Prop. 81 L (2024–2025)

Endringer i integreringsloven mv. (økt arbeidsretting og formell opplæring i introduksjonsprogrammet)

Til innholdsfortegnelse

7 Introduksjonsprogram for deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere

7.1 Gjeldende rett

Deltagere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før og har sluttmål om å fullføre videregående opplæring, skal ha program på mellom tre måneder og tre år og programmet kan forlenges med inntil ett år. Deltagere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før og har andre sluttmål enn fullført videregående opplæring, skal ha program på mellom tre måneder og to år og programmet kan forlenges med inntil ett år.

For deltagere under 25 år som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, skal sluttmålet som hovedregel være å fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, jf. integreringsloven § 13 tredje ledd. For andre deltagere skal sluttmålet ta utgangspunkt i at den enkelte skal få arbeid eller fullføre deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Det er også ønskelig at deltagere som er 25 år eller eldre skal ha sluttmål om å fullføre videregående opplæring (Prop. 89 L (2019–2020)).

Programmet kan kun forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil oppnå sluttmålet innenfor programtiden med en forlengelse, jf. integreringsloven § 13 femte ledd.

I den grad lønnet arbeid inngår i programmet, reduseres stønaden jf. § 23 andre ledd. Dette gjelder også lærlinglønn.

7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at programvarigheten utvides med ett år for deltagere som har som sluttmål å fullføre hele eller deler av videregående opplæring innenfor programtiden. Departementet foreslo at programmet skal forlenges for personer i denne gruppen hvis det kan bidra til at den enkelte oppnår sluttmålet sitt.

Departementet foreslo at deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere enten skal ha som sluttmål å fullføre hele eller deler av videregående opplæring eller ha program som kvalifisere for arbeid. Forslaget innebærer at personer i denne gruppen ikke lenger kan ha som sluttmål å fullføre hele eller deler av grunnskolen (forberedende opplæring for voksne (FOV) etter ny opplæringslov), men FOV kan inngå som en del av programmet for deltagere med sluttmål om å fullføre deler av videregående opplæring.

Departementet foreslo at personer som ikke vil kunne klare å nå målet om å fullføre deler av videregående opplæring innenfor rammene for programmets varighet, eller ikke ønsker eller er motivert for lengre opplæringsløp, skal ha program som kvalifiserer for arbeid.

Departementet foreslo at program som skal kvalifisere for arbeid kan vare i inntil to år, uten mulighet for forlengelse. Det ble foreslått at det ikke skal være noen minstetid på programlengden.

Departementet foreslo at det skal gjelde et minstekrav om arbeidsrettet innhold for denne gruppen fra den syvende måneden av programmet.

7.3 Høringsinstansenes syn

7.3.1 Utdanningsrettet program

7.3.1.1 Programmets varighet

Om lag 50 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å utvide programvarigheten med ett år for deltagere som har som sluttmål å fullføre hele eller deler av videregående opplæring innenfor programtiden. Om lag 40 instanser støtter forslaget, men noen med merknader.

Statsforvalterne, IMDi, AVdir og HK-dir støtter forslaget og viser blant annet til at dagens programtid ofte bli for kort til at deltagerne rekker å fullføre videregående opplæring innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Mangel på tilstrekkelig inntektssikring kan føre til at deltagerne slutter underveis i opplæringsløpet. Utvidet programtid vil sikre at flere kan få inntektssikring under opplæring på videregående nivå, og i eventuelle kombinasjonsløp. Dette vil også kunne føre til at flere deltagere velger og får utdanning som sluttmål for sitt introduksjonsprogram.

Av fylkeskommunene er det Agder, Buskerud, Innlandet, Rogaland og Trøndelag som har uttalt seg, samtlige med støtte til forslaget. Rogaland fylkeskommune vurderer at også deltagere som har sluttmål om å fullføre deler av videregående opplæring, bør ha programlengde på inntil fem år. Rogaland fylkeskommune fremhever at det er stor risiko for frafall for deltagere som har lengst vei til fullført opplæring, og at oppfølging veiledning og økonomisk støtte gjennom introduksjonsprogrammet kan redusere denne risikoen. Rogaland fylkeskommune viser videre til Brochmann II utvalgets (NOU 2017: 2) vurdering om at en 26 år gammel grunnskoleutdannet flyktning kan bruke inntil 10 år på å fullføre videregående opplæring før tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Agder fylkeskommune støtter forslaget, men bemerker at de grunnet høy innvandring allerede er i en presset økonomisk situasjon når det gjelder å levere lovpålagte tjenester etter ny opplæringslov, og at forslaget om å utvide integreringslovens rammer vil kunne øke presset ytterligere.

