5 Avverge psykiske krenkelser

5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 21. juni 2024 punkt 6.1 foreslo departementet å innføre en adgang for ansatte til å gripe inn fysisk for å avverge at en elev utsetter en person for psykiske krenkelser.

Departementet foreslo å inkludere psykiske krenkelser i opplæringslova § 13-4 første ledd bokstav a, slik at denne bestemmelsen ikke bare omfatter fysiske krenkelser, men også psykiske krenkelser.

Departementet foreslo at endringen gjøres ved å stryke ordet «fysisk» i § 13-4 slik at kriteriet for å kunne gripe inn fysisk etter bokstav a blir at «eleven krenkjer ein person», noe som da favner både fysisk og psykiske krenkelser. Departementet uttalte at det alternativt kan inntas en ny bokstav i bestemmelsen som gir en egen hjemmel til å gripe inn fysisk dersom eleven utsetter noen for psykiske krenkelser. Departementet ba om høringsinstansenes syn på disse alternativene, se høringsnotatet punkt 6.4.

5.2 Høringsinstansenes syn

5.2.1 Avverge psykiske krenkelser

I underkant av 70 høringsinstanser støtter forslaget helt eller delvis. Blant dem som støtter forslaget, er Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, en rekke fylkeskommuner, Vestland ungdomsutval, Ungdomspanelet i Møre og Romsdal, Oslo kommune, Stavanger kommune og en rekke andre kommuner, samt KS, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet, Skolenes Landsforbund og flere andre organisasjoner og enkelte privatpersoner.

Mange høringsinstanser viser til at psykiske krenkelser har et alvorlig skadepotensial, og at ansatte derfor bør ha mulighet til å kunne gripe inn for å avverge slike krenkelser. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus mener at psykiske krenkelser bør likestilles med fysiske krenkelser i loven. Psykiske krenkelser kan være like alvorlige som fysiske krenkelser for dem som utsettes for dette. Norsk Lektorlag viser til at adgangen vil styrke lovens bestemmelser som skal sikre alle elever et trygt og godt skolemiljø. Bergen kommune mener det er viktig at ansatte kan stanse en elev som for eksempel roper krenkende skjellsord mot en annen elev. Kristiansand kommune og Skien kommune viser til at departementet har lagt til grunn at fysisk inngripen ved psykiske krenkelser foregår i dag, og at dette er i samsvar med tilbakemeldinger også kommunene har fått fra skolelederne i forbindelse med høringen. Ungdomspanelet i Møre og Romsdal viser også til at fysiske inngrep skjer allerede i dag, uten klare vilkår eller retningslinjer. Lindesnes kommune viser til sitt barne- og ungdomsråd, som mener forslaget kan medføre at lærere får mer respekt, som kan redusere mobbing på skolen. Rådet peker videre på at det kan være bra for dem som utsettes for mobbing at de ser at voksne griper inn. De tror at forslaget kan ha positiv effekt på barn og unges psykiske helse, selv om det er risiko for at lærere kan feilvurdere situasjoner.

Politidirektoratet støtter også forslaget, og viser til situasjoner hvor en elev filmer andre i krenkende situasjoner, for eksempel der noen blir mobbet, banket opp eller befinner seg i dusjen. Direktoratet kommenterer at en krenkelse vil kunne bestå av en rekke handlinger som er krenkende hver for seg, men som forsterkes for eksempel gjennom filming og deling av bilder i etterkant. Politiet er kjent med at mange opplever dette som en stor tilleggsbelastning som kan medføre skadevirkninger i lang tid i etterkant.

Flere av høringsinstansene som støtter forslaget er tydelige på at fysisk makt ikke kan erstatte forebyggende arbeid og en faglig-pedagogisk tilnærming til elevene. Adgangen til å gripe inn må anvendes med forsiktighet, og bør bare benyttes som en siste utvei når andre tiltak ikke fører frem.

Barneombudet, Statsforvalteren i Trøndelag og Utdanningsforbundet støtter forslaget med forbehold eller under visse forutsetninger, som for eksempel at det innføres kompetansehevingstiltak og en grundig strategi for implementering. Utdanningsforbundet støtter forslaget, men mener det er behov for en bedre klargjøring av vilkårene. Forbundet anerkjenner at det er umulig å avklare alle situasjoner i lovverket, og mener det er viktig at ansatte får et skjønns- og tolkningsrom ved reglene. Forbundet viser også til at det vil være krevende å navigere i situasjoner der elevers opplevelse av hva som er krenkende kan variere sterkt.

