3 Rettsutvikling og rettslige rammer
3.1 Den rettslige utviklingen i reglene om jakt og fangst
Det finnes skrevne lovregler om jakt og fangst tilbake til Frostatingsloven for mer enn 900 år siden. De eldste norske lovregler om jakt inneholdt ingen regler om fredning, bare om grunneiers jaktrett og allmennhetens frie jakt. Disse reglene ble i hovedsak videreført i Gulatingsloven (ca. år 1200), Magnus Lagabøtes landslov av 1274, Christian IVs norske lov av 1604 og Christian Vs norske lov av 1687, som med enkelte endringer ble stående helt frem til fastsettelsen av lov 20. mai 1899 nr. 2 angaaende Jagt og Fangst (jaktloven av 1899). Med jaktloven av 1899 kom grunneiers enerett til jakt og fangst inn i loven i sin nåværende form. Allmennhetens frie rett til jakt uten hund i utmark på småvilt ble opphevet, men retten til jakt på rovvilt ble videreført.
Med lov 14. desember 1951 nr. 7 om viltstellet, jakt og fangst (jaktloven) ble nye bestemmelser introdusert i regelverket. Loven la blant annet til grunn at viltstellet skulle ha et eget forvaltningsapparat, at avgifter fra jakt og fangst skulle bidra til å dekke utgifter med viltstell, at beskatningen skulle reguleres ut fra hensyn til viltbestanden og annen næringsutøvelse, at grunneiers enerett til jakt og fangst må ta hensyn til allmennhetens behov for jakt- og fangstmuligheter, samt at jakt og fangst må utøves på en human måte, og med hensyn også til naturvern og sikkerhetsmessige sider ved utøvelsen.
Jaktloven av 1951 var en fullmaktslov som ga sentrale og lokale organer myndighet til å fastsette nærmere regler i forskrifter, for eksempel regler om jakttider, fredning, kvoter og om utøvelse. Loven bygget videre på at frittlevende vilt ikke tilhører noen som deres eiendom. Loven videreutviklet fredningsbestemmelsene. Det ble videre angitt jakttidsrammer for de fleste jaktbare arter av storvilt og småvilt, som jakttiden for den aktuelle art og området jakten måtte holde seg innenfor.
Mot slutten av 1960-tallet ble det vurdert at det var behov for en ny gjennomgang og revidering av jakt- og viltlovgivningen. Med denne bakgrunn, oppnevnte Landbruksdepartementet et jaktlovsutvalg. Jaktlovsutvalget leverte 19. februar 1974 sin innstilling, jf. NOU 1974: 21 Viltstellet, jakt og fangst.
Lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven) bygger for en stor del på jaktlovutvalgets forslag, NOU 1974: 21 Viltstellet, jakt og fangst, og viderefører sentrale prinsipper fra jaktloven av 1951. Det gjelder blant annet grunneiers enerett til jakt og fangst og krav om human jakt- og fangstutøvelse. Sentrale forarbeider til loven er Ot.prp. nr. 9 (1980–81) Om lov om viltet og Innst. O nr. 50 (1980–81).
Sentralt for utforming av viltloven var behovet for å bringe regelverket i samsvar med samfunnsutviklingen og kunnskapsgrunnlaget for natur og viltbestander. Viktige hensyn som lå til grunn for endring var økt vektlegging på naturvern og hensynet til human og sikker jakt- og fangstutøvelse, samt allmennhetens interesser i dyrelivet. I tillegg ble det såkalte speilvendingsprinsippet innført, slik at alt vilt var fredet med mindre noe annet ble bestemt i lov eller forskrift. Viltloven er blitt endret i flere omganger, men uten at det er foretatt en helhetlig gjennomgang av loven.
3.2 Sentrale tilgrensende lover
Viltloven har grenseflater mot en rekke lover. Enkelte lover er nevnt direkte gjennom henvisninger i viltloven. Det er også annet relevant regelverk som ikke nevnes i viltloven, men som legger premisser for forvaltningen av vilt og hvordan jakt, fangst og felling skal utøves. Nedenfor nevnes to av de mest sentrale tilgrensende lovene til viltloven, som er naturmangfoldloven og dyrevelferdsloven.
Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) er en sektorovergripende lov, som har som formål å sikre at naturen tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel.