Majoriteten av de 20 kommunene som uttalte seg om forslaget støtter det, blant andre Arendal, Færder, , Lillestrøm, Skien og Sortland kommuner, Virksomhet Integrering og mangfold i Nesodden kommune og Mestringsenheten i Sandnes kommune.

LO uttaler at det er viktig å legge til rette for at flere skal kunne gjennomføre videregående opplæring innenfor rammene av programmet og mener flere av endringene som foreslås i høringsnotatet kan lede i en slik retning.

Noen høringsinstanser uttaler seg spesifikt om forslaget om at programmet kan vare i inntil fire år med mulighet for inntil ett års forlengelse, for deltagere som har som sluttmål å fullføre hele videregående opplæring. Fredrikstad kommune støtter en programtid på inntil fem år, og fremhever at det er vanskelig å forutsi tidlig om den enkelte vil kunne fullføre opplæringen innen normert tid, og at det er sannsynlig at mange vil ha behov for tett og koordinert oppfølging for å fullføre. Buskerud fylkeskommune støtter at flere bør fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, men uttaler at:

For de med mål om å fullføre deler av den videregående opplæringen innenfor programmet vil det etter Buskerud fylkeskommunes skjønn fortsatt være fare for avbrudd i opplæringen om deltakeren ikke har avklart støtte til livsopphold etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet. En regulering i både integreringsloven og i NAV sitt lovverk om en overgangsordning som har som mål å støtte deltakere som avsluttes i introduksjonsprogrammet uten å ha fullført videregående opplæring ville kunne skape bedre forutsigbarhet for deltakerens økonomiske vilkår til å fullføre opplæringen.

Om lag 10 instanser støtter ikke forslaget. Flertallet av disse instansene, blant andre KS, IKVO, Bærum kommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Kinn utdannings- og ressurssenter i Kinn kommune, Nav Risør, Senter for læring og integrering i Senja kommune og Ryfylke læringssenter i Strand kommune, begrunner dette blant annet med de økonomiske konsekvensene av forslaget. KS kan ikke, basert på tilbakemeldinger fra kommuner, se noen hensikt i å utvide programtiden for gruppen som kan fullføre videregående opplæring. KS mener det bør iverksettes en egen kostnadsberegning dersom det er aktuelt å innføre endringen. KS uttaler videre:

Kommunenes erfaring er at det hovedsakelig er unge under 25 år som klarer å fullføre videregående opplæring. Deltakerne i videregående opplæring har rettigheter til flyktningstipend fra Lånekassen. De har god tilgang til karriereveiledning, miljøtjeneste og oppfølging på videregående skoler, og har sjelden tid eller behov for kontakt med programrådgivere. Mange tar deltidsarbeid i tillegg, noe kommunene viser til har positive effekter. Slik KS ser det, vil en utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogrammet med ett år, først og fremst medføre at personer med rettigheter i Staten Lånekasse skal overføres til kommunenes introduksjonsstønad, som vil utgjøre en ekstra utgift på fra kr 83 000 til kr 248 000 pr person, avhengig av alder og familiesituasjon.

IKVO viser i likhet med KS til at forslaget flytter utgiftene fra staten og påfører kommunene en økonomisk byrde.

Bærum kommune uttaler at en utvidelse av programtiden bør vurderes individuelt og forbeholdes særlig motiverte deltagere. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), sier at erfaringer gjort til nå viser at tre år med mulighet for ett år forlengelse er tilstrekkelig for de som virkelig kan nyttiggjøre seg opplæringen, og eventuelt komme inn i et lærlingeløp. I tillegg anbefaler de at det iverksettes en nasjonal forsøksordning med lang programtid i inntil fem år, før loven endres.

Bærum kommune mener, som KS, at det hovedsakelig er unge under 25 år som klarer å fullføre videregående, men at disse har rett til flyktningstipend og oppfølging fra den videregående skolen og dermed ikke har behov for utvidet tid i program til inntil fem år.

