6 Overordnet om lovforslaget

6.1 Innledning

Departementets målsetning med lovforslaget er å sørge for like lønnsvilkår for arbeidstakere på skip i norske farvann og på norsk sokkel. Forslaget går ut på at alle arbeidstakere på skip i norsk innenriksfart og på skip som utfører tjenester tilknyttet næringsvirksomhet i norske havområder, gis et krav om norsk lønn. Bakgrunnen er situasjonen i dag, der det til dels er store lønnsforskjeller mellom norske og utenlandske sjøfolk. Et krav om norsk lønn vil videre medføre en mer likeverdig konkurransesituasjon for skipsfarten i Norge og fjerne uakseptabelt lave lønninger som mulig konkurransefortrinn.

Ulikt lønnsnivå er det mest sentrale arbeidsvilkåret som skiller arbeidstakere på norske og utenlandske skip. Det foreslås ingen krav knyttet til øvrige arbeidsvilkår. Her vil arbeidstakeren følgelig være underlagt flaggstatens eller hjemlandets regler.

Et rettferdig arbeidsliv vil bidra til at norske arbeidsplasser ikke utkonkurreres på grunnlag av lønnsforskjeller mellom Norge og land med lavere lønnsnivå, som igjen kan bidra til rekruttering og kompetanse i næringen. Departementet anser et krav om norsk lønn som en viktig forutsetning for å lykkes med rekruttering og sysselsetting i maritim næring.

For det første foreslås en utvidelse av allmenngjøringslovens virkeområde, til å omfatte «skip i innenriksfart». Dette er skip som transporterer last eller passasjerer mellom norske havner, cruiseskip som utfører seilas mellom norske havner, og andre skip som yter tjenester i norsk farvann. En vesentlig endring fra lovforslaget som var på høring, er at det ikke foreslås å omfatte cruiseskip som mer enn halvparten av tiden seiler mellom norske havner på seilas til eller fra utenlandsk havn. Endringen i allmenngjøringslovens virkeområde betyr at arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner med innstillingsrett kan kreve at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid på skip i innenriksfart. Forslaget behandles nærmere i punkt 7.

For det andre foreslås det at rettighetshavere som har tillatelse til å utøve virksomhet i norske havområder og på norsk sokkel, skal sørge for at ansatte på skip som leverer tjenester til virksomheten skal ha norske lønnsvilkår. Det vil i hovedsak gjelde ansatte på skip som utfører forsynings- og ankerhåndteringstjenester, og på skip som leverer konstruksjons- og vedlikeholdstjenester. En viktig endring fra lovforslaget som var på høring, er at kravet til rettighetshaver foreslås utformet som pliktbestemmelser direkte i de relevante sektorlovene, snarere enn fullmaktsbestemmelser som ville gitt regjeringen myndighet til å fastsette krav i etterfølgende forskrift. Forslaget behandles nærmere i punkt 8.

I det følgende gis en oppsummering av høringsinstansenes syn på forslaget og departementets vurderinger.

6.2 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt 94 høringssvar til lovforslaget som var på høring våren 2024, ref. punkt 2.5. Av disse var tre uten merknader. Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kystverket har ikke hatt merknader. Nedenfor gjennomgås høringssvarene som gir uttrykk for generelle synspunkter. Høringssvar som gjelder spesifikke deler av lovforslaget vil bli omtalt når de relevante delene behandles i proposisjonens påfølgende punkter 7 og 8. Herunder gjelder et flertall av de mottatte høringssvarene forslaget om å omfatte cruiseskip.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener arbeidet med å sikre arbeidstakere i Norge muligheter og rettigheter til å søke og jobbe på fastlandet og i de norske havområdene er svært viktig, og at det må munne ut i en lovendring som sikrer reelle resultater. LO mener det er av avgjørende nasjonal betydning at det arbeides for å sikre et fundament i all havaktivitet, som sørger for at norske arbeidstakere ikke blir ekskludert fra deltakelse i arbeidsmarkedet. Det skal ikke være slik at rederier må skifte ut et mannskap med norske arbeidstakere, med et mannskap hentet fra et annet land eller et annet kontinent, for å være lønnsmessig konkurransedyktige.

LO er positive til å legge ansvaret for norske vilkår på rettighetshaver og mener det er naturlig at den som får rettigheter av den norske stat, også får et ansvar for å sørge for anstendige vilkår for alle som deltar i rettighetshaverens økonomiske aktivitet på norsk sokkel og i norske farvann. LO viser til at regulering av kystfart gjennom allmenngjøringsloven ikke er deres foretrukne løsning, men et valg fra regjeringens side som man tar til etterretning. Dette reiser imidlertid nye dokumentasjons- og kontrollutfordringer. LO mener at forslaget må strammes opp på flere måter, for å tydelig fastslå hvilke prinsipper som gjelder for det norske arbeidsmarkedet. Dette er utdypet gjennom merknader til de foreslåtte lovendringene, og omtales nærmere i punkt 7 og 8. LO slutter seg i hovedsak til de juridiske vurderingene som departementet har gjort med hensyn til EØS-avtalen og folkeretten.

