8 Bestemmelser om hva kommunen kan gi tillatelse til

8.1 Gjeldende rett

8.1.1 Innledning

Etter markaloven § 14 første ledd første punktum kan tiltak omfattet av loven bare settes i verk dersom myndighet etter loven gir tillatelse til det. Temaet i bestemmelsen er nært knyttet til bestemmelser om hvilke tiltak kommunale planer kan åpne opp for, jf. §§ 6 og 7 og punkt 7 over. I tillegg kan det etter § 14 også gis tillatelse til anlegging av stier og løyper, jf. § 9.

For å gi bedre oversikt over temaet, viser departementet til at søknadspliktige tiltak etter markaloven i dag kan deles inn i tre kategorier:

• 1. Tiltak som krever søknad og dispensasjon etter § 15

• 2. Tiltak som krever søknad og det som kan omtales som ordinær tillatelse etter § 14 første ledd andre punktum

• 3. Tiltak som krever søknad og forenklet behandling av tillatelse etter § 14 andre ledd

Tillatelse etter § 14 er ment å benyttes for å godkjenne enkelttiltak som ligger innenfor rammen av lovens bestemmelser, og som er i samsvar med eventuelle arealplaner. Tillatelse etter § 14 behandles i det følgende. Dispensasjon etter § 15 skal benyttes i tilfeller der det er nødvendig å gjøre unntak fra lovens bestemmelser eller arealplaner som er vedtatt i tråd med lovens bestemmelser. Dispensasjon omtales nærmere i punkt 9 under.

8.1.2 Tillatelse etter § 14 første ledd andre punktum

§ 14 første ledd andre punktum lyder:

«Tillatelse kan bare gis dersom fordelene ved tiltaket må anses større enn de skader og ulemper tiltaket vil medføre for friluftslivet, naturmiljøet eller de allmenne interesser for øvrig.»

Bestemmelsen gjelder tiltak som nevnt i § 9 (tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper). Vurderingstemaet her gjelder ifølge Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 46 samfunnsmessige interesser, og ikke fordeler for den enkelte søker. Fordeler en søker har av et tiltak vil normalt ikke kunne grunngi at det gis tillatelse på bekostning av friluftslivet eller naturmiljøet. Vurderingene av om det skal gis tillatelse er såkalt fritt skjønn, mens vurderingen av fordeler og ulemper er rettsanvendelse. Vedtakene skal derfor grunngis på en slik måte at vurderingene av både rettsanvendelsen og skjønnet dette kan etterprøves.

I Brenna-saken (SOM-2021-1831) vurderte Sivilombudet om spredt bebyggelse i tilknytning til eksisterende bebyggelse skulle behandles etter § 14 første ledd eller andre ledd. Ombudet uttalte:

«Hverken lovteksten eller forarbeidene omtaler spesifikt hvordan søknader om tiltak som inngår i en kommunal plan uten at de er omfattet av § 7, skal behandles. Etter ombudets syn er det imidlertid vanskelig å forene med markalovens ordlyd at tiltak som ikke er omfattet av § 7 første ledd, skal behandles etter den forenklede prosedyren i § 14 annet ledd. Lovgiverne har i § 7 eksplisitt tatt stilling til hvilke spesifiserte typer tiltak som skal underlegges denne behandlingsmåten. Den spesifiserte oppregningen i § 7 første ledd er så konkret at den etter ombudets syn ikke kan suppleres uten klare holdepunkter i forarbeidene. Slike holdepunkter finnes ikke. (…) Ombudet vil her peke på at det kan variere hvor presist et tiltak er utformet og vurdert i planen. Departementets vurdering av om planen er i samsvar med markalovens formål, vil som regel måtte gjøres på et mer overordnet og abstrakt nivå, særlig i de tilfeller hvor departementet stadfester en kommuneplan. Ved at søknaden blir behandlet etter § 14 første ledd, kan virkningene av tiltaket slik det blir utformet konkret, bli vurdert opp mot markalovens formål.»

Departementet er enig i at tiltak med slike virkninger bør behandles etter gjeldende § 14 første ledd, og har lagt til grunn at alle andre tiltak kommunale planer kan åpne for i marka enn de som er nevnt i gjeldende § 7 første ledd nr. 1 til 4, også skal behandles etter denne bestemmelsen.

8.1.3 Tillatelse etter § 14 andre ledd

I § 14 andre ledd står det:

«For søknader som går inn under § 7 skal søknadsbehandlingen begrenses til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med de vilkår som framgår av § 7.»

Søknader som går inn under § 7 gjelder tiltak omfattet av plan i henhold til § 7 nr. 1 til 4. Slike tiltak skal ikke vurderes opp mot vilkårene i § 14 første ledd. Saksbehandlingen skal «begrenses til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med de vilkår som framgår av § 7».

Sivilombudet har i klagesak SOM-2017-142 (Dammyrdalsveien) uttalt at dersom et areal er angitt som LNF-område, er det ikke krav om at et landbrukstiltak, for eksempel en landbruksvei, konkret må fremgå av den aktuelle planen. Med mindre annet følger av plan, er det da gjennom lovens eller planens angivelse av arealformålet LNF alene allerede besluttet å «åpne for» tiltaket, jf. § 7 nr. 1. Som følge av dette vil saksbehandlingen i slike tilfelle bare begrense seg til å kontrollere at «tiltaket er i samsvar med de vilkår som framgår av § 7».

§ 7 inneholder flere elementer: Første ledd hjemler bygge- og anleggstiltak i plan. Andre ledd har en bestemmelse om stadfesting av planer. Planer kan bare stadfestes dersom de «lar seg forene med lovens formål». Det kan stilles spørsmål ved om det er helt utelukket å foreta skjønnsmessige vurderinger ved behandling av søknader etter § 14 andre ledd. I brev 21. desember 2010 til Norges Bondelag med kopi til Landbruks- og matdepartementet og berørte fylkesmenn skrev daværende Miljøverndepartementet:

«Bygge- og anleggsforbudet i markaloven § 5 gjelder ikke for tiltak i landbruket. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at bygge- og anleggstiltak i landbruksvirksomhet som inngår i vedtatt arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan i samsvar med markaloven, likevel må ha tillatelse etter markaloven § 14 før de kan gjennomføres, selv om tiltaket faller innenfor landbruksbegrepet. Søknadsbehandlingen skal være forenklet, begrenset til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med de vilkår som framgår av § 7, jf. § 14 andre ledd, det vil si om det er et landbrukstiltak, at det er i samsvar med planen og at det lar seg forene med lovens formål. (jf. også Innst. O. nr. 58 (2008–2009) side 20).»

Etter departementets syn taler dette for at § 14 andre ledd skulle medføre en noe mer konkret vurdering enn å bare gjøre en enkel kontroll, og at vurderingene etter andre ledd også omfatter interesseavveiningen nevnt i § 7 andre ledd. Departementet konstater likevel at myndighetene i forvaltningspraksis, i tråd med bl.a. tolkningsuttalelse fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, i stor grad har fulgt en nokså innskrenkende tolkning av både § 7 andre ledd og § 14 andre ledd. Det betyr at saksbehandlingen har vært begrenset til å kontrollere om tiltaket har landbruksformål, er lokalisert i LNF-område og er i henhold til plan, jf. § 7 første ledd, og at det ikke gjøres en interesseavveining etter § 7 andre ledd. Departementet vektlegger samtidig at det ikke er helt uten betydning at ansvarlig departement året etter at loven trådte i kraft uttalte seg såpass tydelig om en tolkning av bestemmelsen som er mer i tråd med en naturlig fortolkning av dens ordlyd, og som er mer i samsvar med lovens formålsbestemmelse. Departementet anser gjeldende rett som noe usikker, og vurderer at det er behov for å klargjøre direkte i loven hvilke tema kommunen kan og skal vurdere ved behandling av søknader om tillatelser.