Enhet for bosetting og introduksjon og Elverum læringssenter i Elverum kommune er av den oppfatning at programlengden bør være tre år med mulighet for ett års forlengelse, uavhengig av om deltageren har sluttmål om å fullføre deler eller hele videregående opplæringen. Elverum uttaler at

Å ha introduksjonsprogram krever helårs program og erfaring viser at det er utfordrende å tilby introduksjonsprogram i ferier til de som er elever i videregående skole. De første årene kan de delta i kurs (foreldreveiledning, livsmestring og andre relevante kurs) sammen med andre introduksjonsdeltakere, men det vil kreve ekstra ressurser å skulle tilrettelegge program i ferietiden for deltakere som er på 4. og 5. år i programmet. De som evt. skulle få et 5. år kan være ute av integreringsperioden på 5 år dersom de har hatt 1 eller flere permisjoner i løpet av programtiden. Programtid på 5 år + evt. permisjonstid: Programtiden for disse vil strekkes seg over mange år, og ett års forlengelse av programmet innebærer at deltagerne vil få introduksjonsstønad i ytterligere ett år.

20 instanser uttalte seg om forslaget om å endre bestemmelsen om forlengelse til at programmet skal forlenges hvis det kan bidra til at den enkelte oppnår sluttmålet sitt, jf. ny § 14 fjerde ledd siste punktum. Et stort flertall støtter forslaget, blant annet gjelder dette statsforvalterne, IMDi, AVdir og HK-dir. Flertallet av statsforvalterne ber imidlertid departementet avklare om endringen innebærer en utvidet adgang for statsforvalterne til å overprøve kommunens vurdering i en klagebehandling.

7.3.1.2 Grunnskole/ forberedende opplæring for voksne (FOV)

Om lag 40 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å fjerne fullføring av hele eller deler grunnskole (nå forberedende opplæring for voksne (FOV)) som et selvstendig sluttmål. Et flertall er imot forslaget. Statsforvalterne og AVdir vurderer fjerning av fullføring av FOV som sluttmål som lite hensiktsmessig, da mange deltagere trenger mer tid for å oppnå nødvendige ferdigheter før de kan starte i videregående opplæring. Dersom deltagere i denne gruppen er motivert til å fullføre deler av eller hele grunnskolen, bør de ha muligheten til det. Statsforvalterne viser til at disse deltagerne står i fare for å ikke få den grunnleggende opplæringen de trenger og dermed bli stående utenfor arbeidslivet eller gå over i midlertidige stillinger eller tiltak via Nav. Dette vil ikke være i tråd med lovens formål om stabil tilknytning til arbeidslivet.

Rogaland fylkeskommunene mener at det på sikt kan være en god endring å fjerne fullført grunnskole som mulig sluttmål, for å bidra til at flere får tilbud om effektive opplæringsløp og muligheter for å kombinere FOV og videregående opplæring, men fraråder endringen på følgende bakgrunn:

Så lenge det ikke er spesifisert i opplæringslova at fylkeskommunen må tilby opplæring til personer som kun har fullført enkelte fag i FOV, er det grunn til å tro at ikke alle fylkeskommuner vil tilby dette. Det kan føre til at kommuner i stedet for å velge utdanning (fullført grunnskole) som sluttmål, vil velge arbeid som sluttmål for deltagere med størst behov for formell opplæring, ettersom det i realiteten ikke vil være mulig å fullføre mer enn grunnskoleopplæring i løpet av introduksjonsprogrammet uten at fylkeskommunene tilbyr kombinasjonsløp. Dette kan føre til at færre enn det som har vært intensjonen får formell opplæring som mål i programmet. Dette vil være svært uheldig for de som har størst behov for formell opplæring, og spesielt uheldig for unge med lite eller ingen skolebakgrunn.

HK-dir mener også at kombinasjonsløp, som kombinerer FOV og videregående opplæring (VOV), kan være et godt tilbud for denne deltagergruppen. HK-dir påpeker, i likhet med Rogaland fylkeskommune, at slike løp ikke er en rettighet etter opplæringslova, og at det er usikkert når slike tilbud vil være tilgjengelige i alle fylker. Det samme blir påpekt av IMDi. HK-dir uttaler at:

Deltagere som kan oppnå fullført FOV i løpet av de første tre årene av programtiden, bør få mulighet til ett år utvidet programtid for å gjennomføre deler av VOV dersom de ikke får mulighet til å gå i kombinasjonsløp.

HK-dir understreker også at vitnemål fra FOV (modul 4) eller tilsvarende er et krav for å få vitnemål eller avlegge fag- eller svenneprøve i VOV. HK-dir foreslår å justere det foreslåtte sluttmålet om å fullføre deler av videregående opplæring, til sluttmål om å fullført FOV og deler av videregående opplæring.