Enkelte høringsinstanser er opptatt av å synliggjøre at terskelen må være høy for å kunne gripe inn. Rogaland kommune mener at «alvorleg mobbing» bør tas inn i lovteksten som en eksemplifisering av hva som menes med en psykisk krenkelse. Sentralt Ungdomsråd i Oslo er positiv til at lærere får flere virkemidler til å gripe inn i alvorlige situasjoner, men mener at den foreslåtte terskelen gir et for stort tolkningsrom ettersom det er ulike forståelser av hva som vil være en psykisk krenkelse. Høringsinstansen foreslår at terskelen heller bør være «alvorlige psykiske krenkelser».

Noen høringsinstanser mener at det bør være en høyere terskel for å gripe inn mot psykiske krenkelser av ansatte enn elever, blant andre Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. UNICEF stiller spørsmål ved om det bør være en adgang til å gripe inn mot psykiske krenkelser av ansatte overhodet. Utdanningsdirektoratet viser til at det er uheldig om den ansatte som utsettes for en krenkelse, også skal vurdere og eventuelt iverksette bruk av fysisk makt mot en elev, og at det skal mye til for at fysisk inngripen på grunn av psykiske krenkelser av en ansatt står i rimelig forhold til de interesser som skal ivaretas. Utdanningsdirektoratet viser også til at det psykososiale arbeidsmiljøet til ansatte, deriblant psykiske krenkelser, er arbeidsgivers ansvar, og at ivaretakelse av arbeidstakernes rett til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø må håndteres etter regelverket på arbeidsmiljøområdet, og ikke etter opplæringslova.

Blant de atten høringsinstansene som ikke støtter forslaget er Foreldreutvalget for grunnopplæringen, Nasjonalt senter for læringsmiljø og adferdsforskning, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Utdanningsdirektoratet og Redd Barna. Utdanningsdirektoratet anerkjenner at psykiske krenkelser kan ha negative konsekvenser, men mener at utvidelsen kan øke risikoen for uforholdsmessig maktbruk. Utdanningsdirektoratet mener at aktivitetsplikten etter skolemiljøreglene er tilstrekkelig for å ivareta elever som blir utsatt for psykiske krenkelser, og at det kan være krevende å avgjøre hva som er psykiske krenkelser i en gitt situasjon. Redd Barna mener at elever allerede har et vern mot psykiske og verbale krenkelser gjennom aktivitetsplikten i opplæringslova § 12-4. Foreldreutvalget for grunnopplæringen er bekymret for at det blir en kort vei til at fysisk inngripen blir en del av hovedløsningen på problemer i skolen, gitt ressurssituasjonen og implementeringsutfordringene i skolen i dag. Statsforvalteren i Rogaland og Utdanningsdirektoratet mener det er for tidlig med nye regler, og at dagens regler bør evalueres først.

Flere høringsinstanser, blant andre Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter og UNICEF, mener at forslagene ikke er godt nok utredet og at det må innhentes mer og nyere informasjon. Disse instansene retter kritikk mot at lærere og barn ikke har vært mer involvert i prosessen frem til forslaget. Det burde vært vurdert hvilke virkemidler de berørte aktørene selv mener er nødvendige for å oppnå formålet bak lovforslaget. Ungdommens fylkesråd i Akershus mener forslaget reiser flere etiske og praktiske spørsmål og bør gjennomgå ytterligere vurdering før en eventuell implementering. En rekke høringsinstanser mener at det er behov for at det utarbeides veiledning til reglene som foreslås, blant annet Bergen kommune og Utdanningsforbundet. Vefsn kommune sitt ungdomsråd peker på at lærere i skolene må få opplæring i hvordan de skal gripe inn i situasjoner som beskrevet i høringen. En del høringsinstanser ønsker en evaluering av eventuelle vedtatte regler i form av følgeforskning, blant annet Kristiansand kommune, Redd Barna og UNICEF. Disse høringssvarene gjelder tilsvarende for forslaget om adgang til å gripe inn for avverge forstyrrelser av opplæringen i punkt 6.

5.2.2 Plassering og lovteknisk utforming av bestemmelsen

Høringsinstansene er delt i spørsmålet om hvordan adgangen til å gripe inn mot psykiske krenkelser bør innlemmes i opplæringslova § 13-4 og privatskolelova § 3-10 b.

Elleve høringsinstanser mener at adgangen bør legges til en ny bokstav d i første ledd, herunder Statsforvalteren i Rogaland.

