4 Myndighet etter loven

4.1 Gjeldende rett

Bestemmelser om myndighet etter loven står i § 3. Klima- og miljødepartementet er øverste myndighet, mens kommunen har en sentral rolle i den mer praktiske forvaltningen av loven. Statsforvalterens og kommunens myndighet fremgår både direkte av loven og av iverksettingsrundskriv og vedtak om delegering. Statsforvalteren ivaretar flere direktoratsoppgaver etter markaloven. Statsforvalteren har i loven og vedtak om delegering også fått enkelte andre oppgaver, som å behandle klager, gi uttalelse til søknader om dispensasjoner og behandle søknader om igangsetting av oppstart av arbeid med kommunale planer.

Den nye kommuneloven ble vedtatt i 2018. Et overordnet mål med loven var å styrke det kommunale selvstyret. Det lokale selvstyret er også forankret i Grunnloven § 49 andre ledd. Kommuneloven § 2-1 andre ledd lovfester hovedinnholdet i det kommunale selvstyret og rammene for det. Bestemmelsen fastsetter utgangspunktet om at hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt, og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Videre følger det av tredje ledd at kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

Lovkravet i kommuneloven § 2-1 tredje ledd dreier seg om hvilke typer beslutninger som skal vedtas i lovs form eller ha grunnlag i lovvedtak. Bestemmelsen skal sikre at alle oppgavetildelinger som begrenser kommunenes frihet til å bestemme over seg selv, blir behandlet av Stortinget. Det skal også synliggjøre at departementene ikke kan styre kommunene og fylkeskommunene som om de var en del av statsforvaltningen.

Dette innebærer ikke at alle regler som gjelder for kommunene og fylkeskommunene, i sin helhet og alltid skal gis i lovs form. Etter § 2-1 tredje ledd må begrensninger i det kommunale selvstyret «ha hjemmel i lov» Som et alternativ til lovregulering kan departementene derfor velge å fastsette bestemmelser om tildeling av oppgaver til kommuner i forskrifter.

4.2 Høringsforslaget

Stortinget behandlet i 2024 Kommunal- og distriktsdepartementets forslag om endringer i flere lover for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i form av lov og forskrifter. På grunn av den planlagte revisjonen av markaloven, fant Klima- og miljødepartementet det hensiktsmessig å vurdere slike endringer særskilt i høringsnotatet om forslag til endringer i markaloven.

Departementet forslo at bestemmelsen i markaloven § 14 om «myndigheten etter loven» erstattes med «kommunen». I §§ 17 og 19 foreslo departementet å erstatte formuleringene om «myndigheten[e] etter loven» med «kommunen eller statsforvalteren».

Departementet foreslo videre flere endringer i § 3. I § 3 første ledd foreslo departementet å fjerne adgangen til å delegere myndighet til kommunene og fylkeskommune. Av forslaget til nytt andre ledd følger det i stedet at slik myndighet bare kan tildeles ved fastsetting av forskrift. Gjelder det forvaltning av områder vernet etter § 11, er det en forutsetning for tildeling av myndighet at kommunen samtykker til det.

I nytt tredje punktum foreslo departementet, på samme måte som etter naturmangfoldloven § 62, at departementet kan bestemme at et særskilt oppnevnt organ er forvaltningsmyndighet for et område vernet med hjemmel i markaloven § 11.

Departementet foreslo at markaloven § 3 tilføyes et nytt tredje ledd som innebærer at der kommunen eller fylkeskommunen er myndighet, gir bestemmelsen departementet samme myndighet til å omgjøre vedtak som overordnet organ har etter forvaltningslovens bestemmelser om omgjøring.

4.3 Synspunkter i høringen

Departementet har registrert få synspunkter til de nye bestemmelsene om forvaltningsmyndighet etter loven. Enkelte har påpekt at den aktuelle statsforvalteren fikk ny tittel med virkning fra 1. juli 2024, etter at departementet sendte lovforslaget på høring. Oslo kommune, Østmarkas venner og Miljødirektoratet støtter forslaget om hjemmel til å deleger myndighet til et verneområdestyre, slik at samme organ kan være forvaltningsmyndighet for Østmarka nasjonalpark og Østmarka friluftslivsområde.