Viltlovens bestemmelser må ses i sammenheng med de overordnede forvaltningsmålene, forvaltningsprinsippene og reglene som følger av naturmangfoldloven. Grensesnittet mellom naturmangfoldloven og en særskilt ressurslov som viltloven, bygger blant annet på at naturmangfoldloven fastsetter de overordnede utgangspunktene for uttak av viltarter fra naturen. I denne sammenhengen er det særlig naturmangfoldloven kapittel III om artsforvaltning som står sentralt. De nærmere reglene om hvordan uttaket skal skje, uttakets omfang med videre, følger av viltloven.
Naturmangfoldloven oppstiller også overordnede forvaltningsmål om at naturtyper, økosystemer og arter i norsk natur skal ivaretas. Forvaltningsmålet for arter (§ 5) er at:
[A]rtene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av.
Målene må ses i sammenheng med Grunnloven § 112 første ledd. Grunnlovsbestemmelsen sier at:
Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.
I forbindelse med ikrafttredelsen av naturmangfoldloven i 2009, ble flere bestemmelser i viltloven flyttet til naturmangfoldloven. Hovedregelen om vern av viltet, omtalt som «fredningsprinsippet», gikk tidligere frem av viltloven § 3. Bestemmelsen ble flyttet til naturmangfoldloven § 15 om «forvaltningsprinsipp» og § 16 om høsting av blant annet vilt. Bestemmelsene om vern av viltets leveområder i viltloven ble samlet i naturmangfoldloven kapittel V om områdevern, mens hjemler for felling av vilt som i ulike sammenhenger gjør skade ble flyttet og samlet i naturmangfoldloven § 18.
Naturmangfoldloven § 15 første ledd første punktum slår fast at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Høsting er definert som «jakt, fangst, fiske og innsamling av planter eller plantedeler (medregnet bær og frukter) og sopp, i friluftsliv og næring», jf. naturmangfoldloven § 3 bokstav g. Naturmangfoldloven § 16 første ledd slår fast at vedtak om å tillate høsting av vilt treffes med hjemmel i viltloven. Dette innebærer en kobling til viltloven § 9 om jaktbare arter og jakttider.
Naturmangfoldloven § 16 tredje og fjerde ledd inneholder vilkår som må være oppfylt, og hensyn som det skal legges vekt på, dersom det vurderes å åpne for høsting av en viltart. Høsting kan bare tillates når best tilgjengelig dokumentasjon tilsier at arten produserer et høstingsverdig overskudd, jf. § 16 tredje ledd. Ved avgjørelsen skal det videre legges vekt på artens funksjon i økosystemet, den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfold for øvrig, artens betydning for næring eller rekreasjon, høstingstradisjon i vedkommende område og på skade som arten gjør, jf. § 16 fjerde ledd.
Det følger av naturmangfoldloven § 15 første ledd andre og tredje punktum, at «[v]ed enhver aktivitet skal unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås. Likeledes skal unødig jaging av viltlevende dyr unngås».
Lov 19. juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd (dyrevelferdsloven) trådte i kraft 1. januar 2010. Formålet til dyrevelferdsloven er å fremme god dyrevelferd og respekt for dyr, jf. § 1. Dyrevelferdsloven § 3 inneholder generelle regler om behandling av dyr, og slår fast at «Dyr har egenverdi uavhengig av den nytteverdien de måtte ha for mennesker. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger.»
Det følger av forarbeidene, Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 94, at bestemmelsen er en generell aktsomhetsnorm. Videre fremgår det at bestemmelsen fastsetter at dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Bestemmelsen vil ha selvstendig betydning i tilfeller der lovens øvrige bestemmelser ikke dekker et konkret forhold, og er spesielt relevant for handlinger som foretas av andre enn dyreholder. I tillegg vil bestemmelsen være førende for tolkning og anvendelse av lovens øvrige bestemmelser. Hva som ligger i god behandling, beror på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.
Dyrevelferdsloven § 4 inneholder regler om hjelpeplikt. Hjelpeplikten omfatter også ville dyr. Det følger av første ledd at «Enhver som påtreffer et dyr som åpenbart er sykt, skadet eller hjelpeløst, skal så langt mulig hjelpe dyret. Dersom dyret er et dyr fra dyrehold eller storvilt, og det ikke er mulig å yte god nok hjelp, skal eieren eller politiet varsles umiddelbart.» Det følger av andre ledd at «Dersom det er åpenbart at dyret ikke kan leve eller bli friskt, kan den som påtreffer dyret avlive dette med det samme. Dyr fra dyrehold og storvilt skal ikke avlives i henhold til denne bestemmelsen dersom det lar seg gjøre å få tak i eieren, veterinær eller politiet innen rimelig tid.»
