11 Klage fra berørte organisasjoner

Etter høring av lovforslaget har departementet oppdaget vesentlige feil og uklarheter i gjeldende § 16 andre ledd om berørte organisasjoners klagerett på visse vedtak etter loven. Departementet er i tvil om bestemmelsen etter sin ordlyd har noen berettiget funksjon. Forvaltningsloven § 28 første ledd gir allerede på viktige områder organisasjonene bedre rettigheter enn markaloven § 16 andre ledd – i den grad det kan utledes rettigheter etter bestemmelsen. Etter departementets syn er det derfor grunn til å vurdere om § 16 andre ledd bør videreføres i loven. Bestemmelsen lyder i dag:

«Organisasjoner som har friluftsliv, idrett, naturvern eller kulturvern som formål kan påklage vedtak fattet av kommunen etter § 5, § 7 første ledd, § 9 og § 10. Ellers gjelder reglene om klage i forvaltningsloven tilsvarende.»

Ifølge Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) var formålet med bestemmelsen å «slå fast at denne type organisasjoner har klageadgang uavhengig av om de har rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28».

Bestemmelsen synes å forutsette at §§ 5, 7 første ledd, 9 og 10 er sentrale rettslige grunnlag for vedtak som kan påklages av nevnte organisasjoner. Det gjelder etter departementets vurdering neppe for alle disse bestemmelsene, særlig §§ 5 og 10. I den grad § 16 andre ledd gir organisasjonene klagerett på vedtak omtalt i §§ 7 første ledd og 9, er departementet i lys av uklare forarbeider i tvil om slik klagerett er tilsiktet eller hensiktsmessig i enhver sammenheng, eller riktig angitt i loven.

§ 5 gjelder forbud mot bygge- og anleggstiltak og har ingen vedtakshjemler. Vedtak etter § 7 første ledd kan gjelde både reguleringsplaner og kommuneplaner. Etter pbl. § 12-12 tredje ledd kan kommunestyrets endelige vedtak om reguleringsplan påklages, mens kommunestyrets endelige vedtak om kommuneplan ikke kan påklages, jf. § 11-16 fjerde ledd. § 9 første ledd gjelder tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper. Etter gjeldende rett treffes vedtak om slike tiltak primært med hjemmel i § 14 første ledd andre punktum, og ikke § 9 første ledd alene. Videre har § 9 første ledd en vedtakshjemmel om reguleringspliktige tiltak, men sier samtidig at vedtak etter nettopp denne bestemmelsen ikke kan påklages. § 9 andre ledd er en forskriftshjemmel som det neppe er grunn til skal omfattes av klagerett. § 9 fjerde ledd åpner for å gi offentlige myndigheter og organisasjoner med allment friluftsliv som formål rett til å anlegge, rydde og merke og preparere stier og løyper. § 9 femte ledd gjelder vedtak om inngrep uten forutgående samtykke fra grunneier eller fester. § 9 sjette og syvende ledd gjelder vedtak om omlegging av løyper. § 10 gjelder motorferdsel, og har bare en forskriftshjemmel som det neppe er grunn til skal omfattes av klagerett.

Etter det departementet kan se bygger ordlyden i § 16 andre ledd til en viss grad rent tekstlig på utkast til § 11 andre ledd i departementets høringsnotat 15. november 2007. På grunn av en rokade i loven i lovprosessen etter høringen i 2007, fikk bestemmelsen imidlertid i stor grad, antakelig utilsiktet, et annet materielt innhold da loven ble vedtatt i 2009. Bestemmelsen som var foreslått i § 11 andre ledd ga inntrykk av å ha samme formål som den bestemmelsen som i 2009 ble vedtatt som § 16 andre ledd, og denne bestemmelsen i § 11 andre ledd lød i høringsnotatet i 2007:

«Organisasjoner som har friluftsliv som formål kan klage på vedtak fattet av kommunen etter §§ 5, 6 første ledd og 10. Reglene om klage i forvaltningsloven gjelder tilsvarende.»