Statsforvalterne viser til at tilbakemeldingene fra kommuner og fylkeskommuner er at de fleste fylkeskommunene per i dag ikke har kapasitet til å tilby kombinasjonsløp, og at fylkeskommunene har utfordringer med å dimensjonere inntaket til og gjennomføringen av videregående opplæring for voksne. Dette fører til at det vil ta tid å realisere rask og fleksibel overgang mellom forberedende opplæring for voksne og videregående opplæring for voksne.

7.3.2 Arbeidsrettet program

7.3.2.1 Programmets varighet

I underkant av 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at deltagere uten videregående opplæring eller høyere fra før med program som skal kvalifisere for arbeid, skal ha programlengde på inntil to år uten mulighet for forlengelse. I overkant av halvparten støtter ikke forslaget. Flerkulturelt råd i Innlandet fylkeskommune fremhever at i tilfeller hvor sluttmålet om arbeid ikke innfris bør programmet utvides med ett år. Voksenopplæringene og flyktningtjenestene i Åfjord, Ørland og Indre Fosen kommuner uttaler at:

Lang programtid kan være en hvilepute, men kort programtid kan også være til hinder for de som trenger mer enn to år for å nå norskmålene. Individuell vurdering er derfor hensiktsmessig. Ønsker flere stoppunkt og mulighet for forlenget intro.

IMDi viser til at departementet slår sammen to grupper som skal ha arbeid som sluttmål; deltagere som ikke ønsker utdanning, og deltagere som ønsker utdanning, men som står svært langt unna å kunne være i stand til å fullføre deler av videregående opplæring. IMDi mener sammenslåingen er lite hensiktsmessig og bryter med prinsippet om deltagernes rett å være med på å bestemme målet for sitt program. IMDi viser til at det for karriereveileder og programrådgiver kan være vanskelig å vurdere hvilke deltagere som har en realistisk mulighet til å fullføre deler av videregående opplæring, og hvilke deltagere som ikke har det. Selv om integreringsloven legger opp til at man kan endre sluttmål underveis, mener IMDi det er risiko for at deltagere som kunne ha fullført FOV, ikke får muligheten til det.

IMDi og AVdir viser til et pågående oppdrag hvor IMDi samarbeider med HK-dir og AVdir om å pilotere utvikling av lokale arbeidsrettede kvalifiseringsløp for deltagere som har lite eller ingen utdanning fra før. Målsettingen er at deltagerne skal kunne ta enkeltmoduler i FOV kombinert med arbeidsrettet innhold. IMDi er bekymret for at to år i program for mange vil være for kort tid til at deltagerne rekker å få utbytte av de arbeidsrettede kvalifiseringsløpene. Spesielt er bekymringen knyttet til de deltagerne som skal ha et arbeidsrettet løp hvor det skal inngå opplæring i grunnleggende ferdigheter gjennom de laveste modulene i FOV. Bekymringene knytter seg blant annet til at kapasitetsutfordringer i kommunene kan fører til ventetid før deltagerne får startet opp i FOV.

Både IMDi og AVdir mener at forslaget om å ta bort muligheten for forlengelse for deltagere i program som skal kvalifisere for arbeid, vil ha uheldige konsekvenser for en sårbar gruppe. Direktoratene viser til at færre vil lykkes med å bli kvalifisert for arbeid og/eller inntak til videregående opplæring. Direktoratene mener at departementet bør vurdere å beholde muligheten for forlengelse, og introduksjonsstønad, for denne gruppen. AVdir understreker også viktigheten av å gi sårbare grupper tilstrekkelig tid og oppfølging for å oppnå målet om jobb og selvforsørgelse. AVdir mener et ekstra år med introduksjonsprogram, i stedet for økonomisk sosialhjelp, kan være en investering som gir betydelig gevinst for både kommunen og individet på sikt.

I overkant av ti høringsinstanser støtter forslaget, eventuelt med merknader, blant annet Lillestrøm kommune, Virksomhetene Integrering og Voksenopplæring i Ålesund kommune, Nav Vestre Toten, Flyktningtjenesten i Stange kommune, Integreringstenesta i Voss herad, Flyktningnettverket i Valdres og Mira-senteret. De viser blant annet til at innvilgelse av programtid på to år uten forlengelse, vil forenkle saksbehandlingen og gi forutsigbarhet. Flyktningtjenesten i Stange kommune understreker at for deltagere med svake lese- og skriveferdigheter ved oppstart av program, bør det kunne gis et tredje år i program og i tillegg bør kravet om arbeidsrettede elementer først inntreffe etter 12 måneder.