Dyrevelferdsloven § 12 første ledd slår fast at «Avliving av dyr og håndtering i forbindelse med avlivingen skal skje på dyrevelferdsmessig forsvarlig måte. Den som benytter bedøvings- eller avlivingsutstyr, skal påse at dette er egnet og vedlikeholdt.» Denne bestemmelsen har også relevans i forbindelse med jakt- og fangstutøvelse. I forarbeidene til dyrevelferdsloven, Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 100, følger det at «Avveining av hva som er dyrevelferdsmessig forsvarlig avliving vil være forskjellig ved avliving i eller fra dyrehold og avliving i forbindelse med jakt og fangst. Det kan for eksempel ikke stilles samme krav til presisjon og skånsomhet ved avliving i jakt-, fiske- eller fangstsituasjon som ved avliving av dyr i eller fra dyrehold. Det bør likevel benyttes metoder som så langt mulig ivaretar hensynet til dyrevelferd.» Videre følger det av forarbeidene at «Også ved jakt, fangst og fiske på viltlevende bestander, skal avlivingen være forsvarlig. Dette innebærer blant annet at utstyret som benyttes til jakt, fangst og fiske må være egnet og vedlikeholdt.»
Når det kommer til utøvelse av jakt og fangst, er dyrevelferdsloven § 20 første ledd en sentral bestemmelse. Bestemmelsen omhandler jakt, fangst og fiske, og det fremgår at «Jakt, fangst og fiske skal utøves på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte.» Denne bestemmelsen må ses i sammenheng med dyrevelferdsloven § 3, viltloven § 19 om human jakt, viltloven § 9 andre ledd siste punktum og naturmangfoldloven § 15 første ledd andre punktum. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 106, fremgår det at «de jakt- og fangstmetoder som er lovlige etter viltlovgivningen som regel også vil være det etter dyrevelferdsloven.» Videre følger det av forarbeidene at «hva som er dyrevelferdsmessig forsvarlig, avhenger blant annet av hvilken art det jaktes, fangstes eller fiskes på. Generelt vil det ikke anses forsvarlig å jakte på dyr i yngletiden når avkommet er avhengig av foreldrene for å overleve.»
3.3 Internasjonale og folkerettslige forpliktelser
3.3.1 Bernkonvensjonen
Viltlovens regler må ses i lys av internasjonale forpliktelser som Norge er bundet av. I denne sammenhengen står Bernkonvensjonen sentralt.
Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) ble vedtatt av Europarådet 19. september 1979. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 27. mai 1986, jf. St.prp. nr. 12 (1985–86) og Innst. S. nr. 92 (1985–86) om samtykke til ratifikasjon av en konvensjon av 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen), med visse forbehold, og under avgivelse av erklæring. Konvensjonen trådte i kraft for Norge 1. september 1986.
Bernkonvensjonen er den viktigste internasjonale rammen for forvaltningen av vilt i Norge, og får blant annet betydning for bestemmelser om hvilke arter det er tillatt å åpne for jakt på, og hvilke metoder som er tillatt ved utøvelse av jakt og fangst. Konvensjonens formål er å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder, med særlig vekt på truede og sårbare arter, og arter og leveområder som krever samarbeid mellom flere stater og å fremme slikt samarbeid.
Konvensjonen opererer med lister over henholdsvis planter som er totalfredet (vedlegg I), dyrearter som er totalfredet (vedlegg II) og andre dyrearter som omfattes av konvensjonen uten at disse er totalfredet (vedlegg III). Oppføringen i konvensjonens vedlegg har betydning for hvilken plikt konvensjonsstatene har til å bevare artene og deres leveområder, herunder hvilken adgang det er til å drive jakt og fangst av artene. Samlet omfatter vedlegg II og III de fleste europeiske ville pattedyr og fugler. Eksempler på arter som ikke er omfattet av vedlegg II eller III er villsvin og rødrev.
Bernkonvensjonen er folkerettslig bindende og har ikke direkte virkning internt i Norge. I tråd med presumsjonsprinsippet vil likevel nasjonale regler så langt som mulig bli tolket slik at det ikke oppstår motstrid med Norges folkerettslige forpliktelser. Konvensjonen oppstiller minimumsforpliktelser, som vil si at norske myndigheter står fritt til å vedta regler om en strengere beskyttelse av ville arter og deres leveområder enn det som følger av konvensjonen.