Bestemmelsen ga en viss mening når man ser på hva §§ 5, 6 og 10 omhandlet i høringsnotatet i 2007. I høringsforslaget i 2007 hadde § 5 krav om tillatelse og reguleringsplan for etablering av idrettsanlegg, mens lovteksten som ble vedtatt i 2009 og som nå er gjeldende § 5 har forbud mot bygge- og anleggstiltak. Henvisningen til § 5 ble imidlertid ikke endret tilsvarende, og loven gir her derfor ikke mening slik den ble vedtatt. I høringsforslaget i 2007 hadde § 6 første ledd krav om søknad og tillatelse for tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper, og i tillegg krav om reguleringsplan for større løyper. Det ga derfor en viss mening med henvisning til § 6 ut fra høringsforslaget i 2007, men når disse reglene ved endelig lovutkast i 2009 ble flyttet fra § 6 til § 9 gir henvisningen ikke mening. Videre ble det understreket at det ikke var klagerett på avgjørelse om et tiltak utløser krav om reguleringsplan. Det betyr at det foreligger tilsvarende motstrid mellom høringsforslaget 2007 § 6 første ledd og § 11 andre ledd, som i gjeldende lov mellom § 9 og § 16 andre ledd (en bestemmelse som gir klagerett på vedtak etter en paragraf som sier at enkelte vedtak etter paragrafen ikke kan påklages.). § 10 var foreslått som hjemmel for å gi dispensasjon fra enkelte bestemmelser i loven. I gjeldende lov står disse reglene i § 15, mens § 10 i dag har regler om motorferdsel. Også her gir derfor henvisningen i lovteksten som ble vedtatt i 2009 liten mening.

Videre kan det se ut som om gjeldende lov gir organisasjonene klagerett på kommunestyrets vedtak om reguleringsplaner om landbrukstiltak og offentlige infrastrukturanlegg (§ 7 første ledd nr. 1 og 4), uten at dette var på høring i 2007 eller fremstår tilsiktet i lovproposisjonen. Videre gir § 16 andre ledd organisasjonene klagerett på kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel for arealformål nevnt i § 7 første ledd nr. 1 til 4. Heller ikke dette var på høring i 2007 eller fremstår tilsiktet slik departementet oppfatter forarbeidene. I lys av at det etter plan- og bygningsloven ikke er klagerett på kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel og temaet ikke er drøftet i forarbeidene, er departementet i tvil om det var meningen å gi organisasjoner klagerett også på slike planer i Marka. En slik klagerett har uansett ikke praktiske konsekvenser, siden kommuneplaner som vedrører Marka må stadfestes av departementet og dermed uansett ikke behandles som klagesak selv om de eventuelt er påklaget. Departementet tar ved sin stadfesting uansett i betraktning eventuelle klager eller merknader fra organisasjoner eller andre som har synspunkter på planen.

Etter sin ordlyd gir § 16 andre ledd altså klagerett på vedtak etter vedtakshjemler som i liten grad finnes i loven eller som i liten grad stemmer overens med det som syntes å være forutsetningen for det opprinnelige forslaget i høringsnotatet. Til tross for vesentlige avvik mellom høringsforslag og endelig lovforslag til Stortinget står det i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 32 at departementets forslag til § 16 andre ledd i hovedsak er i samsvar med høringsforslaget. Dette taler for at det har skjedd en rekke feil i lovprosessen i 2007–2009, som bør rettes når departementet nå retter andre feil og uhensiktsmessige bestemmelser i loven.

Departementet skrev i lovproposisjonen fra 2009 om § 16 andre ledd at enkelte høringsinstanser mener forholdet mellom denne og forvaltningslovens klagebestemmelser er uklare. Departementet uttalte på side 31 og 32 i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009):

«Videre påpeker Justisdepartementet at utkastets § 11 tredje ledd (sic) uttrykkelig nevner at friluftsorganisasjoner har klagerett etter loven. Bestemmelsen ser ikke ut til å ha en selvstendig funksjon fordi klageadgangen etter forvaltningsloven rekker videre. Det kan derfor oppstå tvil om markalovens klagebestemmelser er ment å gjøre innskrenkninger i forhold til forvaltningsloven.» (Henvisningen til § 11 tredje ledd antas å være feilsitert, da innspillet er knyttet til § 11 andre ledd).

