6 Avverge at en elev vesentlig forstyrrer opplæringen

6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 21. juni 2024 punkt 6.1 foreslo departementet å innføre en adgang for ansatte til å gripe inn fysisk for avverge at en elev vesentlig forstyrrer opplæringen for andre elever.

6.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å lovfeste fysisk inngripen for å avverge at en elev vesentlig forstyrrer opplæringen til andre elever (totalt 53 høringsinstanser), blant andre Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Vestland ungdomsutval, Trøndelag fylkeskommune, Oslo kommune og en rekke andre kommuner, KS, Lærerenes Yrkesforbund, Norsk Lektorlag og Skolenes Landsforbund.

En rekke av høringsinstansene som støtter forslaget, viser til at elever som uroer og forstyrrer er et økende problem. Det vises også til at et klart og tydelig lovverk som regulerer bruken av tvang og makt bidrar til å legitimere lærernes autoritet som ansvarlige for elevenes opplæring. Oslo kommune uttaler at når regelverket også vil omfatte forstyrrelser av undervisningen, vil det være enklere for både elever og ansatte å kjenne til rettsreglene. Kommunen mener at det er positivt med en klargjøring av hva ansatte i skolen kan foreta i situasjoner der læreren ønsker å korrigere undervisningsforstyrrelser. NLA Høgskolen uttaler at forskning viser at mange lærere daglig og ukentlig opplever maktesløshet i møte med utfordrende atferd. Vefsn kommune viser til sitt ungdomsråd, som i hovedsak er positiv til forslaget, og peker på at det kan gi lærere større autoritet i klasserommet.

Norsk Lektorlag uttaler at lærerens adgang til å korrigere og forflytte elever som forstyrrer eller ødelegger for medelevers undervisningssituasjon innebærer at undervisningsforstyrrelser tas på alvor, slik at øvrige elever i klasserommet får oppfylt sin rett til undervisning og utdanning. Norsk Lektorlag mener at det at lærere kan gripe inn, innebærer å ta lærerens klasseleder-funksjon på alvor. Høringsinstansen støtter at virkeområdet for regelen bare gjelder for undervisningssituasjonen. Norsk Lektorlag viser til at loven allerede inneholder krav til at fysiske inngrep ikke skal gå lengre enn nødvendig og stå i et rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas, noe som høringsinstansen mener er gode rettssikkerhetsgarantier.

Kristiansand kommune og Skien kommune viser til at departementet har lagt til grunn at fysisk inngripen der elever forstyrrer undervisningen foregår i dag, og at dette er i samsvar med tilbakemeldinger kommunene har fått fra skolelederne i forbindelse med høringen. Ungdomspanelet i Møre og Romsdal viser til at fysiske inngrep skjer allerede i dag, uten klare vilkår eller retningslinjer. Ungdomspanelet viser videre til at elever har rett på en utdanning av god kvalitet og er positive til at ansatte får et verktøy til å motarbeide brudd på denne retten. De påpeker videre at eleven som forstyrrer undervisning må få rask oppfølging og trygge rammevilkår etter det fysiske inngrepet. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus ser gjennom sin behandling av skolemiljøsaker at det kan være behov for regler for å gripe inn i slike situasjoner.

Ni høringsinstanser støtter forslaget delvis, blant annet Utdanningsforbundet, som støtter forslaget med forbehold. Forbundet peker på at forslaget kan føre til stigmatisering og ekskludering og at fysisk inngripen sjelden vil representere en varig løsning for å opprettholde ro og orden. Utdanningsforbundet etterspør også en avklaring av hva som skal regnes som en undervisningssituasjon etter vilkåret.

Flere av de som støtter forslagene delvis mener vilkårene bør tydeliggjøres og at innholdet i det foreslåtte vesentlighetskravet må avklares. Statsforvalteren i Vestfold og Telemark mener at terskelen kan bli for lav ved «vesentlige forstyrrelser» og at begrepet uansett er for lite presist. Dette høringssvaret gjentas også av statsforvalterens ungdomspanel. Rogaland fylkeskommune mener at det i lovteksten bør stå «vesentleg forstyrrer opplæringa til andre elever på ein måte som fører til at opplæringa ikkje kan gjennomførast». Departementet har ikke registrert høringssvar fra høringsinstansene om at også uvesentlige undervisningsforstyrrelser bør kunne omfattes av adgangen til å gripe inn.

