11 Felling av vilt med hjemmel i naturmangfoldloven § 18

11.1 Overordnet om et kapittel om felling etter naturmangfoldloven § 18 mv.

11.1.1 Gjeldende rett

De fleste bestemmelsene i viltloven viser til «jakt» eller «fangst». Det kan være uklart om felling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 (lisensfelling, skadefelling og felling som er iverksatt av myndighetene av eget tiltak) omfattes av begrepene «jakt» og «fangst».

Det er i stor grad lagt til grunn i praksis eller fastsatt i forskrift at reglene om jakt- og fangstutøvelse, som et utgangspunkt også gjelder for felling etter naturmangfoldloven § 18. Enkelte bestemmelser i viltloven regulerer uttrykkelig annen felling av vilt enn ved jakt og fangst, for eksempel ved skadefelling av rovvilt og felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak. Det vises til viltloven § 26 nr. 4, § 26 nr. 8, § 35, § 42, § 48 første ledd og § 51 andre ledd. Enkelte av disse bestemmelsene forutsetter at andre regler i viltloven gjelder for felling. Viltloven § 35 gir adgang til å fravike reglene i viltloven kapittel VI og grunneiers enerett til jakt og fangst, ved noen nærmere angitte former for felling etter naturmangfoldloven § 18. Viltloven § 35 forutsetter dermed at viltlovens regler om utøvelse av jakt og fangst og viltlovens regler om retten til jakt gjelder ved slik felling. Videre gir viltloven § 42 adgang til å frita for betaling av jegeravgift ved «felling som ikke er ledd i vanlig jakt og fangst», og kan dermed anses å forutsette at regler om betaling av jegeravgift også gjelder ved annen felling enn vanlig jakt og fangst.

Det er gitt nærmere regler om gjennomføring av felling etter naturmangfoldloven § 18 i utøvelsesforskriften, viltforskriften og rovviltforskriften.

11.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementene et kapittel i loven med bestemmelser om gjennomføringen av lisensfelling, skadefelling og felling som myndighetene har iverksatt av eget tiltak, samt om vederlag for felling etter naturmangfoldloven § 18. Hovedbegrunnelsen for å etablere særlige bestemmelser om felling etter naturmangfoldloven § 18 i viltressursloven, var å tydeliggjøre hvilke regler som gjelder ved slik felling. Departementene mente videre at det å samle bestemmelser som omhandler slik felling i ett kapittel i loven, vil kunne gi en bedre oversikt over reglene.

11.1.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har synspunkter på forslaget om at utøvelsen av felling etter naturmangfoldloven § 18 med videre reguleres i et eget kapittel i viltressursloven. Helhetsinntrykket er at det ikke er stor motstand mot forslaget.

Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter et eget kapittel i viltressursloven om felling etter naturmangfoldloven § 18, og mener det bidrar til bedre oversikt for jegerne. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og Statskog SF støtter et eget fellingskapittel i viltressursloven med særlige bestemmelser om felling etter naturmangfoldloven § 18. Statsforvalteren i Innlandet støtter presiseringene knyttet til felling i høringsforslaget §§ 41-44.

NOAH – for dyrs rettigheter mener lisensfelling bør defineres i naturmangfoldloven og ikke i viltressursloven. Utmarksavdelinga Vest AS mener det vil være en fordel om viltressursloven er avgrenset til å handle om jakt, fangst og sanking, mens regulering av vilt uten jakttid og annen felling enn jakt, inkludert skademotivert felling, burde reguleres i naturmangfoldloven som også hjemler slike uttak. En privatperson mener at jakt på store rovdyr bør inn i den ordinære jaktlovgivingen, og at særlige forhold kan reguleres i forskrift dersom det er grunn til det.

Norges Skogeierforbund mener at kapittelet er svært uoversiktlig, fordi det i stor grad brukes henvisninger til andre lovbestemmelser og til annet lovverk, og mener strukturen bør gjennomgås på nytt.

11.1.4 Departementets vurderinger

Departementet mener det er en svakhet ved gjeldende rett at det kan være uklart om lisensfelling og skadefelling følger reglene for jakt og fangst. Departementet mener derfor at koblingen mellom felling av vilt som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18, og reglene om utøvelse med videre av jakt og fangst, bør tydeliggjøres.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig at dette går frem av viltressursloven, og ikke av naturmangfoldloven eller eventuelt annet regelverk. Etter departementets syn er det grunn til å tro at brukerne av regelverket, særlig jegere, vil benytte viltressursloven fremfor naturmangfoldloven for å finne regler for gjennomføring av felling. Departementet mener derfor det er mest pedagogisk at reglene er plassert i viltressursloven. Denne løsningen sammenfaller i stor grad med gjeldende rett. Etter gjeldende rett og forvaltningspraksis er det også slik at felling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 i hovedsak følger reglene for jakt og fangst. Det tilsier at lovregler om utøvelse med videre av felling etter naturmangfoldloven § 18, plasseres sammen disse reglene i viltressursloven.

Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at gjennomføringen av felling etter naturmangfoldloven § 18 reguleres i egne bestemmelser som samles i et eget kapittel i viltressursloven. Se lovforslaget kapittel 8 og lovforslaget §§ 45 til 47.

Norges Skogeierforbund mener at det foreslåtte kapittelet om felling etter naturmangfoldloven § 18 er uoversiktlig, blant annet fordi det i stor grad brukes henvisninger til andre lovbestemmelser. Som Norges Skogeierforbund peker på, innebærer forslaget at det ikke går direkte frem av de enkelte bestemmelsene i loven, om det for eksempel er krav til jegeren, utøvelsesregler eller lignende som gjelder for felling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18. Dette går frem av lovforslaget §§ 45 til 47 lest i sammenheng med de enkelte bestemmelsene i loven. Departementet mener dette samlet sett er en bedre løsning enn at det for eksempel angis i den enkelte lovbestemmelsen om denne gjelder for felling etter naturmangfoldloven § 18. Departementet mener en slik samlet oversikt over viltlovens regulering av felling etter naturmangfoldloven § 18 kan gi en god oversikt, og man vil unngå å gjøre de enkelte lovbestemmelsene i viltressursloven mer omfangsrike enn nødvendig.

Løsningen skiller seg fra reguleringen i viltloven, der felling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 kun nevnes uttrykkelig i noen særskilte bestemmelser. Departementet mener samtidig at løsningen i stor grad vil videreføre gjeldende rett slik den er lagt til grunn i forvaltningspraksis, eller vil gi grunnlag for å videreføre denne praksisen gjennom forskriftsregulering. Departementet viser til at utgangspunktet er at felling etter naturmangfoldloven § 18 i all hovedsak skal følge reglene i viltressursloven når det gjelder krav til jegeren, retten til jakt og fangst og krav til utøvelsen av jakt og fangst. På noen punkter er det imidlertid ulikheter, særlig ved skadefelling og felling som myndighetene har iverksatt av eget tiltak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette er i hovedsak løst ved å gi hjemmel til å videreføre eller fastsette eventuelle særlige regler for slik felling i forskrift.

Departementet mener at det i de enkelte bestemmelsene om felling etter naturmangfoldloven § 18 bør slås fast hvilke regler i viltressursloven som gjelder ved slik felling, se lovforslaget kapittel 8.

Departementet foreslår at det gis egne bestemmelser i viltressursloven om lisensfelling, skadefelling og felling som myndighetene har iverksatt av eget tiltak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Se lovforslaget §§ 45, 46 og 47. Dette er de aktuelle formene for felling som kan vedtas etter naturmangfoldloven § 18. Naturmangfoldloven § 18 gir hjemmel til å vedta andre former for uttak av vilt fra naturen enn slik felling, for eksempel innfanging. Departementet har imidlertid valgt å avgrense reglene i lovforslaget kapittel 8 til regler om felling. Departementet viser til at lisensfelling, skadefelling og felling som myndighetene har iverksatt av eget tiltak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd har en særlig sammenheng med de øvrige reglene i viltressursloven, siden loven i stor grad regulerer jakt- og fangstutøvelse. Utgangspunktet er som nevnt at felling etter naturmangfoldloven § 18 i all hovedsak skal følge reglene i viltressursloven om krav til jegeren, retten til jakt og fangst og krav til utøvelsen av jakt og fangst. Departementet viser også til at lovforslaget § 54 gir hjemmel for å gi regler om blant annet innfanging av vilt for vitenskapelige eller andre særlige formål, se punkt 12.6.

Departementet foreslår også at kapittel 8 inneholder en bestemmelse om vederlag ved felling for å avverge skade etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b, og for innsamling av viltmateriale til vitenskapelige formål ved felling etter naturmangfoldloven § 18. Se lovforslaget § 48.

11.2 Lisensfelling

11.2.1 Gjeldende rett

Lisensfelling er en ordning som er etablert i rovviltforskriften for felling av nærmere angitte rovviltarter som det ikke er åpnet for jakt eller fangst av, for å begrense veksten og/eller utbredelsen av bestandene. Rovviltforskriften åpner for at det kan tillates lisensfelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv. Gaupe har i dag jakttid, jf. naturmangfoldloven § 16, viltloven § 9 og jakttidforskriften § 2, og forvaltes gjennom kvoteregulert jakt med hjemmel i rovviltforskriften § 11. Ordningen med lisensfelling omfatter derfor i dag i praksis bjørn, jerv og ulv.

Bakgrunnen for ordningen med lisensfelling, er at de aktuelle artene er fredet og fåtallige, og at Norge har forpliktet seg til å gi disse artene en særlig beskyttelse etter Bernkonvensjonen. Det innebærer at det ikke er anledning til å tillate ordinær jakt eller fangst av artene, jf. Bernkonvensjonen artikkel 6. Samtidig har Stortinget vedtatt bestandsmål for artene i Norge, som innebærer at det er et behov for å regulere bestandene. Det er også lagt til grunn at en forvaltning av disse rovviltartene som er mer lik forvaltningen av viltarter med jakttid, vil bidra til å øke aksepten for artenes tilstedeværelse. Dette går blant annet frem av kongelig resolusjon 18. mars 2005 om fastsettelse av rovviltforskriften, hvor det uttales at:

Departementet legger til grunn at rovviltforvaltningen skal bli mer lik forvaltningen av andre viltarter. For å få til dette skal reguleringen av de ulike bestandene i størst mulig grad skje gjennom lisensfelling […]. Ved bruk av lisensfelling […] vil vanlige jegere få anledning til å regulere rovviltet mer på linje med det jaktbare viltet. En alminneliggjøring av forvaltningen av rovviltbestandene vil også være med på å øke aksepten for rovviltets tilstedeværelse lokalt.

Det er gitt regler om lisensfelling i rovviltforskriften og utøvelsesforskriften. I rovviltforskriften § 2 bokstav g er lisensfelling definert som «[f]elling av et bestemt antall individer av en viltart med hjemmel i naturmangfoldloven § 18 første ledd b) og c), der kvoten er fastsatt av offentlig myndighet og det kreves at jegeren er registrert som lisensjeger i Jegerregisteret for å kunne delta». Lovhjemmelen for å tillate lisensfelling er naturmangfoldloven § 18. Formålet med lisensfelling kan enten være å avverge skade på blant annet beitedyr, jf. naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b, eller å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning, jf. § 18 første ledd bokstav c. Lisensfelling gjennomføres på grunnlag av kvoter som vedtas av regionale rovviltnemnder, eller Miljødirektoratet, jf. rovviltforskriften §§ 10 og 13.

Det er lagt til grunn i praksis at lisensfelling skal følge reglene i viltloven om jakt og fangst, i tråd med intensjonen om at rovvilt skal forvaltes mer på linje med jaktbart vilt. Lisensfelling gjennomføres av jegere som har registrert seg som lisensjegere i Jegerregisteret. I den personlige lisensen som er utstedt til registrerte lisensjegere, går det frem at fellingen skal følge de alminnelige reglene for jakt og fangst. Dette innebærer blant annet at lisensfelling følger kapittel VI i viltloven om utøvelse av jakt og fangst, og kapittel VII om retten til jakt og fangst.

Samtidig som lisensfelling bygger på en intensjon om at rovvilt skal forvaltes mer på linje med jaktbart vilt, er det fastsatt noen særlige vilkår for deltakelse i lisensfelling. Dette skal blant annet bidra til å ivareta folkerettslige forpliktelser for forvaltning av bjørn, jerv og ulv. Bernkonvensjonen stiller blant annet krav om rapportering på felling av disse artene, jf. konvensjonens artikkel 9 nr. 2.

Viltloven § 26 inneholder en rekke forskriftshjemler, som sammen med blant annet naturmangfoldloven § 18 og viltloven § 35, er benyttet som hjemmelsgrunnlag for regler om lisensfelling i rovviltforskriften og utøvelsesforskriften. For eksempel kan det gis nærmere regler om blant annet felling og fangst av vilt for «særlige formål uten hensyn til de regler som ellers gjelder» etter viltloven § 26 nr. 4. Se nærmere omtale av § 26 nr. 4 under punkt 12.6.

For å delta i lisensfelling stilles det vilkår om at man er registrert som lisensjeger i Jegerregisteret for den enkelte rovviltart for det enkelte jaktåret, jf. rovviltforskriften § 15 første ledd og utøvelsesforskriften § 13 første ledd. Registreringskravet gjelder også for personer som deltar som hundefører. For å kunne registrere seg som lisensjeger må man ha betalt jegeravgift for det aktuelle jaktåret og overholdt rapporteringsplikten som er angitt i rovviltforskriften § 16, jf. § 15 andre ledd og utøvelsesforskriften § 13 andre ledd. Lisensjegere skal medbringe personlig lisens for gjeldende art og jaktår under fellingen, jf. rovviltforskriften § 15 og utøvelsesforskriften § 13.

Rovviltforskriften § 16 stiller særlige krav om rapportering, meldeplikt og undersøkelse av felte dyr ved lisensfelling. Felling eller forsøk på felling i forbindelse med lisensfelling skal umiddelbart meldes til statsforvalteren, og eventuelt andre dersom det er bestemt i vedtak om lisensfelling, jf. rovviltforskriften § 16 første ledd første punktum. Lisensjegeren skal fremvise felt dyr for Statens naturoppsyn for umiddelbar kontroll, merking og prøvetaking av biologisk materiale, og jegeren skal kunne påvise fellingssted etter anmodning fra Statens naturoppsyn, politiet eller statsforvalteren, jf. rovviltforskriften § 16 første ledd andre punktum. Lisensjegeren plikter vederlagsfritt å innlevere felt dyr til vitenskapelige formål, jf. rovviltforskriften § 16 andre ledd. Jegeren eller preparant (taksidermist) plikter å innlevere dyret innen 1. juni. Dersom felt rovvilt først leveres til preparant, skal dette gjøres innen 1. mai. Dersom innleveringsplikten ikke overholdes, tilfaller individet i sin helhet det statlige viltfondet, jf. rovviltforskriften § 16 andre ledd siste punktum.

I rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27 er det gitt særlige regler om ettersøk ved blant annet skadeskyting av bjørn, jerv og ulv under lisensfelling. Se punkt 8.2 for en nærmere beskrivelse av rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27.

Brudd på gjeldende bestemmelser og fastsatte vilkår for lisensfelling kan medføre nektelse av registrering som lisensjeger, jf. rovviltforskriften § 15 fjerde ledd og utøvelsesforskriften § 13 fjerde ledd. Tilsvarende gjelder i andre særlige tilfeller, som regnes som «deltakelse i ulovlig felling eller forsøk på felling, og annen atferd som anses uforenlig med rovviltforvaltningen», jf. rovviltforskriften § 15 fjerde ledd og utøvelsesforskriften § 13 fjerde ledd.

Etter viltloven § 35 første ledd og andre ledd kan direktoratet bestemme at felling av bjørn, jerv, ulv og gaupe for å forhindre skade på bufe og tamrein kan utføres «uten hensyn til reglene i viltloven kapittel VI», og at fellingen kan utføres «av andre enn den jaktberettigede». «Direktoratet» viser i praksis til Miljødirektoratet. Viltloven § 35 gir dermed en adgang til å fravike reglene i viltloven om utøvelse av jakt og fangst, og om retten til jakt og fangst, ved lisensfelling som er hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Ordlyden «bestemme» har i praksis blitt tolket slik at dette kan skje både ved enkeltvedtak og i forskrift.

Det har i svært få tilfeller blitt ansett som aktuelt å fravike reglene om utøvelse av jakt og fangst i viltloven i forbindelse med lisensfelling. Dette må ses i lys av at ordningen skal innebære at rovvilt forvaltes mer på linje med de jaktbare artene. Klima- og miljødepartementet ga etter søknad en nærmere avgrenset dispensasjon fra forbudet i viltloven § 23 mot bruk av løs, på drevet halsende hund ved lisensfelling av ulv i forbindelse med et skadefellingsprosjekt i Nord-Østerdalen, for lisensfellingsperioden 2023/2024. Dispensasjonen ble hjemlet i viltloven § 35 første ledd.