Konvensjonen artikkel 6 forplikter partene til å treffe nødvendige og egnede lovgivnings- og administrative tiltak for å sikre det spesielle vernet av arter av vill fauna som er angitt i vedlegg II. Følgende vil særlig være forbudt for arter angitt i vedlegg II: alle former for forsettlig fangst og fangenskap og forsettlig dreping, å forsettlig skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder, å forsettlig forstyrre vill fauna, særlig i yngletiden, oppveksttiden og dvaletiden i den grad forstyrrelsen er betydelig i forhold til konvensjonens målsettinger, å forsettlig ødelegge eller plukke egg i vill tilstand eller beholde disse eggene selv om de er tomme, og besittelse av og innenlandsk handel med disse dyrene, levende eller døde der dette vil bidra til å effektivisere bestemmelsene i artikkel 6. Artikkel 6 innebærer blant annet at det ikke er tillatt å drive jakt på eller fangst av viltarter som er angitt i konvensjonens vedlegg II.
Konvensjonens artikkel 7 forplikter partene til å treffe nødvendige og egnede lovgivningstiltak og administrative tiltak for å sikre vern av artene av vill fauna som er angitt i vedlegg III. Videre skal enhver utnytting av vill fauna som er angitt i vedlegg III reguleres for å holde bestanden utenfor fare. Tiltak som skal treffes omfatter fredningstider og andre tiltak for å regulere utnyttingen, midlertidige eller lokale forbud mot utnytting, der dette er hensiktsmessig for å gjenoppbygge tilfredsstillende bestandsnivå og hensiktsmessig regulering av salg, oppbevaring for salg, transport for salg eller tilbud om salg av levende og døde ville dyr. Etter artikkel 7 er det ikke forbudt å drive jakt eller fangst av arter som er angitt i vedlegg III, men eventuell jakt og fangst av slike arter må reguleres i tråd med forpliktelsene som følger av artikkelen.
Konvensjonens artikkel 8 fastsetter at medlemsstatene, med hensyn til fangst eller dreping av arter av vill fauna som er angitt i vedlegg III og i de tilfeller der det i samsvar med artikkel 9 er gjort unntak for arter som er angitt i vedlegg II, skal forby bruken av alle ikke-selektive fangstmetoder og bruken av alle metoder som kan forårsake at den lokale bestand av en art forsvinner eller forstyrres alvorlig, og især de metoder som er angitt i vedlegg IV. Vedlegg IV angir en rekke konkrete metoder som er forbudt å benytte ved jakt og fangst av blant annet pattedyr og fugler, blant annet feller, snarer, halvautomatiske og automatiske våpen med magasin for mer enn to skudd, gift, kunstige lyskilder og motorkjøretøy i bevegelse. Se punkt 8.11 for full oversikt over metodene som er angitt i vedlegg IV.
Konvensjonens artikkel 9 nr. 1 åpner for at det kan gjøres unntak fra forpliktelsene etter artikkel 6, 7 og 8, under forutsetning av at unntak skjer for ett av formålene som er angitt i artikkelens nr. 1 første til femte strekpunkt, at formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, og at unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse.
Konvensjonens artikkel 9 nr. 2 krever at unntak som er gjort etter artikkel 9 nr. 1 rapporteres til konvensjonens permanente komité.
3.3.2 Andre internasjonale forpliktelser
Bonnkonvensjonen ble vedtatt 23. juni 1979, ratifisert av Norge 30. mai 1985 og trådte i kraft for Norge 1. august 1985. Konvensjonen er en global miljøavtale som har som overordnet formål å verne trekkende arter av ville dyr som regelmessig krysser nasjonale landegrenser, samt deres leveområder.
CITES-konvensjonen ble vedtatt 3. mars 1973 i Washington, ratifisert av Norge 27. juli 1976 og trådte i kraft for Norge 25. oktober 1976. Konvensjonen har som formål å verne truede dyre- og plantearter mot utryddelse som følge av internasjonal handel. CITES-konvensjonen skal også sikre en bærekraftig utnyttelse av ville arter som er utsatt for internasjonal handel, og forhindre at bestandene reduseres kraftig eller forsvinner helt.
