rettssikkerheten for den enkelte deltager, og til å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvenser. Tilsyn med fylkeskommunens plikter kan også bidra til likere praksis, noe som reduserer risikoen for vilkårlige forskjeller for deltagerne og øker sjansen for at introduksjonsprogrammet virker etter sin hensikt. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget viser også til dette. Evalueringer og statsforvalterenes årsrapporter viser også at tilsyn er et effektivt virkemiddel for å rette opp i lovbrudd som blir påpekt i tilsynene.
Buskerud fylkeskommune mener tilsyn med opplæring i norsk og samfunnskunnskap allerede ivaretas gjennom opplæringslova. Det er lagt til grunn at fylkeskommunens opplæring i norsk og samfunnskunnskap følger læreplanene etter opplæringslova. Som Buskerud fylkeskommune påpeker, vil derfor denne opplæringen være omfattet av tilsyn etter opplæringslova. Departementet er imidlertid av den oppfatning at tilsynet etter opplæringslova ikke er tilstrekkelig. Dette fordi deltagerne som går i videregående opplæring, i likhet med andre som har rettigheter og plikter etter integreringsloven, skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Fylkeskommunen skal sørge for opplæring slik at deltagerne kan nå minimumsnivået etter § 31. Fristen på tre år gjelder også for deltagerne som går i videregående opplæring, men det er presisert at fylkeskommunen fortsatt kan ha plikt til å gi særskilt norskopplæring etter opplæringslova selv om fristen har utløpt. Det fremgår av forarbeidene til integreringsloven at dersom opplæringen etter opplæringslova ikke medfører at deltageren kan oppnå minimumsnivået i norsk, må fylkeskommunen sørge for ekstra opplæring. Videre er det presisert at i de tilfellene fylkeskommunen må sørge for ekstra opplæring i norsk utenfor den ordinære videregående opplæringen, er det opp til fylkeskommunen hvordan denne opplæringen organiseres. Det kan for eksempel gis flere timer opplæring etter læreplaner i norsk etter opplæringslova, eller fylkeskommunen kan benytte læreplanene etter integreringsloven. Departementet vurderer på denne bakgrunn at det er behov for den foreslåtte tilsynshjemmelen i integreringsloven.
Fylkeskommunen får tilskudd for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for deltagere med rettigheter etter integreringsloven som går i fulltid videregående opplæring, og dermed får opplæringen sin i norsk og samfunnskunnskap der. Som det fremgår av forarbeidene til integreringsloven, er dette midler som bør brukes til å tilrettelegge opplæringen i form av ekstra språk- og læringsstøtte. Tilsyn vil kunne avdekke hvordan fylkeskommunene prioriterer å bruke disse midlene, og bidra til kunnskapsdeling som på sikt kan føre til likere praksis og et bedre tilbud til deltagerne. Agder fylkeskommune påpeker at det vil kunne by på utfordringer å vurdere kvaliteten av karriereveiledning fordi dette skal skje tidlig i kvalifiseringsløpet til en nyankommen flyktning. Agder fylkeskommune viser til at ikke alle deltagere vil kunne dra nytte av karriereveiledningen som gis så tidlig i introduksjonsløpet. Departementet viser her til vurdering i punkt 5.4.2 over.
Rogaland fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune påpeker at utvidelsen av statsforvalternes tilsynsmyndighet vil kunne medføre økt behov for ressurser til fylkeskommunen. Selv om tilsyn medfører ressursbruk for fylkeskommunen som det føres tilsyn i, mener departementet at de mulige konsekvensene ved brudd på loven gjør dette nødvendig.