Det er videre gitt en særregel knyttet til gjennomføring av lisensfelling i utøvelsesforskriften § 29a. Bestemmelsen åpner for å bruke fastmontert kunstig lys ved åtejakt på jerv som skjer som del av lisensfelling. Dette er et unntak fra forbudet i viltloven § 20 om bruk av kunstig lys. Utøvelsesforskriften § 29a er ikke hjemlet i viltloven § 35, men i viltloven § 20, som gir hjemmel for å gi regler om bruk av kunstig lys i andre tilfeller enn nevnt i § 20 tredje ledd.

Da ordningen med lisensfelling ble innført, var praksis at fellingen ble unntatt fra grunneierretten med hjemmel i viltloven § 35, jf. Ot.prp. nr. 37 (1999–2000) s. 23. Dette ble endret ved fastsettelsen av rovviltforskriften, der det ble lagt til grunn at lisensfelling av bjørn, jerv og ulv skulle knyttes til grunneierretten, jf. kongelig resolusjon 18. mars 2005 om fastsetting av rovviltforskriften. Begrunnelsen var blant annet hensynet til samordning med annen jakt i lisensfellingsperioden, bedre lokal forankring og økt alminneliggjøring av rovviltforvaltningen.

11.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo en egen bestemmelse om gjennomføring av lisensfelling i viltressursloven. Se høringsforslaget § 41.

Forslaget innebar for det første at kravet om registrering som lisensjeger i Jegerregisteret skulle følge av lovbestemmelsen.

Forslaget innebar for det andre at bestemmelsen skulle angi hvilke av bestemmelsene i viltressursloven som skulle gjelde ved gjennomføring av lisensfelling. Departementene foreslo at bestemmelsene i høringsforslaget kapittel 1, 2, 4, 5, kapittel 6 med unntak av §§ 34 og 37, kapittel 11, og §§ 11, 47, 54, 55 og 57, samt forskrift gitt i medhold av disse bestemmelsene, skulle gjelde ved lisensfelling. Det ble foreslått presisert at ettersøk i forbindelse med lisensfelling skulle følge høringsforslaget § 19 første, andre, fjerde, femte og syvende ledd, på samme måte som ettersøk ved jakt på gaupe.

Forslaget innebar for det tredje en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om gjennomføring av lisensfelling. Departementene foreslo at det skulle spesifiseres i forskriftshjemmelen at det blant annet kan gis regler om å nekte registrering som lisensjeger. I forskriftshjemmelen ble det videre foreslått adgang til å fravike regler for jakt og fangst ved lisensfelling, både lisensfelling hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b og bokstav c, i «særlige tilfeller». Departementene foreslo at eventuelle fravikelser fra regler i loven ved lisensfelling skulle skje ved forskrift. Departementene var i tvil om det i tillegg var behov for en adgang til å fravike regler i høringsforslaget ved vedtak direkte i medhold av loven, og ba om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

11.2.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt om lag 40 høringsinnspill til høringsforslaget § 41 om lisensfelling.

Noen høringsinstanser, inkludert enkelte privatpersoner, mener det ikke skal tillates lisensfelling. Aktivt Rovdyrvern mener lisensfelling av rovvilt bør avvikles, og at kun profesjonelle med veterinærkompetanse ansatt av det offentlige skal kunne gjennomføre avliving. NOAH – for dyrs rettigheter mener primært at forslaget må strykes, med henvisning til at lisensfelling av truede arter er i strid med Bernkonvensjonen. NOAH – for dyrs rettigheter ønsker at bestemmelser om lisensfelling avventes til møte i Bernkonvensjonens permanente komité er gjennomført i desember 2024. Foreningen mener samtidig at ved unntak fra det strenge vernet som gjelder for bjørn, jerv og ulv etter konvensjonen, bør det være lovpålagte regler for hvordan avlivingen gjennomføres, herunder regler om yngletidsfredning. Norges Miljøvernforbund støtter ikke lisensfelling av hensyn til beitebruk. WWF Verdens naturfond mener det ikke bør tillates lisensfelling av truede arter som er fredet og som Norge har forpliktet seg til å beskytte etter Bernkonvensjonen.

Enkelte privatpersoner ønsker ikke at Landbruks- og matdepartementet skal ha myndighet til å tillate eller definere lisensfelling.

Statsforvalteren i Innlandet støtter presiseringene knyttet til felling i høringsforslaget §§ 41-44.

Høringsinstansene har i liten grad synspunkter på forslaget om at kravet om registrering som lisensjeger i Jegerregisteret foreslås tatt inn i loven. NOAH – for dyrs rettigheter mener vilkårene for å nekte registrering som lisensjeger bør reguleres i loven. Foreningen mener personer som har utøvd jakt på en måte som ikke viser respekt for regelverk eller for ville dyr, ikke skal kunne delta i lisensfelling, selv om atferden ikke er straffbar. Foreningen mener også at det er viktig at bestemmelsen om å nekte registrering som lisensjeger er egnet til å håndheve. Norges Miljøvernforbund mener at ingen som tidligere er straffet for faunakriminalitet skal tillates deltakelse i lisensfelling.

Høringsinstanser som Aremark, Bjerkreim, Indre Østfold, Lund og Sokndal kommuner og Skogkurs ønsker at det etableres et særskilt kompetansekrav for lisensjegere. De fleste av kommunene ønsker at dette fastsettes i forskrift. Skogkurs mener dette i hvert fall bør gjelde for jaktledelsen. Norges Miljøvernforbund mener at lisensjegere bør håndplukkes av offentlige myndigheter og at det bør kreves at de tilfredsstiller strenge krav til ferdigheter, naturforståelse og jaktetikk.

Det er delte meninger blant høringsinstansene om forslaget om at regler i loven i særlige tilfeller kan fravikes ved lisensfelling. Aremark, Bjerkreim, Indre Østfold, Lund og Sokndal kommuner støtter at det skal kunne dispenseres fra bestemmelsene i viltressursloven som er nevnt i bestemmelsen. Norges Jeger- og Fiskerforbund mener lisensfelling i hovedsak skal skje med utgangspunkt i regelverket for jakt, og at det er viktig å opprettholde et skille mellom lisensfelling og skadefelling. Foreningen mener samtidig at det er viktig å ha mulighet til å fravike dette i enkelttilfeller ved særlige forhold. Rindal Senterparti støtter en åpning for å fravike reglene for jakt og fangst i «særlige tilfeller» ved lisensjakt på de store rovdyrene.

NOAH – for dyrs rettigheter kan ikke se at det er noen begrunnelse for å ta i bruk midler og metoder som ellers er forbudt, uavhengig av hvilke interesser som ligger til grunn for unntaksbasert skyting av store rovdyr. Hvis høringsforslaget § 41 tredje ledd blir stående, mener foreningen at vilkåret om at unntak kan gjøres i «særlige tilfeller» må redegjøres for i lovbestemmelsen. Oslo kommune mener at lisensfelling bør følge bestemmelsene for vanlig jaktutøvelse, og viser til intensjonen om at lisensfelling skal bidra til at bjørn, jerv og ulv forvaltes mer på linje med de jaktbare artene. Kommunen mener at unntak fra dette vil kunne undergrave tilliten til, og aksepten for, ordningen. WWF Verdens naturfond mener at adgangen til å fravike reglene for jakt og fangst i lovforslaget ved lisensfelling må fjernes.

I høringsforslaget ble det bedt om høringsinstansenes syn på om det skal være adgang til å i særlige tilfeller fravike regler i lovforslaget ved enkeltvedtak direkte i medhold av loven, i tillegg til forslaget om at dette skal kunne fastsettes i forskrift. Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter alternativet om at Kongen ved enkeltvedtak kan fravike de generelle reglene for lisensfelling i særlige tilfeller. NOAH – for dyrs rettigheter mener det ikke er i samsvar med rettsstatsprinsipper når det åpnes for generelle unntak fra regler vedtatt i loven, når disse vil stride mot allment aksepterte standarder for behandling av dyr. Foreningen mener at omfang og tilfeller hvor unntak kan gjøres må presiseres i loven, og at avgjørelser om å tillate forbudte midler eller metoder må være enkeltvedtak med klageadgang. NOAH – for dyrs rettigheter mener at unntak etter Bernkonvensjonen må skje på sak til sak-basis, og ikke ved generelle unntak i forskrift. Foreningen viser samtidig til at lisensfelling ikke er knyttet til konkrete skade- eller problemsituasjoner, og ser derfor ikke behov for en unntaksregel for raske avgjørelser. Oslo kommune mener det ikke bør være adgang til i særlige tilfeller å fravike regler i lovforslaget ved enkeltvedtak direkte i medhold av loven. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus støtter ikke muligheten for å fravike reglene ved enkeltvedtak. Statsforvalteren kan ikke se at det er et stort behov for en slik adgang, og mener at forskriftsfesting av unntak vil gi en grundigere prosess der aktuelle parter blir involvert. Statsforvalteren mener at forskriftsfesting vil gi mer forutsigbarhet for alle parter, inkludert for offentlig forvaltning, og peker på at det vil være adgang til å klage på enkeltvedtak. Statsforvalteren ser det videre som sannsynlig med klager, og at det vil kunne forsinke gjennomføring av lisensfelling.

NOAH – for dyrs rettigheter og Oslo kommune er kritiske til at det skal være adgang til å gjøre unntak fra grunneierretten ved lisensfelling. NOAH – for dyrs rettigheter mener dette kan være i strid med EMK.

Flere av høringsinstansene har synspunkter på en adgang til å bruke løs, på drevet halsende hund ved lisensfelling. Alvdal, Folldal, Meråker, Nord-Fron, Sel, Tynset og Vågå kommuner og Norges Bondelag mener lovverket må åpne for bruk av løs, på drevet halsende hund ved lisensfelling av ulv eller annet stort rovvilt. Enkelte av kommunene mener at dette kan tillates i forskrift, mens enkelte andre mener det er å foretrekke at en adgang til bruk av løs, på drevet halsende hund ved lisensfelling bør etableres i loven. Det vises blant annet til at dette vil effektivisere lisensfelling. Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk mener at muligheten for å bruke drivende hunder ved lisensfelling av store rovdyr må reguleres i forskrift og ikke i form av enkeltvedtak, med henvisning til forutsigbarhet. WWF Verdens naturfond mener at bruk av løs, på drevet halsende hund er uetisk og ikke burde tillates. Innlandet fylkeskommune mener på sin side at bruk av løs, på drevet halsende hund er vesentlig for å gjennomføre effektiv og samfunnsøkonomisk felling av ulv og bjørn, og mener at høringsforslaget tar høyde for dette. Fylkeskommunen mener det kan fremstå unødvendig byråkratisk dersom det kreves dispensasjon for hvert enkelt tilfelle, så lenge hensyn til bufe, villrein og annet vilt er ivaretatt.

Nord-Senja reinbeitedistrikt ønsker at det tillates flere virkemidler for å redusere rovviltbestandene, blant annet bruk av lyskilder og lokkelyder.

Om koblingen mellom bestemmelsen om lisensfelling og bestemmelsen om ettersøk i høringsforslaget § 19, mener Norges Jeger- og Fiskerforbund at det er mest ryddig å ha en egen bestemmelse om ettersøk av store rovdyr i et eget kapittel om alle former for ettersøk. Forbundet peker på at rammene for ettersøk av store rovdyr skiller seg på flere punkter fra ettersøk av hjortevilt, villsvin og muflon.

Jegernes Interesseorganisasjon ønsker følgende tillegg til bestemmelsen om forfølgning av store rovdyr ved lisensfelling: «Den som på lovlig grunn for hund reiser rovdyr under lisensjakt, har rett til å forfølge og tilegne seg dyret også på grunn der en annen enn jegeren har jaktretten.»

11.2.4 Departementets vurderinger

Regler om gjennomføring av lisensfelling går frem av lovforslaget § 45, og bygger i stor grad på høringsforslaget § 41. Lisensfelling er foreslått definert i lovforslaget § 3 bokstav d.

Noen av høringsinstansene er imot at det tillates lisensfelling, og støtter av den grunn heller ikke regler om gjennomføringen av lisensfelling. Departementet understreker at naturmangfoldloven § 18 er hjemmelsgrunnlaget for å tillate lisensfelling. Adgangen etter naturmangfoldloven til å tillate lisensfellingen har ikke vært en del av høringen.

I høringen har enkelte pekt på at de ikke ønsker at Landbruks- og matdepartementet skal ha myndighet til å definere eller tillate lisensfelling. Departementet vil påpeke at ansvaret for viltressursloven på departementsnivå er delt mellom Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Klima- og miljødepartementet har ansvar for reguleringen av felling som vedtas etter naturmangfoldloven § 18, herunder lisensfelling.

Departementet har registrert lite motstand mot å ta kravet om registrering som lisensjeger i Jegerregisteret inn i loven, og opprettholder forslaget. Se lovforslaget § 45 første ledd. Registreringskravet ved utøvelse av lisensfelling skiller seg fra vanlig jakt og fangst. Departementet mener derfor at dette kravet bør gå frem av loven, på samme måte som kravet om registrering i Jegerregisteret for å drive jakt og fangst, se lovforslaget § 15.

Det er imidlertid behov for å gjøre enkelte endringer i lovforslaget § 45 første ledd, sammenlignet med høringsforslaget. Departementet viser til at det, etter høring, er foreslått en ny bestemmelse i lovforslaget § 18 om «Unntak fra kravet om jegerprøve mv. for deltakere under jakt og fangst». Det følger av bestemmelsen at kravene i lovforslaget §§ 14 til 17 til den som utøver jakt og fangst, ikke gjelder for «deltakere under jakt og fangst som ikke bruker jaktvåpen eller som er ansvarlig for feller». Kravet om registrering som lisensjeger i Jegerregisteret gjelder for den som utøver lisensfelling. Som lisensjeger regnes også deltakelse som hundefører, jf. rovviltforskriften § 15 første ledd og utøvelsesforskriften § 13 første ledd andre punktum. På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for å tydeliggjøre i lovforslaget § 45 første ledd at kravet om registrering som lisensjeger også gjelder for hundefører. Departementet foreslår at lovforslaget § 45 første ledd skal lyde som følger: «Den som utøver lisensfelling av vilt, skal være registrert som lisensjeger i Jegerregisteret. Kravet gjelder også for deltakelse som hundefører.» Registreringskravet kan utdypes i forskrift, jf. lovforslaget § 45 tredje ledd.

Flere høringsinstanser har pekt på at det er behov for å stille særlige kompetansekrav til lisensjegere i forskrift. Det følger av lovforslaget § 45 at § 20 om kompetansekrav også skal gjelde for lisensfelling, jf. lovforslaget § 45 andre ledd. Lovforslaget § 20 gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om «kompetansekrav som skal være oppfylt før utøvelse av jakt, fangst eller sanking av fugleegg og dun, blant annet krav om bestått skyteprøve for jakt på storvilt og organisering av en slik prøve». Departementet viser også til hjemmelen til å gi regler i forskrift om gjennomføring av lisensfelling i lovforslaget § 45 tredje ledd. Departementet mener derfor at loven gir tilstrekkelig hjemmel til å stille kompetansekrav til lisensjegere i forskrift. Om det skal stilles slike krav, vil være en vurdering som må tas i forbindelse med en eventuell forskriftsprosess.

Én høringsinstans mener at jegere som skal utøve lisensfelling bør håndplukkes av offentlige myndigheter og at de bør tilfredsstille strenge krav til ferdigheter, naturforståelse og jaktetikk. Tidligere ble bestandsregulering av fredet rovvilt kun foretatt av myndighetene. Den gjeldende ordningen med lisensfelling bygger imidlertid på en intensjon om at rovviltet skal forvaltes mer på linje med det jaktbare viltet. En sentral del av dette er at vanlige jegere skal kunne gjennomføre fellingen. Kravet om registrering som lisensjeger, som kommer i tillegg til krav som også gjelder ved vanlig jakt og fangst som for eksempel jegerprøve, bidrar til å gi oversikt over og kontroll med hvem som kan delta i lisensfelling. Se også om adgangen til å nekte registrering som lisensjeger nedenfor.

Departementet vil peke på at grunneiere kan stille tilleggskrav til lisensjegere som skal utøve felling på deres eiendom, i kraft av grunneiers enerett til jakt og fangst. Lovforslaget § 33 om grunneiers enerett til jakt og fangst gjelder tilsvarende for lisensfelling, jf. lovforslaget § 45 andre ledd. Grunneiere har for eksempel stilt krav om at lisensjegere som skal utøve lisensfelling av bjørn må gjennomføre et nettbasert opplæringskurs.