Blant de 24 instansene som ikke støtter forslagene er Barneombudet, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Utdanningsdirektoratet, Trondheim kommune, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Nasjonalt senter for læringsmiljø og adferdsforskning.

Flere av disse høringsinstansene mener at hensynet til å beskytte barns rett til utdanning ikke veier like tungt som hensynet til å verne barn mot psykiske krenkelser. Mange av høringsinstansene, blant andre Barneombudet, Utdanningsdirektoratet og Redd Barna, mener at utfordringer med forstyrring av undervisning heller bør følges opp med god klasseledelse og faglig-pedagogisk tilnærming. Trøndelag fylkeskommune, som støtter forslaget, har i sitt høringssvar innhentet Elevorganisasjonen i Trøndelag sitt syn på saken, som er negative til forslaget, og som påpeker at hvis en lærer må bruke fysisk makt for å få en elev til å være stille, så vil dette uansett ikke løse problemet for resten av skoleåret.

Nasjonalt senter for læringsmiljø mener det ikke bør være lavere terskel for å gripe inn mot barn i skolen enn i samfunnet generelt, slik tilfellet vil bli ved innføring av regler om å gripe inn mot forstyrrelser på undervisningen. Senteret mener det er vanskelig å se for seg at økt bruk av makt og tvang vil fremme elevenes læringslyst, læringsutbytte og opplevelse av trygt og godt læringsmiljø.

6.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med flertallet av høringsinstansene som mener at det er behov for lovregler om fysisk inngripen for å avverge at en elev ødelegger eller vesentlig forstyrrer opplæringen. Departementet er enig med instansene som mener at det er en utfordring i skolen at noen elever ødelegger eller forstyrrer opplæringen. Dette er ødeleggende for elevenes læring og læringsmiljø. De ansatte i skolen har et særskilt ansvar for å ivareta disse hensynene og bør utstyres med verktøy til å sikre disse i praksis. Departementet trekker frem hensynet til andre elevers læringsmiljø, deres rett til beskyttelse og retten til utdanning som viktige momenter som taler for en slik regulering. Mange høringsinstanser påpeker at ansatte ikke har tilstrekkelige virkemidler for å løse dagens utfordringer i skolen. Departementet mener det er viktig å beskytte elevenes rett til utdanning og et trygt og godt læringsmiljø, og at de ansatte derfor bør ha mulighet til å kunne gripe inn for å avverge brudd på disse rettighetene. Departementet foreslår derfor å innføre en adgang for ansatte til å gripe inn fysisk for å avverge at en elev vesentlig forstyrrer opplæringen for andre elever.

Departementet mener at kunnskapsgrunnlaget gir et godt nok grunnlag for dette lovforslaget, og at barns rett til medvirkning er ivaretatt. Departementet viser her til drøftelsen overfor i punkt 5.3.1, samt vurderingene av barnets beste og konvensjonsforpliktelser under punkt 11 og 12. Departementet mener det er viktig at reglene rammes inn i form av tydelige vilkår, se under i punkt 8. Departementet vil sørge for at det blir utarbeidet veiledning til reglene, og vil følge med på hvordan reglene virker.