7.3.2.2 Minstekrav til omfang av arbeidsrettede elementer fra syvende måned i program som skal kvalifisere for arbeid

Om lag 50 instanser uttalte seg om forslaget om at det skal gjelde et minstekrav om arbeidsrettet innhold for deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere fra før fra den syvende måneden av programmet.

Høringsinstansene er delte i synet på forslaget. Av de som støtter forslaget, blant andre NHO, LO, Oslo kommune, Nav Løten og Senter for læring og integrering i Senja kommune, har flere merknader. Senter for læring og integrering i Senja kommune støtter forslaget, men mener bestemmelsen bør inneha en mulighet til å gjøre unntak i enkelttilfeller. Lillestrøm kommune uttaler at for deltagere uten videregående opplæring som skal ha arbeid som sluttmål, vil en lovfesting av når arbeidsretting senest må skje bidra til å stille et tydeligere krav til kommunene om å sørge for at programmet skal inneholde elementer direkte relatert til sluttmålet. Kommunen påpeker imidlertid at deltagerne trolig vil ha svake norskferdigheter etter seks måneder og vil ha behov for språkstøtte i tiltakene. Et godt og tett samarbeid med arbeidsgivere vil være nødvendig. Bibi Amka Woman Wake up er positiv til at erfaringer fra håndteringen av fordrevne fra Ukraina tas inn i det ordinære regelverket. De uttaler at innføring av mer arbeidsrettede tiltak må skje med tilpasning til kvinners behov og utfordringer, men støtter kombinert norskopplæring med arbeidsrettet praksis. MIRA-senteret fremhever at en kombinasjon av norskopplæring, arbeidspraksis og opplæring i grunnleggende ferdigheter, som digitale ferdigheter, bør vektlegges. Nav Løten uttaler at det også bør stilles krav om arbeidsretting etter tre måneder i program for deltagere uten videregående opplæring eller høyere fra før, men at det må gjøres individuelle vurderinger og eventuelt unntak. NHO støtter forslaget om å stille minstekrav til arbeidsretting av introduksjonsprogrammet, men mener det bør fremgå eksplisitt hva som utgjør minstekravet til arbeidsrettede elementer.

Av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, uttaler flere at det er fare for at kravet til arbeidsretting går på bekostning av deltagernes norskopplæring, at det kan være krevende å få tak i gode praksisplasser, og at arbeidsgiver får ansvaret for kvalifiseringsarbeidet. Statsforvalterne er enig i at det er et stort potensial i arbeidsretting av norskopplæringen, men uttaler samtidig følgende:

Vi vil imidlertid påpeke at praksis i arbeidslivet ikke nødvendigvis gir en god språkopplæring (Sandwall 2013) eller at det i alle kommuner bidrar til en rask overgang til arbeid (Djuve m.fl. 2017). Vi får tilbakemeldinger fra kommuner om at de ikke har ressurser til å drive opplæring i praksisløp i tråd med IMDis og HK-dirs anbefalinger. Statsforvalterne vil derfor understreke viktigheten av at eventuelle lovendringer følges opp med ressurser og støttetiltak som gjør det mulig for kommunene å gjennomføre en slik endring i tråd med faglige anbefalinger for å sikre høy kvalitet i tiltakene.

HK-dir er også opptatt av at de arbeidsrettede elementene må støtte opp under norskopplæringen, og foreslår at dette tydeliggjøres i bestemmelsen om integreringsplan i integreringsloven § 15. HK-dir viser til at en praksisplass som ikke er tilstrekkelig tilrettelagt, vil fungere som et hinder for språklæring for deltagere som har lite eller ingen skolegang og lav progresjon i utviklingen av norskferdigheter.

Ålesund kommune mener at selv om arbeidsretting av introduksjonsprogrammet er positivt, bør kommunen kunne gjøre en faglig vurdering av når i programmet og i hvilken grad den enkelte skal ha arbeidsretting basert på individuelle hensyn. IKVO uttaler at det bør være en fleksibilitet i vurderingen av når deltageren er klar for praksis, og understreker praksiskravet bør bortfalle for deltagere som er fulltidsstudenter i FOV eller videregående opplæring.

7.4 Departementets vurdering

7.4.1 Utdanningsrettet program

7.4.1.1 Programmets varighet

Departementet opprettholder forslaget om å utvide programvarigheten med ett år for deltagere som har som sluttmål å fullføre hele eller deler av videregående opplæring innenfor programtiden.