Hvilke av reglene i viltressursloven som skal gjelde ved lisensfelling følger av lovforslaget § 45 andre ledd. Bestemmelsen bygger på høringsforslaget § 41 andre ledd. Det foreslås at bestemmelsene i lovforslaget kapittel 1, 2, 4 og 5, kapittel 6 med unntak av §§ 38 og 41, og §§ 13, 51, 58 og 60, samt forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene, skal gjelde ved lisensfelling. Det vil si at reglene om viltforvaltningen (kapittel 2), jegerprøve, registrering i Jegerregisteret, betaling av jegeravgift mv. (kapittel 4), utøvelse (kapittel 5) og rettigheter (kapittel 6) gjelder tilsvarende ved lisensfelling.

I tillegg gjelder lovforslaget § 13 om dager med jakt- og fangstforbud tilsvarende ved lisensfelling. Departementet mener dette er en videreføring av gjeldende rett, da det er lagt til grunn at lisensfelling skal følge reglene i viltloven for jakt og fangst. Forslaget innebærer også at lovforslaget §§ 51, 58 og 60 skal gjelde ved lisensfelling. Lovforslaget § 51 regulerer eiendomsretten til vilt som er avlivet med hjemmel i naturmangfoldloven § 18. Det foreslås at det slås fast at lovforslaget § 51 gjelder ved lisensfelling, for å unngå tvil om at henvisningen til «naturmangfoldloven § 18» i lovforslaget § 51 også omfatter vilt felt ved lisensfelling. Av samme grunn foreslår departementet at det slås fast at § 58 om overtredelsesgebyr og § 60 om straff gjelder for lisensfelling, selv om dette også følger av ordlyden i disse bestemmelsene. Departementet foreslår også at det slås fast at lovforslaget kapittel 1 om innledende bestemmelser gjelder, for å unngå tvil om dette.

Bestemmelser som ikke er listet opp i lovforslaget § 45 andre ledd anses ikke relevante for gjennomføring av lisensfelling. Dette gjelder lovforslaget kapittel 3 om adgangen til jakt og fangst, sanking av egg og dun med videre, med unntak av § 13 om dager med jakt- og fangstforbud. Lisensfelling vedtas med hjemmel i naturmangfoldloven § 18. De øvrige reglene i lovforslaget kapittel 3 er derfor ikke relevante for lisensfelling. Reglene i lovforslaget kapittel 9 om diverse bestemmelser er heller ikke relevante for lisensfelling, med unntak av § 51. Lovforslaget § 38 om reindriftssamenes rett til jakt og fangst, og lovforslaget § 41 om grunneiers enerett til sanking av egg og dun, er heller ikke relevante for lisensfelling. Det anses ikke nødvendig å angi at kapittel 11 skal gjelde. I tillegg mener departementet at det kan skape uklarhet dersom lovforslaget § 48 listes opp i § 45 andre ledd, siden § 48 første ledd omfatter et snevrere fellingsgrunnlag enn lisensfelling, jf. lovforslaget § 3 bokstav d. Departementet understreker imidlertid at lovforslaget § 48 gjelder for lisensfelling i den utstrekning det følger av ordlyden i § 48.

I lovforslaget § 22 om ettersøk av påskutt vilt er det foreslått ulike regler for varsling, gjennomføring og avslutning av ettersøk av henholdsvis såret hjortevilt, villsvin og muflon, og av såret gaupe. Ettersøk i forbindelse med lisensfelling skal følge samme regler som ettersøk ved jakt på gaupe. Departementet mener det må presiseres i lovforslaget § 45 andre ledd andre punktum at «ettersøk i forbindelse med lisensfelling følger § 22 første, andre, fjerde, femte og syvende ledd», for å gjøre det tydelig hvilke deler av lovforslaget § 22 som gjelder ved lisensfelling. Dette er en videreføring av gjeldende regulering i rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27 andre ledd. Hittil er det kun åpnet for lisensfelling av fredet rovvilt. Dersom det skulle bli aktuelt å åpne for lisensfelling av andre arter, antar departementet det vil være hensiktsmessig at de samme særlige reglene for ettersøk gjelder for slike arter.

Når det gjelder innspillet fra Norges Jeger- og Fiskerforbund om å samle ettersøksreglene i et eget kapittel i loven, og ha en egen bestemmelse om ettersøk av store rovdyr i et slikt kapittel, viser departementet til vurderingene under punkt 8.2.4. Som beskrevet der, mener departementet at det er mer hensiktsmessig å ha et skille i loven mellom ettersøk i forbindelse med jakt som skjer i regi av jeger eller jaktlag, og reglene for ettersøk i regi av det offentlige. Som følge av dette systemet, og forslaget om et eget kapittel om felling etter naturmangfoldloven § 18, mener departementet at det ikke er en god lovteknisk løsning med en egen bestemmelse om ettersøk av store rovdyr.

Lovforslaget § 10 om adgangen til jakt og fangst er ikke relevant for lisensfelling, og er derfor ikke foreslått listet opp i § 45 andre ledd. Selv om det ikke er en direkte henvisning til prinsippet om hekke- og yngletidsfredning for gjennomføring av lisensfelling, vil departementet understreke at prinsippet om hekke- og yngletidsfredning i lovforslaget § 10 er et grunnleggende prinsipp i viltforvaltningen. Prinsippet gjelder følgelig også ved lisensfelling.

Departementet har mottatt ett høringsinnspill der det foreslås å innføre en generell forfølgningsrett for den som reiser rovdyr ved lisensfelling. Departementet viser til at lovforslaget § 23 om rett til å forfølge såret storvilt på annens grunn ved ettersøk vil gjelde ved lisensfelling, jf. lovforslaget § 45 andre ledd. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å innføre en særskilt bestemmelse om en mer generell forfølgningsrett på uskadde dyr ved lisensfelling av store rovdyr.

Departementet opprettholder videre forslaget i høringen om at bestemmelsen gir hjemmel til å gi regler i forskrift om gjennomføring av lisensfelling. Se lovforslaget § 45 tredje ledd. Naturmangfoldloven § 18 første ledd gir hjemmel til ved forskrift eller enkeltvedtak å «tillate» blant annet lisensfelling. Naturmangfoldloven § 18 første ledd vil derfor også gi hjemmel til å gi regler i forskrift som knyttes til å tillate lisensfelling. Det er derfor en viss overlapp mellom forskriftshjemmelen i naturmangfoldloven § 18 første ledd og forskriftshjemmelen i lovforslaget § 45 tredje ledd. Dersom bestemmelser i viltressursloven som gjelder for lisensfelling, jf. lovforslaget § 45 andre ledd, gir hjemmel til å gi forskrift, vil slike hjemler også kunne anvendes til å gi regler i forskrift som gjelder for lisensfelling. Det bør forsøkes å unngå overlapp mellom lovbestemmelser. Departementet har derfor vært i tvil om forslaget om en hjemmel til å gi forskrift om gjennomføring av lisensfelling i viltressursloven skal opprettholdes. Departementet har imidlertid falt ned på at det er hensiktsmessig at bestemmelsen om lisensfelling inneholder en hjemmel for å gi regler i forskrift om gjennomføringen av lisensfelling. Det vil sikre en tydelig lovhjemmel for å gi slike regler i forskrift. Det vises også til at rovviltforskriften og utøvelsesforskriften er hjemlet blant annet i viltloven § 26 nr. 3 og 4, som kun delvis foreslås videreført.

Formuleringen «gjennomføring» av lisensfelling er ment å gi hjemmel for å gi regler i forskrift om alle sider ved gjennomføringen av lisensfelling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 eller etter forskrift i medhold av § 18. Departementet mener at det primært er organisering, deltakelse, plikter, utøvelse og forholdet til grunneierretten ved lisensfelling som det kan være aktuelt å gi regler om i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 45 tredje ledd. Departementet presiserer at forskriftshjemmelen gjelder for gjennomføring av lisensfelling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18. Naturmangfoldloven § 18 er hjemmelsgrunnlaget for å gi regler i forskrift om å tillate lisensfelling.

Departementet opprettholder også høringsforslaget om at det presiseres at det kan gis regler om å «nekte registrering som lisensjeger». Se lovforslaget § 45 tredje ledd. Kravet om registrering som lisensjeger i Jegerregisteret følger av lovforslaget § 45 første ledd, og det bør derfor gå frem av loven at det kan gis regler om å nekte slik registrering. Departementet har ikke registrert særlig motstand i høringen mot en hjemmel for å gi slike regler. Departementet viser til at lisensfelling innebærer felling av arter som det ikke er anledning til å drive vanlig jakt og fangst av, i praksis fredet rovvilt. Blant annet av hensyn til ordningens legitimitet i samfunnet, er det behov for å kunne nekte personer som har overtrådt relevant regelverk og vilkår å delta i lisensfelling. Det samme gjelder de som har foretatt andre handlinger som må anses uforenelige med å delta i lisensfelling og bestandsregulering av rovvilt. Avhengig av grunnlaget for slik nektelse, mener departementet at det skal kunne fastsettes regler som nekter registrering for kortere perioder (for eksempel ett jaktår), for lengre perioder (for eksempel flere jaktår), eller permanent. Det å delta i lisensfelling er ingen rettighet. Det innebærer at nektelse av registering som lisensjeger heller ikke innebærer et rettighetstap.

Departementet opprettholder også at det skal være adgang til å fravike regler om utøvelse, grunneierretten med videre ved lisensfelling. Det vises til at det ble gitt dispensasjon fra forbudet mot bruk av løs, på drevet halsende hund ved lisensfelling av ulv i et avgrenset tilfelle i lisensfellingsperioden 2023/2024, med hjemmel i viltloven § 35. Etter sin ordlyd gir viltloven § 35 i dag direktoratet adgang til å fravike nærmere angitte regler i loven ved lisensfelling som gjennomføres for å avverge skade på bufe eller tamrein, jf. naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Lisensfelling som gjennomføres for å ivareta offentlige interesser av vesentlig betydning, jf. naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c, er ikke omfattet av denne adgangen. I begge tilfeller dreier lisensfelling seg om bestandsregulering, og etter departementets syn kan det ikke anses å være større eller mindre behov for å fravike regler i loven ved felling hjemlet i bokstav b enn i bokstav c. Departementet mener derfor, som i høringsforslaget, at adgangen til å fravike regler i loven om jakt og fangst skal gjelde ved lisensfelling, uavhengig av formålet med lisensfellingen. Departementet har ikke registrert innvendinger mot dette i høringen.

Departementet mener, som i høringsforslaget, at regler for jakt og fangst ved lisensfelling bare skal kunne fravikes i «særlige tilfeller», se lovforslaget § 45 tredje og fjerde ledd. Viltloven stiller ikke et slikt vilkår for å fravike regler i loven ved lisensfelling. Lisensfelling gjennomføres imidlertid for å regulere størrelsen på bestander av rovvilt, og ikke for å avverge konkrete skade- eller problemsituasjoner. Det medfører at behovet for å fravike regler for jakt og fangst er begrenset sammenlignet med skadefelling eller der myndighetene av eget tiltak har iverksatt uttak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette underbygges av at reglene i viltloven i liten grad er fraveket i forbindelse med lisensfelling. Samtidig gir lovforslaget § 53 adgang til å fravike regler i loven i forskrift om bestandsregulering av høstbare arter der det foreligger «særegne forhold». Lisensfelling bygger på en intensjon om at rovviltet skal forvaltes mer på linje med de jaktbare viltartene, og det er derfor naturlig å se hen til adgangen til å fravike regler i loven i forbindelse med jakt og fangst av viltarter med fastsatt jakttid. Etter departementets syn vil det primært foreligge «særlige tilfeller» der kunnskapsbaserte vurderinger tilsier at det er et reelt behov for å fravike regler i loven for å oppnå nødvendig bestandsregulering av de aktuelle rovviltartene.

Forslaget innebærer blant annet at restriksjoner etter kapittel 5 kan fravikes, for eksempel ved å tillate bruk av motorkjøretøy eller lys ved lisensfelling, eller at lisensfelling kan gjennomføres uavhengig av grunneiers tillatelse, dersom det foreligger «særlige tilfeller».

Eventuelle unntak fra regler i viltressursloven ved lisensfelling, må vurderes i lys av Bernkonvensjonen. Etter Bernkonvensjonen, og etter alminnelige forvaltningsrettslige regler om forholdsmessighet, vil det være et avveiningsspørsmål hva som kan og bør tillates i det enkelte tilfellet.

Etter departementets syn vil også intensjonen om at lisensfelling skal bidra til at bjørn, jerv og ulv forvaltes mer på linje med de jaktbare artene, medføre at det er bestemmelser i lovforslaget det er lite praktisk å fravike. Departementet peker særlig på at det vil være anledning til å fravike grunneierretten ved lisensfelling. Dette vil innebære at grunneier ikke kan nekte lisensfelling på sin eiendom. Ordningen med lisensfelling, slik den er etablert i rovviltforskriften, bygger imidlertid på at lisensfelling skal være knyttet til grunneierretten, på samme måte som jakt og fangst. Departementet mener derfor at det vil være lite aktuelt å fravike grunneierretten ved lisensfelling. Samtidig gir lovforslaget § 53, som gjelder bestandsregulering av viltarter som har jakttid under særegne forhold, en slik adgang. I tråd med intensjonen om at rovviltet gjennom lisensfelling skal kunne forvaltes mer på linje med jaktbart vilt, bør loven derfor gi en adgang til å fravike grunneierretten også ved lisensfelling i særlige tilfeller.

Noen høringsinstanser har pekt på at det kan være i strid med EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1 (P1-1) å fravike grunneierretten ved lisensfelling dersom grunneier nekter lisensfelling på sin eiendom av ulike grunner. Som beskrevet under punkt 3.3.2, har EMD avsagt flere dommer som kan være relevante for forståelsen av innholdet i rettighetene etter konvensjonen i lys av nasjonale reguleringer av jakt- og fangstutøvelse. Eksempelvis fant EMD i saken Herrmann mot Tyskland at nasjonale regler som påla eiere av jaktmark under et visst areal å bli innlemmet i en jaktordning, utgjorde et inngrep i eiendomsretten etter tilleggsprotokoll 1 artikkel 1. Plikten til å tolerere jakt på egen eiendom innebar en uforholdsmessig byrde for grunneier i denne saken, da han var imot jakt av etiske grunner. Adgangen til å tillate lisensfelling er vesentlig strengere regulert enn jakt og fangst. Det stilles blant annet krav om at fellingen må være nødvendig for å oppnå formål som angitt i loven. Lisensfelling kan tillates for å avverge skade på privat eiendom, eller for å ivareta offentlige interesser, jf. rovviltforskriften § 2 bokstav g. Etter departementets syn vil derfor en adgang til å kunne fravike grunneierretten ved lisensfelling, ikke være i strid med EMK første tilleggsprotokoll. Samtidig skiller lisensfelling seg fra skadefelling, ved at det ikke foreligger konkrete og mer eller mindre akutte skadesituasjoner. Forholdet til EMK første tilleggsprotokoll må vurderes konkret, dersom det skulle bli aktuelt å fravike grunneierretten i forskrift eller ved enkeltvedtak.

En rekke høringsinstanser har synspunkter på hvordan regler i viltressursloven skal kunne fravikes ved lisensfelling; om dette skal kunne skje i forskrift, ved enkeltvedtak eller i begge former. Etter departementets syn bør eventuelle fravikelser som et utgangspunkt skje ved forskrift. Departementet foreslår at en slik forskriftskompetanse går frem av lovforslaget § 45 tredje ledd. Dersom det er aktuelt å fravike regler i loven ved lisensfelling, vil en forskriftsprosess sikre en grundig prosess med involvering og kunngjøring. Etter departementets syn kan det være særlig viktig med en involverende prosess dersom det vurderes å fravike regler i loven ved lisensfelling. Det å fravike regler i loven ved lisensfelling vil kunne oppfattes kontroversielt, og det bør legges opp til prosesser som i størst mulig grad bidrar til aksept for denne forvaltningen. Departementet antar også at eventuelle fravikelser i de fleste tilfeller vil falle inn under forskriftsbegrepet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, fordi dette som oftest vil gjelde for en mer eller mindre ubestemt krets av personer (lisensjegere).

