10 Særlig om hjortevilt og bever

10.1 Åpning for jakt på hjortevilt og krav om fellingstillatelse

10.1.1 Gjeldende rett

Jakt på hjorteviltartene skjer gjennom en arealbasert lokal forvaltning. Det er krav om et visst minsteareal som forutsetning for fastsetting av fellingskvoter. Dette skiller seg fra den øvrige forvaltningen av høstbare viltarter.

Viltloven kapittel V, §§ 16 til 18, inneholder regler som medfører en rekke forvaltningsoppgaver knyttet til hjorteviltartene elg, hjort, villrein, rådyr og dåhjort. Bestemmelsene er særlig aktuelle for kommunene og villreinnemndene når det blant annet gjelder fastsetting av minsteareal og fellingskvoter og tildeling av fellingstillatelser. Reglene i viltloven kapittel V er i hovedsak en videreføring fra jaktloven av 1951.

Nærmere regler om hjorteviltforvaltningen følger av forskrift 8. januar 2016 nr. 12 om forvaltning av hjortevilt (hjorteviltforskriften). Forskriften gjelder for elg, hjort, rådyr og villrein. Miljødirektoratet har i tillegg gitt en egen veileder til forskriften, jf. veileder M-478/2016.

Etter viltloven § 16 første ledd er det direktoratet som bestemmer i hvilke områder jakt på elg, hjort, villrein, rådyr og dåhjort kan drives. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at det er jakttidsforskriften, jf. viltloven § 9 og naturmangfoldloven § 16, som gir de overordnede rammene for jakt på hjorteviltartene. Etter hjorteviltforskriften § 5 er det kommunen som fastsetter åpning av jakt på elg, hjort og/eller rådyr i kommunen. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at jakt og fangst av elg, hjort, rådyr og bever forutsetter at det er gitt kommunale forskrifter som åpner for jakt eller fangst på disse viltartene. Når det gjelder villrein er det Miljødirektoratet som fastsetter forskrift om åpning av jakt i det aktuelle villreinområdet, jf. hjorteviltforskriften § 22.

I viltloven § 16 andre ledd første punktum fremgår det at direktoratet fastsetter minsteareal eller kvoter for felling av dyr av arter som nevnt i første ledd. Det følger av viltloven § 16 andre ledd andre punktum at kommunen utsteder fellingstillatelse i samsvar med areal- eller kvotefastsettelsen etter første punktum.

Viltmyndigheten fastsetter og tildeler fellingstillatelser basert på arealvilkår. I forvaltningen benyttes to ulike arealbegrep, jf. hjorteviltforskriften § 2 bokstav b og c.

«Tellende areal», jf. hjorteviltforskriften § 2 bokstav b, er arealet som kommunen legger til grunn ved tildeling av fellingstillatelser. Det følger av hjorteviltforskriften § 8 første ledd første punktum at som tellende areal for elg, hjort og rådyr skal kommunen som hovedregel regne skogareal og myr under skoggrensa. Med skogareal menes produktiv og uproduktiv skog, og lauvskog og barskog, jf. hjorteviltforskriften § 8 første ledd andre punktum. For villrein er hovedregelen at alt areal over skoggrensa er tellende areal, jf. hjorteviltforskriften § 23.

«Minsteareal», jf. hjorteviltforskriften § 2 bokstav c, angir størrelsen på det tellende arealet som normalt skal ligge til grunn for hvert dyr det gis fellingstillatelse på. For villrein regnes minstearealet ut etter at den årlige fellingskvoten er vedtatt, jf. hjorteviltforskriften § 28 tredje ledd. Etter hjorteviltforskriften § 6 fastsetter kommunen minsteareal for elg, hjort og/eller rådyr i forskrift. For villrein, er myndigheten til å vedta årlig fellingskvote lagt til villreinnemnda, jf. hjorteviltforskriften § 28 første ledd.

Viltloven § 16 tredje ledd er en generell unntaksbestemmelse, som åpner for at direktoratet kan gjøre unntak fra reglene i viltloven § 16 andre ledd når det foreligger særlige omstendigheter. Viltloven § 16 tredje ledd kom inn ved lovendring i 1993. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 54 (1992–93) s. 25, fremgår det at stor bestandstetthet, store skader på jord- eller skogbruk, høyt antall kollisjoner på vei eller jernbane og dårlig ressursutnytting av viltstammer er forhold som kan begrunne et slikt unntak. I forarbeidene er det også vist til at når direktoratet gjør slikt unntak, åpnes det for jakt uavhengig av det fastsatte minstearealet og kvoter. Departementene er ikke kjent med at unntaksbestemmelsen har vært brukt i praksis.