Åtte høringsinstanser, blant annet Norsk Lektorlag, mener at adgangen til å gripe inn kan løses ved å stryke dagens presisering i første ledd bokstav a om at ansatte kan gripe inn mot «fysiske» krenkelser. Ved å stryke ordet «fysisk» vil begrepet «krenkjer» naturlig dekke både fysiske og psykiske krenkelser.

Ni høringsinstanser mener at adgangen kan legges til første ledd bokstav a som i dag, men slik at det presiseres eksplisitt at «krenkjer» viser til både fysiske og psykiske krenkelser. Oslo kommune mener det vil være en fordel om det tydeliggjøres i lovbestemmelsen at det kan gripes inn ved både psykiske og fysiske krenkelser i bokstav a. Ved å ta inn begrepene «psykisk» og «fysisk» i lovbestemmelsen, vil dette legge til rette for felles diskusjoner og refleksjoner om terskelen for inngrep ved fysiske eller psykiske krenkelser.

5.3 Departementets vurdering

5.3.1 Avverge psykiske krenkelser

Departementet er enig med de høringsinstansene som viser til at mobbing, trakassering, trusler og andre psykiske krenkelser har et alvorlig skadepotensial, og at ansatte derfor bør ha mulighet til å kunne gripe inn for å avverge slike krenkelser. Dette skadepotensialet kan være like alvorlig som ved fysisk vold. Departementet mener det er viktig å beskytte elevene mot slik skade. Departementet mener videre at skolemiljøreglene og skolereglene i en del situasjoner ikke gir et tilstrekkelig handlingsrom til å kunne avverge slike skader. Departementet foreslår derfor å innføre en adgang for ansatte til å gripe inn fysisk for å avverge at en elev utsetter en person for psykiske krenkelser.

Departementet mener at kunnskapsgrunnlaget er godt nok til å foreslå de regler som foreslås. Mange høringsinstanser peker på at ansatte ikke har verktøy for å løse dagens utfordringer i skolen. Dette gjør det tydelig for departementet at det er behov for en slik adgang som foreslås, og ikke minst at det er viktig at reglene rammes tydelig inn. Departementet mener at tydelige, avgrensede regler kan minske risikoen for uforholdsmessig maktbruk. Departementet viser her til at det vil gjelde strenge vilkår for fysisk inngripen i slike tilfeller, og at det vil gjelde en generell plikt til å forebygge fysisk inngripen. Departementet mener videre at det ikke er nødvendig å avvente erfaringene med dagens regler om fysisk inngripen før dette lovforslaget fremmes. Dagens regler om fysisk inngripen innebærer i det vesentlige samme adgang til å gripe inn fysisk som etter reglene om nødverge og nødrett i straffeloven. All den tid dagens regler om fysisk inngripen kun representerer mindre justeringer i rettstilstanden, er det etter departementets syn ikke nødvendig å avvente kunnskap om hvordan disse reglene virker før det gjøres en utvidelse som foreslått her. Departementet understreker samtidig at det blir viktig å følge med på om reglene som foreslås her, sammen med dagens regler om fysisk inngripen, virker etter sin hensikt.

Når det gjelder barns rett til medvirkning, viser departementet til at flere av høringsinstansene representerer barn og fremmer barns rettigheter og interesser, blant andre Barneombudet, UNICEF og Redd Barna. Departementet har også mottatt høringssvar fra flere kommunale og fylkeskommunale barne- og ungdomsråd. Departementet har lagt stor vekt på disse høringssvarene i forbindelse med utformingen av reglene. Departementet viser til vurderingene av barnets beste i punkt 11 nedenfor. I tillegg har læreres syn på saken blitt fremmet gjennom en rekke arbeidstakerorganisasjoner. Disse gir bred støtte til forslagene. Departementet har også vurdert og vektlagt disse høringssvarene. Departementet vil sørge for at det blir utarbeidet veiledning til reglene, og vil følge med på hvordan reglene virker.