8.1.4 Tillatelse etter markaloven til reguleringspliktige tiltak

I noen tilfeller er det ikke tilstrekkelig at arealformål er angitt i kommuneplanens arealdel. Det kan foreligge ulike grunnlag for å i tillegg utarbeide reguleringsplan, såkalt reguleringsplikt. Dette kan følge direkte av pbl. § 12-1 tredje ledd for «gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn». Markaloven § 9 første ledd forutsetter at dette også kan gjelde skiløyper i Marka. Reguleringsplikt kan også følge av bestemmelse i kommuneplan, jf. pbl. § 11-9 nr. 1. Der det klart fremgår av plan at det skal utarbeides reguleringsplan for et tiltak, men så ikke har skjedd, er tiltaket ikke i samsvar med planen. I så fall er det etter gjeldende rett ikke grunnlag for å gi tillatelse etter den forenklede prosedyren i markaloven § 14 andre ledd.

Det er også noe tvilsomt om det er adgang til å gi tillatelse der reguleringsplikt følger av en tolkning av pbl. § 12-1 tredje ledd. Det kan argumenteres for at tiltaket uten nødvendig plan der dette er påkrevd, ikke anses som omfattet av kommunale planer som åpner for tiltaket, slik innledningen til § 7 første ledd synes å forutsette. I tillegg er det da heller ikke vedtatt og stadfestet plan i henhold til de krav som følger av § 7 andre ledd. Departementet viser også til at den forenklede behandlingen § 14 andre ledd anviser, bygger på en forutsetning om at tiltaket skal være vurdert på plannivå i samsvar med de kravene som følger av § 7, jf. Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40:

«Kommunen kan gi tillatelse til tiltak i henhold til § 7, jf. § 14, dersom tiltaket er i samsvar med vedtatt arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan, og er stadfestet av departementet i henhold til § 6 og § 7 annet ledd.»

Departementet vurderer at det er behov for å klargjøre i loven hvilken betydning reguleringsplikt etter plan- og bygningsloven har for behandling av søknader etter markaloven § 14.

8.2 Høringsforslaget

Departementet vurderte bl.a. i lys av uttalelser fra Sivilombudet at gjeldende § 14 er mindre heldig og skaper unødig uklarhet om hvordan saker omfattet av bestemmelsen skal behandles.

Departementet vurderte at det ikke er hensiktsmessig at flere av de relativt hyppig forekommende tiltakstypene må behandles som dispensasjonssak etter § 15 med strenge vilkår. Det at tiltak er vurdert i plan, kan tale for en enklere behandling. Det vil både forvaltningen og grunneiere være tjent med, samtidig som det ikke utfordrer ivaretakelsen av markalovens formål. Departementet foreslo derfor at loven fortsatt skulle ha både en tillatelses- og en dispensasjonsordning i henholdsvis § 14 og § 15. Departementet foreslo vesentlige endringer i § 14 blant annet for at den entydig skal angi hvilke tiltak kommunen kan gi tillatelse til, og hvilke temaer kommunen skal vurdere.

Sivilombudets klagesaker om Brenna og Dammyrdalsveien illustrerer at enkelttiltak som er vurdert nokså overordnet og på abstrakt nivå i kommuneplan, særlig i kommuneplanens arealdel, kan ha stor betydning for hvordan markalovens formål ivaretas når tiltaket skal utformes mer konkret og iverksettes. Det gir derfor mening at enkelte tiltak vurderes mer konkret enn å kun kontrollere at tiltaket er i samsvar med plan, selv om planen som tiltaket er hjemlet i er omfattet av § 7 første ledd nr. 1 til 4 og stadfestet av departementet. Departementet viser også til at Sivilombudet i klagesaken om Dammyrdalsveien pekte på uheldige sider ved dagens forvaltningspraksis:

«Ombudsmannen ser at klagers forståelse av forholdet mellom § 14 første ledd første punktum og annet ledd kan gi en god sammenheng i regelverket: Dersom et landbrukstiltak er konkret behandlet i en kommune- eller reguleringsplan som oppfyller plan- og bygningslovens krav om blant annet utredning og offentlighet, vil det i liten grad være behov for den vurderingen § 14 første ledd første punktum gir anvisning på. Dersom det foreligger slik plan, men uten at det konkrete landbrukstiltaket har vært en del av planbehandlingen, har ikke planmyndighetene vurdert tiltaket opp mot øvrige interesser. Behovet for forholdsmessighetsvurderingen etter § 14 første ledd første punktum vil da vært langt større for å kunne ivareta hensynene bak loven, jf. § 1. (…)

Avslutningsvis peker ombudsmannen likevel på at både § 14 og § 7 med fordel kunne vært klarere og mer presist formulert, slik at lovens bestemmelser ble lettere tilgjengelig. Departementet oppfordres til å gjøre noe med dette ved en eventuell fremtidig revisjon av loven.»

Departementet vurderte i høringen to hovedalternativer:

Alternativ 1

Ett alternativ er en bestemmelse der det klargjøres hvilke tiltak som skal behandles etter henholdsvis ordinær og forenklet prosedyre. Dette vil ligne dagens bestemmelse. En ulempe med et slikt alternativ er at en ny bestemmelse må klargjøre hvilke tema kommunen skal vurdere når de vurderer saken etter de to alternativene. Skal den forenklede behandlingen kun være begrenset til en kontroll av om tiltaket er i tråd med plan (slik bestemmelsen har blitt praktisert frem til nå), vil dette videreføre vesentlige mangler ved dagens system slik Sivilombudet har pekt på. Flere av tiltakene kommunale planer kan åpne for i Marka kan ha svært stor betydning for ivaretakelse av markalovens formål, også uten at dette er blir vurdert konkret på kommuneplannivå. Dette kan tilsi at alle tiltak behandles likt og omfatter en skjønnsmessig vurdering av virkningene av tiltaket opp mot lovens formål også ved behandling etter § 14, og ikke bare ved behandling av den forutgående, ofte mer overordnede planen.

Alternativ 2

Skal kommunen i stedet vurdere alle tiltakene likt, og opp mot vilkårene i gjeldende § 14 første ledd andre punktum slik Sivilombudet konkluderte med i Brenna-saken, kan vurderingen i noen tilfeller bli unødig omfattende og streng. Departementet vurderte ikke dette som hensiktsmessig i alle saker. Departementet vurderte derfor i alternativ 2 en bestemmelse som i hovedsak ikke skiller på hvilke tiltak det kan gis tillatelse til, og der det heller ikke gjelder noen vilkår for å gi tillatelse til tiltak som er omfattet av bestemmelsen. Departementet begrunnet dette med at det er uklart hvor stor den reelle forskjellen er mellom vilkårene for dispensasjon i gjeldende § 15 og vilkårene for tillatelse etter gjeldende 14 første ledd. Departementet vurderte videre at det normalt vil være mindre behov for strenge vilkår for tillatelse dersom loven først har anvist at det kan planlegges for en spesifikk type tiltak, og departementet deretter har vurdert og stadfestet en plan som åpner for det konkrete tiltaket, inkludert en vurdering av tiltaket opp mot markalovens formål. Samtidig la departementet vekt på, slik også Sivilombudet har pekt på, at planer på overordnet nivå ikke alltid sikrer eller er egnet til å ivareta markalovens formål.

Departementet foreslo derfor en vesentlig forenklet og ny § 14 om tillatelser: Alle saker omfattet av bestemmelsen vurderes på samme måte, med unntak bygge- og anleggstiltak i landbruket, se pkt. 8.4.5. Vilkårene for å gi tillatelse til tiltak og bestemmelsen om at saksbehandlingen begrenses til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med de vilkår som følger av § 7 oppheves. Utover å vurdere om tiltaket er i samsvar med plan vil avgjørelsen derfor i stor grad bero på forvaltningsskjønn (fritt skjønn). I forvaltningsskjønnet vil ivaretakelsens av lovens formål, her som ellers i annen forvaltningsrett, være sentrale momenter i vurderingen. Selve vurderingen av disse hensynene kan ikke overprøves av domstolene. For å sikre at hensynene faktisk vurderes og at vurderingen blir etterprøvbar, foreslo departementet en bestemmelse om at vurderingen og vektleggingen av disse hensynene skal fremgå av kommunens vedtak.