Flere av høringsinstansene som er imot forslaget, mener at utfordringer med opplæringsforstyrrelser må løses med god klasseledelse og faglig-pedagogiske tilnærminger. Departementet understreker at fysisk inngripen ikke kan erstatte eller gå på bekostning av faglig-pedagogiske tiltak og forebygging. Etter departementets syn må ansatte alltid forsøke å håndtere forstyrrelser av opplæringen med en faglig-pedagogisk tilnærming og god skoleledelse. God klasseledelse, blant annet i form av strukturer, rutiner og en kultur for læring i klassen, er viktig for å opprettholde ro og orden i opplæringssituasjonen. Det er godt dokumentert at lærerens arbeid som leder av en klasse er den enkeltfaktoren som har størst betydning for læringsmiljøet. I tillegg er tilstrekkelig antall ansatte med rett kompetanse viktig for å skape gode klassemiljøer, samt at man arbeider godt med å forebygge situasjoner som innebærer opplæringsforstyrrelser. Dette legger til rette for trygge og gode skolemiljøer og gode relasjoner mellom elevene og mellom elever og lærere. Det skal være plass til alle elever i skolen. Hvis en elev stadig forstyrrer, er den faglige tilnærmingen å lete etter årsaken. Aktuelle tiltak kan være å endre opplæringen, for eksempel å endre gruppeorganiseringen, tilby individuelt tilrettelagt opplæring eller sette i verk tiltak for å bedre skolemiljøet. Dette er vurderinger som skolen må gjøre ut fra blant annet kjennskapen til enkelteleven og gruppen. Å gripe inn fysisk skal ikke være en erstatning for å arbeide forebyggende og tilnærme seg utfordringen med forstyrrelser på en faglig-pedagogisk måte. Departementet viser til at adgangen til fysisk inngripen vil være begrenset kun til situasjoner der andre tiltak ikke er tilstrekkelige, se nærmere om dette i punkt 8.3.2.

Vilkåret om at opplæringen til andre elever forstyrres, innebærer at det må foreligge en opplæringssituasjon for at adgangen til å gripe inn kan tre inn. Det innebærer likevel ikke at det kun vil være adgang til å gripe inn ved ordinær klasseromsundervisning. Alle aktiviteter som innebærer opplæring vil være omfattet. Dette innebærer at uro ved opplæring utendørs eller på ekskursjoner som fører til at opplæringen ikke kan gjennomføres vil være omfattet. Også en forstyrrelse som forhindrer en opplæringsaktivitet i å komme i gang, som f. eks. en blokkering av adgangen til et undervisningslokale, vil være omfattet. Også leksehjelp i regi av skolen, jf. opplæringslova § 4-4, må regnes som en opplæringsaktivitet i den sammenheng. Det kan ikke gripes inn fysisk mot forstyrrelser som ikke gjelder opplæringen, for eksempel i SFO-tiden. At det må gå utover opplæringen til andre elever innebærer også at det ikke kan gripes inn fysisk etter dette vilkåret dersom en elev får opplæring alene.

Departementet er enig i at hensynet til å verne barn mot psykiske krenkelser (se nærmere punkt 5) i mange tilfeller vil stå sterkere enn hensynet til å beskytte øvrige elevers rett til utdanning. Departementet mener derfor at det skal være en høy terskel for å gripe inn. Etter departementets vurdering bør fysisk inngripen derfor bare kunne brukes for å forhindre vesentlige forstyrrelser av opplæringen. Kriteriet for å gripe inn bør være at en elev «vesentleg forstyrrer opplæringa til andre elevar». Departementet har vurdert om vilkåret i stedet burde være at en elev forstyrrer opplæringen, ettersom ikke-vesentlige forstyrrelser uansett i praksis vil falle utenfor på grunn av forholdsmessighetskravet, se nærmere om dette i punkt 8.3.3. Departementet mener at adgangen til å gripe inn ved opplæringsforstyrrelser skal og må være snever, og har konkludert med at dette best signaliseres med en vesentlighetsterskel. Departementet mener at krav om at opplæringsforstyrrelsen må være vesentlig gjør at terskelen for å gripe inn ikke vil bli for lav.

Vesentlighetsterskelen vil skille mellom mindre forstyrrelser av opplæringen for andre elever og mer alvorlige forstyrrelser. Ikke alle forstyrrelser bør gi grunnlag for fysisk inngripen. En vesentlighetsterskel vil avskjære ansattes mulighet til å gripe inn fysisk mot mindre forstyrrelser. Departementet ser at anvendelsen av en slik terskel vil måtte bero på en konkret skjønnsmessig vurdering, og at det kan være krevende å gjøre slike vurderinger.