I høringsforslaget ba departementene om innspill på behovet for å kunne fravike regler i lovforslaget ved vedtak direkte i medhold av loven. En slik adgang følger av viltloven § 35, for regler om utøvelse av jakt og fangst og om grunneierretten. Flere av høringsinstansene er kritiske til en slik adgang, mens enkelte høringsinstanser støtter en slik adgang. Etter departementets syn er det hensyn som taler for og mot at regler i loven skal kunne fravikes ved vedtak direkte i medhold av loven ved lisensfelling. På den ene siden gjennomføres lisensfelling for å regulere størrelsen på bestander av bjørn, jerv og ulv, og er ikke knyttet til konkrete skade- eller problemsituasjoner. Behovet for raske avgjørelser om å fravike regler for jakt og fangst i lovforslaget fremstår derfor begrenset. Dette underbygges av at det i svært liten grad har vært ansett aktuelt å bruke fleksibiliteten etter viltloven § 35 til å fravike regler for jakt og fangst ved lisensfelling ved vedtak direkte i medhold av loven. På den andre siden gir viltloven § 35 en fleksibilitet som kan ivareta behov i spesielle situasjoner, eller behov som er knyttet til så avgrensede situasjoner at det kan være unødvendig og lite hensiktsmessig med en forskriftsprosess. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det bør være en slik adgang. Se lovforslaget § 45 fjerde ledd.

Et vedtak om å tillate lisensfelling etter naturmangfoldloven § 18 er et enkeltvedtak, jf. naturmangfoldloven § 18 første ledd. Departementet legger til grunn at et vedtak om å fravike regler om jakt og fangst i lovforslaget ved lisensfelling derfor også er et enkeltvedtak. Det innebærer at forvaltningslovens regler om klage vil gjelde.

Det vil også kunne fastsettes regler i forskrift i medhold av lovforslaget § 45 tredje ledd som gir aktuell beslutningsmyndighet adgang til gjennom enkeltvedtak å fravike regler i viltressursloven eller regler gitt i medhold av viltressursloven.

Når det gjelder innspillet fra NOAH – for dyrs rettigheter om at Bernkonvensjonen innebærer at eventuelle fravikelser fra regler i lovforslaget ved lisensfelling kun kan skje ved enkeltvedtak, deler ikke departementet denne forståelsen. Dersom det skal benyttes metoder ved lisensfelling som er forbudt etter Bernkonvensjonens vedlegg IV, må vilkårene i konvensjonens artikkel 9 være oppfylt. Dette kan også ivaretas ved fastsettelse av forskrift. Dersom det vurderes å fastsette forskrift som tillater bruk av metoder som er forbudt etter Bernkonvensjonens vedlegg IV, må det for det konkrete tilfellet vurderes om og hvordan det kan sikres at vilkårene i artikkel 9 er ivaretatt.

11.3 Skadefelling

11.3.1 Gjeldende rett

Begrepet «skadefelling» benyttes hovedsakelig om felling av vilt for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom, hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Skadefelling kan også omfatte felling av vilt med hjemmel i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav a (beskytte naturlig forekommende planter, dyr og økosystemer), bokstav c (ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning) eller bokstav g (fremmede organismer). Skadefelling har som formål å avverge skade forårsaket av vilt i situasjoner hvor det foreligger et konkret skadepotensial. Skadefelling rettes derfor mot ett eller flere bestemte individer av en viltart, jf. viltforskriften § 3-3 første ledd bokstav c og rovviltforskriften § 2 bokstav a.

Myndigheten til å tillate skadefelling etter naturmangfoldloven § 18 ligger som utgangspunkt til Kongen, men er delegert til Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet. I tillegg er kommunen gitt myndighet til å gi tillatelse til uttak av hjortevilt og bever for å avverge skade etter § 18 første ledd bokstav b, samt til å fjerne beverbolig eller dam for å hindre vesentlig skade ved oversvømmelse, jf. naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd.

Det er gitt nærmere regler om å tillate skadefelling av vilt i viltforskriften kapittel 3. Reglene i viltforskriften om skadefelling gjelder ikke for smågnagere og krypdyr som gjør skade på person eller eiendom, jf. naturmangfoldloven § 17 første ledd, hjortevilt og bever som gjør skade på avling, skog, vann eller annen eiendom, jf. naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd, eller for gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn, jf. rovviltforskriften. Viltforskriften er gitt med hjemmel i både viltloven og naturmangfoldloven. Etter viltforskriften kapittel 3 kan skadelidte selv gjennomføre skadefelling av enkelte arter etter egen beslutning, mens det for andre arter kreves tillatelse fra kommunen, statsforvalteren eller Miljødirektoratet.

Nærmere regler om å tillate skadefelling av bjørn, jerv, gaupe, kongeørn og ulv er gitt i rovviltforskriften. Rovviltforskriften er, som viltforskriften, gitt med hjemmel i både viltloven og naturmangfoldloven. For skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv brukes begrepet «betinget skadefelling», som er definert som «[v]edtak med hjemmel i naturmangfoldloven § 18 første ledd b) om felling av enkeltindivider av rovvilt for å stanse eller forhindre skader på husdyr, tamrein eller annen eiendom som nevnt i loven § 18 første ledd b), der det på forhånd er fastsatt kvote og vilkår av overordnet myndighet», jf. rovviltforskriften § 2 første ledd bokstav a. Skadefelling av bjørn, gaupe, jerv og ulv i henhold til rovviltforskriften §§ 8, 9 og 13 gjennomføres normalt av kommunale eller interkommunale skadefellingslag.

Gjennomføring av skadefelling av vilt er i en viss utstrekning regulert direkte i viltloven. Viltloven bruker imidlertid i stor grad ordlyden «jakt og fangst». Utøvelsesforskriften, rovviltforskriften og viltforskriften inneholder utfyllende regler om gjennomføring av skadefelling. Utøvelsesforskriften gir regler om blant annet aldersgrense, bruk av våpen, jegerprøve, skyteprøve, bruk av hund, bruk av feller, og ettersøk ved felling av skadegjørende vilt i henhold til tillatelse gitt i naturmangfoldloven eller forskrifter med hjemmel i naturmangfoldloven. Viltforskriften gir enkelte regler om gjennomføringen av skadefelling av alle viltarter unntatt smågnagere og krypdyr som gjør skade på person eller eiendom, jf. naturmangfoldloven § 17 første ledd, hjortevilt og bever som gjør skade på avling, skog, vann eller annen eiendom, jf. naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd og gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn, herunder regler om metoder og forholdet til grunneierretten. Rovviltforskriften gir enkelte regler om gjennomføring av skadefelling av gaupe, jerv, bjørn og ulv, blant annet regler om forholdet til grunneierretten, metoder for skadefelling og ettersøk.

Det går ikke klart frem av viltloven at krav om jegerprøve, registrering i Jegerregisteret, betaling av jegeravgift med videre gjelder for den som skal gjennomføre skadefelling. Det følger imidlertid forutsetningsvis av viltloven § 42 at kravet om betaling av jegeravgift som et utgangspunkt også gjelder for annen felling enn vanlig jakt og fangst. Videre følger det i stor grad av utøvelsesforskriften at slike krav også gjelder ved skadefelling.

Det går ikke klart frem av viltloven om skadefelling er omfattet av reglene i lovens kapittel VI om utøvelse av jakt og fangst. Ved skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å forhindre skade på bufe og tamrein er det imidlertid forutsatt i viltloven § 35 første ledd at viltlovens kapittel VI om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder. For skadefelling av annet vilt er det fastsatt i viltforskriften § 3-13 første ledd at ved uttak av vilt etter denne forskriften «gjelder viltloven kapittel VI og forskrift 22. mars 2002 nr. 313 om utøvelse av jakt, felling og fangst hvis ikke annet er bestemt i tillatelsen».

Det går heller ikke klart frem av viltloven om skadefelling er omfattet av reglene i lovens kapittel VII om retten til jakt og fangst. Ved skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å forhindre skade på bufe og tamrein, er det imidlertid forutsatt i viltloven § 35 andre ledd at regelen om grunneiers enerett til jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder. For skadefelling av annet vilt er det lagt til grunn i viltforskriften § 3-14 at uttak etter forskriften ikke er omfattet av grunneierretten. Det er fastsatt at den som gjennomfører skadefelling i medhold av tillatelse etter viltforskriften på forhånd skal varsle grunneier.

Regelverket gir generelt en vid adgang til å fravike de alminnelige reglene om jakt og fangst ved skadefelling. Viltloven § 26 inneholder en rekke forskriftshjemler, som er benyttet som hjemmelsgrunnlag for regler om skadefelling i rovviltforskriften og utøvelsesforskriften. Etter viltloven § 26 nr. 4 kan det gis nærmere regler om blant annet felling av vilt for «særlige formål uten hensyn til de regler som ellers gjelder». Se nærmere omtale av viltloven § 26 nr. 4 under punkt 12.6.

Videre gir viltloven § 35 første ledd direktoratet adgang til å bestemme at reglene om utøvelse av jakt og fangst kan fravikes ved skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å forhindre skade på bufe og tamrein. Ordlyden «bestemme» er i praksis tolket til å innebære at reglene kan fravikes ved enkeltvedtak og i forskrift. En slik regel er gitt i rovviltforskriften § 9. I rovviltforskriften § 9 siste ledd tredje punktum er det fastsatt at statsforvalteren kan knytte nærmere vilkår til skadefellingstillatelser, herunder «metoder for felling». I Klima- og miljødepartementets kommentar til bestemmelsen er det presisert at dette innebærer at regler som ellers gjelder i viltloven om fellings-, jakt- og fangstmetoder kan settes til side der statsforvalteren iverksetter skadefelling av rovvilt. Eksempler er bruk av motorkjøretøy for å lete etter spor og bruk av feller til levende fangst. Miljødirektoratet har i brev av 14. juli 2017 delegert myndighet til å fravike forbudet mot bruk av løs, på drevet halsende hund ved skadefelling av ulv til statsforvalteren. Statsforvalteren gir tillatelse til bruk av løs, på drevet halsende hund ved skadefelling av ulv etter en konkret vurdering. I veilederen M-1440, 2019 «Veileder for gjennomføring av fellingsoppdrag» har Miljødirektoratet for øvrig gjennomgått og vurdert metodebruk ved skadefelling av rovvilt. Viltloven § 35 andre ledd gir direktoratet adgang til å bestemme at felling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å forhindre skade på bufe og tamrein, og skadefelling av hjortevilt og bever etter naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd, kan «utføres av andre enn den jaktberettigede». Det vil si at viltlovens regler om retten til jakt og fangst kan fravikes ved slik felling. En slik regel er gitt i rovviltforskriften § 9. Det følger av rovviltforskriften § 9 siste ledd siste punktum at statsforvalteren kan bestemme at skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv kan «gjennomføres uavhengig av grunneiers jaktrett, jf. viltloven § 35».

Ved skadefelling av annet vilt enn bjørn, jerv, gaupe og ulv er det fastsatt i viltforskriften § 3-13 første ledd andre punktum at «beslutningsmyndigheten kan tillate andre metoder for uttak» enn de som følger av viltlovens regler om utøvelse av jakt og fangst. Andre metoder for felling kan for eksempel være at man fraviker reglene for bruk av feller eller våpen. Eksempler på tilfeller hvor det er behov for å benytte andre metoder for felling, kan være ved skadefelling i tettbygde strøk, i næringsmiddelanlegg eller på flyplasser. Etter § 3-13 andre ledd kan Miljødirektoratet etter søknad gi «firma som driver med skadedyrbekjempelse generelle tillatelser til andre avlivingsmetoder på nærmere angitte vilkår».

Etter viltloven § 42 kan departementet gi regler i forskrift om å frita for betaling av jegeravgift ved felling som ikke er ledd i vanlig jakt og fangst. En slik regel er fastsatt i viltforskriften § 3-13 tredje ledd. Det følger av viltforskriften § 3-13 at det ikke er krav om betalt jegeravgift ved skadefelling av vilt etter denne forskriften, men den som bruker skytevåpen eller felle ved uttak skal være registrert i Jegerregisteret.

I rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27 er det gitt særlige regler om ettersøk av gaupe, jerv, bjørn, kongeørn og ulv. Reglene gjelder blant annet for ettersøk av disse artene i forbindelse med skadefelling. Se punkt 8.2 for en nærmere beskrivelse av rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27.

Eiendomsretten til vilt som er felt ved skadefelling ligger til Viltfondet, jf. viltloven § 48 første ledd andre punktum, se nærmere omtale under punkt 12.3.

11.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo en egen bestemmelse om gjennomføring av skadefelling. Se høringsforslaget § 42.

Departementene foreslo at skadefelling som et utgangspunkt skulle følge de fleste reglene om jakt og fangst i høringsforslaget. Departementenes forslag innebar konkret at bestemmelsene i høringsforslagets kapittel 1, 2, 4, 5, kapittel 6 med unntak av § 34, kapittel 11, og §§ 47, 54, 55 og 57, samt forskrift gitt i medhold av disse bestemmelsene, skulle gjelde ved skadefelling. Departementene foreslo at det skulle tydeliggjøres at ettersøk av bjørn, jerv, gaupe og ulv i forbindelse med skadefelling skulle følge høringsforslaget § 19 første, andre, fjerde, femte og syvende ledd, som ved jakt på gaupe.

Departementene foreslo også en hjemmel i høringsforslaget § 42 andre ledd for Kongen til å gi regler i forskrift om gjennomføring av skadefelling, blant annet om at felling kan gjennomføres uten hensyn til bestemmelser i viltressursloven eller forskrift i medhold av loven. Departementene foreslo at Kongen ved enkeltvedtak kan fravike bestemmelser i viltressursloven eller forskrift i medhold av loven, jf. høringsforslaget § 42 tredje ledd.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt om lag 40 høringsinnspill til høringsforslaget § 42 om skadefelling.

Norges Bondelag støtter forslaget om å etablere et klart skille mellom skadefelling og ordinær jakt. Statsforvalteren i Innlandet støtter presiseringer knyttet til felling i høringsforslaget § 42.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus støtter forslaget, herunder tydeliggjøring av formalkrav til jegeren. Skogkurs, Bjerkreim, Indre Østfold, Lund og Sokndal kommuner mener det bør stilles særskilte kompetansekrav for å kunne drive med skadefelling.

Utmarksavdelinga Vest AS mener bestemmelsen bør plasseres i naturmangfoldloven, mens Stavanger kommune mener at lovteksten i § 42 er uklar og bør tydeliggjøres.

Bergen kommune mener det er behov for utfyllende regler om hvilke vilkår som skal ligge til grunn for kommunenes vurdering av skadefelling hjemlet i naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd.

De fleste høringsinnspillene dreier seg om adgangen til å fravike regler for jakt og fangst ved skadefelling. En rekke høringsinstanser, herunder Innlandet fylkeskommune, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og kommunene Dovre, Lesja, Lom, Sel og Vågå mener det bør være en videre adgang til bruk av virkemidler ved skadefelling enn ved jakt og fangst. Flere av disse peker spesifikt på at det bør være en slik adgang ved skadefelling av store rovdyr. En rekke høringsinstanser, herunder Dovre, Lesja, Lom, Sel og Vågå kommuner, mener en slik videre adgang til virkemiddelbruk bør følge direkte av loven og ikke av forskrift.

Aremark, Bjerkreim, Indre Østfold, Lund og Sokndal kommuner støtter forslaget om at det ved skadefelling tydeligere kan dispenseres fra bestemmelsene som er nevnt. Innlandet fylkeskommune mener det kan fremstå unødvendig byråkratisk om det kreves en dispensasjon for hvert enkelt tilfelle så lenge hensyn til bufe, villrein og annet vilt er ivaretatt.

Alvdal, Folldal, Nord-Fron og Tynset kommuner mener regelverket til kommunale skadefellingslag bør inn i egen forskrift.

Flere av høringsinstansene, herunder Norsk Bonde- og Småbrukarlag, kommunene Alvdal, Bardu, Folldal, Nord-Fron, Saltdal, Tynset og Vågå mener kommunale og interkommunale skadefellingslag bør ha den samme adgangen til bruk av virkemidler som Statens naturoppsyn. Bardu og Saltdal kommuner mener det bør være en hjemmel som gir statsforvalteren og Miljødirektoratet anledning til å dispensere fra bestemmelser slik at skadefelling i regi av kommunale og interkommunale skadefellingslag i større grad sidestilles med de statlige fellingslag.