Grunnlag for tillatelse

Forslaget til § 14 første ledd bokstav a gir hjemmel til å gi tillatelse til tiltak som er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. §§ 6 og 7. Forslag til bokstav b gjelder etablering av stier og løyper. Forslag til bokstav c klargjorde at det også kan gis tillatelse til å gjenoppføre bygninger som har gått tapt ved brann eller naturskade.

Departementet foreslo i ny § 14 andre ledd at det skal fremgå av beslutningen hvilken betydning tiltaket har for ivaretakelse av lovens formål og hvordan dette eventuelt er vektlagt. Departementet vurderte at forslaget i seg selv ikke vil føre til en endret forvaltning i Marka. Dette vil i stor grad være opp til kommunene, men allmenheten vil i tråd med miljøinformasjonslovens formål få mer informasjon om hva som ligger til grunn for enkeltvedtak etter bestemmelsen.

Departementet foreslo videre en samordningsregel i tredje ledd som klargjør at det ikke kan gis tillatelse etter § 14 der det er krav om å utarbeide reguleringsplan og slik plan ikke er vedtatt.

Departementet viste til at det er noe uklart hvordan Stortinget under behandlingen av Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) ønsket at bygge- og anleggstiltak i landbruket skulle behandles. Departementet foreslo primært en løsning for vurdering av søknader om bygge- og anleggstiltak i landbruket som ikke medførte endringer sammenlignet med det som anses som gjeldende rett. Av forslaget til ny bestemmelse i fjerde ledd fulgte det at åpning for skjønnsmessige vurdering og kravet til begrunnelse ikke skulle gjelde for disse tiltakene. Videre foreslo departementet unntak fra kravet til samordning dersom landbrukstiltaket utløser krav om reguleringsplan. Det ville i så fall bety at kommunen kan gi tillatelse selv om det ikke foreligger stadfestet reguleringsplan ved reguleringsplikt.

I lys av den spesielle bakgrunnen for dagens regler i markaloven om bygge- og anleggstiltak i landbruket, ba departementet høringsinstansene særskilt om synspunkter på om disse tiltakene skal tas ut av markalovens virkeområde slik som foreslått for konsesjonspliktige energitiltak. Videre ble høringsinstansene oppfordret til å uttale seg om hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde dersom bygge- og anleggstiltak i landbruket fortsatt skal omfattes av markaloven, jf. ovennevnte om dette.

Departementet foreslo at § 14 får ny overskrift for å mer presist angi hva den gjelder: «Tiltak kommunen kan gi tillatelse til.»

8.3 Synspunkter i høringen

Et klart flertall av de som har uttalt seg støtter forslaget til ny § 14 første til tredje ledd. Det er ulike syn på forsalget til ny § 14 fjerde ledd om hvordan landbrukstiltakene skal behandles. NORSKOG, Norges skogeierforbund og Norges Bondelag mener primært at bygge- og anleggstiltak i landbruket bør tas ut av markaloven, men kan subsidiært akseptere spesialregelen for disse tiltakstypene i forslaget til fjerde ledd dersom tiltakene fortsatt skal være omfattet av markaloven. Løvenskiold-Vækerø AS mener ny § 14 fremtrer som positiv for landbruket. Elvia mener § 14 for de fleste tiltak fremstår som en «forenklet, tydeligere og bedre bestemmelse».

Markarådet viser til at det er ulike syn på § 14 i rådet og det uttaler seg derfor ikke om denne bestemmelsen. Rådet mener det er viktig at forvaltningens avgjørelser om hva som kan tillates av tiltak i Marka, følger en forutsigbar og lik praksis i alle markakommunene og alltid er i tråd med markalovens formål.

Sammen med foreslåtte endringer i §§ 4, 5 og 6 mener Oslo kommune at utformingen av § 14 første til tredje ledd gir mer forutsigbare rammer for hva kommunen kan gi tillatelse til og hva kommunens begrunnelse særlig skal inneholde. Kommunen peker samtidig på at § 14 første ledd bokstav a omfatter bygge- og anleggstiltak i landbruket, selv om slike tiltak skal behandles lempeligere når det gjelder begrunnelse og reguleringsplikt. At landbrukstiltak er underlagt krav om tillatelse etter markaloven § 14, kan bidra til å ivareta behovet for statlig kontroll og enhetlig forvaltning av denne typen tiltak på tvers av kommunegrenser. Kommunen vurderer at det kan oppstå unødig tolkningstvil om forholdet mellom § 14 første og fjerde ledd, og hvorvidt kommunen etter markaloven kan gi tillatelse til et landbrukstiltak som ikke er i samsvar med arealdel av kommuneplan, men faller innenfor markaloven § 4 første ledd. Det bør komme tydeligere frem at kommunen skal gjøre to ulike vurderinger av landbrukstiltak, først etter markaloven og deretter etter plan- og bygningsloven. For å skape mer forutsigbare rammer for vurdering av landbrukstiltak i Marka, foreslår Oslo kommune at det tas inn ny bokstav d til første ledd hvor landbrukstiltak listes opp.

Statsforvalteren mener at den gjeldende § 14 har klare føringer for resultatet, mens den nye bestemmelsen med fritt skjønn kan innebære at hensynet til friluftsliv, naturmiljø og øvrige allmenne interesser i mindre grad blir ivaretatt ved vurderingen av om tiltak skal tillates. Det bør gis en frist for gjenoppføring etter brann eller naturskade. Naturskade er heller ikke definert.

Statsforvalteren påpeker videre at forslaget til ny § 14 fjerde ledd betyr at det vil gis tillatelse til reguleringspliktige tiltak som skulle blitt behandlet som stadfestingssak etter markaloven, før vedtak om stadfesting foreligger. Statsforvalteren uttaler:

«Det fremstår noe uklart hvilken reell betydning den forenklede fremgangsmåten etter § 14 siste ledd da har. Ut fra hensynet til effektiv ressursbruk mener vi derfor at det kan vurderes om landbrukstiltakene bør tas ut av markalovens virkeområde.

Ut fra natur- og friluftsinteresser fremstår det uheldig at landbrukstiltak ikke kan avslås dersom de utløser plankrav. Gjennom planbehandlingen i departementet kan tiltakene bli justert, bl.a. for å forhindre at det oppstår negative virkninger for miljøet. Dersom bestemmelsen skal forstås slik, vil unntaket kunne medføre at man ender i en posisjon hvor det er gitt tillatelse til et landbrukstiltak som ikke samsvarer med planforslaget som skal stadfestes. Det gir i så fall et begrenset handlingsrom, og kan totalt sett gi et dårligere resultat for de natur- og friluftsinteressene som skal ivaretas.»

Statsforvalteren reiser videre spørsmål ved om et landbrukstiltak som er i strid med plan skal behandles som dispensasjon etter § 15 eller som tillatelse etter gjeldende § 14 første ledd. Justis- og beredskapsdepartementet har i tolkningsuttalelse om § 14 lagt til grunn det siste. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved hvor stor praktisk forskjell det er på de to sakstypene. Videre peker Statsforvalteren på at det ikke følger av utkastet til § 14 fjerde ledd at det er et krav om at LNF-formålet må følge av en plan som er stadfestet av departementet etter markaloven, da det fremstår som tilstrekkelig at dette følger av § 4. Det samme er ikke tilfelle i § 14 første ledd bokstav a. Landbrukstiltak virker da å kunne falle utenfor § 14 i en slik situasjon.