Departementet mener at hva som skal utgjøre en psykisk krenkelse av en person etter den foreslåtte regelen bør sammenfalle med hvilke psykiske krenkelser som omfattes av krenkelsesbegrepet etter skolemiljøreglene, jf. opplæringslova § 12-3. Begrepet omfatter for eksempel mobbing, trusler og trakassering. Begrepet omfatter blant annet verbale krenkelser, som nedsettende kommentarer, beskyldninger eller ukvemsord. Begrepet omfatter også ikke-verbale psykiske krenkelser, som filming og kroppsspråk. Eksempelvis vil bestemmelsen kunne hjemle fysisk inngripen for å stoppe en pågående eller overhengende fare for en krenkelse av en elev ved å fysisk ta en mobiltelefon fra en elev som filmer en annen elev på en måte eller i en situasjon som vil innebære en krenkelse. Dette vil være tilfelle dersom den som blir filmet blir mobbet, banket opp eller befinner seg i dusjen. Departementet viser for eksempel til høringsuttalelsen fra Politidirektoratet som påpeker at krenkelsene vil kunne bestå av en rekke handlinger som er krenkende hver for seg og som forsterkes gjennom filming og deling av bilder i etterkant.

Etter departementets syn vil kriteriet psykiske krenkelser også dekke tilfeller som omfattes av straffeloven §§ 263 til 267 b. Dette er bestemmelser om blant annet trusler, krenkelser av privatlivets fred, hensynsløs atferd og deling av krenkende bilder. Det er imidlertid ikke en betingelse for fysisk inngripen at den psykiske krenkelsen må være straffbar etter straffeloven.

Enkelte høringsinstanser mener at terskelen bør være høyere, slik at kun alvorlig mobbing eller alvorlige psykiske krenkelser omfattes. Departementet mener at en slik kvalifisering vil gjøre det vanskeligere å praktisere reglene i en konkret situasjon. Departementet tror ikke en høyere terskel vil føre til likere praktisering av reglene. Vilkåret om forholdsmessighet vil uansett innebære at inngrepet må stå i rimelig forhold til de interesser som skal ivaretas. Departementet viser videre til at det allerede finnes en terskel for at noe kvalifiserer som en krenkelse, jf. omtalen av krenkelsesbegrepet i opplæringslova § 12-3 i Prop. 57 L (2022–2023) under merknadene til bestemmelsen i punkt 69 på s. 611, hvor det fremgår at det vil være en nedre grense for hva som vil utgjøre en krenkelse:

Det er likevel ikkje slik at alle kritiske ytringar eller usemjer mellom elevane er meint å omfattast. Det er ein del av samfunnsmandatet til skolen å lære elevar å tenkje kritisk og kunne akseptere og respektere ulike meiningar og overtydingar. Elevar kan oppleva usemje med lærarar eller andre elevar utan at dette automatisk blir rekna som krenkjande oppførsel. Dette betyr at eit kontroversielt standpunkt ikkje utan vidare skal reknast som ei krenking, sjølv om utsegna kan oppfattast fornærmande eller provoserande for enkelte elevar. Klasseromma skal vere trygge stader for å lufte og diskutere kontroversielle synspunkt, men også å ombestemme seg og endre meining. Elevane skal tole usemje, både frå andre elevar og frå dei som arbeider på skolen. Lærarar har stor fridom til å omtale kontroversielle, vanskelege og kompliserte synspunkt, utan at dette vil reknast som ei krenking. Fagleg usemje mellom ein lærar og ein elev eller usemje om korleis ein lærar har vurdert ein elevprestasjon, vil heller ikkje reknast som ei krenking. Vidare kan ein elev oppleve irettesetjing av ein lærar utan at dette blir rekna som ei krenking.

Krenkingsomgrepet er objektivt på den måten at kva som er krenkjande oppførsel, kjem an på ei konkret heilskapleg vurdering, ikkje berre opplevinga til den enkelte eleven. Handlinga eller ytringa må tolkast i lys av kontekst og intensjonen avsendaren har. Det finst subtile former for mobbing eller andre former for krenkjande oppførsel der handlinga isolert sett ikkje vil utgjere ei krenking, men der konteksten eller intensjonen til avsendaren gjer at det likevel vil vere naturleg å forstå handlinga som ei krenking. Det kan vere snakk om kommentarar, «blikking» eller andre former for kommunikasjon, til dømes for å markere at mottakaren ikkje høyrer til, eller at personen står utanfor eit fellesskap.

Enkelte høringsinstanser har uttalt at adgangen til å gripe inn må anvendes med forsiktighet og at fysisk inngripen mot psykiske krenkelser må være siste utvei. Departementet vil understreke at vilkårene som foreslås å gjelde for adgangen til å gripe inn ved psykiske krenkelser innebærer at adgangen til å gripe inn vil være snever, se nærmere punkt 8.

Departementet foreslår at regelen skal gjelde psykiske krenkelser av en «person», noe som innebærer at krenkelser, både av elever, ansatte og andre, vil omfattes.