En rekke høringsinstanser har synspunkter på mer konkrete virkemidler de mener bør tillates ved skadefelling. Innlandet fylkeskommune mener at bruk av løs, på drevet halsende hund er vesentlig for å gjennomføre en effektiv og samfunnsøkonomisk felling av ulv og bjørn, og anser at høringsforslaget tar høyde for dette. Også Meråker kommune tar til orde for at det bør åpnes for bruk av løs, på drevet halsende hund ved skadefelling av ulv, jerv og bjørn. Nord-Fron kommune mener løs, på drevet halsende hund må tillates til bruk og trening på store rovdyr for å ha velfungerende hunder som kan benyttes ved skadefelling, og ønsker en generell forenkling og effektivisering når det gjelder dispensasjon fra regler om båndtvang og regler om motorferdsel. Alvdal, Folldal, Sør-Varanger og Tynset kommuner mener alle hunderaser må gjøres tilgjengelige, og at skadefellingsmannskap må få dispensasjon fra båndtvang- og motorferdselsforbud. Engerdal Senterparti anbefaler at bruk av løs, på drevet halsende hund ved skadefelling av rovvilt integreres i regelverket, inkludert opplæring i bruk av slike hunder. Partiet foreslår at kommunene gis myndighet til å gi tillatelser til bruk av slike hunder for kommunale fellingslag, både i fellingssammenheng og til trening. Sel kommune mener det må tillates bruk av hund og særskilte siktemidler. Dovre, Lesja, Lom, Skjåk og Vågå kommuner mener restlysforsterkende, termisk siktemiddel og andre siktemiddel med liknende teknologi må tillates brukt under skadefelling av store rovvilt, og spesielt ved skadefelling av jerv. Norsk Bonde- og Småbrukarlag skriver i sin høringsuttalelse at det må være lov å bruke droner til å lokalisere vilt ved skadefelling, at kunstig lys må være tillatt, at grunneiers enerett til jakt må kunne tilsidesettes, og at nytt forskriftsverk må åpne for bruk av løs, på drevet halsende hund på rovviltarter det er aktuelt å skadefelle. Også Norsk Sau og Geit mener det er riktig å videreføre dagens praksis om at skadefelling skal kunne gjennomføres uten grunneiers samtykke. Alvdal, Folldal, Tynset og Vågå kommuner mener håndvåpen med egnet kaliber må kunne brukes til felling av jerv i steinur.

NOAH – for dyrs rettigheter mener mange unntak gis konsekvent og dermed uthuler forbud mot forbudte metoder. Foreningen mener grunneier må kunne motsette seg skadefelling på egen eiendom, se nærmere beskrivelse av innspillet under punkt 11.2.3. NOAH – for dyrs rettigheter støtter ikke en bestemmelse i viltforskriften om at skadefelling kan gjennomføres uavhengig av reglene i viltressursloven. Foreningen er mot at skadefelling presenteres som et «hellig oppdrag» hvor de vanlige lovreglene ikke gjelder, og mener det gir et signal til allmennheten om at «alt» er tillatt mot dyr som gjør «skade».

Rogaland fylkeskommune mener at kommende forskriftsendringer bør åpne for at kommunen får flere alternativer til skadefelling for å redusere høye bestander av hjortevilt i tettbygde strøk.

FugleAdvokatene mener terskelen for skadefellingsvedtak må være høyere enn i dag, mens Dyrenes Rett mener skadefelling ikke bør tillates i den perioden dyrene har unger. NOAH – for dyrs rettigheter mener skadefelling ikke kan gjennomføres på dager med jaktforbud.

Norges Miljøvernforbund mener at ingen som tidligere er straffet for faunakriminalitet skal kunne tillates å delta i skadefelling.

11.3.4 Departementets vurderinger

Regler om gjennomføring av skadefelling går frem av lovforslaget § 46 og bygger i stor grad på høringsforslaget § 42. Skadefelling er foreslått definert i lovforslaget § 3 bokstav e. Også skadefelling som er vedtatt av kommunen med hjemmel i naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd omfattes av lovforslaget § 46, jf. definisjonen av skadefelling i lovforslaget § 3 bokstav e. Departementet understreker at naturmangfoldloven § 18 er lovgrunnlaget for å tillate skadefelling. Adgangen til å tillate skadefelling etter naturmangfoldloven § 18 har ikke vært en del av høringen.

Departementet foreslår at de fleste reglene i viltressursloven skal gjelde tilsvarende for skadefelling. Det gjelder blant annet regler om viltforvaltningen (lovforslaget kapittel 2), regler om jegerprøve, registrering i Jegerregisteret, betaling av jegeravgift mv. (lovforslaget kapittel 4), regler om utøvelse (lovforslaget kapittel 5) og regler om rettigheter (lovforslaget kapittel 6). Se lovforslaget § 46 første ledd. Forslaget innebærer en tydeligere og mer helhetlig regulering i lov av gjennomføringen av skadefelling, enn etter gjeldende rett. Samtidig er det behov for å videreføre en fleksibilitet til blant annet å kunne gjennomføre skadefelling uavhengig av tillatelse fra grunneier, og til å ha adgang til å bruke metoder som gir tilstrekkelig effektiv og forsvarlig felling. Se lovforslaget § 46 andre og tredje ledd. Det vil være behov for endringer i forskriftene som regulerer skadefelling for å videreføre fleksibiliteten som i dag gjelder for gjennomføring av skadefelling.

Det følger av lovforslaget § 46 første ledd at bestemmelsene i kapittel 1, 2, 4 og 5, kapittel 6 med unntak av §§ 38 og 41, og §§ 51, 58 og 60, samt forskrift gitt i medhold av disse bestemmelsene, gjelder ved skadefelling.

Bestemmelsene som ikke er listet opp, anses ikke relevante for gjennomføring av skadefelling. Lovforslaget kapittel 3 om adgangen til jakt og fangst, sanking av egg og dun med videre, inkludert lovforslaget § 13 om dager med jakt- og fangstforbud er ikke relevant ved skadefelling. Etter gjeldende rett er det lagt til grunn at viltloven § 10 om dager med jaktforbud ikke gjelder for skadefelling. Dette foreslås videreført. Kapittel 9 om diverse bestemmelser er heller ikke relevant for skadefelling, med unntak av lovforslaget § 51 om det statlige viltfondets eiendomsrett og inndragning av ulovlig felt vilt med videre. Lovforslaget § 38 om reindriftssamenes rett til jakt og fangst, og lovforslaget § 41 om retten til sanking av egg og dun, er heller ikke relevante for skadefelling.

Lovforslaget innebærer at kapittel 4 som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved skadefelling. Det vil si at krav om blant annet jegeravgift, registrering i Jegerregisteret, betaling av jegeravgift, krav om skyteprøve og eventuelle andre kompetansekrav og alderskrav, gjelder for den som skal gjennomføre skadefelling. Noen høringsinstanser mener det er behov for å stille særlige kompetansekrav for utøvelse av skadefelling. Departementet vil vise til at lovforslaget § 46 innebærer at § 20, som gir hjemmel til å gi forskrift om kompetansekrav som må være oppfylt før utøvelse av blant annet jakt og fangst, gjelder tilsvarende for skadefelling. Det vises også til forslaget om en hjemmel for å gi regler i forskrift om gjennomføring av skadefelling, se lovforslaget § 46 andre ledd. Departementet mener derfor at loven gir tilstrekkelig hjemmel til å stille kompetansekrav til jegere som skal utøve skadefelling, dersom det vurderes som aktuelt.

Lovforslaget innebærer videre at kapittel 5 om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved skadefelling. Flere høringsinstanser mener at skadefelling ikke skal være omfattet av reglene for utøvelse av jakt og fangst, eller at det burde fastsettes unntak fra forbud mot bruk av enkelte virkemidler direkte i loven fremfor at det gis dispensasjon i enkeltsaker. Departementet viser til at bestemmelsene i lovforslaget kapittel 5 bygger på vurderinger av blant annet sikkerhet, dyrevelferd og internasjonale forpliktelser. Departementet mener derfor at skadefelling som et utgangspunkt skal følge reglene i viltressursloven for utøvelse av jakt og fangst. Departementet viser også til at det etter gjeldende rett, jf. viltloven § 35, er forutsatt at reglene om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder for skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å avverge skade på bufe og tamrein. For skadefelling av rovvilt i de nevnte tilfellene er forslaget derfor en videreføring av gjeldende rett. For skadefelling av annet vilt etter viltforskriften innebærer forslaget en lovfesting av regelen i viltforskriften § 3-13.

I lovforslaget § 22 om ettersøk av påskutt vilt, er det foreslått ulike regler for varsling, gjennomføring og avslutning av ettersøk av henholdsvis påskutt hjortevilt, villsvin og muflon, og av påskutt gaupe. Reglene i lovforslaget § 22 som gjelder gaupe er en videreføring av gjeldende regler for ettersøk av bjørn, jerv, gaupe, kongeørn og ulv i rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27 andre ledd. For å klargjøre hvilke deler av lovforslaget § 22 som gjelder ved skadefelling av disse rovviltartene opprettholder departementet forslaget om å presisere dette i ordlyden i lovforslaget § 46. Se § 46 første ledd andre punktum.

Lovforslaget innebærer videre at kapittel 6 om retten til jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved skadefelling. For skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å avverge skade på bufe og tamrein tydeliggjør forslaget utgangspunktet etter viltloven § 35 andre ledd. For skadefelling av annet vilt etter viltforskriften innebærer lovforslaget § 46 en endring sammenlignet med gjeldende rett. Forslaget er imidlertid ikke ment å innebære en realitetsendring. Det vises til nærmere omtale under, om adgangen til å fravike blant annet regelen om grunneierretten ved skadefelling. Det tas sikte på å videreføre regelen i rovviltforskriften § 9 om at skadefelling som iverksettes av statsforvalteren etter bestemmelsen kan «gjennomføres uavhengig av grunneiers jaktrett». Det tas også sikte på å fastsette en tilsvarende bestemmelse i rovviltforskriften § 13, i forbindelse med Miljødirektoratets myndighet til å fatte vedtak om felling etter rovviltforskriften. Det vil også vurderes en bestemmelse i viltforskriften om at skadefelling etter viltforskriften kan gjennomføres uavhengig av grunneiers rett til jakt og fangst.

Lovforslaget innebærer videre at §§ 51, 58 og 60 gjelder ved skadefelling. Lovforslaget § 51 regulerer eiendomsretten til vilt som er avlivet med hjemmel i naturmangfoldloven § 18, og det går dermed direkte frem av ordlyden at bestemmelsen gjelder for skadefelling. Det foreslås likevel at det slås fast at lovforslaget § 51 gjelder ved skadefelling, for å unngå tvil om dette. Av samme grunn foreslår departementet at det slås fast at lovforslaget §§ 58 og 60 gjelder for skadefelling. Det foreslås også å slå fast at lovforslagets kapittel 1 om innledende bestemmelser og kapittel 2 om viltforvaltningen gjelder for skadefelling, for å unngå tvil om dette. Det anses ikke nødvendig å angi at kapittel 11 skal gjelde. I tillegg mener departementet at det kan skape uklarhet dersom lovforslaget § 48 listes opp i § 46 første ledd, siden § 48 første ledd omfatter et snevrere fellingsgrunnlag enn skadefelling, jf. lovforslaget § 3 bokstav e. Departementet understreker imidlertid at lovforslaget § 48 gjelder for skadefelling i den utstrekning det følger av ordlyden i § 48.

Departementet opprettholder forslaget om at Kongen gis hjemmel til å gi regler i forskrift om «gjennomføring av skadefelling». Se lovforslaget § 46 andre ledd.

Naturmangfoldloven § 18 første ledd gir hjemmel til ved forskrift eller enkeltvedtak å tillate blant annet skadefelling. Naturmangfoldloven § 18 første ledd vil derfor også gi hjemmel til å gi regler i forskrift som knyttes til å «tillate» skadefelling. Det er derfor en viss overlapp mellom forskriftshjemmelen i lovforslaget § 46 andre ledd og naturmangfoldloven § 18 første ledd. Bestemmelser i viltressursloven som etter lovforslaget § 46 første ledd gjelder for skadefelling, og som inneholder hjemmel til å gi forskrift, vil gi hjemmel til å gi forskrift på det aktuelle feltet også for skadefelling. Dette medfører en overlapp mellom forskriftshjemmelen i lovforslaget § 46 andre ledd og slike forskriftshjemler. Det bør forsøkes å unngå overlapp mellom lovbestemmelser. Departementet har likevel kommet til at det er hensiktsmessig å videreføre forslaget om en egen hjemmel for regler i forskrift om gjennomføring av skadefelling, på samme måte som for lovforslaget § 45 og § 47. Det vil gi en tydelig lovhjemmel for å gi regler om gjennomføring av skadefelling i forskrift. Det vises også til at rovviltforskriften og utøvelsesforskriften er hjemlet blant annet i viltloven § 26 nr. 3 og 4, som kun delvis foreslås videreført.

Formuleringen «gjennomføring av skadefelling» er ment å gi hjemmel for å gi regler i forskrift om alle sider ved gjennomføringen av skadefelling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 eller etter forskrift i medhold av § 18. Departementet mener det primært er organisering, deltakelse, plikter, utøvelse og forholdet til grunneierretten ved skadefelling det vil være aktuelt å gi regler om i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 46 andre ledd. Departementet presiserer at forskriftshjemmelen gjelder for gjennomføring av skadefelling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18. Naturmangfoldloven § 18 er lovgrunnlaget for å gi regler i forskrift om å tillate skadefelling.

Enkelte høringsinstanser mener at personer som er straffet for faunakriminalitet bør kunne nektes å utøve skadefelling. Ved faunakriminalitet kan en reaksjon være at man ved dom eller forelegg fratas retten til å utøve jakt og fangst. I praksis håndteres dette ved at man mister adgangen til å betale jegeravgift så lenge rettighetstapet består. Kravet om betaling av jegeravgift gjelder som et utgangspunkt også ved skadefelling, jf. lovforslaget § 46 første ledd og § 16. Dersom jegeren skal nektes utøvelse av skadefelling for en lengre periode enn tap av retten til jakt og fangst, kreves det forskriftshjemmel for det. Departementet viser til at lovforslaget § 46 andre ledd gir hjemmel for å gi regler om blant annet deltakelse i skadefelling. Departementet mener dette gir tilstrekkelig hjemmel til å gi regler i forskrift om blant annet slike begrensninger i adgangen til å delta i skadefelling.

Departementet mener det bør gå frem av lovforslaget § 46 andre ledd at kommunen kan tildeles oppgaver i forskrift etter bestemmelsen. Departementet viser for eksempel til at kommunen i dag er tildelt oppgaver knyttet til skadefelling etter viltforskriften, som også omfatter en adgang til å fatte avgjørelser om utøvelsen av fellingen. Dette er nytt sammenlignet med forslaget som var på høring.

En rekke høringsinstanser mener det bør være adgang til å bruke flere virkemidler ved skadefelling enn ved jakt og fangst, mens andre høringsinstanser er kritiske til en slik adgang. Departementets vurdering er at det kan gjøre seg gjeldende særlige behov knyttet til effektivitet og presisjon ved skadefelling. Slike behov gjelder ikke bare med hensyn til effektiviteten ved fellingen, men kan også være knyttet til å sikre forsvarligheten ved fellingen. Det kan for eksempel være behov for å gjennomføre felling uavhengig av om det er innhentet tillatelse fra grunneier eller for å bruke virkemidler som bruk av motorkjøretøy eller lys i forbindelse med fellingen. Departementet foreslår derfor, som i høringen, at det skal være adgang til å fravike regler i viltressursloven ved skadefelling. Se lovforslaget § 46 andre og tredje ledd.

Departementet viser til at flere bestemmelser i viltloven, viltforskriften og rovviltforskriften enten fraviker reglene om jakt og fangst ved skadefelling, forutsetter at disse reglene ikke gjelder ved skadefelling, eller gir adgang til å fravike regler om jakt og fangst ved skadefelling. Departementet mener det er behov for en tydelig hjemmel for å kunne videreføre fleksibiliteten etter disse bestemmelsene. Lovforslaget § 46 andre ledd gir derfor Kongen hjemmel til å gi forskrift blant annet om at «felling kan gjennomføres uten hensyn til bestemmelser som nevnt i første ledd». Adgangen til å gi regler som fraviker regler i eller i medhold av viltressursloven, gjelder generelt for skadefelling. Det vil si uavhengig av art eller det nærmere formålet med skadefellingen. Dette vil ivareta fleksibiliteten som i dag følger av viltloven § 35 og av forskrifter som gjelder for skadefelling, og som det ikke er til hensikt å innskrenke. Departementet mener denne utvidelsen først og fremst er knyttet til ordlyden i viltloven § 35. Det vises for eksempel til at viltforskriften § 3-13 i dag gir beslutningsmyndigheten adgang til å tillate andre metoder ved skadefelling av vilt etter forskriften, enn det som følger av viltloven kapittel VI og utøvelsesforskriften. Departementet antar derfor at lovforslaget på dette punktet ikke vil medføre særlige endringer i praksis.

Departementet opprettholder forslaget om at det i tillegg skal være adgang til å fravike reglene i loven ved enkeltvedtak direkte i medhold av loven ved skadefelling. Se lovforslaget § 46 tredje ledd. Dette viderefører fleksibiliteten som i dag følger av viltloven § 35 for skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv for å avverge skade på bufe og tamrein, samt for skadefelling av annet vilt etter viltforskriften § 3-13. Vedtak om å tillate felling etter naturmangfoldloven § 18 er et enkeltvedtak, jf. naturmangfoldloven § 18 første ledd. Departementet legger til grunn at en avgjørelse om å fravike regler om gjennomføring av slik felling også vil være et enkeltvedtak. Det innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet klage vil gjelde for slike vedtak. Departementet viser til at det også kan fastsettes regler i forskrift i medhold av lovforslaget § 46 andre ledd som gir aktuell beslutningsmyndighet adgang til å ved enkeltvedtak fravike regler i viltressursloven eller regler gitt i medhold av viltressursloven.