Oslo kommune mener det er svært viktig at det kommer klart frem, enten i lovtekst eller forarbeider, at et landbrukstiltak skal vurderes opp mot også plan- og bygningslovens plankrav etter endt markalovsbehandling. Kommunen uttaler videre:

«Oslo kommune mener det er uheldig at ny § 14 fjerde ledd gir tiltakshaver en forventning om at tillatelse etter markaloven er tilstrekkelig. Det må være klart og tydelig at kommunen i tillegg skal gjøre en vurdering av om plankrav etter plan- og bygningsloven er utløst av landbrukstiltaket, der vedtatt reguleringsplan ikke foreligger. Oslo kommune vurderer videre at det er uheldig om markaloven på generelt grunnlag unntar landbrukstiltak fra prinsippet om at stadfestet reguleringsplan må foreligge før tillatelse gis. Dersom landbrukstiltak skal underlegges en forenklet saksbehandling for tillatelser etter markaloven, er det helt avgjørende at stadfestet reguleringsplan må foreligge før tillatelse gis til reguleringspliktige landbrukstiltak.»

NVE er positive til rekkefølgebestemmelsen i tredje ledd der et tiltak utløser krav om reguleringsplan, og er skeptisk til at dette ikke skal gjelde landbrukstiltakene.

Oslo og Omland Friluftsråd støtter forslaget til § 14 første til andre ledd, men går mot fjerde ledd. Rådet viser til at Marka i hovedsak er regulert til LNF, og at fjerde ledd dermed innebærer at det aldri blir noen realitetsvurdering av landbrukstiltakene etter markaloven. Dette innebærer også at landbruksinteressene i realiteten blir overordnet hensynet til friluftsliv, idrett og naturopplevelse. Landbrukstiltak og skogsbilveier er de mest kontroversielle i Marka. Det kan derfor virke konfliktdempende å ikke gå videre med forslaget til fjerde ledd. Rådet uttaler:

«Hvis kommunene fremover ikke skal måtte, ja kanskje til og med ikke kunne, vurdere hvordan slike tiltak konkret står seg i forhold til markalovens formål, vil det skape stor frustrasjon blant mange markabrukere og gi grobunn for bitre lokale konflikter. Dersom kommunene derimot må vurdere landbrukstiltakene opp mot markalovens formål etter forslaget til § 14 andre ledd, vil alle med interesser i saken kunne oppleve å bli hørt. OOF vil understreke at vi ikke generelt er mot landbrukstiltak i marka. En skogsbilvei vil i mange tilfeller kunne bedre fremkommeligheten, ikke minst om vinteren, uten nevneverdig skade på verdiene markaloven vil fremme. Vi ber bare om at dette må vurderes for hvert konkrete tiltak etter den målestokk departementet har utformet i § 14 andre ledd. Det er ingen streng vurderingsnorm departementet har formulert her. Vi kan ikke se at det å måtte forholde seg til § 14 andre ledd, vil innebære noen alvorlige innskrenkninger i landbrukets og skogbrukets utviklingsmuligheter.»

Østmarkas Venner mener landbruksveier representerer noen av de aller største inngrepene i Marka og at fjerde ledd er uforenelig med lovens formål og en klar svekkelse av loven. Foreningen uttaler:

«Siden markaloven ble vedtatt, er normene for bygging av skogsbilveier vesentlig endret. Dagens skogsbilveier bygges for å tåle de aller største trailerne som går på norske veier. Det er dermed tale om veianlegg med kurvaturer, møteplasser og snuplasser som skal tåle vogntog på opptil 24 meter. Denne typen veianlegg innebærer enorme og irreversible inngrep i Marka.»

Foreningen foreslår strengere krav til reguleringsplan for landbruksveier i Marka, at de som ikke krever reguleringsplan likevel må behandles grundigere enn i dag og at det ikke kan gis tillatelse etter § 14 før et kommunalt utvalgt har vurdert reguleringsplikten.

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus mener rekkefølgekravet i tredje ledd er viktig og at fjerde ledd

«(…)effektivt fjerner det vern Marka er avhengig av for å sikre natur- og friluftslivsverdier. (…) Denne bestemmelsen vil muliggjøre oppstart / bygging av større veganlegg uten planmessig avklaring, alene basert på tillatelse etter landbruksveiforskriften.»

8.4 Departementets vurdering

8.4.1 Innledning

Departementet oppfatter at det blant høringsinstansene er bred tilslutning til hovedgrepet i en ny § 14 om behandling av søknader om tillatelser, og som erstatter gjeldende § 14. Det er ulike syn på hvordan bygge- og anleggstiltak i landbruket skal behandles. Dette vil departementet kommenteres særskilt i punkt 8.4.5.

Departementet viser til at de mest sentrale virkemidlene i markaloven er forbudet mot bygge- og anleggstiltak, kombinert med prosessregler om og rammer for hva kommunale planer kan åpne for. Dette skal sikre et minimum av ivaretakelse av miljøverdiene i marka, og at eventuelle bygge- og anleggstiltak som det likevel åpnes opp for, har positive virkninger for ivaretakelse av markalovens formål eller lar seg forene med lovens formål. Lovens «minimumsvern» skal virke sammen med plan- og bygningsloven, og er ikke et «maksimumsvern». Kommuner som ønsker det, kan derfor vedta strengere rammer for bebyggelse gjennom bestemmelser i plan. Eksempler på dette er Oslo kommunes kommuneplan, som har strengere bygge- og anleggsforbud enn det departementet foreslår i ny § 5.

Hensyn til lokalt selvstyre tilsier at dette fortsatt skal være mulig i Marka, selv om det kan føre til ulik praksis på tvers av kommunene. Departementet mener lokale forhold, behov og hensyn kan tilsi noe ulik praksis, innenfor rammene av lovens formål og saklig forvaltningsskjønn. Ulik praksis må være saklig begrunnet og ikke fremstå vilkårlig. Departementet viser også til at betydningen av kommunalt selvstyre har kommet til uttrykk i både forvaltningsloven § 34 andre ledd og i kommuneloven § 2-1 og § 2-2.

8.4.2 Hvilke tiltak som skal behandles som tillatelse

Departementet går videre med forslaget om å erstatte gjeldende § 14 med en ny § 14 som er forenklet og klargjørende når det gjelder hvilke tiltak som er omfattet av bestemmelsen og hvilke tema kommunen skal vurdere. Lovforslaget § 14 første ledd bokstavene a til d anviser uttømmende hvilke tiltak som skal behandles som tillatelse, og forutsetningene for en slik forenklet behandling.

Tiltak, inkludert bruksendring, i samsvar med stadfestet plan (a)

Departementet går med enkelte språklige endringer videre med forslaget til bokstav a. Det følger av bestemmelsen at kommunen kan gi tillatelse til tiltak som er i samsvar med stadfestet kommunal plan, jf. §§ 6 og 7. Formuleringen «i samsvar med» betyr at en forutsetning for å gi tillatelse er at tiltaket er omfattet av planen og i tråd med eventuelle plankart og bestemmelser i plan. Dette omfatter også bygge- og anleggstiltak i landbruket dersom det er gitt bestemmelser om utføring eller lokalisering av tiltaket. Dersom tiltaket ikke er i samsvar med vedtatt plan, for eksempel fordi tiltaket ikke er i tråd med bestemmelser om utnyttelsesgrad, høyde på bygg eller lokalisering i plankart, må tiltaket vurderes som dispensasjonssak etter § 15. Vilkårene «vedtatt og stadfestet» forutsetter at planen har fått rettsvirkning ved at departementet har stadfestet planen, jf. lovforslaget § 7 andre ledd første punktum (gjeldende § 6 andre ledd). Departementet vurderer at dette klargjør og ikke endrer gjeldende rett.

Departementet foreslår å klargjøre at bestemmelsen også skal omfatte hjemmel til å gi tillatelse til bruksendring som er i samsvar med plan. Departementet vurderer at dette må kunne behandles på en enkel måte etter markaloven § 14, på samme måte som etter byggesaksforskriften § 2-1. Departementet antar at kommunen kan behandle disse søknadene parallelt, slik at behandling etter markaloven ikke fører til nevneverdig mer tidsbruk. Dersom bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven medfører at bruksendring også til slike formål uansett må avklares i plan, må tiltaket på vanlig måte behandles som stadfestingssak etter lovforslaget § 7, eventuelt som dispensasjonssak etter § 15.