Det norske maskinistforbund (Dnmf) er fornøyde med at regjeringen har lagt frem et lovforslag om norske lønns- og arbeidsvilkår på norsk sokkel og i norske farvann. Dnmf er tilfreds med at lovforslaget på norsk sokkel stiller krav til rettighetshaver og operatør, og at også morgensdagens næringer i havet omfattes. Dnmf støtter likevel ikke allmenngjøring. Det vises til at det må være avtalene innenfor de ulike segmentene som må være gjeldende, og de må følge overenskomstene.

Dnmf viser til at saken først og fremst dreier seg om arbeidsmarkedstilgang, ved at norske arbeidstakere må få tilgang til, og settes i stand til å konkurrere om, arbeidsplasser i Norge. Dnmf påpeker at lovforslaget må omfatte norske lønns- og arbeidsvilkår, og ikke kun norsk lønn som forslaget omfatter. Ordet «arbeidsvilkår» inkluderer også regler knyttet til helse, miljø og sikkerhet, som bør være på et høyt nivå, uavhengig av flagg. For å sikre like konkurransevilkår må det uavhengig av skipets flagg kreves at skip som opererer i norsk farvann som minimum har ISM- og MLC-sertifikat, som sikrer arbeidstakerne om bord sin sikkerhet og akseptable arbeids- og levevilkår. Det må tillates at norske myndigheter foretar inspeksjoner og ulykkes- og havarietterforskning.

Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (UNIO) støtter Dnmfs høringssvar. UNIO er negativ til allmenngjøring og mener en egen særlov om norske lønns- og arbeidsvilkår innen skipsfarten er en bedre løsning. UNIO mener at midlertidige vedtak om allmenngjøring ikke gir tilstrekkelig forutsigbarhet og sikkerhet for lønns- og arbeidsvilkår over tid.

Rederiforbundet er kritiske til lovforslaget. De mener forslaget bryter med flaggstatsprinsippet og EØS-retten, og at det vil ha betydelige negative konsekvenser. Forslaget vil føre til færre norske sjøfolk, svekke konkurransekraften til både norske rederier og norske sjøfolk, gi vesentlig høyere transportkostnader for næringslivet (særlig i nord) og føre mer gods over på veitransport i strid med viktige politiske målsettinger. Rederiforbundet mener departementet ikke har lykkes med å beskrive hva som er problemet man ønsker å løse. De er kritiske til høringsnotatet som etter deres syn er svært ubalansert, og som preges av usikker juss, uklar problembeskrivelse og manglende konsekvensvurdering. Rederiforbundet viser til at forslaget som gjelder bruk av allmenngjøringsinstituttet ikke er begrenset til innenriks skipsfart, slik det feilaktig gis inntrykk av. Det vil også omfatte skip med et internasjonalt seilingsmønster som tar enkelte laster mellom norske havner, såkalte kabotasjelaster. For offshoresegmentet vises det til at forslaget går vesentlig lenger enn tidligere foreslått, og at det vil ha store konsekvenser som regjeringen ikke har utredet. Det er positivt at rederiet ikke gjøres til pliktsubjekt av hensyn til flaggstatsprinsippet.

Rederiforbundet fremhever at det for skipsfarten er avgjørende viktig med stabile, forutsigbare og konkurransedyktige rammebetingelser. Høringsnotatet etterlater et inntrykk av uryddige forhold i skipsfarten, basert på at sjøfolk fra forskjellige nasjoner har forskjellig lønn. Realiteten er at skipsfarten er gjennomregulert av tariffavtaler, fremforhandlet mellom skipsfartens organisasjoner. Det gjelder et prinsipp om at lønnsnivået følger sjøfolkenes hjemland, og ikke lønnsnivået i landet hvor skipet er registrert. Prinsippet er internasjonal anerkjent og ligger til grunn for Maritime Labour Convention (MLC). Rederiforbundet mener videre at norske myndigheter ikke har anledning til å kontrollere om de ansatte om bord på utenlandske skip har norsk lønn. Det vises til at Norge er bundet av EU-direktivet om havnestatskontroll (96/71/EF), og at det følger begrensinger av havrettskonvensjonen artikkel 226.

Flere rederier viser til betydningen av flaggstatsprinsippet, at deres ansatte følger internasjonale tariffavtaler som reflekterer levekostnadene i sjøfolkenes hjemland, og at det ikke er rimelig å omtale det som sosial dumping. Det vises til høringssvar fra Arriva Shipping, Hagland Shipping, Wilson, Viking, Carnival Cruises og Royal Caribbean Group.