Konvensjonen om biologisk mangfold er en global avtale om bevaring, om bærekraftig bruk av biologisk mangfold og rettferdig fordeling av fordelene ved bruk av genetiske ressurser. Norge undertegnet konvensjonen 5. juni 1992 og den ble ratifisert 9. juli samme år. Den trådte i kraft for Norge 29. desember 1993. Formålet med konvensjonen er tredelt: 1) bevare det biologiske mangfoldet, 2) sikre bærekraftig bruk av biologisk ressurser og 3) sikre en rimelig og rettferdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genetiske ressurser. En sentral bestemmelse er partslandenes forpliktelse til å utvikle nasjonale handlingsplaner for naturmangfold. I konvensjonen artikkel 8 (j) slås det fast en forpliktelse for staten til å bevare, beskytte og videreføre urfolks tradisjonelle kunnskaper, innovasjoner og praksis.
I desember 2022 vedtok det femtende partsmøtet (COP 15) til konvensjonen det globale Kunming-Montreal rammeverket for naturmangfold (Naturavtalen). Naturavtalen består av fire hovedmål frem til 2050, ett mål for hvert av konvensjonens formål og ett for finansiering. I tillegg består naturavtalen av 23 mål som skal nås innen 2030, som konkretiserer handling for å redusere trusler mot naturmangfoldet og for å oppfylle menneskers behov gjennom bærekraftig bruk og fordeling av fordeler, samt verktøy og løsninger for gjennomføring og integrering av naturmangfold. Både de fire hovedmålene og de 23 handlingsmålene er globale mål som skal nås gjennom nasjonale bidrag og internasjonale initiativ. COP 15 vedtok at alle partsland oppfordres til å oppdatere sine nasjonale strategier og handlingsplaner for naturmangfold i lys av naturavtalen innen oktober 2024.
Naturavtalen anerkjenner urfolks og lokalsamfunns roller og bidrag som forvaltere av naturmangfold og partnere når det gjelder bevaring, restaurering og bærekraftig bruk. Urfolks rettigheter og kunnskaper, herunder tradisjonell kunnskap, skal i henhold til naturavtalen respekteres, dokumenteres og bevares med deres frie og informerte forhåndssamtykke. Blant annet trekkes urfolks tradisjonelle bruk frem i mål nr. 5 om å sikre bærekraftig, sikker og lovlig høsting og handel med ville arter, og i mål nr. 9 om å forvalte ville arter bærekraftig til det beste for befolkningen.
Under COP 15 ble alle partsland oppfordret til å oppdatere sine nasjonale strategier og handlingsplaner for naturmangfold i lys av naturavtalen innen oktober 2024. I september 2024 la regjeringen frem Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold. Stortingsmeldingen er Norges nye handlingsplan for natur. Meldingen viser hvordan regjeringens politikk skal bidra til bærekraftig bruk og bevaring av naturmangfold. Politikken vil bidra til å nå nasjonale mål og de globale målene i naturavtalen. Meldingen beskriver status for norsk natur, og hvordan Norge jobber nasjonalt og internasjonalt for å ivareta naturen.
Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, med tilleggsprotokoller, er gjennomført i norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. § 2 første ledd punkt 1. Etter menneskerettsloven § 3 skal bestemmelser i konvensjonen ved motstrid ha forrang foran bestemmelser i annen lovgivning.
Tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1 (P1-1) gir et grunnleggende vern av eiendomsretten. Bestemmelsen omfatter både regler om vern av eiendom og regler om på hvilke vilkår inngrep i rettigheten er tillatt. I norsk versjon lyder bestemmelsen:
Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.
Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.
Den Europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har avsagt flere dommer som kan være relevante for forståelsen av innholdet i rettighetene etter konvensjonen i lys av nasjonale reguleringer av jakt- og fangstutøvelse. Hvorvidt en regulering som griper inn i eiendomsretten er i overensstemmelse med konvensjonen, beror blant annet på om inngrepet er hjemlet i lov, forfølger et legitimt formål og om det ivaretar en rimelig balanse mellom hensynet til samfunnets interesser og kravet om beskyttelsen av individuelle rettigheter (proporsjonalitetskravet). Konvensjonspartene har en betydelig skjønnsmargin i vurderingen av om et inngrep er proporsjonalt.
Internasjonale forpliktelser for ivaretagelse av urfolks rettigheter kan få betydning for tolkningen og praktiseringen av viltlovens bestemmelser. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) bygger på Verdenserklæringen om menneskerettighetene, og trådte i kraft i 1976. Norge ratifiserte konvensjonen i 1972. Konvensjonens artikkel 27 inneholder blant annet et vern av minoriteters rett til kulturutøvelse. Bestemmelsen må sees i sammenheng med Grunnloven § 108 som blant annet oppstiller en forpliktelse for statens myndigheter til å legge til rette for at det samiske folket, som urfolk, kan trygge og utvikle språket sitt, kulturen sin og samfunnslivet sitt. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2, og har dermed forrang foran andre lover som er i strid med rettighetene i konvensjonene, jf. menneskerettsloven § 3.
ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, ble ratifisert av Norge 20. juni 1990 og trådte i kraft 5. september 1991. Konvensjonen har bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk og til å opprette egne institusjoner til å representere seg overfor myndighetene. Konvensjonen anerkjenner videre urfolks ønsker om og behov for kontroll over egne institusjoner, sin egen livsform og økonomiske utvikling. Dette innebærer en anerkjennelse av urfolks ønske om å opprettholde og videreutvikle sin egen identitet, språk og religion, innen rammen av de statene de lever i. Urfolks rett til å bli konsultert er nedfelt i konvensjonen artikkel 6. Bestemmelsen danner grunnlaget for konsultasjonsreglene i lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) kapittel 4. Konvensjonen har videre bestemmelser om blant annet landrettigheter, sysselsetting og arbeidsliv, opplæring, trygd og helse. Konvensjonen kan få betydning for tolkningen og praktiseringen av viltlovens bestemmelser. Blant annet skal det ved anvendelsen av nasjonale lover og forskrifter overfor urfolk tas tilbørlig hensyn til deres sedvaner og sedvanerett, etter artikkel 8 nr. 1. Videre følger det av artikkel 23 nr. 1, at staten skal sikre at urfolks naturalhushold og tradisjonell virksomhet, som jakt og fiske, blir styrket og fremmet.
I FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 34 fremgår det at urfolk har rett til å fremme, utvikle og opprettholde sine sedvaner. Erklæringen er ikke rettslig bindende, men anses som et sentralt dokument innenfor urfolksretten.
Store deler av EUs miljøregelverk er tatt inn i norsk lovverk gjennom EØS-avtalen. Det gjelder blant annet rettsakter knyttet til kontroll med forurensing, klima, vann, luftforurensing, kjemikalier og avfall.
Regler om dyrehelse er også en del av EØS-avtalen. Videre er regelverk om dyrevelferd omfattet, men når det gjelder vilt, er det frem til nå kun oppdrettsvilt som er regulert.
En del miljøpolitiske områder er imidlertid ikke omfattet av EØS-avtalen. Det gjelder blant annet naturvern, forvaltning av naturressurser, landbruk og fiskeri. Viltforvaltning er unntatt fra EØS-avtalens saklige virkeområde.
EUs regler knyttet til viltforvaltning er i hovedsak forankret gjennom direktiv 92/43/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (habitatdirektivet) og direktiv 79/ 409/EEC om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet). Disse direktivene, samt verneområde-nettverket Natura 2000, er EUs oppfølging av Bernkonvensjonens bestemmelser. Direktivene er nærmere omtalt i forarbeidene til naturmangfoldloven, Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 49-50. Direktivene er ikke omfattet av EØS-avtalen.
Det er andre EU-rettsakter, knyttet til produktkrav, som er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, og som har en direkte innvirkning på viltforvaltningen. Dette gjelder blant annet forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkjenning av samt begrensninger for kjemikalier (REACH-forordningen). Forordningen er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved forskrift 30. mai 2008 nr. 516 om registrering, vurdering, godkjenning og begrensning av kjemikalier (REACH-forskriften).
EU-forordning 2021/57 om forbud mot bruk av blyhagl i og ved våtmark er tatt inn i EØS-avtalen. Rettsakten er gjennomført i norsk rett ved endring av REACH-forskriften og endringer i utøvelsesforskriften § 17 første ledd, hvor det fremgår at det er forbudt å skyte med og bære blyhagl i forbindelse med jakt i våtmark. Endringene trådte i kraft 15. februar 2023.
Etter anmodning fra EU-kommisjonen har EUs kjemikaliebyrå (ECHA) utarbeidet et forslag om forbud mot blyammunisjon ved jakt og utendørs sportsskyting og i fiskeutstyr, jf. forslag til kommisjonsforordning (EU) om endring av vedlegg XVII i europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1907/2006 for bly i ammunisjon og fiskeutstyr. Forslaget ble oversendt EU-kommisjonen i mars 2023. Hovedinnholdet i forslaget går ut på å forby bly i ammunisjon (hagl og kuler) og i fiskeutstyr (sluker, søkker og blyliner). På bakgrunn av forslaget fra ECHA, la EU-kommisjonen frem sitt forslag i februar 2025, se COMMISSION REGULATION (EU) …/… of XXX amending Annex XVII to Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH) as regards lead in ammunition and fishing tackle. Forslaget innebærer endringer sammenlignet med forslaget fra ECHA, særlig når det gjelder krav til skyting på skytebaner.