Eventuelle unntak fra bestemmelser gitt i eller i medhold av viltressursloven ved skadefelling må vurderes i lys av behovet for å gjøre et slikt unntak og egnetheten ved virkemiddelet som vurderes. Eventuelle unntak fra reglene i loven eller i medhold av loven må også vurderes i lys av Bernkonvensjonen. I henhold til forpliktelser etter Bernkonvensjonen, og til alminnelige forvaltningsrettslige regler om forholdsmessighet, vil det være et avveiningsspørsmål hva som kan og bør tillates i det enkelte tilfelle.

Enkelte høringsinstanser mener fravikelse av grunneierretten kan komme i konflikt med EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1 (P1-1), dersom grunneier av ulike grunner nekter skadefelling på sin eiendom. Hvorvidt en regulering som griper inn i eiendomsretten er i overensstemmelse med konvensjonen, beror blant annet på om inngrepet er hjemlet i lov, forfølger et legitimt formål, og om det ivaretar en rimelig balanse mellom hensynet til samfunnets interesser og kravet om beskyttelsen av individuelle rettigheter (proporsjonalitetskravet). Konvensjonspartene har en betydelig skjønnsmargin i vurderingen av om et inngrep er proporsjonalt. Departementets vurdering er at en adgang til å bestemme at skadefelling kan skje uten hensyn til utgangspunktet om at grunneier har enerett til jakt og fangst på sin eiendom, ikke er i strid med forpliktelser etter EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1. For det første er skadefelling strengere regulert enn jakt og fangst, jf. vilkårene i naturmangfoldloven § 18. Skadefelling må blant annet oppfylle formål som nevnt i naturmangfoldloven § 18 første ledd, og det kan ikke være noen annen tilfredsstillende måte å oppnå formålet på, jf. naturmangfoldloven § 18 andre ledd. Skadefelling gjennomføres for å avverge skade på ulike interesser – private, offentlige eller naturmangfold. Etter departementets syn er det klart at skadefelling ivaretar et legitimt formål. Departementet vil også peke på systemet på dette punktet, som innebærer at hovedregelen ved jakt, fangst og lisensfelling er at grunneier vil kunne motsette seg slike uttak av vilt på sin eiendom, mens det kan være mer aktuelt å gjennomføre felling selv om grunneier motsetter seg dette når det er snakk om skadefelling og felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak i medhold av naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Departementets oppfatning er også at skadefelling i de fleste tilfeller gjennomføres fordi grunneier eller bruker opplever skader forårsaket av vilt på egen eiendom, og dermed søker om og får tillatelse til skadefelling. Følgelig vil det bare unntaksvis være slik at skadefelling skjer uavhengig av om grunneier har tillatt felling. Et eksempel på sistnevnte situasjon er ved beitebruk med husdyr og tamrein, der det vil kunne være aktuelt å tillate skadefelling av rovvilt basert på bruksretten til beite, som er uavhengig av grunneierretten. Departementets syn er at dette systemet ivaretar en rimelig balanse mellom hensynet til samfunnets interesser og kravet om beskyttelse av individuelle eiendomsrettigheter.

En rekke høringsinstanser mener det må gjøres unntak fra forbud mot enkelte jakt- og fangstmetoder i forskrift, særlig for skadefelling av rovvilt. Flere har pekt på et behov for å bruke drivende hunder (løs, på drevet halsende hund) ved skadefelling av rovvilt. Departementet viser til omtalen i punkt 8.7 om at forbudet mot bruk av drivende hunder under jakt foreslås flyttet til forskrift, jf. lovforslaget § 27. I høringsnotatet ble det beskrevet at utøvelsesforskriften § 22 vil bli endret i lys av dette, for å tydeliggjøre at bruk av drivende hunder under jakt fremdeles skal være forbudt, men med unntak for enkelte viltarter. Et slikt forbud vil gjelde tilsvarende for skadefelling, jf. lovforslaget § 46 første ledd og § 27. Samtidig innebærer lovforslaget § 46 andre og tredje ledd en adgang til å bestemme at drivende hunder skal kunne benyttes ved skadefelling. Som beskrevet i høringsnotatet vil et forslag til forskriftsbestemmelser bli sendt på høring på et senere tidspunkt, og nye regler vil bli vedtatt samtidig som forslaget til ny lov trer i kraft.

Flere høringsinstanser mener det bør etableres egne regler i forskrift om blant annet utøvelsesregler for kommunale og interkommunale skadefellingslag. Som beskrevet, mener departementet at utgangspunktet skal være at reglene for jakt- og fangstutøvelse i lovforslaget kapittel 5 skal gjelde ved skadefelling. Om det skal gjøres unntak fra regler om jakt- og fangstmetoder ved skadefelling må vurderes i forbindelse med eventuelle senere forskriftsprosesser.

Noen høringsinstanser ønsker en hjemmel som gir statsforvalteren og Miljødirektoratet anledning til å dispensere fra regler om jakt- og fangstutøvelse ved skadefelling. Departementet viser til at myndigheten til å gi forskrift er foreslått lagt til Kongen. Adgangen til å fravike reglene i viltressursloven ved skadefelling, jf. lovforslaget § 46 andre og tredje ledd, kan delegeres og forankres på ulike myndighetsnivå, slik at ulike myndigheter har forskjellig kompetanse på området, dersom det er hensiktsmessig. En nærmere vurdering av dette vil eventuelt foretas i en forskriftsgjennomgang.

11.4 Felling iverksatt av myndighetene

11.4.1 Gjeldende rett

Etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kan myndigheten etter loven av eget tiltak iverksette uttak av vilt for formål som nevnt i § 18 første ledd. Det innebærer at felling kan besluttes uavhengig av søknad om fellingstillatelse. Eksempler på tilfeller der det kan være aktuelt at myndighetene iverksetter uttak av eget tiltak, kan være situasjoner der vilt har forvillet seg inn i bebyggelse og utgjør en fare for personer eller eiendom, eller uttak som krever særlige vurderinger og kompetanse, som for eksempel felling av jerv i yngletiden (hiuttak).

Myndigheten til å iverksette uttak av vilt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd er ved kongelig resolusjon 19. juni 2009 nr. 705 lagt til Klima- og miljødepartementet. Departementet har i brev 8. november 2012 delegert myndigheten videre til Miljødirektoratet. Statens naturoppsyn, som er en del av Miljødirektoratet, gjennomfører i de fleste tilfeller felling som Klima- og miljødepartementet eller Miljødirektoratet har iverksatt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd.

Miljødirektoratet har delegert myndighet til å iverksette uttak av vilt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd til kommunen og statsforvalteren i noen nærmere angitte problemområder og skadesituasjoner, jf. brev 16. september 2013 med referanse 2013/5052. Kommunen er delegert myndighet til å iverksette uttak av bestemte individ av alle hjorteviltartene og villsvin når de oppholder seg på trafikkerte eller tettbygde områder og utgjør en fare for skade på person eller skaper trafikkfarlige situasjoner. Kommunen er også delegert myndighet til å iverksette uttak av særlig aggressive individer av knoppsvane og kanadagås når de oppholder seg på områder hvor de utgjør en fare for skade på person, eller hindrer ferdsel. Statsforvalteren er delegert myndighet til å iverksette uttak av bestemte individer av moskus når de vandrer til, eller oppholder seg i tettbygde områder, slik at de kan utgjøre en fare for skade på person eller skaper trafikkfarlige situasjoner. Statsforvalteren er også gitt myndighet til punktering av egg tilhørende knoppsvane og kanadagås når disse hekker ved områder hvor de er til hinder for ferdsel eller trafikkavvikling, når disse ved tilgrising av badeplasser, friområder eller lignende utgjør en helsemessig risiko, eller når disse på hekkeplassen fortrenger andre naturlig forekommende arter.

Myndighetenes uttak etter naturmangfoldloven tredje ledd er ikke ansett å være et enkeltvedtak, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 390. Dette er presisert i naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum.

Det følger av naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum at felling etter bestemmelsen om nødvendig kan skje på annens eiendom. I forarbeidene til naturmangfoldloven, Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 390 står det blant annet følgende om naturmangfoldloven § 18:

Uttak etter første ledd vil bli foretatt av grunneieren eller annen rettighetshaver, eller noen som har fått fullmakt fra en av disse. Slike tiltak kan bare skje på egen grunn. Myndighetens uttak etter tredje ledd kan i medhold av annet punktum skje uten hensyn til grunneierens eller andres enerett til jakt og fangst (jf. særlig viltloven § 27), og om nødvendig også andre steder enn i utmarka, f.eks. når elg har forvillet seg inn i bebyggelsen eller når en bjørn har tatt opphold i tettbygd strøk og opptrer usky og nærgående overfor mennesker.

Etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd siste punktum kan Kongen gi nærmere forskrift om slikt uttak. Slik forskrift er ikke gitt.

Etter viltloven § 35 første og andre ledd kan direktoratet bestemme at felling kan utføres uten hensyn til reglene i kapittel VI om utøvelse av jakt og fangst, og av andre enn den jaktberettigede. Det siste vil si at fellingen kan utføres uten hensyn til reglene om grunneiers enerett til jakt og fangst. Viltloven § 35 forutsetter dermed at reglene i viltloven kapittel VI om utøvelse av jakt og fangst, og viltloven § 27 om grunneiers enerett til jakt og fangst, som et utgangspunkt gjelder ved felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak.

En beslutning etter viltloven § 35 om at felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kan gjennomføres uten hensyn til reglene i kapittel VI, eller av andre enn den jaktberettigede, er ikke ansett som et enkeltvedtak, jf. Prop. 118 L (2015–2016) s. 36. Begrunnelsen er at naturmangfoldloven § 18 tredje ledd klargjør at selve uttaket ikke regnes som enkeltvedtak, og det er da ansett å være desto mindre grunn for å anse bestemmelser om fremgangsmåten som et enkeltvedtak.

Med hjemmel i viltloven § 35 er det fastsatt i rovviltforskriften § 13 at Miljødirektoratet, eller den direktoratet bemyndiger «kan, uten hensyn til de regler som ellers gjelder, av eget tiltak iverksette felling av vilt, når dette anses nødvendig for å ivareta offentlige interesser av betydning, herunder å forhindre skade på person, vesentlig skade på eiendom, eller skade på naturlig fauna, flora eller økosystemer, jf. naturmangfoldloven § 18 tredje ledd».

Etter viltforskriften § 3-13 gjelder viltloven kapittel VI om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt ved uttak Miljødirektoratet iverksetter av eget tiltak etter viltforskriften § 3-7, jf. viltforskriften § 3-13 første ledd. Miljødirektoratet kan tillate andre metoder for uttak, jf. § 3-13 første ledd.

Lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynsloven) regulerer oppgavene og fullmaktene til Statens naturoppsyn. Oppsynets oppgaver følger av naturoppsynsloven § 2. Av loven § 3 første ledd første punktum følger det at «Oppsynet har rett til å ferdes med bruk av motorkjøretøy, båt eller luftfartøy når dette er nødvendig for utføring av oppsynets oppgaver». Forholdet til viltlovens regler går ikke frem av naturoppsynsloven.

Klima- og miljødepartementet har opprettet et statlig fellingslag, som er organisert som en integrert del av Statens naturoppsyn, jf. instruks for det statlige fellingslaget ved uttak av vilt (versjon 2). Instruksen er fastsatt i medhold av lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynsloven) § 2 fjerde ledd og § 5. Fellingslaget skal blant annet lede og gjennomføre uttak når Miljødirektoratet av eget tiltak beslutter, eller etter søknad treffer vedtak om uttak av vilt med hjemmel i naturmangfoldloven § 18, og vedtar at det statlige fellingslaget tar ansvaret for fellingen, jf. fellingsinstruksen punkt 2.1. I fellingsinstruksen er det i punkt 3 fastsatt følgende om metodebruk at:

3.1 Det statlige fellingslaget kan, uten hensyn til de regler som ellers gjelder, jf. viltloven § 35, velge den etter forholdene mest hensiktsmessige metode i arbeidet med uttak av dyr innenfor de rammer Bern-konvensjonen setter.

3.2 Uttak etter denne instruks er å anse som en del av det statlige naturoppsynets oppgaver i henhold til naturoppsynsloven. Motorisert ferdsel i forbindelse med uttak av dyr er således tillatt med hjemmel i naturoppsynsloven § 3 første ledd og motorferdselloven § 4 første ledd bokstav a, jf. samme lovs § 8.

3.3 Det statlige fellingslaget skal opparbeide kompetanse innenfor aktuelle metoder for uttak av dyr, og utvikle mest mulig effektive, sikre og dyrevelferdsmessige forsvarlige metoder.

Med hjemmel i fellingsinstruksen punkt 3.1 og viltloven § 35, benytter Statens naturoppsyn i enkelte tilfeller virkemidler som er forbudt etter viltloven kapittel VI. Eksempler er bruk av motorkjøretøy, håndvåpen til avliving og medikamenter til immobilisering.

For de tilfellene der kommunen og statsforvalteren er delegert myndighet til å iverksette uttak av vilt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, er følgende fastsatt om gjennomføring av uttaket, jf. brev 16. september 2013 med referanse 2013/5052:

Felling av vilt i medhold av delegasjonen skal som hovedregel foregå i samsvar med gjeldende regler for ordinær jakt- og fangstutøvelse. Gjeldende regler om våpen og ammunisjon skal følges. Reglene kan bare fravikes der dette er strengt nødvendig for å ivareta en rask og effektiv felling i vanskelige situasjoner. I særlig akutte situasjoner kan kommunen/fylkesmannen bestemme at det kan benyttes motorisert kjøretøy, annet egnet fangstredskap enn de ellers lovlige, og kunstig lys.

Når kompetent viltmyndighet gjennomfører felling av eget tiltak må det foregå i nært samarbeid med politiet. Dette gjelder i forhold til politiet som ordensmakt dersom trafikk og tilskuere i en gitt situasjon må omdirigeres, og det gjelder i forhold til bruk av våpen i tettbygde områder. Det er et overordnet mål at hensynet til borgernes sikkerhet alltid går foran ved vurdering av felling av vilt i tettbygde områder.

Den som gjennomfører uttaket, skal være registrert i Jegerregisteret med betalt jegeravgift. For felling av storvilt skal skyteprøve være avlagt for siste jaktår.

11.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo en egen bestemmelse om gjennomføring av felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Se høringsforslaget § 43.

Departementene foreslo at kapittel 1, 2, 4, 5, kapittel 6 med unntak av § 34, kapittel 11, og §§ 47 og 54, samt forskrift gitt i medhold av bestemmelser i disse kapitlene skulle gjelde ved felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette innebar at felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kobles til de aller fleste reglene i høringsforslaget om jakt og fangst, herunder reglene om metoder for utøvelse av jakt og fangst, krav om jegerprøve, skyteprøve med videre og reglene om retten til jakt og fangst. Departementene foreslo at det skulle tydeliggjøres at ettersøk i forbindelse med felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd av bjørn, jerv, gaupe og ulv skulle følge høringsforslaget § 19 første, andre, fjerde, femte og syvende ledd.

Departementene foreslo også i høringsforslaget § 43 andre ledd en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om gjennomføring av felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, blant annet om at felling kan gjennomføres uten hensyn til bestemmelser i loven her eller forskrift i medhold av loven. I høringsforslaget § 43 tredje ledd foreslo departementene videre en hjemmel for Kongen til å beslutte å fravike første ledd. Departementene foreslo å presisere i lovteksten at en slik beslutning ikke er et enkeltvedtak.

I sammenheng med høringsforslaget § 43, foreslo departementene også at naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum skulle endres, ved at vilkåret «om nødvendig» tas ut.

11.4.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt om lag 150 høringsinnspill til høringsforslaget § 43 om felling iverksatt av myndighetene.

Et betydelig flertall av de som har uttalt seg er kritiske til forslaget.

Nesten 140 privatpersoner, FugleAdvokatene og Naturvernforbundet i Nordre Follo er imot forslaget og mener bestemmelsen må strykes. De fleste av disse innspillene viser til at bestemmelsen er en blankofullmakt for myndighetene til å avlive vilt uten å bry seg om dyrevernregler eller grunneieres rett til å frede egen eiendom fra jakt.