Tilretteleggingstiltak etter § 9 (b)

Departementet opprettholder forslaget til bokstav b om at det kan gis tillatelse til anlegging av stier og løyper som nevnt i § 9 første ledd. Departementet foreslår på grunn av endringer i § 9 å erstatte formuleringen «stier og løyper som nevnt i § 9» med «tilretteleggingstiltak som nevnt i § 9 første ledd første punktum». Dette omfatter stier, løyper, klatreruter og områder for friluftslivsaktiviteter for allmennheten, der dette utløser krav om søknad. Med områder for friluftslivsaktiviteter for allmennheten menes for eksempel skøytebaner, akebakker eller områder for skileik. Henvisningen til § 9 første ledd første punktum er ment å understreke at bestemmelsen bare gjelder der disse tiltakene utløser krav om søknad, og ikke tiltakene som er unntatt etter § 9 første ledd andre punktum. Videre foreslår departementet å klargjøre at en forutsetning for tiltaket er at det er i samsvar med ev. bestemmelser i plan. Bestemmelsen gjelder dermed også søknader om anlegging av tiltak som er behandlet i stadfestet reguleringsplan. Forslaget medfører i hovedsak lovfesting og presiseringer av gjeldende rett.

Gjenoppføring etter brann eller naturskade (c)

Departementet går videre med forslaget i bokstav c om en særskilt regel om at det kan gis tillatelse til gjenoppføring etter naturskade eller brann. Det har ingen betydning for spørsmålet om søknadsplikt om et tiltak skal oppføres etter naturskade eller brann, eller om det dreier seg om ren nyoppføring. At det kan gis tillatelse til gjenoppføring følger allerede av utkastet til § 14 første ledd bokstav a (for nyere planer) eller presiseringen i utkastet til § 6 tredje ledd (om planer gjeldende før markaloven). Dersom slik gjenoppføring er i strid med plangrunnlaget, vil det være behov for dispensasjon etter § 15.

Tiltak i samsvar med LNF-formål (d)

På grunn av kravene til stadfestet plan i § 14 første ledd bokstav a, foreslår departementet en nødvendig hjemmel i bokstav d for å kunne gi tillatelse til tiltak som ikke er beskrevet nærmere i slik i plan, men som etter gjeldende rett kan etableres i Marka bare ved at det er lokalisert i område avsatt til LNF-formål, jf. § 4 første ledd, jf. pbl. § 11-7 andre ledd nr. 5 bokstav a eller § 12-5 andre ledd nr. 5. Se punkt 8.4.5 under om behandling av tillatelse til bygge- og anleggstiltak i landbruket. Bestemmelsen endrer ikke gjeldende rett, men klargjør det som følger av gjeldende § 4 og § 7.

8.4.3 Saksbehandling og krav til begrunnelse

Departementet går videre med forslaget om å oppheve vilkårene for å gi tillatelse til tiltak i gjeldende § 14 første ledd og bestemmelsen i andre ledd om at saksbehandlingen skal begrenses til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med de vilkår som følger av § 7. Alle saker omfattet av lovforslaget 14 første ledd vurderes dermed på samme måte (unntatt landbrukstiltak, se under). Foruten forbehold om samsvar med plan eller arealformål i bokstavene a til d, vil avgjørelsen i stor grad bero på forvaltningsskjønn, såkalt «fritt skjønn». Departementet går videre med en bestemmelse i lovforslaget § 14 andre ledd om at det skal fremgå av kommunens vedtak hvilken betydning tiltaket har for ivaretakelse av lovens formål og hvordan dette eventuelt er vektlagt. Det vil fortsatt i stor grad være opp til kommunalt skjønn og selvstyre om tillatelse skal gis eller ikke.

Tillatelsen kommunene gir kan ikke gå utenom de rammer som er trukket opp i stadfestet plan som ligger til grunn for at tiltaket kan tillates etter § 14. Departementet vurderer derfor at forslaget i seg selv ikke vil føre til en endret forvaltning i Marka. Departementet har merket seg Sivilombudets synspunkter om at utforming av enkelttiltak som er hjemlet i mer overordnete planer kan ha stor betydning for ivaretakelse av markalovens formål. Departementet viser til at loven med denne endringen nettopp åpner for å vektlegge slike hensyn ved vurdering av tiltak som er omfattet av gjeldende § 7 første ledd og lovforslaget § 6 første ledd.

Ny § 14 andre ledd vil ha mer praktisk betydning der et tiltak ikke krever reguleringsplan, men er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Er tiltaket i samsvar med stadfestet reguleringsplan, vil tiltakets fordeler og ulemper for friluftsliv, naturmiljø og idrett i de aller fleste tilfeller være godt belyst og mer konkret vurdert gjennom både kommunens behandling og departementets senere stadfesting av planen. Dermed vil kommunens behandling av tillatelse etter markaloven § 14 der tiltaket er omfattet av reguleringsplan ofte stille mindre krav til begrunnelse, og mer ligne dagens forenklede prosedyre. For tiltak som er omfattet av kommuneplan, men som ikke har reguleringsplan, vil forslaget til tross for krav om begrunnelse, medføre forenklet vurdering sammenlignet med hva som i dag anses som gjeldende rett etter § 14 første ledd, bl.a. for tiltakstypen begrenset spredt bebyggelse, jf. lovforslaget § 6 bokstav f. Forslaget medfører også vesentlig forenkling sammenlignet med om alle tiltak omfattet av loven må vurderes som dispensasjonssak etter § 15.

Kommunene må påregne å bruke noe mer tid på å grunngi de faktiske forhold og hensyn beslutninger etter ny § 14 bygger på sammenlignet med den skjematiske vurderingen av tiltak som behandles etter gjeldende § 14 andre ledd. Samtidig blir den rettslige vurderingen vesentlig enklere enn gjeldende § 14 første ledd for de tiltakene som i dag behandles etter denne bestemmelsen. Kommunene og Statsforvalteren i Oslo og Viken må også påregne at noen flere vedtak enn i dag vil bli påklaget.

Løsningen departementet foreslår for ny § 14, sammenholdt med § 5 og § 15, rendyrker og skiller klarere mellom ulike typer tiltak, vurderinger og vedtak etter markaloven. Loven får med en slik utforming:

• En bestemmelse med et generelt forbud mot bygge- og anleggstiltak (§ 5 første ledd).

• En bestemmelse som gjør flere praktiske unntak fra forbudet mot bygge- og anleggstiltak, og der tiltakene kan gjennomføres uten søknad dersom de ikke er i strid med plan (§ 5 andre ledd).

• En bestemmelse om visse tiltak som forvaltningsmyndigheten etter søknad og under fritt skjønn kan vurdere om det skal gis tillatelse til (§ 14 første ledd, men fortsatt med særbehandling av bygge- og anleggstiltak i landbruket, se punkt 8.4.5).

• En generell dispensasjonsbestemmelse med vilkår for dispensasjon. Denne vil gjelde for tiltak som ikke er omfattet av unntak fra forbudet etter § 5 andre ledd, eller tiltak som det ikke kan gis tillatelse til etter § 14. Dispensasjonsbestemmelsen videreføres i § 15, men endres på noen punkter. Se omtale i punkt 9

8.4.4 Samordning ved reguleringsplikt

Departementet viser til at Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40 synes å forutsette en viss planbehandling for at det skal kunne gis tillatelse etter § 14. Departementet oppfatter også at det i høringen er bred tilslutning til forslaget om en bestemmelse som klargjør at reguleringsplan må foreligge før det kan gis tillatelse etter § 14 dersom det er krav om å utarbeide reguleringsplan. I motsatt fall ville det vært noe uklart om loven åpner for å gi tillatelse til tiltak som ennå ikke har blitt behandlet som stadfestingssak. Det gir ikke god mening om loven skulle legge opp til å omgå plan- og stadfestingssystemet på denne måten, for eksempel ved at kommunen gir tillatelse til tiltaket mens reguleringsplanen er til behandling i kommunestyret eller departementet. Departementet mener loven bør klargjøre hvordan slike saker skal behandles.