Etter departementets syn bør ansatte omfattes av reglene. Psykiske krenkelser kan være skadelig for voksne. Det kan være utfordrende som ansatt å stå i slike situasjoner både som klasseleder og i andre roller. Departementet er imidlertid enig i at det bør være en høyere terskel for å gripe inn ved psykiske krenkelser overfor ansatte enn medelever. I vurderingen av om det kan gripes inn mot den psykiske krenkelsen av en ansatt og i så fall hvordan, må det tas hensyn til at ansatte er voksne personer og ikke elever. Dette vil ha betydning både for spørsmålet om andre tiltak vil være tilgjengelige for å avverge eller stoppe krenkelsen, og i den nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingen som må gjøres av et eventuelt inngrep. Se nærmere om disse vilkårene i punkt 8 nedenfor. Etter departementets syn tilsier dette at det kun vil kunne gripes inn fysisk for å hindre psykiske krenkelser av ansatte i spesielle tilfeller. Departementet mener derfor ikke at det er behov for å introdusere en særegen terskel for å gripe inn mot krenkelser av ansatte.

Departementet mener også at ulike vilkår for inngripen vil bidra til å komplisere praktiseringen av bestemmelsen unødig. Vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet vil uansett innebære at det skal mer til for å gripe inn for å avverge krenkelser av ansatte enn elever. Selv om ikke terskelen for å kunne gripe inn fysisk er nådd, vil ansatte i mange tilfeller kunne reagere på krenkelser av seg selv eller med-ansatte på andre måter, for eksempel ved reaksjoner fastsatt i skolereglene.

Departementet foreslår at det skal kunne gripes inn fysisk for å avverge at en elev utsetter noen for psykiske krenkelser, se forslaget til opplæringslova § 13-4 første ledd bokstav a og privatskolelova § 3-10 b første ledd bokstav a.

5.3.2 Lovteknisk utforming av bestemmelsen

Departementet mener at det vil gi best sammenheng i reglene om adgangen til å gripe inn ved psykiske og fysiske krenkelser beskrives i samme bokstav i bestemmelsen, fremfor å legge adgangen til å gripe inn ved fysiske og psykiske krenkelser til to ulike bokstaver.

Departementet har videre vurdert om det bør fremkomme uttrykkelig av bestemmelsen at den omfatter både fysiske og psykiske krenkelser, eller om det er tilstrekkelig kun å vise til krenkelsesbegrepet mer generelt. Departementet mener at en fordel ved å gå videre med høringsnotatets forslag, som var å stryke ordet «fysisk» i opplæringslova § 13-4 første ledd bokstav a, slik at kriteriet etter bokstav a blir at «eleven krenkjer ein person», er at dette er det alternativet som tydeligst får frem sammenhengen med krenkelsesbegrepet i skolemiljøreglene. Skolemiljøreglene opererer med et helhetlig krenkelsesbegrep som ikke skiller mellom fysiske og psykiske krenkelser. Ettersom krenkelsesbegrepet etter lovforslaget skal forstås på samme måte, kan det tale for å bruke samme begrep i reglene om fysisk inngripen. På den annen side blir det mindre tydelig at bestemmelsen omfatter psykiske krenkelser enn dersom begrepet «psykisk» fremkommer uttrykkelig av bestemmelsen.

Ettersom det ble tydelig kommunisert i forarbeidene til dagens regler om fysisk inngripen at reglene ikke omfatter psykiske krenkelser, mener departementet at det kan være grunn til å kommunisere endringen tydelig i lovteksten. Departementet legger vekt på at mange av høringsinstansene ønsker seg tydelige og klare vilkår for fysisk inngripen. Adgangen til å gripe inn ved psykiske krenkelser kommuniseres tydeligere om dette presiseres eksplisitt i bestemmelsen. Departementet mener at hensynet til klare og forståelige vilkår må være avgjørende ved utformingen av bestemmelsen, og foreslår derfor at begrepet «psykisk» inntas i lovteksten. Departementet viser også til høringsuttalelsen til Oslo kommune, som støtter en slik utforming, og som fremhever at en slik utforming vil legge til rette for felles diskusjoner og refleksjoner om terskelen for inngrep ved fysiske eller psykiske krenkelser.

Departementet foreslår derfor å presisere i samme bokstav at bestemmelsen omfatter både psykiske og fysiske krenkelser, se forslaget til opplæringslova § 13-4 første ledd bokstav a og privatskolelova § 3-10 b første ledd bokstav a.