Etter viltloven § 17 første ledd kan det fastsettes vilkår i fellingstillatelse etter viltloven § 16 om at det skal felles hann eller hunn og eldre eller yngre individ av vedkommende viltart. Dette er også omtalt som rettet avskyting. Det innebærer at fellingskvoten kan spesifiseres etter alder og kjønn. Det følger av hjorteviltforskriften §§ 18 og 29 at vilkår om rettet avskyting kan settes for hjorteviltartene elg, hjort og villrein. Hensikten med reglene om rettet avskyting var opprinnelig å oppnå en mer produktiv hjorteviltstamme ved å spare voksne hunndyr og legge en større del av avskytingen på hanndyr og yngre årsklasser, jf. Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 53. For rådyr følger det av hjorteviltforskriften § 20 femte ledd at fellingstillatelsen for rådyr i vald uten tillatelse til kvotefri jakt, ikke skal fordeles på definerte kjønns- og aldersgrupper. Rettighetshavernes bestandsplan vil kunne gi føringer på fordelingen av definerte kjønns- og aldersgrupper for rådyr.

I viltloven § 17 andre ledd gis departementet myndighet til å fastsette nærmere regler om utstedelse av fellingstillatelse. Denne forskriftsmyndigheten er delegert til Miljødirektoratet. Forskriftshjemmelen i andre ledd åpner i tillegg for at det kan settes som vilkår for storviltjakt at eiendommer slås sammen etter reglene i viltloven kapittel VIII.

Viltloven § 18 oppstiller hvilke hensyn som skal tas ved fastsetting av minsteareal og fellingskvote etter § 16 andre ledd. Hensynene som fremgår av loven er bestandens størrelse, artens levevilkår i det enkelte distrikt og den skade vedkommende viltart volder. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 53, sies det at bestemmelsen angir de vurderingstemaene som skal legges til grunn for avgjørelsen. Bestemmelsen bygger på § 29 tredje ledd siste punktum i jaktloven av 1951 og Jaktlovutvalgets utkast til § 28, der det fremgår at det skal tas hensyn til bestandens sammensetning og størrelse, artenes levevilkår i distriktet og den skade dyrene volder. Ordet «sammensetning» ble ikke med i lovbestemmelsen da viltloven ble vedtatt, men det forutsettes i forarbeidene at dette hensynet også får betydning for fastsettelse av minsteareal. Viltloven § 18 må ses i sammenheng med reglene om rettet avskyting i viltloven § 17.

Viltloven § 26 nr. 3 og nr. 10 er forskriftshjemler som blant annet åpner for at Kongen kan gi nærmere regler om storviltjakten.

Jakt på elg, hjort og villrein innebærer også krav om innbetaling av fellingsavgift, jf. viltloven § 40 andre ledd.

Beiteskader fra hjortevilt kan i visse områder føre til at det blir vanskelig for skogeier å forynge skog etter hogst. Lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbrukslova) § 9 andre ledd inneholder en plikt for kommunen som viltmyndighet til å vurdere behovet for å regulere bestanden av hjortevilt der beiting enten fører til vesentlig skader på skog som er under forynging, eller er en vesentlig hindring for å overholde plikten til å forynge skog. Denne regelen må ses i sammenheng med de virkemidlene som kommunen har etter viltloven kapittel V og hjorteviltforskriften.

Naturmangfoldloven inneholder også en særregel knyttet til regulering av hjortevilt. Det følger av naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd at kommunen kan gi tillatelse til uttak av hjortevilt og bever for å avverge skade etter § 18 første ledd bokstav b, det vil si for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom. Etter viltloven § 35 andre ledd kan direktoratet bestemme at felling som nevnt i første ledd og felling etter naturmangfoldloven § 18 fjerde ledd kan utføres av andre enn den jaktberettigede.

I viltforskriften § 3-5 er det åpnet for skadefelling etter beslutning av kommunen, jf. naturmangfoldloven § 18. I forskriften § 3-5 andre ledd fremgår det at kommunen av eget tiltak kan iverksette uttak av bestemte individ av alle hjorteviltartene og villsvin når de oppholder seg på trafikkerte eller tettbygde områder, og de utgjør en fare for skade på person eller skaper trafikkfarlige situasjoner.

10.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo å samle bestemmelser knyttet til jakt på hjortevilt i én lovbestemmelse, jf. høringsforslaget § 38. Forslaget besto av innholdet i viltloven §§ 16 til 18, samtidig som elementer fra hjorteviltforskriften ble foreslått lovfestet.