4.4 Departementets vurdering

Omtale av statsforvalterens og kommunens myndighet i loven

Departementet forslår at «statsforvalteren» gjennomgående i loven ikke benevnes i full tittel, heller ikke i utkastet til § 6 første ledd. Departementet vurderer at det ikke er behov for å presisere hvilket embete som har myndigheten. Dette tar høyde for eventuelle senere endringer i inndelingen av eller navn på statsforvalterembetene. Departementet viser også til den generelle fullmakten i § 3 første ledd om at departementet kan legge nærmere angitte oppgaver etter denne lov til den enkelte statsforvalter. Det betyr at departementet om nødvendig raskt kan presisere eller avgrense myndigheten til riktig embete gjennom vedtak om delegering.

Departementet opprettholder forslaget om at «myndigheten etter loven» i § 14 erstattes med «kommunen». §§ 17 og 19 gjelder veiledning, tilsyn og sanksjoner. Her er det naturlig at loven gjennomgående gir både kommunen og statsforvalteren slike oppgaver og fullmakter. Departementet går videre med forslaget om å erstatte formuleringene om «myndigheten[e] etter loven» i disse bestemmelsene med «kommunen eller statsforvalteren».

Tildeling av myndighet til kommunen og fylkeskommunen

Departementet foreslår flere endringer i § 3. Departementet opprettholder forslaget i § 3 første ledd andre punktum om å fjerne adgangen i til å delegere myndighet til kommunene og fylkeskommune ved å stryke «fylkeskommune, kommune» fra opplistingen av instanser. Av § 3 nytt andre ledd første og andre punktum følger det nå at slik myndighet bare kan tildeles kommunen eller fylkeskommunen ved fastsetting av forskrift. Gjelder det forvaltning av områder vernet etter § 11, er det en forutsetning at kommunen samtykker til det.

Verneområdestyre

I § 3 andre ledd tredje punktum foreslår departementet, på samme måte som etter naturmangfoldloven § 62, at departementet kan bestemme at et særskilt oppnevnt organ er forvaltningsmyndighet for et område vernet med hjemmel i markaloven § 11. Det gir adgang til å opprette et felles verneområdestyre som kan forvalte både Østmarka friluftslivsområde, vernet etter markaloven § 11, og Østmarka nasjonalpark, vernet etter naturmangfoldloven § 34 og § 35. Frem til den nye fullmakten trer i kraft og et verneområdestyre er utpekt, vil Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus forvalte Østmarka nasjonalpark og Østmarka friluftslivsområde. Et rådgivende utvalg bidrar i påvente av nytt verneområdestyre til at forvaltningen av de to verneområdene er forankret i kommunene.

Omgjøring av vedtak

Etter forvaltningsloven § 35 andre ledd kan et vedtak «omgjøres også av klageinstansen eller av annet overordnet organ». Kommunene og fylkeskommunene er egne rettssubjekter, og har i utgangspunktet ikke «annet overordnet organ» over seg. Departementet kan dermed, i motsetning til når myndigheten er delegert, ikke etter denne bestemmelsen omgjøre vedtak kommunen eller fylkeskommunen treffer etter myndighet tildelt gjennom fastsetting av forskrift etter § 3 andre ledd eller der kommunens myndighet fremgår av direkte av loven. Samtidig vil departementet etter forvaltningsloven ha adgang til å omgjøre vedtak av samme type som statsforvalteren treffer etter markaloven. Adgangen til omgjøring av vedtak bør etter departementets syn være lik for vedtak som treffes i medhold av samme lovgrunnlag, og ikke avhengig av hvilken myndighet som i det enkelte tilfellet treffer vedtak. Departementet opprettholder derfor forslaget til bestemmelse om dette i § 3 nytt tredje ledd. Forslaget innebærer at der kommunen eller fylkeskommunen er myndighet etter loven, gir bestemmelsen departementet samme myndighet til å omgjøre som overordnet organ har etter forvaltningslovens bestemmelser om omgjøring. Forslaget medfører i realiteten ikke endringer i gjeldende rett i det departementet vil ha samme adgang til omgjøring som departementet i dag har der myndigheten er delegert til kommunen eller fylkeskommunen.