3.4 Betydningen av jakt, fangst og sanking for samisk kulturutøvelse
Samisk kulturutøvelse og tradisjon bygger på bruken av utmarka gjennom høsting av viltressursene gjennom jakt, fangst og sanking. Bruken av utmarka har, og har hatt, stor betydning for det samiske folk og danner grunnlaget for livet i de samiske områdene. På nordsamisk er utmarka omtalt som en del av meahcci, og gjenspeiler det totale ressursområdet som kan utnyttes. Den samiske høstingen av naturressursene omtales som meahcásteapmi.
Betydningen av jakt, fangst og sanking for samisk kulturutøvelse er nærmere omtalt i rapporten fra Sannhets- og forsoningskommisjonen kapittel 23 om utmarksressurser, se Dokument 19 (2022–2023). I rapporten, s. 601, er det pekt på en rekke aktiviteter av betydning. Innenfor viltlovens virkeområde er det særlig sanking av egg, andejakt, dunsanking og snarefangst av rype som står sentralt. På s. 603 i rapporten er det pekt på at:
Det er aktiviteter – forstått som rettigheter – som er dypt forankret i en samisk bevissthet, og som bidrar til å definere en tilhørighet til et samisk fellesskap. Gjennom slik høsting knyttes fortiden til en mer utsatt nåtid.
Innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport ble avgitt 5. november 2024, og behandlet i Stortinget 12. november 2024.
Viltloven gir grunnlag for utøvelse av samiske høstingstradisjoner. Av viltlovens formålsbestemmelse, § 1 første ledd, følger det at «Viltet og viltets leveområder skal forvaltes i samsvar med naturmangfoldloven og slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares». Naturmangfoldloven er en sektorovergripende lov, som legger rammene for reglene i viltloven. Det følger av naturmangfoldlovens formålsbestemmelse at:
Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.
Selv om samisk kultur ikke er nevnt direkte i viltlovens formålsbestemmelse, vil koblingen til naturmangfoldloven innebære at samisk kultur skal hensyntas også etter viltloven. Departementets lovforslag bygger videre på denne systematikken. Se punkt 4.1 for nærmere omtale av formålsbestemmelsen og departementets forslag, og punkt 16 for nærmere omtale av lovforslaget §§ 4 og 5.
Naturmangfoldloven § 14 er en regel om hva som skal avveies ved tiltak etter naturmangfoldloven. § 14 andre ledd slår fast at «Ved vedtak i medhold av denne loven som berører samiske interesser direkte, skal det innenfor rammen som gjelder for den enkelte bestemmelse legges tilbørlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur». Bestemmelsen sikrer at samiske interesser blir tatt i betraktning ved skjønnsmessige avgjørelser som berører dem direkte. Forpliktelsen til å legge tilbørlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur følger også av konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Departementet mener at regelen i naturmangfoldloven § 14 andre ledd vil være relevant for vedtak om å tillate jakt, fangst og eggsanking, siden slike vedtak fattes med hjemmel i både viltloven § 9 og naturmangfoldloven § 16.
Naturmangfoldloven § 16 er en ramme for viltloven § 9 om jaktbare arter og jakttider og for den delen av viltloven § 44 som gjelder å tillate sanking av egg. Etter naturmangfoldloven § 16 fjerde ledd skal det blant annet legges vekt på høstingstradisjon i vedkommende område ved avgjørelser om å tillate høsting av en art. Dette kan for eksempel være samisk høstingstradisjon, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 386.
Bernkonvensjonen oppstiller et forbud mot bruk av snarer i vedlegg IV, med unntak for bruk av snarer ved jakt og fangst av rype nord for 58 breddegrad. Det innebærer at folkerettslige regler ikke er til hinder for bruk av snarer på rype i Norge. Viltloven § 24 og utøvelsesforskriften kapittel 9 regulerer fangst, herunder rypefangst med snare. Forskrift 21. januar 2022 nr. 128 om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra og med 1. april 2022 til og med 31. mars 2028 (jakttidforskriften) § 5 gjelder snarefangst etter ryper, og regulerer jakttiden og kommuner hvor det er tillatt med snarefangst. Sametinget har i sine innspill til lovarbeidet pekt på at snarefangst av ryper er en viktig fangstaktivitet i samiske områder som det er viktig å legge til rette for også i fremtiden. Sametinget har understreket at aktiviteten har en viktig kulturbærende funksjon. Departementets lovforslag bygger på en videreføring av adgangen til snarefangst av rype. Se for øvrig punkt 8.5 for nærmere omtale av fangstbestemmelsen og departementets forslag.