Departementene foreslo i høringsnotatet § 38 første ledd at kommunen skulle gis myndighet til å fastsette forskrift som åpner for jakt på elg, hjort og rådyr. Departementene foreslo at dåhjort ikke skulle omfattes av forslaget til ordlyd. Forslaget videreførte forutsetningen etter gjeldende rett om at jakt på hjorteviltartene elg, hjort og rådyr bare er tillatt dersom kommunen har åpnet for slik jakt gjennom kommunal forskrift. Forslaget innebar også en lovfesting av hjorteviltforskriften § 5 første punktum. Departementene foreslo videre at jakt på elg, hjort eller rådyr vil kreve fellingstillatelse fra kommunen. Departementene foreslo i tillegg at kommunen skulle tildele fellingstillatelse basert på fastsatt minsteareal. Forslaget var en videreføring av innholdet i viltloven § 16 andre ledd andre punktum og hjorteviltforskriften § 6 første ledd første punktum.

I høringsnotatet § 38 andre ledd foreslo departementene en regel om villrein. Forslaget innebar også en lovfesting av innholdet i hjorteviltforskriften § 22, men der myndigheten etter forslaget var lagt til Kongen. Videre fulgte det av forslaget at jakt på villrein krever fellingstillatelse fra villreinnemnda med utgangspunkt i fastsatt fellingskvote. Forslaget var en lovfesting av innholdet i hjorteviltforskriften § 28.

I tredje ledd foreslo departementene at det ved fastsetting av minsteareal og fellingskvoter skulle tas hensyn til bestandens størrelse og sammensetning, artens levevilkår i det enkelte distrikt, og den skade viltarten volder. Forslaget var en videreføring av innholdet i viltloven § 18, men med en mindre endring. Endringen innebar at også bestandens «sammensetning» skulle hensyntas ved fastsettelsen av minsteareal og fellingskvoter.

Departementene foreslo i fjerde ledd at Kongen kan gi forskrift om forvaltningen av hjortevilt, blant annet om hvilke oppgaver kommunen eller villreinnemnda skal ha, fastsettelse av arealkrav, organisering av vald, vilkår for å fastsette og å tildele fellingstillatelser, krav til bestandsplaner og rapportering. I forslaget ble det spesifisert særskilt at Kongen i forskrift kan gi regler om hvilke oppgaver kommunen skal ha i forbindelse med hjorteviltforvaltningen, i tråd med de føringene som følger av kommuneloven § 2-1. Forskriftshjemmelen åpnet blant annet for at viltmyndighetene kan stille vilkår i fellingstillatelsen om at det skal felles hann eller hunn, og eldre eller yngre individ av vedkommende viltart.

I høringsnotatet § 38 femte ledd foreslo departementene en forskriftshjemmel som åpnet for at Kongen kan gi forskrift om at kommunen og villreinnemnda kan nekte å tildele fellingstillatelser helt eller delvis, eller tildele ekstra fellingstillatelser, i gjeldende jaktperiode for å nå fastsatte forvaltningsmål.

Departementene foreslo også at innholdet i viltloven § 16 tredje ledd ikke skulle videreføres.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt i overkant av 40 høringsuttalelser til forslaget. Forslaget har fått bred støtte blant høringsinstansene.

En rekke høringsinstanser stiller seg positive til utformingen av bestemmelsen, herunder å samle de relevante reglene i én bestemmelse. Det gjelder blant annet Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Statskog SF, Norges Jeger- og Fiskerforbund, samt en rekke kommuner.

Når det gjelder forslaget om å videreføre prinsippet om en arealbasert forvaltning med utgangspunkt i minsteareal, er Alvdal kommune, Folldal kommune, Nord-Fron kommune, Sel kommune og Tynset kommune positive til det. Tynset kommune skriver at det er viktig at hjorteviltbestander fortsatt har en arealbasert forvaltning, slik at kommunene kan tildele fellingstillatelser basert på et fastsatt minsteareal. Sunnfjord kommune, Stad kommune og Gloppen kommune er kritiske til en slik videreføring. Sunnfjord kommune skriver:

Kommunen er samd i at det i lovteksten må kome tydeleg fram at jakt på hjortevilt føreset at det er gjeve fellingsløyve. Men vi ser ikkje behov for at løyve skal basere seg på minsteareal. Vi meiner tildeling av løyver bør basere seg direkte på bestandsituasjonen (i det aktuelle området) og (viltorganas) vedtekne mål for hjorteviltforvaltinga (inkludert naturmangfaldslova § 5). Kommunen ser ingen tungtvegande grunnar til at kommunane skal måtte gå vegen om minsteareal for å tildele løyver, ved endringar i bestandsstorleik eller målsetjingar.