NOAH – for dyrs rettigheter mener bestemmelsen er i strid med Bernkonvensjonen, Århuskonvensjonen, EMK og trolig Grunnloven, og at den må strykes. Dersom høringsforslaget § 43 videreføres, mener foreningen at unntak fra regler i viltressursloven ved uttak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd må fattes som enkeltvedtak som publiseres og som kan påklages. NOAH – for dyrs rettigheter mener at setningen «en slik beslutning er ikke et enkeltvedtak» er i strid med Århuskonvensjonen artikkel 9, og må tas ut.

NOAH – for dyrs rettigheter støtter heller ikke at formuleringen «om nødvendig» tas ut av naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, da foreningen mener at dette vil være i strid med EMK og grunneiers rett til å nekte jakt og fangst. NOAH – for dyrs rettigheter peker på at flere av metodene som brukes ved fellingsoppdrag av store rovdyr i Norge kan oppleves som uetiske av noen grunneiere, og disse grunneierne må derfor ha anledning til å beskytte sine rettigheter. NOAH – for dyrs rettigheter mener at en avgjørelse om å tillate forbudte midler eller metoder ved avliving av store rovdyr, må formes og betraktes som et enkeltvedtak. Foreningen mener videre at vedtaket om bruk av forbudte metoder ved lisensfelling og skadefelling og felling iverksatt av myndighetene etter høringsforslaget § 43 må være skriftlig, det må offentliggjøres i god tid før fellingsoppdraget gjennomføres, og det må gis en reell mulighet til å klage på vedtaket.

Under sitt innspill til høringsforslaget om forbud mot bruk av gift og kjemikalier trekker NOAH – for dyrs rettigheter frem at rovdyr ofte immobiliseres fra helikopter eller bås. Foreningen mener det må fattes vedtak om dette etter naturmangfoldloven § 18 for å være i tråd med unntaksreglene i Bernkonvensjonen artikkel 9, og at dette må kunne klages på i samsvar med Århuskonvensjonen artikkel 9 tredje ledd. NOAH – for dyrs rettigheter mener at dagens praksis med henvisning til lov om Statens Naturoppsyn som begrunnelse for dette, er i strid med Bernkonvensjonen, og de mener videre at GPS-merking til forvaltningsmål eller lettere avliving av jerv ikke er et valid unntakstilfelle etter Bernkonvensjonen.

Utmarksavdelinga Vest AS ønsker at bestemmelsen plasseres i naturmangfoldloven.

Statsforvalteren i Innlandet støtter presiseringene knyttet til felling i høringsforslaget § 43.

Haram kommune mener det er et alternativ å innlemme kommunalt ettersøk under bestemmelsen.

En privatperson mener at Landbruks- og matdepartementet ikke skal kunne definere gjennomføring av felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, da dette er Klima- og miljødepartementets ansvarsområde.

11.4.4 Departementets vurderinger

Regler for gjennomføringen av felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd fremgår av lovforslaget § 47, og bygger i stor grad på høringsforslaget § 43.

Departementet har vært i tvil om det er behov for, og naturlig med, en egen bestemmelse i viltressursloven som regulerer gjennomføringen av felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette skyldes at myndighetene, eller jegere som er særskilt pekt ut av myndighetene, i de fleste tilfeller gjennomfører slik felling, og at naturmangfoldloven § 18 tredje ledd gir en hjemmel for å gi «nærmere forskrift om slikt uttak». Samtidig bygger lovforslaget § 47 i stor grad på en videreføring av viltloven § 35 om adgangen til å fravike regler om utøvelse av jakt og fangst og grunneierretten, der myndighetene iverksetter felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Departementet mener det er ønskelig å videreføre denne adgangen, og lovtekniske hensyn tilsier at utgangspunktet om at slik felling følger reglene for jakt og fangst da burde gå tydeligere frem. Departementet har også lagt vekt på at det pedagogisk sett kan være en fordel at utgangspunktene for gjennomføring av felling iverksatt av myndighetene av eget tiltak er plassert sammen med de tilsvarende utgangspunktene for andre aktuelle former for felling av vilt med hjemmel i naturmangfoldloven § 18.

Departementet understreker at myndighetenes adgang til å av eget tiltak iverksette felling for formål som nevnt i naturmangfoldloven § 18 ikke har vært en del av høringen. Departementet vil også påpeke at ansvaret for viltressursloven på departementsnivå er delt mellom Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet, og at Klima- og miljødepartementet har ansvar for reguleringen av felling etter naturmangfoldloven § 18, inkludert lovforslaget § 47.

Lovforslaget § 47 innebærer at de fleste reglene i viltressursloven som gjelder for jakt og fangst gjelder tilsvarende for felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette innebærer at felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd knyttes tydeligere opp mot regler for jakt og fangst enn etter gjeldende rett, og at slik felling knyttes til flere bestemmelser i viltressursloven enn det er gjort i viltloven. Samtidig er det behov for å videreføre fleksibiliteten til blant annet å kunne gjennomføre slik felling uavhengig av tillatelse fra grunneier, og til å ha adgang til å bruke metoder som gir tilstrekkelig effektiv og forsvarlig felling.

Departementet mener det ikke er aktuelt å innlemme kommunalt ettersøk i bestemmelsen, som ønsket av noen høringsinstanser. Bestemmelsen skal gi regler om gjennomføring av felling vedtatt etter naturmangfoldloven § 18. Lovforslaget §§ 22 og 55 gir regler om kommunens rolle ved ettersøk etter såret vilt, og ved offentlig ettersøk av vilt som er sykt eller skadd utenom jaktutøvelse. Begge bestemmelsene gir fleksibilitet med hensyn til jakt- og fangstmetoder.

Det følger av lovforslaget § 47 første ledd at kapittel 1, 2, 4 og 5, kapittel 6 med unntak av §§ 38 og 41, § 51 og § 60, samt forskrift gitt i medhold av disse bestemmelsene, gjelder ved felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd.

Bestemmelsene som ikke er listet opp i lovforslaget § 47 første ledd, anses ikke relevante for gjennomføring av slik felling. Dette gjelder blant annet lovforslaget kapittel 3 om adgangen til jakt og fangst, sanking av egg og dun med videre, som blant annet innebærer at regelen om dager med jakt- og fangstforbud i lovforslaget § 13 ikke gjelder ved slik felling. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Reglene i lovforslaget kapittel 9 om diverse bestemmelser er heller ikke relevante for slik felling, med unntak av § 51 om det statlige viltfondets eiendomsrett og inndragning av ulovlig felt vilt med videre. Lovforslaget § 38 om reindriftssamenes rett til jakt og fangst, og lovforslaget § 41 om retten til sanking av egg og dun, er heller ikke relevante.

Lovforslaget innebærer at kapittel 4 om jegerprøve, registering i Jegerregisteret, betaling av jegeravgift og krav om skyteprøve eller andre kompetansekrav som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. At dette går frem av regelverket er nytt sammenlignet med viltloven, men departementet anser at dette ikke medfører endring i praksis. Departementet legger til grunn at ansatte i Statens naturoppsyn, kommunen, eller i andre deler av forvaltningen som gjennomfører felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, oppfyller krav om jegerprøve, jegeravgift, og eventuelle andre særskilte kompetansekrav.

Lovforslaget innebærer videre at kapittel 5 om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette viderefører systemet etter viltloven § 35 første ledd, som forutsetter at reglene i viltloven om utøvelse av jakt og fangst som et utgangspunkt gjelder ved slik felling.

Lovforslaget innebærer også at kapittel 6 om retten til jakt og fangst, med unntak av §§ 38 og 41, som et utgangspunkt gjelder tilsvarende ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette er i stor grad en videreføring av systemet etter viltloven § 35 andre ledd, som forutsetter at grunneierretten som et utgangspunkt gjelder ved slik felling.

Det foreslås også at det går frem av lovforslaget § 47 at lovforslaget § 51 skal gjelde ved felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Dette følger av ordlyden i § 51, men er tatt med i opplistingen i lovforslaget § 47 for å unngå uklarheter. Det foreslås også at det slås fast at lovens kapittel 1 om innledende bestemmelser og kapittel 2 om viltforvaltningen, gjelder for skadefelling, for å unngå tvil om dette. Det anses ikke nødvendig å si at kapittel 11 skal gjelde.

I forslaget som var på høring var det foreslått at bestemmelsene i loven om overtredelsesgebyr og straff ikke skulle gjelde for bestemmelsen om felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak. Etter en nærmere vurdering etter høringen, har departementet kommet til at det ved overtredelse av lovforslaget § 47 eller forskrifter gitt i medhold av § 47 skal kunne ilegges straff. Det bør være adgang til å anmelde myndighetene, og eventuelt andre som utfører slik felling på vegne av myndighetene, dersom man mener at regler om gjennomføringen av fellingen er overtrådt, slik at det er mulig å få behandlet saken i domstolene. En henvisning til lovforslaget § 60 er derfor tatt inn i § 47. Departementet viderefører imidlertid forslaget om at det ikke skal kunne ilegges overtredelsesgebyr som følge av overtredelse av lovforslaget § 47 eller forskrifter i medhold av § 47. Felling som iverksettes i henhold til naturmangfoldloven § 18 tredje ledd gjennomføres i de fleste tilfeller av myndighetene, og etter departementets syn er det ikke naturlig at myndighetene skal ilegge seg selv overtredelsesgebyr.

I lovforslaget § 22 om ettersøk av såret vilt, er det foreslått ulike regler for varsling, gjennomføring og avslutning av ettersøk av henholdsvis såret hjortevilt, villsvin og muflon, og av påskutt gaupe. Regelen i lovforslaget § 22 for gaupe er en videreføring av gjeldende regler for ettersøk av bjørn, jerv, gaupe, kongeørn og ulv i rovviltforskriften § 17 og utøvelsesforskriften § 27 andre ledd. Departementet opprettholder at det presiseres i lovforslaget § 47 første ledd andre punktum at ved ettersøk i forbindelse med felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd av bjørn, jerv, gaupe, kongeørn og ulv gjelder § 22 første, andre, fjerde, femte og syvende ledd tilsvarende, for å klargjøre hvilke deler av lovforslaget § 22 som gjelder ved slik felling.

Departementet opprettholder forslaget om at Kongen gis hjemmel til å gi forskrift om gjennomføring av felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Se lovforslaget § 47 andre ledd.

Naturmangfoldloven § 18 tredje ledd siste punktum inneholder en hjemmel til å gi forskrift om felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak. Der bestemmelser i viltressursloven som skal gjelde ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, jf. lovforslaget § 47 første ledd, inneholder forskriftshjemler, vil disse hjemlene også gjelde for felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Hensynet til å unngå dobbeltregulering kan derfor tale mot at lovforslaget § 47 andre ledd skal inneholde en hjemmel til å gi forskrift om gjennomføringen av felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. På den andre siden mener departementet at det kan være hensiktsmessig med en slik forskriftshjemmel i lovforslaget § 47, når lovregler for gjennomføring av fellingen går frem av denne bestemmelsen, og bestemmelsen også omfatter en adgang til å fravike disse reglene i forskrift.

Formuleringen «gjennomføring» av felling er ment å gi hjemmel for å gi regler i forskrift om alle sider ved gjennomføringen av felling som er vedtatt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Departementet antar det primært er organisering, deltakelse, plikter, utøvelse og forholdet til grunneierretten ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd det kan være aktuelt å gi regler om i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 47 andre ledd.

Departementet mener det bør gå frem av lovforslaget § 47 andre ledd at kommunen kan tildeles oppgaver i forskrift etter bestemmelsen. Departementet viser til at kommunen i dag er delegert oppgaver etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, som også omfatter en adgang til å fatte avgjørelser om utøvelsen av fellingen. Det at kommunen kan tildeles oppgaver i forskrift etter bestemmelsen er nytt sammenlignet med høringsforslaget.

Etter departementets syn er det behov for å videreføre fleksibilitet for myndighetene når det gjelder virkemiddelbruk, forholdet til grunneierretten og til å eventuelt fravike andre regler for jakt og fangst i forbindelse med fellingsoppdrag iverksatt av myndighetene. Se lovforslaget § 47 andre og tredje ledd. Departementet mener blant annet at adgangen til å benytte andre metoder i forbindelse med felling etter viltforskriften § 3-13, rovviltforskriften § 13, fellingsinstruksen for det statlige fellingslaget og delegasjonsvedtak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, bør videreføres.

Departementet foreslår, som i høringsforslaget, at bestemmelsen både skal gi hjemmel til å fravike regler i viltressursloven ved forskrift, se lovforslaget § 47 andre ledd og ved beslutning direkte i medhold av loven, se lovforslaget § 47 tredje ledd. Forslaget er i stor grad er en videreføring av gjeldende rett. Det vil også kunne fastsettes regler i forskrift i medhold av lovforslaget § 47 andre ledd som gir aktuell beslutningsmyndighet adgang til å beslutte å fravike regler i viltressursloven eller regler gitt i medhold av viltressursloven.

Departementet registrerer at det er betydelig motstand mot en slik adgang blant de av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. Høringsinstansene viser til at bestemmelsen gir en vid fullmakt til å bruke virkemidler som ellers ikke er tillatt, for eksempel av dyrevelferdsmessige eller sikkerhetsmessige grunner. Departementet vil fremheve at det er i særskilte problem- eller skadesituasjoner at myndighetene av eget tiltak iverksetter felling i medhold av naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Denne typen fellingsoppdrag kan stille særlige krav til effektiviteten og presisjonen ved fellingen, eller kan på annen måte stille særlige krav til virkemidler ved fellingen. Det kan for eksempel dreie seg om vilt som har forvillet seg inn i tettbebygd strøk og som det er behov for å avlive. Det kan også dreie seg om situasjoner hvor det er behov for å unngå spredning av sykdom, eller krevende fellingsoppdrag hvor det er behov for å benytte metoder som ellers ikke er tillatt for å oppnå forsvarlig felling. Departementet viser blant annet til at fellingsinstruksen til det statlige fellingslaget bygger på at Statens naturoppsyn skal ha adgang til å avgjøre hva som er den mest hensiktsmessige metodebruken i det konkrete tilfellet. Samtidig er det ikke slik at det i alle tilfeller der myndighetene iverksetter felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, vil gjøre seg gjeldende særlige krav til effektivitet og presisjon. Utgangspunktet er at også slik felling skal følge de fleste reglene i viltressursloven som gjelder for jakt og fangst. Departementet vil også fremheve at felling som iverksettes etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd ofte gjennomføres av myndighetene selv (Statens naturoppsyn) eller jegere som er særskilt utpekt.

Departementet mener også at det er et praktisk behov for, i konkrete tilfeller, å kunne gjennomføre felling uten grunneiers tillatelse der myndighetene iverksetter felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Situasjonene kan knytte seg til arter med stor aksjonsradius, som kan gjøre det vanskelig å fastslå hvor individene befinner seg når fellingen besluttes.

Departementet understreker at eventuelle unntak fra regler i viltressursloven må vurderes i lys av forpliktelsene etter Bernkonvensjonen, også ved felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. I henhold til alminnelige forvaltningsrettslige regler om forholdsmessighet og forpliktelser etter Bernkonvensjonen, vil det som ved annen felling etter naturmangfoldloven § 18 være et avveiningsspørsmål hva som kan og bør tillates i det enkelte tilfelle.

Det har kommet innvendinger i høringen mot at bestemmelsen gir adgang til å fravike grunneierretten, på samme måte som for de foreslåtte bestemmelsene om lisensfelling, skadefelling og bestandsregulering av jaktbart vilt under særegne forhold. Det er blant annet anført at en slik regel vil være i strid med vernet av eiendomsretten etter EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1 (P1-1). Hvorvidt en regulering som griper inn i eiendomsretten er i overensstemmelse med konvensjonen beror blant annet på om inngrepet er hjemlet i lov, forfølger et legitimt formål og om det ivaretar en rimelig balanse mellom hensynet til samfunnets interesser og kravet om beskyttelsen av individuelle rettigheter (proporsjonalitetskravet). Konvensjonspartene har en betydelig skjønnsmargin i vurderingen av om et inngrep er proporsjonalt. Departementets vurdering er at en adgang til å bestemme at felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kan skje uten hensyn til grunneierretten, ikke er i strid med forpliktelser etter EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1. Departementet viser til at felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd må oppfylle formål som nevnt i naturmangfoldloven § 18 første ledd, og at det ikke kan være noen andre tilfredsstillende måter å oppnå formålet på. Departementet anser det klart at slik felling forfølger et legitimt formål. Departementet viser også til beskrivelsen under punkt 11.3.4 av systemet på dette punktet, som innebærer at hovedregelen ved jakt, fangst og lisensfelling er at grunneier vil kunne motsette seg slike uttak av vilt på sin eiendom, mens det kan være mer aktuelt å gjennomføre felling selv om grunneier motsetter seg dette ved skadefelling og felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak i medhold av naturmangfoldloven § 18 tredje ledd. Som beskrevet mener departementet at dette systemet ivaretar en rimelig balanse mellom hensynet til samfunnets interesser og kravet om beskyttelse av individuelle eiendomsrettigheter.