For tiltak som er omfattet av reguleringsplikt i medhold av planbestemmelse, jf. pbl. § 11-9 nr. 1, anses dette å klargjøre det som etter departementets vurdering allerede følger av gjeldende rett: Uten nødvendig planavklaring som bestemt i plan er tiltaket ikke i samsvar med gjeldende § 7. Da er heller ikke vilkårene for tillatelse etter gjeldende § 14 andre ledd oppfylt.

For tiltak som er omfattet av reguleringsplikt i medhold av pbl. § 12-1 tredje ledd anses forslaget å klargjøre en noe uklar rettssituasjon, og som det vil være uheldig om markaloven ikke klargjør. Også i denne situasjonen vil det være svært uheldig om kommunen gir tillatelse til et tiltak som ennå ikke er behandlet i tråd med de krav til planbehandlingen som følger av markaloven og plan- og bygningsloven. Departementet er enig med Statsforvalteren i at man i motsatt fall kan risikere at det blir gitt tillatelse til et tiltak som ikke samsvarer med planforslag som skal stadfestes. Det vil skape en unødig uavklart situasjon som det er vanskelig å se at noen er tjent med. Departementet mener det uavhengig av grunnlaget for reguleringsplikt derfor er grunn til å behandle alle disse tilfellene likt, slik at det for kommunene blir mer oversiktlig å behandle sakstypene. Departementet går derfor videre med forslaget om en slik klargjøring i ny § 14 tredje ledd: Forutsetning for tillatelse etter § 14 ved reguleringsplikt, er at det foreligger en reguleringsplan stadfestet etter markaloven, og at tiltaket for øvrig er i samsvar med innholdet i planen, jf. forutsetninger om dette i § 14 første ledd bokstav a.

Loven blir med dette mer forutsigbar og enhetlig for både private og forvaltningen. Videre bidrar den nye bestemmelsen også til å nå det overordnede målet med lovrevisjonen: En mer tilgjengelig lov, som sier klart hvordan loven skal virke sammen med plan- og bygningsloven, og hvordan ulike sakstyper skal håndteres.

8.4.5 Behandling av tillatelse til bygge- og anleggstiltak i landbruket

Innledning

I høringen uttrykte departementet noe tvil om hvordan bygge- og anleggstiltakene i landbruket bør behandles etter markaloven, og om et alternativ er å ta tiltakene helt ut av lovens virkeområde dersom det ikke er hensiktsmessig å videreføre dagens særbehandling av disse. Dette skyldes at det har vært noe uklart hvordan Stortinget egentlig ønsket at søknader om slike bygge- og anleggstiltak i landbruket skulle behandles. Departementet oppfordret derfor også høringsinstansene til å uttale seg særskilt om hvilke regler som skal gjelde for bygge- og anleggstiltakene i landbruket dersom de fortsatt skal omfattes av loven.

Departementet vil ut fra hensyn til en mest mulig helhetlig markaforvaltning, og ut fra formålet med loven, her vurdere hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde dersom landbrukstiltakene fortsatt skal omfattes av loven slik departementet har foreslått i punkt 3.4. Videreføring av dagens ordning med en saksbehandling som ikke åpner for å gjøre skjønnsmessige vurderinger opp mot lovens formål, bidrar lite til nettopp ivaretakelse av lovens formål. I så fall kan det være grunn til å vurdere å ta bygge- og anleggstiltak helt ut av loven tilsvarende det departementet har foreslått for visse konsesjonspliktige energitiltak. Denne problemstillingen er mer utdypende omtalt i det følgende under overskriften «Vurdering av om tillatelse skal gis» nedenfor.

Departementet mener uansett at det er god grunn til å klargjøre bestemmelser om saksbehandlingen for landbrukstiltakene i loven slik også Sivilombudet har oppfordret departementet til å gjøre. Departementet mener loven fortsatt skal åpne for bygge- og anleggstiltak i landbruket, men er samtidig enig med flere høringsinstanser i at dette er en av de tiltakstypene som også i stor grad kan påvirke ivaretakelsen av markalovens formål, jf. § 1 første ledd.

Departementet vil først omtale behov for presiseringer i loven når arealformålet LNF ikke er omfattet av plan stadfestet etter markaloven, og situasjonen der landbrukstiltak ikke er i samsvar med det som er bestemt i stadfestet plan.

Tiltak i områder som har arealformål LNF uten stadfestet plan

Departementet er enig med Statsforvalteren og Oslo kommune i at det ikke kan utelukkes at det fortsatt finnes planer i Marka som ikke er stadfestet etter markaloven av departementet og kun har LNF-formål i kraft av eldre planer eller i kraft av markaloven § 4. Bygge- og anleggstiltak i landbruket kan da falle utenfor høringsforslaget § 14 første ledd bokstav a i en slik situasjon fordi denne bestemmelsen forutsetter at det foreligger stadfestet plan. For ordens skyld foreslår departementet derfor å klargjøre i ny § 14 første ledd bokstav d, slik Oslo kommune også har foreslått, at kommunen uavhengig av forbudet i § 5 første ledd kan gi tillatelse til å gjennomføre bygge- og anleggstiltak i landbruket i områder som i kommunal plan er avsatt til arealformål LNF før markalovens ikrafttredelse, eller som har arealformål LNF bare i kraft av markaloven § 4 første ledd. Dette klargjør også at bygge- og anleggstiltak i landbruket fortsatt har en særstilling i markaloven, og ikke må ha annen forankring i plan enn LNF-formålet med mindre annet følger av bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven og markaloven §§ 6 og 7.

Bygge- og anleggstiltak i landbruket som ikke er i samsvar med plan

Departementet ser, slik Oslo kommune har påpekt, at det kan stilles spørsmål ved hvordan en søknad skal behandles der landbrukstiltaket inngår i LNF-område, men ikke er i samsvar med det som i plan er bestemt for området. Departementet er også enig med Statsforvalteren i at utkastet til § 14 fjerde ledd kan forstås som at loven åpner for at kommunen kan gi tillatelse til tiltak som er i strid med plan. Dette er en utilsiktet konsekvens av forslaget til § 14 og ville i så fall ha vært en vesentlig endring sammenlignet med gjeldende rett, og som er både uhensiktsmessig og svært lite ønskelig. Det ville ha ført til en svekket ivaretakelse av markalovens formål om loven åpner for å gi tillatelse til tiltak i strid med plan. Departementet vektlegger at det er et mål med revisjonen å ikke svekke ivaretakelsen av lovens formål.

Etter gjeldende § 14 andre ledd er det en forutsetning for forenklet saksbehandling at tiltaket er i tråd med de vilkår som framgår av § 7. Som departementet har redegjort for i høringsnotatet punkt 8.1.3 og merknadene til utkastet til § 14, skal dette forstås som at tiltaket må være i tråd med plan og bestemmelser i plan. Departementet kan ikke se å ha mottatt merknader til denne forståelsen. Sivilombudet uttalte i klagesaken om Dammyrdalsveien, som gjaldt en landbruksvei i Marka, følgende om dette:

«Det vil bero på en konkret tolkning av planen om et tiltak er i samsvar eller i strid med planen. I denne vurderingen vil først og fremst plankart og -bestemmelser være relevante momenter. Et tiltak trenger ikke å konkret fremgå av planen for å være i samsvar med planen. Ordlyden støtter dermed departementets standpunkt om at tolkningen av hva planen åpner for, må foretas på samme måte som når kommunale planer i andre områder åpner for tiltak.»

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i tolkningsuttalelse også pekt på at det ikke kan gis tillatelse etter § 14 andre ledd når tiltaket er i strid med plan. Departementet kan heller ikke se at det finnes holdepunkter for at loven kan forstås på annen måte. Det betyr at det ikke kan gis tillatelse etter gjeldende § 14 andre ledd til å etablere landbrukstiltak med en annen lokalisering eller utforming enn det som er bestemt i plan, eller dersom området er omregulert til annet arealformål. Dersom det i plan er bestemt at landbrukstiltak skal ha reguleringsplan og reguleringsplan ikke foreligger, er tiltaket ikke «i samsvar med de vilkår som framgår av § 7», jf. § 14. Da er etter gjeldende rett vilkårene for å gi tillatelse til tiltaket ikke oppfylt. Dette har også relevans for vurderingen av virkeområdet for samordningsregelen om rekkefølgen i saksbehandlingen ved reguleringsplikt, se under om dette.