Også Stad kommune og Gloppen kommune mener det er bestandsstørrelsen som bør avgjøre tildeling av fellingstillatelser, ikke arealet, og viser til at der er store forskjeller i kvaliteten på areal både på innmark og utmark, og at hjorten ikke er jevnt fordelt. Innlandet fylkeskommune viser til at det er behov for å differensiere til lokale forhold i enkelte tilfeller og skriver:

Som regional myndighet får vi tidvis innspill på at den arealbaserte forvaltningen har en del ulemper, særlig der det er stor variasjon i habitatkvalitet og bestandstetthet mellom ulike arealer. Dette gjelder særlig der man har fragmenterte eiendomsstrukturer. Det ønskes gjerne en mulighet for differensiering til lokale forhold, fremfor minsteareal som skal følge større geografiske skillelinjer. Videre at det bør være større handlingsrom for kommunene å sette egne krav til minimum areal for godkjenning av bestandsplanområder. Slike problemstillinger mener vi generelt sett kan løses ved å inngå frivillig samarbeid om større bestandsplanområder, og fordele fellingstillatelser innad disse. Tematikken rundt minsteareal hører uansett til hjorteviltforskriften og en eventuell revidering av denne.

Flere høringsinstanser, herunder Aurskog-Høland kommune, Innlandet fylkeskommune, Lillestrøm kommune, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og Kaupanger Hovedgård, støtter forslaget om å ta inn at det også skal legges vekt på bestandens «sammensetning» ved fastsettelse av minsteareal og fellingskvoter. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus skriver:

Vi er positive til at det nå foreslås at også hjorteviltbestandenes sammensetning basert på kjønn og alder kan legges til grunn ved fastsettelse av minsteareal og fellingskvoter. Kommunene skal ha en helhetlig forvaltningsplan for hjorteviltet i sin kommune. Det at de nå også kan vektlegge hvordan hjorteviltbestanden er sammensatt når de fastsetter minsteareal og fellingskvoter vil gi kommunene ytterligere et redskap til å gi en mer presis og treffsikker forvaltning av hjorteviltet.

Departementenes forslag til forskriftshjemmel i høringsforslaget femte ledd støttes av flere høringsinstanser, blant disse er Bergen kommune, Fredrikstad kommune, Kvinesdal kommune, Nordre Follo kommune, Sokndal kommune, Agder fylkeskommune og Innlandet fylkeskommune. Kvinesdal kommune skriver:

Vi støtter forslaget om hjemmel til å gi forskrift om at kommunen kan nekte fellingstillatelser, eventuelt tildele ekstra fellingstillatelser, for å nå fastsatte forvaltningsmål. Dette er noe vi lenge har etterspurt, og det vil gi oss bedre muligheter til å følge opp forvaltningsmålene.

Eigersund kommune mener det er viktig at kommunen gis enkle og effektive virkemidler for å sanksjonere vald som ikke rapporterer tilstrekkelig, eksempelvis ved å holde tilbake fellingstillatelsen påfølgende år.

Flere høringsinstanser ønsker å lovfeste at kommunen skal fastsette forvaltningsmål for hjortevilt, og at viltet skal forvaltes ut fra årsleveområde. Det gjelder blant annet Aremark kommune, Kvinnherad kommune, Lillestrøm kommune, Lund kommune, Nes kommune, Sokndal kommune og Utmarksavdelinga Vest AS. Lillestrøm kommune skriver:

Kommunale forvaltningsmål for hjortevilt må være pilaren i lokal forvaltning. Lillestrøm kommune mener imidlertid det bør komme tydeligere fram at det stilles krav til at kommunene skal fastsette mål for forvaltning av hjortevilt. Det vil føre til at målene gir ramme for videre sanksjoner og tiltak i forvaltningen. Det er også sentralt at kommunene fortsatt har et stort handlingsrom for å tilpasse målene til lokale utfordringer og muligheter. Lillestrøm kommune mener også at krav om forvaltning over årsleveområder bør komme tydeligere fram i lovteksten, slik at kommuner får et større insitament til å samarbeide over kommunegrenser om felles mål.

Villreinnemnda for Rondane og Sølnkletten, Villreinnemnda for Forollhogna, Statsforvalteren i Innlandet og NOAH – for dyrs rettigheter har i sine høringsuttalelser pekt på forhold ved villreinforvaltningen. Villreinnemndene og Statsforvalteren i Innlandet viser blant annet til et behov for nasjonale, bevaringsbiologiske vurderinger som grunnlag for fastsetting av fellingskvoter og godkjenning av bestandsplaner, at dette ikke er en oppgave det er naturlig å innlemme i selve loven, men at det er en konsekvens av lovforslaget som de to departementene bør vurdere. NOAH – for dyrs rettigheter mener villreinen bør få sterkere vern, og at det ikke skal tillates jakt på denne arten.

NOAH – for dyrs rettigheter mener videre at det er utdatert å hevde at en naturlig forekommende art «gjør skade» i naturen, og ber derfor om at dette fjernes fra bestemmelsens tredje ledd.