For de med sluttmål om å fullføre hele videregående opplæring vil det bety at programmet kan vare i inntil fire år med mulighet for inntil ett års forlengelse. For de med sluttmål om å fullføre deler av videregående opplæring, vil det bety at programmet kan vare i inntil tre år med mulighet for inntil ett års forlengelse.

Majoriteten av de som uttalte seg om forslaget om å utvide programvarigheten med ett år, støtter det. Høringsinstansenes innvendinger går primært på de eventuelle økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, se punkt 12.4 for en nærmere redegjørelse av departementets vurderinger. Noen av de som ikke støtter forslaget, mener at erfaringen så langt viser at tre år med mulighet for ett år forlengelse er tilstrekkelig for de som virkelig kan nyttiggjøre seg opplæringen. Departementet er enig i at dette kan være tilstrekkelig for deltagere som raskt etter programstart kommer i gang med videregående opplæring. Tall over flere år viser imidlertid at kun et fåtall av deltagerne i introduksjonsprogrammet får tilbud om videregående opplæring, og at kun et fåtall av disse fullfører innenfor rammen av programmet. Det er også få som fullfører påbegynt opplæring etter avsluttet program, jf. omtale i punkt 2.2.2. Endringene som er innført med ny opplæringslov, blant annet rett til forsterket opplæring i norsk for voksne i videregående opplæring, økt bruk av realkompetansevurdering og modulisering av opplæringen, kan bidra kortere og mer effektive opplæringsløp. Likevel viser forskning, som det er gjort rede for i punkt 2.2.2, at selv med disse endringene vil en rekke utfordringer gjenstå. Dette dreier seg blant annet om lang ventetid før oppstart i videregående opplæring, få opplæringstilbud for voksne og mangel på tilrettelagte tilbud for deltagere med svake norskferdigheter. Forslaget om lengre programtid for deltagere som har forutsetninger for å fullføre deler eller hele videregående, er ment å motvirke disse utfordringene.

Departementet opprettholder også forslaget om å endre bestemmelsen om forlengelse fra at programmet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil oppnå sitt sluttmål med en forlengelse, til at programmet skal forlenges hvis det kan bidra til at den enkelte oppnår sluttmålet sitt. Endringen innebærer at kommunens vurdering av om programmet skal forlenges blir et lovbundet skjønn som kan overprøves av Statsforvalteren. Det er relativt få instanser som har uttalt seg om dette forslaget, men tilnærmet samtlige av disse støtter forslaget.

Departementet foreslo i høringsnotatet ikke særskilte regler for programvarighet for deltagere som skal ha som sluttmål å fullføre fag- og yrkesopplæring. Varigheten på fag- og yrkesopplæring vil variere. Hovedregelen for personer som etter vg2 inngår en lærekontrakt, er en læretid med en normal varighet på to år (totalt inntil fire års opplæringsløp). Den enkelte voksne, jf. opplæringslova § 18-3, kan få et tilpasset eller avkortet løp etter realkompetansevurdering. For deltagere i fag- og yrkesopplæring som går vg3 i skole er varigheten normalt tre år. For de som følger opplæring i ett av lærefagene som er modulisert er det ingen normert varighet på opplæringstiden for hver modul. Fleksibiliteten som rettighetene etter opplæringslova gir, gjør at det ikke kan fastslås én normert varighet for deltagere som begynner i fag- og yrkesopplæring. Departementet foreslår likevel at programtiden kan settes til inntil fem år fra start for deltagere som har sluttmål om fullført fag- og yrkesopplæring i introduksjonsprogrammet. Programmet vil ikke kunne forlenges. Med denne endringen vil det tas høyde for at det vil gå noe tid før den enkelte får oppstart i opplæring og at fag- og yrkesopplæring kan vare inntil fire år. Samlet sett vil en programtid på inntil fem år gjøre fullført fag- og yrkesopplæring til et reelt sluttmål.

Utvidet programtid vil for samtlige grupper gi en varighet på programmet som er mer tilpasset den tiden som faktisk trengs for å fullføre opplæringen. Forslaget om utvidet programtid innebærer også at deltageren beholder introduksjonsstønaden som et forutsigbart livsopphold gjennom hele eller en stor del av opplæringsløpet. Dette vil motvirke at manglende livsopphold blir en barriere for å fullføre opplæringen, jf. punkt 2.2.2.