Departementet viser til at markaloven etter gjeldende rett ikke er til hinder for å omregulere deler av Marka fra LNF til annet formål, noe det også finnes en rekke eksempler på gjennom forvaltningspraksis. I forslaget til ny § 4 er også dette forbeholdet søkt klargjort direkte i loven: «Med mindre annet er bestemt i plan stadfestet med hjemmel i § 7 eller statlig arealplan etter plan- og bygningsloven § 6-4, har Marka landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF-område) etter plan- og bygningsloven.»

Lovavdelingen har, slik Statsforvalteren også nevner, i samme uttalelse pekt på at når tiltak er i strid med gjeldende plan, skal tiltaket behandles etter den strengere vurderingen i § 14 første ledd. Departementet er i tvil om loven kan forstås på denne måten. Som det er gjort rede for i høringsnotatet punkt 6.1.1 legger departementet til grunn at slike tiltak skal behandles som dispensasjon etter § 15. Den praktiske forskjellen på behandling etter gjeldende § 14 første ledd og § 15 er neppe stor. I begge tilfeller er det strenge vilkår for å innvilge søknaden, og resultat vil derfor i de fleste tilfellene antakelig derfor bli likt dersom tiltaket ikke er i samsvar med plan. Dette er også en viktig grunn til at departementet vurderer det som lite hensiktsmessig å videreføre § 14 første ledd andre punktum med nesten like strenge vilkår som dispensasjon i § 15. Hvorvidt landbrukstiltak i strid med plan skal behandles etter § 14 første ledd andre punktum eller § 15 blir helt uten praktisk betydning siden § 14 første ledd vurderes som en lite hensiktsmessig bestemmelse og ikke videreføres med forslaget her. Da vil bygge- og anleggstiltak i landbruket som eventuelt ikke er i tråd med plan uansett behandles som dispensasjonssøknad.

Samtidig legger departementet til grunn at de aller fleste bygge- og anleggstiltak i landbruket vil være omfattet av utkastet til § 14 første ledd bokstav a ved at det meste av landbruksarealet i Marka inngår i plan som også har fått LNF-formål etter plan- og bygningsloven, og som senere er stadfestet av departementet. Departementet har i høringsnotatet vurdert at denne bestemmelsen utfylles av spesialregelen i høringsforslaget § 14 fjerde ledd. En forutsetning for behandling av tiltak etter § 14 første ledd bokstav a er at tiltaket er «i samsvar med vedtatt og stadfestet kommunal plan». Dersom kommunen kunne ignorere bestemmelser i plan, gir ikke forenklet saksbehandling etter markaloven § 14 mening. En viktig bakgrunn for både gjeldende § 14 andre ledd og lovforslaget § 14 er nettopp en forutgående planbehandling, enten på overordnet nivå som kommunedelplan eller kommuneplanens arealdel, eller mer konkret som reguleringsplan. For å klargjøre at dette forbeholdet fortsatt skal gjelde bygge- og anleggstiltak i landbruket, foreslår departementet at bestemmelsen om landbrukstiltakene i lovforslaget § 14 andre ledd tilføyes en presisering om at kommunen i saksbehandlingen også i denne sakstypen fortsatt skal vurdere at tiltaket er i tråd med det som eventuelt er bestemt i vedtatt og stadfestet plan. Dette er ment som en klargjøring, og endrer ikke gjeldende rett, jf. også uttalelser fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet om begrensede rettslige rammer til å iverksette bygge- og anleggstiltak i strid med plan, også for landbrukstiltak.

Saksbehandling der landbrukstiltak utløser reguleringsplikt

Departementet mener det er behov for å klargjøre i loven hvilken kompetanse kommunen har til å gi tillatelse til bygge- og anleggstiltak i landbruket der kommuneplanen har bestemmelse om plikt til å utarbeide reguleringsplan (reguleringsplikt) for bygge- og anleggstiltak i landbruket, men slik reguleringsplan ikke foreligger. Departementet viser til de generelle vurderingene om dette i punkt 8.4.4 over: Etter gjeldende rett er tiltaket i slike situasjoner ikke i tråd med gjeldende § 7, siden det ikke er i samsvar med plan. Tiltaket må da behandles som dispensasjonssak etter § 15. Departementet viste i høringsnotatet punkt 6.1.1. til uttalelser i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 32, som underbygger en slik løsning:

«Som omtalt i kap. 3.6.3 skiller loven mellom tillatelse og dispensasjon. Tillatelse etter § 14 benyttes for å godkjenne tiltak som ligger innenfor rammen av lovens bestemmelser og som er i samsvar med eventuelle arealplaner. Dispensasjon benyttes i tilfeller hvor det er nødvendig å gjøre unntak fra lovens bestemmelser eller fra vedtatte arealplaner som er vedtatt innefor (sic) rammen av markalovens formål og bestemmelser.»

Departementet viser til at markaloven skal virke sammen med plan- og bygningslovens plandel. Det vil være uheldig om markaloven legger opp til en rettstilstand som innebærer at det er mulig å gi tillatelse etter § 14 hvor det i kommuneplanen er fastsatt reguleringsplikt for tiltaket, og slik plan ikke er vedtatt og stadfestet av departementet. Det vil undergrave de krav som følger av kommunens bestemmelser i plan, og føre til en svekket ivaretakelse av markalovens formål og undergrave både plan- og bygningslovens og markalovens system. Departementet mener derfor at samordningsregelen i lovforslaget § 14  tredje ledd fortsatt må gjelde der kommunen i plan har fastsatt bestemmelser om reguleringsplikt, jf. pbl. § 11-9 nr. 1, uavhengig av tiltakstype, inkludert landbrukstiltakene. Departementet understreker at dette ikke anses å endre gjeldende rett, jf. også uttalelser om dette i høringsnotatet punkt 5.3. Det samme vil som nevnt over følge av en tolkning av gjeldende § 14 andre ledd: Uten reguleringsplan der kommuneplan har fastsatt reguleringsplikt, er ikke tiltaket i samsvar med plan og heller ikke i samsvar med de krav som følger av § 7. Da kan det heller ikke gis tillatelse etter gjeldende § 14 andre ledd.

Dette reiser spørsmål ved hvordan saken skal behandles dersom reguleringsplikten utløses av det generelle plankravet i pbl. § 12-1 tredje ledd, dvs. om det er større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Hensyn til konsekvens og sammenheng i regelverket taler for at disse tiltakstypene behandles likt med saker der reguleringsplikten følger av bestemmelse i kommuneplan, jf. pbl. § 11-9 nr. 1. I motsatt fall ville tillatelsessystemet i markaloven legge til rette for at det kan gis tillatelse til gjennomføring av bygge- og anleggstiltak som har vesentlige virkninger for miljø og samfunn, men uten at det foreligger nødvendig avklaring og stadfesting av reguleringsplan der dette følger av både markaloven og plan- og bygningsloven. Departementet vektlegger at det har vært et mål med revisjonen å videreføre restriksjonsnivået i Marka og ikke svekke ivaretakelse av naturopplevelse, idrett og friluftsliv.

Departementet legger også stor vekt på at det gjennom høringen, til tross for særskilt oppfordring om hvilke regler som skal gjelde i saksbehandlingen, ikke har fremkommet informasjon som tilsier at samordningsregelen i seg selv har negative konsekvenser for landbruket. Den endrer ikke restriksjonsnivået i Marka. Hvorvidt et tiltak til slutt kan gjennomføres, beror i stor grad på hvilke rammer som følger av stadfestet reguleringsplan. Samordningsregelen betyr ikke at tillatelse ikke vil gis, men at behandlingen av søknaden om tillatelse etter § 14 må avvente til og samordnes med rammene for tiltaket i stadfestet reguleringsplan. Departementet mener det vil skape ny usikkerhet om gjeldende rett, i strid med målene med lovrevisjonen, og svekke ivaretakelse av lovens formål, om samordningsregelen ikke skulle gjelde bygge- og anleggstiltak i landbruket. Det er vanskelig å se hvilke interesser som er tjent med at loven sier at samordningsregelen ikke skal gjelde for landbrukstiltakene. Det vil skape en uoversiktlig situasjon for både forvaltningen, private og andre berøre interesser.