10.1.4 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at høringsinstansene i det alt vesentlige er positive til høringsforslaget § 38, herunder at det videreføres en arealbasert forvaltning av hjorteviltartene og at det også skal legges vekt på bestandens sammensetning ved fastsettelse av minsteareal og fellingskvoter. Regler om åpning for jakt på hjortevilt og krav til fellingstillatelse går frem av lovforslaget § 42.

Viltloven kapittel V inneholder oppgaver som er lagt til kommune, direktorat og departement. I hjorteviltforskriften er kommunen i mange tilfeller også delegert tilsvarende kompetanse lagt til direktoratet etter viltloven kapittel V. Departementet foreslår at kommunens oppgaver, som en del av viltforvaltningen, hovedsakelig bør fremgå ved tildeling i lov, og at kommunens oppgaver kan utfylles gjennom forskrifter med hjemmel i loven. Departementet mener at også villreinnemndas oppgaver og kompetanse bør fremgå av lovens ordlyd.

Departementet foreslår at bestemmelsen avgrenses til de hjorteviltartene som er gjenstand for nærmere regulering i hjorteviltforskriften. Det fremgår av forskriften § 2 bokstav a at med hjortevilt forstås elg, hjort, rådyr og villrein. I viltloven § 16 første ledd fremgår dåhjort på listen over hjortevilt. Dåhjort er ikke lenger omfattet av virkeområdet i hjorteviltforskriften, og kan jaktes uten arealbegrensning og uten krav om kommunal fellingstillatelse. Dåhjort er ansett som en fremmed art, og har regulert jakttid gjennom jakttidsforskriften. Departementet foreslår av den grunn at dåhjort ikke omfattes av forslaget til ordlyd.

Departementet foreslår å tydeliggjøre at viltmyndighetene også har anledning til å fastsette minsteareal og fellingskvoter med utgangspunkt i bestandens størrelse og «sammensetning», artens levevilkår i det enkelte distrikt, og den skade viltarten volder. Forslaget åpner for at forvaltningen, herunder kommunen og villreinnemnda, i større grad kan vektlegge bestandens sammensetning ved fastsetting av minsteareal og fellingskvoter, slik at det kan tildeles fellingstillatelser på de dyrene som er mest egnet for å nå bestandsmål.

Når det gjelder høringsinstansenes syn på en videreføring av prinsippet om minsteareal, er det enkelte som er kritiske til en slik videreføring. Departementet vil understreke at krav om minsteareal som grunnlag for tildeling av fellingstillatelser er et godt etablert og et bærende prinsipp i hjorteviltforvaltningen. Krav om minsteareal skaper forutsigbarhet for grunneierne, samtidig som regelverket åpner for en fleksibilitet ved å kunne fravike fastsatt minsteareal ved behov. Departementet viser til at hjorteviltforskriften § 7 åpner for at kommunen ved tildeling av fellingstillatelser kan fravike minstearealet for elg, hjort og rådyr med inntil 50 prosent. Fravik kan gjøres på bakgrunn av ulikheter i artens levevilkår i kommunen, bestandens størrelse og utvikling, den skade viltet volder eller andre ekstraordinære forhold.

Departementet noterer seg at NOAH – for dyrs rettigheter mener det er utdatert å hevde at en naturlig forekommende art «gjør skade» i naturen, og ber derfor om at dette fjernes fra tredje ledd. Departementet peker på at hjorteviltarter kan stå for betydelige beiteskader i enkelte områder. I tillegg kan en høy bestandstetthet medføre fare for trafikkskader. Departementet viser til at ordlyden i tredje ledd viderefører innholdet i viltloven § 18 og at hjorteviltforskriften også inneholder bestemmelser som bygger opp under en forvaltning som blant annet skal sikre at hjortevilt ikke forårsaker uakseptable skader og ulemper på andre samfunnsinteresser. Departementet mener derfor det ikke er grunn til å endre ordlyden i lovforslaget tredje ledd.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser ønsker et lovfestet krav om at kommunen skal fastsette forvaltningsmål for hjortevilt, og at viltet skal forvaltes ut fra årsleveområde. Departementet vil peke på at krav om forvaltningsmål for elg, hjort og rådyr følger av hjorteviltforskriften § 3. For villrein kan mål for bestandsstørrelse og -utvikling godkjennes av villreinnemnda gjennom bestandsplan. Krav om forvaltningsmål kommer først inn når kommunen har vedtatt å åpne for jakt. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig at krav om forvaltningsmål ligger i forskrift, og at krav om å fastsette forvaltningsmål ikke er et kriterium etter loven for kommunens beslutning om å åpne for jakt. Begrepet «årsleveområde» er ikke gjenspeilet i gjeldende rett. Etter departementets forståelse gjenspeiler begrepet et hensyn som skulle ivaretas av de tidligere elgregionnemndene. Formålet var å ivareta en regional forvaltning der vandringsmønstre og vandringsområder for trekkende viltarter ses under ett. Departementet vil vise til at lovforslaget § 6 andre ledd åpner for at det kan opprettes særskilte samarbeidsorganer på viltområdet dersom det skulle vise seg å være et behov for det i fremtiden. I tillegg viser departementet til at hjorteviltforskriften §§ 4 og 17 inneholder bestemmelser som legger til rette for interkommunalt samarbeid for å ivareta bestands- eller samfunnsmessige hensyn på et regionalt nivå. Departementet mener derfor det er tilstrekkelig insitament i regelverket til å samarbeide over kommunegrenser om felles mål.