7.4.1.2 Fjerne forberedende opplæring for voksne (FOV) som sluttmål for programmet

Forslaget i punkt 7.4.1.1 innebærer en endring av gjeldende rett hvor fullføring av hele eller deler av grunnskolen (nå FOV) kan være sluttmål for introduksjonsprogrammet.

Departementet opprettholder forslaget, som må ses i sammenheng med endringer i opplæringslova og muligheten for raskere progresjon. Med ny opplæringslov § 18-5 andre ledd om at fylkeskommunen kan gi videregående opplæring til de som er over opplæringspliktig alder og som ikke har fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende opplæring, og innføringen av modulstrukturert opplæring for voksne fra skoleåret 2024/2025, er det åpnet for at voksne kan starte i videregående opplæring selv om ikke alle fag i FOV er fullført (kombinasjonsløp). Departementets forslag i punkt 7.4.1.1 innebærer at deltagere som går i slike kombinasjonsløp, skal ha som sluttmål å fullføre deler av videregående opplæring. De vil da få et lengre program med en varighet på tre år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år. Sluttmålet for de under 25 år skal som hovedregel være å fullføre videregående opplæring, se punkt 3.4.

Et flertall av høringsinstansene støtter ikke forslaget om å fjerne fullføring av hele eller deler av FOV som et eget sluttmål. Instansene viser blant annet til at mange deltagere vil trenge mer tid for å oppnå nødvendige ferdigheter før de kan starte videregående opplæring. Instansene viser videre til at kombinasjonsløp ikke er en rettighet etter opplæringslova, og at det er usikkert når slike tilbud vil være tilgjengelige i alle fylker. Departementet understreker at FOV kan utgjøre innholdet i den første tiden i et introduksjonsprogram der deltageren har som sluttmål å fullføre deler av videregående opplæring. Det stilles ikke krav om at deltageren deltar i et kombinasjonsløp. Departementet vurderer på denne bakgrunnen at mange av argumentene imot forslaget faller bort.

7.4.2 Arbeidsrettet program

7.4.2.1 Programmets varighet

En god del deltagere som har lite utdanning fra før, vil ikke kunne klare å nå målet om å fullføre deler av videregående opplæring innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Det vil også være deltagere som ikke ønsker eller er motivert for lengre opplæringsløp. Disse deltagerne skal ha program som skal kvalifisere for arbeid.

Departementet opprettholder forslaget om at program for deltagere uten utdanning på videregående nivå fra før som skal kvalifisere for arbeid, kan vare i inntil to år, uten mulighet til forlengelse med ett tredje år. Det foreslås videre at det ikke skal være noen minstetid på programlengden. Lengre programtid, samt forlengelse av program prioriteres for de som skal gjennomføre formell opplæring innenfor rammene av programmet.

Et mindretall av høringsinstansene støtter forslaget. Mange av instansene som uttalte seg kritisk til forslaget, gjorde det på grunnlag av at departementet foreslo å fjerne fullført FOV som sluttmål for programmet.

IMDi og AVdir er bekymret for at færre vil lykkes med å bli kvalifisert for arbeid når muligheten til forlengelse fjernes for de i program som skal kvalifisere for arbeid. I likhet med hva som ble lagt til grunn da kort programtid for de med utdanning på videregående nivå eller høyere ble innført med integreringsloven, vil det kunne være behov for endringer og innovasjon i programtilbudet for at flest mulig deltagere skal kunne nå sluttmålet sitt innenfor en ramme på inntil to år. Departementet vurderer at det ikke nødvendigvis er varigheten på programmet i seg selv som er det sentrale, men hvilke tiltak programmet består av. Som Voksenopplæringene og flyktningtjenesten i Åfjord, Ørland og Indre Fosen kommuner påpeker kan lang programtid bli en hvilepute. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om at minstekravet om arbeidsrettet innhold for deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere fra før i program som skal kvalifisere for arbeid, skal gjelde fra den syvende måneden av programmet, se punkt 7.4.2.2 under.

Departementet understreker også at deltagere som avslutter introduksjonsprogrammet etter to år, fremdeles kan ha rett og plikt til opplæring i norsk i ytterligere ett år. Retten og plikten til opplæring i norsk for gjelder til deltageren har nådd et minimumsnivå i norsk, men likevel ikke lengre enn tre år for deltagere uten videregående opplæring eller høyere fra før. Det er viktig at norskopplæringen organiseres slik at den kan kombineres med arbeidsdeltagelse for personer som har avsluttet introduksjonsprogrammet. Enkelte høringsinstanser er imidlertid bekymret for at to år programtid kan være til hinder for de som trenger mer norskopplæring for å nå norskmålet sitt. Departementet forutsetter at kommuner som ikke har kapasitet til å tilby fleksibel norskopplæring selv, benytter seg av det nasjonale digitale tilbudet om norskopplæring som ble etablert våren 2024 for å gjøre opplæringen mer fleksibel og enklere å kombinere med jobb.