I høringen har det kommet innvendinger mot at en beslutning om å fravike regler i viltressursloven i forbindelse med felling som myndighetene iverksetter av eget tiltak ikke vil være et enkeltvedtak, og at en slik beslutning derfor ikke kan påklages etter forvaltningsloven § 28. Det er anført at høringsforslaget er i strid med Århuskonvensjonen. Departementets forslag bygger på en videreføring av den gjeldende forståelsen av viltloven § 35, som er at en avgjørelse om at felling av vilt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kan gjennomføres uten hensyn til nærmere angitte regler i loven, ikke er et enkeltvedtak. Begrunnelsen for dette er at naturmangfoldloven § 18 tredje ledd slår fast at selve avgjørelsen om å tillate uttaket ikke regnes som enkeltvedtak. I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 390 er det vist til at uttak av vilt som myndighetene iverksetter av eget tiltak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og bestemmelsen er ment å presisere dette for å unngå tvil. Siden avgjørelsen om å tillate uttaket ikke er ansett som et enkeltvedtak, legger departementet til grunn at det heller ikke er naturlig at bestemmelser om fremgangsmåten ved uttaket er enkeltvedtak. Se for øvrig Prop. 118 L (2015–2016) s. 36. Spørsmålet om hvordan behov for rettssikkerhetsgarantier i saksbehandlingen best kan ivaretas gjelder generelt for miljøforvaltningen. Etter departementets syn er dette en problemstilling som eventuelt bør løftes på et mer overordnet plan, i forbindelse med forvaltningslovens regel, fremfor i forbindelse med viltressurslovens regel.

I høringen foreslo departementene å fjerne vilkåret «om nødvendig» fra naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum. Bestemmelsen sier i dag at uttak som myndighetene iverksetter av eget tiltak kan «om nødvendig skje på annens eiendom». Noen høringsinstanser er kritiske til forslaget, og mener dette vil være i strid med EMK og grunneiers rett til å nekte jakt og fangst.

Bakgrunnen for forslaget om å endre naturmangfoldloven § 18 tredje ledd er at viltloven § 35, som også gir adgang til å fravike grunneierretten ved skadefelling av rovvilt etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b og ved uttak av vilt generelt etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, ikke stiller et tilsvarende vilkår om at dette må være nødvendig. Departementet viser også til at etter lakse- og innlandsfiskeloven § 13 kan departementet «uten hensyn til den enkelte grunneier eller rettighetshaver» gi tillatelse til å fange stamfisk og settefisk og til vitenskapelige undersøkelser eller praktiske forsøk og fiskekulturtiltak. Det følger av bestemmelsen at før fangst eller arbeid igangsettes «skal grunneiere og fiskeberettigete varsles». Departementets syn er at det bør være et større samsvar særlig mellom naturmangfoldloven § 18 og lovforslaget § 47 på dette punktet, men også med lakse- og innlandsfiskeloven § 13.

På en side kan det anses naturlig å ta inn et tilsvarende vilkår i lovforslaget § 47, fremfor å fjerne det fra naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, da dette i alle tilfeller er uttak som kun kan gjennomføres dersom det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger for å oppnå det aktuelle formålet. Det er lite praktisk at myndighetene skal iverksette slike uttak og gjennomføre disse uavhengig av grunneierretten, dersom dette ikke er vurdert som nødvendig. På den andre siden kan det at uttak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd kun kan gjennomføres dersom det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger for å oppnå det aktuelle formålet, tilsi at det ikke er behov for å stille et slikt vilkår. Hensynet til grunneiers rettigheter kan i stor grad anses å være ivaretatt gjennom rammene som gjelder for å tillate et uttak etter naturmangfoldloven § 18.

Det er generelt sett et større behov for fleksibilitet når myndighetene iverksetter uttak etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd, enn for uttak etter naturmangfoldloven § 18 første ledd. Det er derfor ikke naturlig at det gjelder et strengere vilkår for å gjennomføre felling etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd på annens eiendom, enn for uttak som er hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd. Viltloven § 35 gir som nevnt direktoratet adgang til å bestemme at felling av rovvilt for å avverge skade etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b kan gjennomføres av andre enn den jaktberettigede, uten at det stilles et vilkår om at dette må være nødvendig. Departementet mener det heller ikke er naturlig at det skal gjelde strengere regler for uttak av lakse- og innlandsfisk etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd på annens eiendom, enn etter lakse- og innlandsfiskeloven § 13.

Et vilkår i lovforslaget § 47 om at fravikelse av grunneierretten må være nødvendig, vil kunne medføre noe mer saksbehandling i forbindelse med uttak av vilt hjemlet i naturmangfoldloven § 18 tredje ledd enn det som er tilfelle etter gjeldende rett. Det er behov for å ha fleksibilitet ved slike uttak, og departementet mener derfor at et slikt vilkår vil være lite hensiktsmessig.

Departementet viser til vurderingene over om forholdet mellom en hjemmel til å fravike grunneierretten ved felling som myndighetene iverksetter etter naturmangfoldloven § 18 tredje ledd og EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1. Departementet kan ikke se at det er nødvendig at loven stiller et slikt vilkår for at regelen skal være i samsvar med EMK tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum endres, ved at vilkåret «om nødvendig» tas ut. Departementet antar at forslaget ikke vil medføre endringer i praksis. I tillegg foreslås det at ordlyden «annens eiendom» endres til «andres eiendom», for å modernisere ordlyden.

Forslaget innebærer at regelen i naturmangfoldloven § 18 tredje ledd andre punktum, om at uttak som myndighetene iverksetter av eget tiltak kan skje på annens eiendom, opprettholdes for øvrig. Bestemmelsen omfatter flere former for uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk enn felling av vilt og innfanging av stamfisk og settefisk, undersøkelser eller praktiske forsøk og fiskekulturtiltak.

11.5 Vederlag for felling

11.5.1 Gjeldende rett

Det følger av viltloven § 51 andre ledd at vederlag for felling i henhold til naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b kan fastsettes av departementet. Naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b regulerer felling av viltarter som gjennomføres for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom. I forarbeidene til viltloven § 51 andre ledd, Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 68, er det beskrevet at bestemmelsen gir adgang til å fastsette vederlag for felling av pattedyr og fugler som anses særlig skadelige, og at bestemmelsen tar sikte på tilfeller hvor det er særlig påkrevd å oppnå felling, for eksempel på grunn av ekstra store rovdyrskader på bufe. Myndigheten etter § 51 andre ledd er delegert til Miljødirektoratet, jf. forskrift 2. april 1982 nr. 592. I kommentarutgaven til naturmangfoldloven (Backer, 2010) s. 176 er det lagt til grunn at myndigheten står ganske fritt i valg av kriterier for vederlaget, og at dette kan være for eksempel anvendt tid eller antall felte individer.

Viltloven § 51 andre ledd må ses i sammenheng med viltloven § 51 første ledd. Etter § 51 første ledd kan skuddpremie bare fastsettes for viltarter som har jakttid og som gjør skade, og trenger godkjennelse av fylkeskommunen eller den fylkeskommunen i samråd med direktoratet gir fullmakt. Se nærmere omtale i punkt 12.4.

I rovviltforskriften § 9a er det gitt regler om godtgjøring ved skadefelling av bjørn, jerv, gaupe og ulv. Etter § 9a kan kommunen utbetale godtgjøring for den tid kommunalt/interkommunalt oppnevnt fellingslag benytter til skadefellingsforsøk, på grunnlag av satser fastsatt av Klima- og miljødepartementet.

11.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget § 44 første ledd foreslo departementene at vederlag for felling for å avverge skade etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b og for innsamling av viltmateriale til vitenskapelig formål ved felling etter naturmangfoldloven 18, kunne fastsettes av Kongen.

Departementene foreslo videre en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om vederlag som nevnt i høringsforslaget § 44 første ledd, blant annet om å tildele kommunen oppgaver i forbindelse med slikt vederlag. Se høringsforslaget § 44 andre ledd.

11.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget.

Statsforvalteren i Innlandet støtter presiseringene i høringsforslaget § 44, mens Utmarksavdelinga Vest AS mener bestemmelsen bør plasseres i naturmangfoldloven.

NOAH – for dyrs rettigheter ser ikke behovet for bestemmelsen når det etter utøvelsesforskriften § 14 er en plikt til å innlevere gaupe, jerv, bjørn eller ulv vederlagsfritt for vitenskapelige formål. Foreningen mener det er viktig at vederlag for felling ikke utgjør en slags skuddpremie. NOAH – for dyrs rettigheter mener bestemmelsen virker som et forsøk på å belønne jegere for jakt på truede arter, og at dette øker konfliktnivået knyttet til rovviltforvaltningen. Foreningen mener ressursene heller bør rettes mot ikke-letale tiltak som øker aksepten for store rovdyr. NOAH – for dyrs rettigheter peker på at begrepet «innsamling av viltmateriale til vitenskapelig formål» kan tolkes vidt, og mener det må presiseres i bestemmelsen at slike vitenskapelige formål må være knyttet til konkrete prosjekter ved forskningsinstitusjoner eller universiteter i Norge.

Beiarn kommune mener fellingsvederlag for gaupe må videreføres i loven, og trekker frem minkende interesse, oppslutning og rekruttering til å ta jaktoppdrag ved lisensfelling og skadefelling av gaupe og jerv.

11.5.4 Departementets vurderinger

Utbetaling av vederlag kan i noen tilfeller være en forutsetning for å sikre effektiv skadefelling, og departementet mener det fortsatt bør være adgang til å fastsette vederlag for felling av vilt for å avverge skade. Som i høringsforslaget, mener departementet derfor det er behov for å videreføre en hjemmel for myndighetene til å fastsette vederlag for felling som er hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Se lovforslaget § 48.

Som i høringsforslaget, mener departementet at adgangen til å fastsette vederlag for felling fortsatt skal være knyttet til felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Det vil si at det kan fastsettes vederlag for felling av viltarter som gjennomføres for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom.

Lisensfelling av fredet rovvilt hjemles i all hovedsak i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Ordlyden i lovforslaget § 48 innebærer at også lisensfelling som er hjemlet i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b, omfattes av bestemmelsen. Departementet mener imidlertid at det som et utgangspunkt er lite aktuelt å yte fellingsvederlag i forbindelse med lisensfelling. Departementet viser til vurderingen om at behovet for å gi vederlag for felling er knyttet til situasjoner hvor det foreligger en konkret skadesituasjon og hvor det er behov for å yte vederlag for å oppnå tilstrekkelig effektiv felling. Slike hensyn gjør seg ikke gjeldende ved lisensfelling. Lisensfelling er bestandsregulering av fredet rovvilt, og har ikke som formål å avverge konkrete skadesituasjoner. Adgangen til å fastsette fellingsvederlag ved skadefelling ivaretar derfor i stor grad behovet for å gi vederlag i forbindelse med felling av store rovdyr.

Etter naturmangfoldloven § 18 kan det tillates felling av alle viltarter, også fredede eller truede viltarter. Dette tilsier at myndigheten til å fastsette vederlag for felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b fortsatt bør ligge på et forvaltningsnivå som blant annet gir mulighet til å vurdere slike ordninger på et nasjonalt plan. Myndigheten til å fastsette vederlag for felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b skal derfor ligge hos Kongen. Til sammenligning innebærer lovforslaget § 52, som regulerer adgangen til å fastsette ordninger for skuddpremie på jaktbare arter som gjør skade, at slike ordninger godkjennes av kommunen.

Departementet mener fellingsvederlag etter bestemmelsen skal være begrenset til kompensasjon for medgått tid og nødvendige utgifter ved felling eller fellingsforsøk. Dette anses dekkende for hva det kan være behov for å kompensere i forbindelse med felling som nevnt i bestemmelsen. Departementet mener det ikke skal være adgang til å gi regler om vederlag per felt individ av en viltart (skuddpremie) ved felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Adgangen til å fastsette skuddpremie følger av lovforslaget § 52, der det heter at en skuddpremieordning bare kan fastsettes for viltarter som har jakttid og som gjør skade. Se nærmere omtale i punkt 12.4. Etter en nærmere vurdering etter høring har departementet kommet til at det bør presiseres i lovbestemmelsen at det ikke kan fastsettes vederlag per felt individ av en viltart (skuddpremie) ved felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b, for at dette skal være helt tydelig. Se lovforslaget § 48 første ledd andre punktum. Dette er nytt sammenlignet med høringsforslaget § 44. Departementet foreslår også en teknisk justering i ordlyden sammenlignet med høringsforslaget, som følge av at det er lagt til et nytt andre punktum i bestemmelsens første ledd.

Bestemmelsen må anses avgrenset mot lønn som gis for felling i ansettelsesforhold, som for eksempel felling som utføres av Statens naturoppsyn, slik at dette ikke må fastsettes av Kongen i form av enkeltvedtak eller forskrift.

Departementet foreslår at Kongen kan «gi forskrift eller fatte enkeltvedtak» om vederlag for felling av vilt for å avverge skade etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b. Se lovforslaget § 48 første ledd første punktum. Dette er en noe justert ordlyd sammenlignet med høringsforslaget. Justeringen er kun av teknisk karakter, for å samle regelen om vederlag for felling etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b i første ledd, og regelen om vederlag for innsamling av viltmateriale i andre ledd. Adgangen til å fastsette vederlag som nevnt både i forskrift og ved enkeltvedtak er ment å videreføre gjeldende rett på dette punktet. Samtidig er departementets vurdering at det praktiske behovet i all hovedsak knytter seg til hjemmel til å gi forskrift om slikt vederlag. Departementet viser til at det i viltloven § 51 andre ledd er hjemmel for ordningen for vederlag til kommunalt/interkommunalt oppnevnte skadefellingslag, som er etablert i rovviltforskriften § 9a.

I enkelte tilfeller utbetaler myndighetene vederlag for innsamling av viltmateriale for vitenskapelige formål. Dette skjer i dag på privatrettslig grunnlag gjennom avtale. Som i høringsforslaget, mener departementet at det er hensiktsmessig at myndighetene har hjemmel til å gi forskrift også om slikt vederlag ved felling etter naturmangfoldloven § 18. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er nødvendig at loven uttrykkelig legger myndigheten til å fastsette et slikt vederlag til Kongen, slik det ble foreslått i høringsforslaget § 44 første ledd. Det er tilstrekkelig at bestemmelsen gir Kongen myndighet til å gi forskrift om slikt vederlag. For vederlag for innsamling av viltmateriale foreslår departementet derfor at Kongen kan gi forskrift om vederlag for «innsamling av viltmateriale til vitenskapelig formål ved felling etter naturmangfoldloven § 18». Se lovforslaget § 48 andre ledd. Departementet mener behovet for å gi forskrift om vederlag er begrenset til innsamling av viltmateriale ved felling etter naturmangfoldloven § 18. For viltarter med jakttid kan et eventuelt behov for økonomiske insentiver for å få gjennomført slik innsamling ivaretas på privatrettslig grunnlag, for eksempel gjennom salg av viltet. For vilt som felles med hjemmel i naturmangfoldloven § 18 tilfaller viltet det statlige viltfondet, se lovforslaget § 51.

Kommunen skal kunne tildeles oppgaver i forbindelse med vederlag som nevnt i bestemmelsen. Som i høringsforslaget foreslås dette presisert i bestemmelsen, i tråd med kommuneloven § 2-1. Se lovforslaget § 48 tredje ledd. Etter en nærmere vurdering etter høring, har departementet imidlertid kommet til at det er behov for å presisere nærmere hva slags oppgaver kommunen skal kunne tildeles. Departementet mener at kommunen skal kunne tildeles oppgaver «knyttet til utbetaling og annen administrasjon». Departementet viser til vurderingen over om at fastsetting av vederlag for felling av vilt for å avverge skade etter naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b bør ligge på nasjonalt nivå. Samtidig er det hensiktsmessig at kommunen kan gis enkelte administrative oppgaver der statlig myndighet har gitt regler om fastsettelse av vederlag, eller har fastsatt slikt vederlag. Departementet viser til at kommunen kan utbetale godtgjøring til kommunalt/interkommunalt oppnevnt fellingslag i forbindelse med skadefelling av rovvilt, blant annet på grunnlag av satser fastsatt av Klima- og miljødepartementet, etter rovviltforskriften § 9a. Når det gjelder vederlag for innsamling av viltmateriale til vitenskapelige formål ved felling etter naturmangfoldloven § 18, mener departementet at det også i disse tilfellene er administrative oppgaver som det vil være aktuelt å legge til kommunen.