Villreinnemnda for Rondane og Sølnkletten, Villreinnemnda for Forollhogna og Statsforvalteren i Innlandet mener det er behov for nasjonale, bevaringsbiologiske vurderinger som grunnlag for fastsetting av fellingskvoter og godkjenning av bestandsplaner. De påpeker at det ikke er naturlig å innlemme oppgaven i selve loven, men at det er en konsekvens av lovforslaget som de to departementene bør vurdere. Departementet viser til at det i april 2024 ble lagt frem en stortingsmelding om villrein, Meld. St. 18 (2023–2024) Ein forbetra tilstand for villrein. Meldingen inneholder en rekke oppfølgingspunkter som regjeringen vil vurdere i tiden fremover, og som vil kunne ha en innvirkning på utfordringen som villreinnemndene og statsforvalteren peker på. Når det gjelder innspillet fra NOAH – for dyrs rettigheter om at villreinen bør få sterkere vern, og at det ikke skal tillates jakt på denne arten, viser departementet til at vurderingene om det skal tillates jakt på en særskilt viltart, vurderes gjennom arbeidet med jakttidsforskriften.

Hjorteviltforvaltningen bygger på et samspill mellom grunneiere, jegere, kommunen og villreinnemnda. Målet om en kunnskapsbasert forvaltning innebærer at viltmyndighetene mottar nødvendig informasjon, som igjen har en innvirkning på fellingstillatelser som tildeles. De fleste jaktvald har, etter det departementet kjenner til, gode rutiner på rapportering av jaktutbytte og innbetaling av fellingsavgift. Kommunen har i dag begrensede virkemidler i de tilfellene hvor dette ikke etterleves. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel i lovforslaget § 42 femte ledd, som åpner for at Kongen kan gi forskrift om at kommunen og villreinnemnda kan nekte å tildele fellingstillatelser helt eller delvis, eller tildele ekstra fellingstillatelser i gjeldende jaktperiode for å nå fastsatte forvaltningsmål. Departementets forslag innebærer at det i forskrift blant annet kan innføres bestemmelser som innskrenker retten en grunneier eller jaktvald har til å få tildelt fellingstillatelser, selv når kravet til minsteareal er oppfylt. Formålet med forslaget er å legge til rette for at kommunen og villreinnemnda skal nå fastsatte forvaltningsmål ved å bruke fellingstillatelser som et aktivt virkemiddel i hjorteviltforvaltningen.

Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at innholdet i viltloven § 16 tredje ledd ikke videreføres. Bakgrunnen er at bestemmelsen ikke har vært brukt i praksis. I tillegg åpner lovforslaget § 42 femte ledd for at det kan gis forskrift om at kommunen i større grad kan benytte fellingstillatelser som virkemiddel for å nå fastsatte forvaltningsmål for hjortevilt. Departementet viser også til at lovforslaget § 53 om bestandsregulering under særegne forhold kan benyttes blant annet der det er behov for å regulere hjorteviltbestanden i et bestemt område. Videre peker departementet på at det foreslås i § 7 tredje ledd at Kongen gis en omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven § 35 på vedtak kommunen fatter etter lovforslaget § 42.

10.2 Svømmende hjortevilt

10.2.1 Gjeldende rett

Viltloven § 22 oppstiller et forbud mot jaging eller avliving av svømmende hjortevilt med mindre det forfølges som såret. I forarbeidene til viltloven, Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 68, fremgår det at bestemmelsen må ses på som sikring av human jakt. Viltloven § 22 må ses i sammenheng med naturmangfoldloven § 15 første ledd tredje punktum der det fremgår at unødig jaging av viltlevende dyr skal unngås. I tillegg kommer dyrevelferdsloven §§ 3, 12 og 20 til anvendelse.