Etter det departementet kan se i dag, vurderte ikke Miljødepartementet i 2008–2009 innspillet fra Justisdepartementet nærmere i lovproposisjonen. Energi- og miljøkomiteen drøftet heller ikke bestemmelsen under forberedelsen av Stortingets lovvedtak.

Departementet mener i dag det er høyst uklart både hva Miljødepartementet og lovgiver egentlig har ment med gjeldende § 16 andre ledd, hvilke vedtak som kan påklages av organisasjonene og om bestemmelsen var ment å innskrenke eller utvide klageadgangen som følger av forvaltningsloven, og om den egentlig medfører slik innskrenking eller utviding slik bestemmelsen ble vedtatt.

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan enkeltvedtak påklages av både en part og «annen med rettslig klageinteresse i saken». Bestemmelsen har betydning både for andre private som blir berørt av det som den opprinnelige parten kan eller skal sette i verk i kraft av vedtaket, og for organisasjoner som ivaretar fellesinteresser, ofte av ideell karakter. I forvaltningspraksis har sammenslutninger – særlig medlemsforeninger – med grunnlag i denne bestemmelsen fått adgang til å påklage vedtak som griper inn i interesser som sammenslutningen har til formål å ivareta. I Marka vil dette være nettopp organisasjoner som nevnt i markaloven § 16 andre ledd. Etter departementets vurdering er det derfor ikke behov for at markaloven gir særskilt klageadgang her, siden dette uansett følger av forvaltningsloven § 28. Denne bestemmelsen gir også klagerett på enkeltvedtak om tillatelser etter markaloven § 14 og dispensasjon etter § 15, noe særregelen i markaloven § 16 andre ledd første punktum ikke åpner for. Følgelig har disse organisasjonene vesentlig bedre rettigheter etter forvaltningsloven enn det som følger av markaloven. Vedtak etter markaloven § 14 omfatter også tilretteleggingstiltak nevnt i § 9, samt søknader om tillatelse til tiltak som er i samsvar med planer som nevnt i lovforslaget § 6 første ledd eller gjeldende § 7 første ledd. Det er altså heller ikke behov for særskilt klagebestemmelse for disse vedtakene.

Videre viser departementet til at plan- og bygningsloven, som skal virke sammen med markaloven, legger til rette for gode og inkluderende planprosesser som gir organisasjonene anledning til medvirkning når kommunen lager planer som nevnt i gjeldende § 7 og lovforslaget § 6. Departementet vektlegger også at det etter plan- og bygningsloven er klagerett på kommunestyrets vedtak om reguleringsplaner. Departementet viser videre til at alle planer som vedrører Marka uansett må stadfestes av departementet. Berørte organisasjoner kan gi innspill til denne behandlingen. En klagerett på kommunens vedtak om slike planer har derfor ikke praktisk betydning siden de uansett ikke kan behandles som klagesak.

I lys av dette, og den uklare funksjonen bestemmelsen i dag har både i seg selv og ved siden av forvaltningsloven, mener departementet gjeldende § 16 andre ledd første punktum ikke bør videreføres. Det at bestemmelsen har et uklart innhold og forvaltningsloven langt på veg gir bedre eller tilsvarende rettigheter som § 16 andre ledd antakelig var ment å gi, taler for at den har begrenset betydning og kan oppheves uten høring. Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve § 16 andre ledd første punktum. Videre foreslår departementet å flytte § 16 andre ledd andre punktum til første ledd nytt tredje punktum.

Departementet gjør oppmerksom på at Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov foreslo å videreføre og presisere reglene om hvem som i tillegg til den opprinnelige parten kan påklage et enkeltvedtak. Forslaget har vært på høring. Regjeringen vil legge frem for Stortinget et forslag til ny forvaltningslov i inneværende stortingsperiode.