Sametinget har også trukket frem viktigheten av eggsanking for samisk kulturutøvelse. Viltloven § 44 åpner for at grunneieren eller bruker kan ta bort egg og dun fra fuglereir av slike fuglearter, til slike tider og i slike områder som departementet bestemmer. Adgangen til å sanke egg og dun er nærmere regulert gjennom jakttidsforskriften § 6. I departementets lovforslag videreføres en adgang til å tillate sanking av egg og dun ved forskrift. Se for øvrig punkt 6.3 og 9.9 for nærmere omtale av bestemmelsen om sanking, og departementets forslag.
Reindriftssamenes rett til jakt og fangst er forankret i viltloven § 31 første ledd andre punktum. Bestemmelsen sier at reindriftssamenes jakt og fangst reguleres av reindriftsloven § 26. Se punkt 9.6 for nærmere omtale av bestemmelsen og departementets forslag til lovfesting.
Lodden (jakt på ender) er regulert gjennom en egen forskrift med hjemmel i viltloven § 15 nr. 2. Forskrift 4. april 2023 nr. 483 om lodden (vårjakt på ender) fra og med 1. mai 2023 – 6. juni 2028, Kautokeino kommune, Troms og Finnmark gir en kvoteregulert og tidsavgrenset adgang til vårjakt på artene kvinand, laksand, siland og toppand i et nærmere angitt område i Kautokeino kommune, og fastsetter nærmere vilkår for jakten. Jaktformen har hatt, og har fortsatt, sterk kulturell forankring i den samiske lokalbefolkningen, og det knytter seg egne tradisjoner, språkutrykk og kunnskap til lodden. Lodden er omtalt på s. 607 i rapporten fra Sannhets- og forsoningskommisjonen. Departementene foreslår en særskilt bestemmelse som gir hjemmel for å gi forskrift om lodden, se lovforslaget § 12 og nærmere omtale av bestemmelsen i punkt 6.4.
3.5 Sentrale forskrifter på viltområdet
Viltloven er i stor grad en fullmaktslov. Det innebærer at det er en rekke forskrifter som er fastsatt med hjemmel i viltloven. Nedenfor gis en kort oversikt over de mest sentrale forskriftene. De enkelte bestemmelsene i viltloven og relevante forskriftsbestemmelser omtales under «gjeldende rett» i punkt 4 til 14.
Forskrift 21. januar 2022 nr. 128 om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra og med 1. april 2022 til og med 31. mars 2028 (omtalt videre som jakttidsforskriften) er en av de mest sentrale forskriftene på viltområdet. Forskriften oppdateres hvert sjette år og angir hvilke arter som kan høstes gjennom jakt og fangst og til hvilke tider det tillates å utøve jakt og fangst.
Forskrift 22. mars 2002 nr. 313 om utøvelse av jakt, felling og fangst (omtalt videre som utøvelsesforskriften) er en praktisk viktig forskrift på viltområdet. Forskriften utdyper reglene i viltloven om utøvelse av jakt og fangst, og har bestemmelser om blant annet jegerprøve, våpen og ammunisjon, bruk av hund, ettersøk og fangst.
Forskrift 1. april 2020 nr. 565 om skadefelling, dødt vilt og bruk av vilt i oppdrett, forskning og dyrepark (viltforskriften) regulerer blant annet innfanging av vilt, skadefelling og annet uttak av vilt, hold av vilt i fangenskap, vilt som har rømt og ivaretakelse av dødt vilt.
Forskrift 8. januar 2016 nr. 12 om forvaltning av hjortevilt (omtalt videre som hjorteviltforskriften) har til formål at forvaltningen av hjortevilt skal ivareta bestandenes og leveområdenes produktivitet og mangfold. Forskriften regulerer blant annet kommunens myndighet til å åpne for jakt på elg, hjort og rådyr. Forskriften regulerer også jakt på villrein og villreinnemndenes oppgaver.
Forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (omtalt videre som rovviltforskriften) har til formål å sikre en bærekraftig forvaltning av gaupe, jerv, bjørn ulv og kongeørn. Forskriften regulerer blant annet de regionale rovviltnemndenes oppgaver.