Hovedregelen som følger av bestemmelsen, er at det er forbudt å jage eller avlive svømmende hjortevilt. Bakgrunnen for forbudet er at skudd mot vann kan medføre fare for rikosjett og dermed fare for omgivelsene. I tillegg er det krevende å avlive svømmende hjortevilt gitt at treffpunktet er begrenset til den delen av dyret som er over vannflaten.

Unntaket fra denne hovedregelen er dersom hjorteviltet forfølges som såret. Dette innebærer som regel at det foreligger en ettersøkssituasjon, og at dyrevelferdsmessige hensyn er grunnlaget for å gjøre unntak fra hovedregelen. Slik avliving må avgjøres konkret, under hensyn til hvilke lidelser viltet er påført og risikoen for å påføre dyret ytterligere lidelser.

10.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo i høringsnotatet § 39 et forbud mot å jage eller avlive svømmende hjortevilt, med mindre det forfølges som såret i forbindelse med ettersøk, eller i situasjoner der dyrevelferdsmessige hensyn tilsier det. Forslaget var i all hovedsak en videreføring av innholdet i viltloven § 22.

Departementene foreslo også en endring av overskriften, ved at «Svømmende dyr» endres til «Svømmende hjortevilt».

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt få høringsinnspill til forslaget.

Statskog SF støtter bestemmelsen som foreslått. Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter at bestemmelsen videreføres, men mener den hører hjemme i utøvelseskapittelet i loven. NOAH – for dyrs rettigheter mener det ikke burde være lov å skyte svømmende vilt uavhengig av størrelse, og ønsker at bestemmelsen endres til å omfatte alt vilt. Mattilsynet støtter bestemmelsen, men mener den bør formuleres klarere. Bergen kommune foreslår en språklig justering.

10.2.4 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at høringsinstansene som har uttalt seg støtter en videreføring av en hovedregel som forbyr det å jage eller avlive svømmende hjortevilt. Departementets forslag til bestemmelse som regulerer svømmende hjortevilt følger av lovforslaget § 43. Departementet opprettholder forslaget som ble sendt på høring,

Siden bestemmelsen er avgrenset til hjortevilt, mener departementet, i motsetning til Norges Jeger- og Fiskerforbund, at det er mest hensiktsmessig at bestemmelsen plasseres i lovforslaget kapittel 7.

Departementet foreslår å tydeliggjøre at adgangen til å jage eller avlive svømmende hjortevilt er avgrenset til de situasjonene hvor det skjer i forbindelse med ettersøk av såret hjortevilt, eller i situasjoner der dyrevelferdsmessige hensyn tilsier det.

NOAH – for dyrs rettigheter mener bestemmelsen bør gjelde alt vilt. En regel som gjelder alt vilt vil innebære behov for en rekke unntak både for jakt på flere fuglearter og bever, noe som ikke er en god lovteknisk løsning. Departementet mener derfor det er riktig å avgrense innholdet i bestemmelsen til hjortevilt.

Departementet viser til at lovforslaget § 43 er tydeliggjort sammenlignet med viltloven § 22. Departementet slutter seg til innspillet fra Bergen kommune om å justere ordlyden i bestemmelsen, og vil foreslå å endre «og» til «eller».

10.3 Jakt på og fangst av bever

10.3.1 Gjeldende rett

Viltloven §§ 16 til 18 gjelder også ved jakt og fangst av bever. Nærmere regler er gitt i forskrift 26. april 2017 nr. 519 om forvaltning av bever.

Forvaltningen av bever skiller seg noe fra forvaltningen av hjorteviltartene og fra de andre småviltartene. Kommunen vedtar et mål for bærekraftig forvaltning av bestandene av bever i kommunen, og kan gjennom lokal forskrift åpne for jakt og fangst i hele eller deler av kommunen innenfor gjeldende jakttid for bever, jf. forskrift om forvaltning av bever § 2 og § 3 første ledd. Etter forskriften § 3 andre ledd kan kommunen velge å fastsette en kvote for uttaket.

10.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementene foreslo at kommunen gjennom lokal forskrift kan åpne for jakt og fangst av bever, jf. høringsforslaget § 40 første ledd. Forslaget lovfestet også deler av innholdet i forskrift om forvaltning av bever § 3.

I høringsforslaget § 40 andre ledd foreslo departementene at Kongen kan gi forskrift om jakt og fangst av bever, blant annet legge oppgaver til kommunen. Den foreslåtte forskriftshjemmelen vil innebære at forskrift om forvaltning av bever, samt gjeldende kommunale forskrifter, kan videreføres med hjemmel i ny lov.

Departementene skrev videre at de ønsket høringsinstansenes syn på om det er grunn til å ha en egen forskriftshjemmel i ny lov som gir hjemmel for å videreføre gjeldende forskrift om bever, samt de kommunale forskriftene som er fastsatt i medhold av forskriften, eller om det er grunn til å forvalte bever som annet småvilt.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt nærmere 30 høringsinnspill til forslaget.