7.4.2.2 Minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer fra syvende måned i program som skal kvalifisere for arbeid

Programtiden for deltagere uten utdanning på videregående nivå eller høyere fra før som har program som skal kvalifisere for arbeid, skal være på inntil to år. Departementet opprettholder forslaget om at det skal stilles et minstekrav om arbeidsrettet innhold for denne gruppen fra den syvende måneden av programmet. Som Lillestrøm kommune påpeker, vil en lovfesting av når arbeidsretting senest må skje bidra til å stille et tydeligere krav til kommunene om å sørge for at programmet skal inneholde elementer direkte relatert til sluttmålet. Samtidig er mange høringsinstanser bekymret for språknivået til deltagerne. De arbeidsrettede elementene skal ikke utgjøre hele programinnholdet, og deltagerne skal fortsette med norskopplæring parallelt med deltagelse i arbeidsrettede elementer. For kommuner som opplever det som utfordrende å kombinere norskopplæring med deltagelse i praksis kan det nasjonale digitale tilbudet om norskopplæring være relevant å benytte.

Minstekravet til arbeidsrettede elementer oppfylles ved praksis på en arbeidsplass, arbeid på deltid, korte yrkes- eller bransjekurs, arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav-kontoret eller andre lignende tiltak. For mange bør praksisen på en arbeidsplass særlig i en tidlig fase av programmet i stor grad være rettet mot norskopplæring. IMDi og HK-dir har utarbeidet en egen kompetansepakke om fleksibel og arbeidsrettet norskopplæring. Denne ligger på IMDis Fagressurs for introduksjonsprogrammet. Her ligger også en kompetansepakke om arbeidsrettet introduksjonsprogram. IMDi, HK-dir og AVdir har nylig levert en vurdering til departementet av tiltak som styrker arbeidslivet som opplærings- og kvalifiseringsarena for innvandrere med lave norskferdigheter og lite kompetanse (oppdrag nr. 2024-04, del 3). De kommer her med en rekke anbefalinger, blant annet når det gjelder å styrke samarbeidet mellom arbeidsgiver og tjenesteapparatet rundt deltagere i målgruppen. Et slikt samarbeid blir fremhevet som avgjørende for at arbeidsgivere skal kunne åpne opp arbeidsplassen som opplærings- og kvalifiseringsarena. Videre vurderer direktoratene at det er viktig å jobbe for at arbeidsgivere får støtte og veiledning i hvordan de følger opp målgruppen. HK-dir har blant annet utviklet informasjon og e-læringskurs for arbeidsgivere i hvordan de kan støtte opp om språkopplæring for ansatte og deltagere som er i praksis på deres arbeidsplass ved å være såkalte språkutviklende arbeidsplasser.

En del deltagere som har introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid, kan ønske og ha behov for enkeltfag fra FOV. Dette kan for eksempel være matematikk, engelsk eller naturfag. Enkeltfag fra FOV omfattes av «lignende tiltak» og er å forstå som en del av minstekravet til arbeidsrettede tiltak. Deltagere som har påbegynt enkeltfag i FOV innenfor rammen av introduksjonsprogrammet uten å fullføre kan ev. fortsette og fullføre i etterkant av programmet med eksempelvis flyktningstipend eller stønad gjennom opplæringstiltak i Nav.

Departementet vil gi HK-dir og IMDi i oppdrag å gi kommunene faglig veiledning som skal bidra til høy kvalitet i de arbeidsrettede tiltakene. For å tydeliggjøre at de arbeidsrettede elementene også skal støtte opp under norskopplæringen, foreslår departementet en tilføyelse i integreringsloven § 15 fjerde ledd om integreringsplan som presiserer at det i planen også skal begrunnes hvordan de arbeids- eller utdanningsrettede elementene som er valgt vil stryke oppnåelse av det fastsatte norskmålet.

Enkelte høringsinstanser har forstått det slik at kravet om arbeidsretting også vil gjelde deltagere uten videregående eller høyere fra før som har sluttmål om å fullføre deler eller hele videregående opplæring. Departementet vil presisere i veileder til loven at kravet om arbeidsretting ikke gjelder for denne gruppen.

Til forsiden