Med «vesentlig» mener departementet at forstyrrelsen er så alvorlig at de planlagte opplæringsaktivitetene ikke kan gjennomføres eller i vesentlig grad blir forhindret. Relevante momenter vil blant annet være omfanget av forstyrrelsen og hvor lenge forstyrrelsen har pågått. Eksempelvis vil dette kunne omfatte tilfeller hvor en elev stenger for inngangen til klasserom/grupperom og nekter å flytte seg etter gjentatt tilsnakk. Andre eksempler kan være hvor en elev skrur av og på lyset gjentatte ganger, skriker uavbrutt eller på annen måte forstyrrer med høy lyd og nekter å avslutte forstyrrelsen ved tilsnakk. Enkelte ganger vil det også være overlapp med adgang til å gripe inn etter dagens regler om fysisk inngripen, for eksempel dersom en elev er i ferd med å ødelegge en medelevs kunst- og håndverksprosjekt, som vil kunne falle inn under alternativ § 13-4 første ledd bokstav b om å skade «eigedom». Eksempler på tilfeller som ikke når opp til vesentlighetsterskelen, vil være å komme med en frekk kommentar uten å rekke opp hånden, snakke med sideeleven under undervisningen og andre mindre forstyrrelser. I slike tilfeller vil forstyrrelsen ikke være av en art som gjør at det ikke er mulig å gjennomføre de planlagte opplæringsaktivitetene. Omfanget og graden av gjentakelse av forstyrrelsene, til tross for andre tilnærminger fra læreren, kan imidlertid gjøre at vesentlighetsterskelen nås.

Departementet har vurdert om bestemmelsens ordlyd bør være at en elev «vesentleg forstyrrer opplæringa til andre elever på ein måte som fører til at opplæringa ikkje kan gjennomførast». Departementet mener at det ikke er behov for en så detaljert anvisning i lovteksten. Departementet mener at vesentlighetsbegrepet er dekkende for den vurderingen som skal foretas, og at det er tilstrekkelig at det står «vesentlig forstyrrer opplæringa». De nærmere momentene og vurderingstemaene bør etter departementets mening heller fremgå av merknaden til bestemmelsen og veiledning.

Forstyrrelsen må gå utover andre elevers opplæring. Forstyrrelser som først og fremst går utover egen opplæring vil i utgangspunktet falle utenfor. Eksempler som faller utenfor, er at en elev ikke deltar i opplæringen eller utfører oppgaver o.l. ved ikke å innrette seg etter beskjeder. Dette går først og fremst utover elevens egen opplæring, selv om det kan virke forstyrrende også for andre elever og kunne skape frustrasjon for læreren.

Det fysiske inngrepet må ha som formål å avverge (det vil si hindre) at en elev vesentlig forstyrrer eller ødelegger opplæringen. Det forutsettes at forstyrrelsen må være påbegynt, og det vil derfor ikke være forholdsmessig å gripe inn før forstyrrelsen har startet. Det vil være lite rom for å gripe inn fysisk på forhånd for å avverge at en situasjon eskalerer i disse tilfellene. Ved en opplæringsforstyrrelse vil fysisk inngripen primært handle om å avverge at forstyrrelsen fortsetter.

Departementet er enig med Ungdomspanelet i Møre og Romsdal som påpeker at eleven som forstyrrer undervisning må få rask oppfølging og trygge rammevilkår etter det fysiske inngrepet. Departementet viser til at det, avhengig av det konkrete tilfellet, kan følge av reglene om skolemiljø, tilpasset opplæring og forebygging at det skal gis slik oppfølging, se nærmere punkt 9 og 10.

Departementet foreslår at det skal kunne gripes inn fysisk for å avverge at en elev vesentlig forstyrrer opplæringen til andre elever, se forslaget til opplæringslova § 13-4 første ledd bokstav d og privatskolelova § 3-10 b første ledd bokstav d.