Flere høringsinstanser ønsker at bestemmelsen endres til at kommunen «kan» fastsette kvote for uttaket, og følgelig at det ikke skal være krav om dette for å kunne åpne for jakt og fangst av bever. Instanser som har fremmet dette synet er blant annet Aremark kommune, Elverum kommune, Fredrikstad kommune, Lillestrøm kommune, Nes kommune, Sokndal kommune, Vågå kommune, Innlandet fylkeskommune og Skogkurs. Elverum kommune skriver:

I forslaget til lovtekst for § 40 står det at kommunen skal fastsette kvote, mens det i departementets vurderinger står «kan fastsette kvote» slik at det er noe uklart hva departementets hensikt er. Elverum kommune mener dagens ordning der kommunen kan fastsette kvote bør videreføres.

Flere høringsinstanser, blant disse Elverum kommune, Lom kommune, Oslo kommune, Nordre Follo kommune, Sel kommune, Innlandet fylkeskommune, og Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus viser til at forvaltning av bever skiller seg fra annet småvilt, og at det er hensiktsmessig at bever forvaltes gjennom egne forskrifter. NOAH – for dyrs rettigheter ser ingen grunn til å forvalte bever som annet småvilt. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus underbygger sitt syn på behovet for en egen forskrift om forvaltning av bever slik:

Bever er en art som trenger en mer bevisst forvaltning enn de fleste andre småviltartene. Dette både i forhold til at arten er spesielt knyttet opp til en avgrenset biotoptype (vannstreng), og at forvaltning av arten må ses i sammenheng med de problemer og skader som bever kan påføre skog og dyrkamark gjennom oppdemning av vassdrag m.m.

Naturvernforbundet mener beverforskriften er for vag og må moderniseres.

Foreningen Våre Rovdyr er kritisk til at jakttiden er så lang, at jakt er tillatt i yngletiden, og at det er tillatt med uetiske drukningsfeller. Elverum kommune peker også på forhold ved jakttiden for bever.

NOAH – for dyrs rettigheter mener primært at jakt og fangst av bever bør forbys, sekundært at kommunen ikke kan tillate dette selv, og at det ikke bør være tillatt med jakt i yngletiden. De trekker også frem risiko for feilslag i fellene som brukes, og at fellene i praksis dreper ved drukning. De viser til at bever er fredet i Sverige og Finland, og totalfredet i Europa, at bever er viktig i sine leveområder, og at bortfall kan føre til tap av viktige våtmarksområder.

10.3.4 Departementets vurderinger

Reglene i viltloven kapittel V er i mindre grad relevante for forvaltningen av jakt og fangst av bever i dag. Kravet om fellingstillatelse ved jakt på bever ble opphevet i 2017 ved innføring av forskrift om forvaltning av bever. Departementet foreslår at bever reguleres i en egen bestemmelse, jf. lovforslaget § 44. Departementet opprettholder i all hovedsak forslaget som ble sendt på høring.

Departementet viser til at det er bred støtte på kommunalt nivå til forslaget som gir hjemmel for å videreføre gjeldende forskrift om bever, samt de kommunale forskriftene som er fastsatt i medhold av forskriften.

Flere kommuner, som Elverum kommune, peker på at ordlyden i høringsforslaget § 40 ikke samsvarer med omtalen av bestemmelsen i høringsnotatet, og at det bør legges til grunn i det videre at kommunen kan fastsette kvote for uttaket. Departementet er enig i at det er uheldig at kommunene skal fastsette kvote for uttaket. Det har ikke vært departementets intensjon at dette skal være et vilkår. Departementet foreslår derfor at ordlyden i lovforslaget § 44 første ledd justeres, slik at nytt andre punktum sier at «Kommunen kan fastsette kvote for uttaket». Ordlyden bygger dermed på regelen i beverforskriften § 3 andre ledd, slik omtalen i høringsnotatet også la til grunn.

I andre ledd foreslår departementet at Kongen kan gi forskrift om forvaltning av bever. I høringsnotatet var ordlyden at Kongen kan gi forskrift om jakt og fangst av bever. Endringen er i tråd med ordlyden i gjeldende beverforskrift, og er ikke ment å innebære materielle endringer.

Departementet registrerer at enkelte høringsinstanser, som blant annet Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyr, er kritiske til at beverforskriften er for vag, og at jakttiden på bever kan bryte med yngletidsfredningen. Departementet vil vise til at høringsinstansenes innspill om jakttiden på bever kan vurderes i forbindelse med prosessen knyttet til fastsetting av jakttider etter utløpet av gjeldende jakttidsforskrift.