Departementet foreslår derfor at samordningsregelen skal gjelde alle reguleringspliktige tiltak, uavhengig av tiltakstypen og grunnlaget for plikten til å avklare tiltaket i reguleringsplan. Dette er en klargjøring i tråd med formålet med revisjonen og en klargjøring også flere høringsinstanser har etterlyst. Departementet viser til lovforslaget § 14 tredje ledd.

Vurdering av om tillatelse skal gis

Departementet er enig med Oslo og Omland Friluftsråd i at både gjeldende § 14 andre ledd og forslaget til forenklet saksbehandling for bygge- og anleggstiltak i landbruket i ny § 14 gjør at disse tiltakene i liten grad blir underlagt noen realitetsvurdering. Departementet kan også se at en konsekvens av dette er at landbrukstiltakene blir overordnet hensyn til friluftsliv, idrett, naturopplevelse og landskap med natur- og kulturmiljø, jf. § 1. Departementet mener derfor det er mest i tråd med markalovens formål at samtlige tiltak omfattet av § 14 blir behandlet på samme måte, slik at det kan gjøres konkrete vurderinger av tiltak opp mot lovens formål og hvilke hensyn som gjør seg gjeldende i hver sak. Behovet for slike vurderinger er særlig aktuelt der en plan kun har arealformålet LNF og ingen føringer eller bestemmelser om utforming, omfang eller lokalisering av tiltaket. Sivilombudet har også i klagesak pekt på at planer på overordnet nivå ikke alltid sikrer eller er egnet til å sikre ivaretakelse av markalovens formål. Det er nettopp denne svakheten i dagens lov departementet har søkt å utbedre med forslaget til ny § 14, og som altså landbrukstiltakene fikk et unntak for i høringsforslaget.

Departementet har samtidig merket seg at Stortinget da markaloven ble vedtatt ønsket en mer lempelig behandling av vanlige bygge- og anleggstiltak i landbruket. Det er imidlertid uklart om hensikten var å gjøre landbrukstiltakene overordnet hensyn til naturopplevelse, idrett, friluftsliv og landskap med natur- og kulturmiljø, slik situasjonen har blitt med det som anses som gjeldende rett i dag. I så fall vil markaloven ikke ha virkemidler for å få vurdert en av de tiltakstypene som antakelig i størst grad påvirker landskap, naturopplevelse, idrett og friluftsliv i Marka, jf. § 1. Departementet mener det er prinsipielt uheldig at en så betydelig påvirkningsfaktor er omfattet av loven, samtidig som loven ikke gir kommunen adgang til å vurdere tiltaket opp mot de formålene loven skal ivareta. Dette er særlig uheldig, slik også Sivilombudet har pekt på, der grunnlaget for en tillatelse bare er en overordnet plan uten noen konkret vurdering av tiltaket eller nærmere bestemmelser om utforming eller lokalisering.

Departementet har derfor gjort en ny vurdering av om det er mer hensiktsmessig og ryddig å ta bygge- og anleggstiltak i landbruket helt ut av lovens virkeområde dersom det fortsatt er ønskelig med en særbehandling av disse i vurderingen av tillatelser etter § 14.

Samtidig viser departementet til at behandling etter loven kan ha betydning i tre andre situasjoner: 1) Kommunen kan stille krav til utforming, lokalisering og omfang i plan. Tiltak i strid med plan må fortsatt behandles som dispensasjonssak. 2) Kommuner som ønsker det kan fastsette krav om reguleringsplan for bygge- og anleggstiltak i landbruket. Da må tiltaket inn i reguleringsplan som skal stadfestes etter markaloven. 3) Der et tiltak utløser krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd, vil tiltaket på lik linje med andre tiltak som krever reguleringsplan i Marka, f.eks. større skiløyper, også bli behandlet som stadfestingssak etter markaloven. Det vil etter departementets vurdering føre til en betydelig svekket ivaretakelse av lovens formål om den ikke lengre skulle åpne for bruk av slike virkemidler.

Med særlig vekt på å videreføre det som er gjeldende forvaltningspraksis, går departementet videre med forslaget om at bygge- og anleggstiltak skal være omfattet av lovens saklige virkeområde, jf. lovforslaget § 2 sjette ledd. Videre går departementet under noe tvil videre med forslaget om at bygge- og anleggstiltak fortsatt skal underlegges en forenklet saksbehandling etter § 14 ved behandling av søknader. Departementet foreslår imidlertid en mindre språklig og redaksjonell endring sammenlignet med høringsforslaget: Unntaket for landbrukstiltakene plasseres i lovforslaget § 14 andre ledd andre punktum, etter hovedregelen om begrunnelse i første punktum. Videre sammenfattes unntaket i én setning (punktum) i stedet for to: I saker om tillatelse til bygge- og anleggstiltak i landbruket skal søknadsbehandlingen begrenses til å kontrollere at tiltaket har landbruksformål, inngår i et område med arealformål LNF etter § 4 første ledd, plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 5 bokstav a eller § 12-5 andre ledd nr. 5, og er i samsvar med eventuelle planer som nevnt i første ledd bokstav a.

Departementet går videre med høringsforslaget til § 14 tredje ledd. På bakgrunn av ovennevnte blir bestemmelsen i lovforslaget § 14 tredje ledd om samordning ved reguleringsplikt generell og vil gjelde alle sakstyper etter § 14, også landbrukstiltak som krever reguleringsplan. Høringsforslaget til § 14 fjerde ledd blir overflødig og videreføres ikke der, men delvis som nevnt i andre ledd.

Departementet har merket seg at oppfatninger fra enkelte høringsinstanser om at formuleringene i § 14 om hva kommunen kan gi tillatelse til, medfører at kommunen kan velge ikke å gi tillatelse, dvs. at det er fritt skjønn. Departementet mener det ikke er grunn til en slik slutning, og viser til at det med ny § 14 ikke foreslås noe prinsipielt nytt. Også gjeldende § 14 bruker formuleringen innledningsvis om at tillatelse kan gis. Samtidig presiserer gjeldende § 14, i likhet med utkastet til ny § 14, at rammene for hva kommunen skal vurdere i behandlingen av søknader om bygge- og anleggstiltak i landbruket er begrenset. Noen mener likevel det bør stå at tillatelse «skal gis». Det er departementet ikke enig i. Kommunen skal fortsatt gjøre en konkret vurdering av landbruksformål, arealformål og ev. bestemmelser i plan. Departementet foreslår likevel en klargjøring innledningsvis i utkastet til § 14 andre ledd første setning, for å understreke at de øvrige sakene er en «vurdering av om tillatelse skal gis». Ved at det i den neste setningen står at saksbehandlingen for landbrukstiltakene er begrenset til å «kontrollere» visse tema, mener departementet det er tydelig at det er to ulike vurderinger og at det for landbrukstiltakene fortsatt ikke er såkalt fritt skjønn.

Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser har etterlyst veiledning om når et bygge- og anleggstiltak har landbruksformål. Departementet viser til at dette gjelder bygninger og terrenginngrep som er nødvendige ledd i landbruksnæring. Departementet legger ellers til grunn at hvilke tiltak som har landbruksformål må vurderes i lys av hva som er forvaltningspraksis etter plan- og bygningsloven og lovgivning innen jord- og skogbruk. Dette er generelle spørsmål som også har betydning for bestemmelser i plan- og bygningsloven, og som det ikke er hensiktsmessig å lage særskilte bestemmelser om i markaloven.