Kystrederiene mener at krav om norsk lønn i norske farvann ikke bør innføres uten en samtidig styrking av tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk, som anbefalt av Holmefjordutvalget, se pkt. 2.3. Det vises til at utenlandske rederier fortsatt vil ha lavere kostnader totalt, fordi de ikke betaler trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for utenlandske sjøfolk, og mange land ikke har inntektsskatt for sjøfolk. Kystrederiene viser til at det ikke finnes nok norske fartøy og norske sjøfolk i dag til å oppfylle målet om å flytte mer gods fra vei til sjø, og at man er avhengig av de utenlandske rederiene. Ettersom norske sjøfolk allerede er etterspurt, vil lovforslaget verken bidra til bedre forhold eller økt rekruttering av norske sjøfolk. Kystrederiene viser til at norsk lønn til utenlandske sjøfolk vil være en direkte «velferdseksport» til utlandet. Norske transportbrukeres økte transportkostnader vil gå til utenlandske sjøfolk som allerede har gode vilkår gjennom ITF, MLC, etc. Kystrederiene mener det er mange uklarheter knyttet til forslaget om allmenngjøring. De finner det uklart hvilket problem allmenngjøring skal løse, og hvilke tariffavtaler som kan eller bør allmenngjøres. Kystrederienes mest alvorlige innsigelse mot lovforslaget er mangelen på konsekvensanalyse. Det savnes en nærmere analyse av hvilken betydning høyere kostnader for transportbrukere og næringsliv vil ha for bl.a. prisdannelse, lønnsomhet og arbeidsplasser og økning i veitransport. Det uttrykkes også tvil om forslaget er EØS-rettslig godt nok begrunnet.

Sjømatbedriftene viser til Kystrederienes høringssvar og mener, i likhet med Kystrederiene, at regjeringens forslag om å innføre krav om norsk lønnsnivå uten en styrking av tilskuddsordningen, kan føre til flere negative konsekvenser for nærskipsfarten. For å unngå en konkurransevridning i favør av utenlandske sjøfolk, mener Sjømatbedriftene at likeverdige lønnsvilkår i norske farvann forutsetter en styrking av tilskuddsordningen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at lovforslaget bør utredes nærmere, herunder særlig de EØS-rettslige problemstillingene forslaget reiser. NHO understreker at det ikke bør vedtas noe lovforslag før dialogen med ESA har ført til en fullstendig avklaring av de EØS-rettslige spørsmålene. Sammenlignet med det opprinnelige forslaget om en egen særlov, mener NHO det er positivt at deler av reguleringen foreslås gjennomført ved å utvide allmenngjøringslovens virkeområde. Etter NHOs syn innebærer imidlertid forslaget til regulering innenfor sektorlovgivningen et brudd med allmenngjøringslovens prinsipper. NHO mener det bør det stilles vilkår, herunder vilkår om dokumentasjon for når regjeringen kan gi forskrift om regulering av lønns- og arbeidsvilkår innenfor sektorlovgivningen. NHO viser til de næringspolitiske synspunktene i høringssvarene fra sine landsforeninger Offshore Norge, Norsk Industri, Fornybar Norge og NHO Reiseliv. Disse organisasjonenes høringssvar vil omtales nærmere i punkt 7 og 8. Norsk Industri understreker at lovforslaget vil utfordre EØS-retten og prinsippet om fri bevegelighet for sjøtransportjenester i det indre markedet.

SAFE – Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren uttrykker stor skuffelse over at departementet har gått bort fra sitt tidligere lovforslag om en egen særlov om norske lønns- og arbeidsvilkår. SAFE sin klare oppfatning er at alle som inngår i utbygging, drift og rivning av anlegg på norsk sokkel, må ha beskyttelse av arbeidsmiljøloven, etter de samme prinsippene som er gjeldende innenfor petroleumsvirksomhet til havs, inkludert de maritime besetningene.

Hovedorganisasjonen Virke støtter målet om å sikre likeverdige lønns- og arbeidsvilkår for alle arbeidstakere i Norge, uavhengig av nasjonalitet eller arbeidsgiver, og at lovforslaget er et viktig skritt for å nå dette målet. Det vises imidlertid til at forslaget kan få store negative konsekvenser for cruisenæringen.

Norske havner er spørrende til hvilket problem lovforslaget er ment å løse, da utenlandske sjøfolk i norske farvann allerede er omfattet av tariffavtaler med norske og utenlandske fagforeninger i tråd med internasjonale regler. Det er heller ingen reell arbeidsledighet blant norske sjøfolk. Norske havner mener at de foreslåtte lovendringene ikke bør vedtas, og at konsekvensene for landbaserte næringer ikke er vurdert. Forslaget vil kunne føre til en reduksjon i godstransport og persontransport på sjø og ha negative konsekvenser for landbaserte næringer, spesielt turistnæringen. Norske havner mener det er tvilsomt om forslaget står seg i henhold til EØS-avtalen, og mener saken burde vært forelagt ESA. Det er videre mottatt høringsinnspill fra en rekke enkelthavner som frykter en reduksjon i cruisetrafikken.

Sjøfartsdirektoratet viser til at flaggstatsprinsippet har en sentral plass i norsk utenrikspolitikk, og at det har vært langvarig praksis for å ta hensyn til dette ved utformingen av regelverk på skipsfartens området. Etter deres syn vil lovforslaget utgjøre et brudd med det som har vært norsk praksis. Sjøfartsdirektoratet støtter formålet om et rettferdig og anstendig arbeidsliv, og en mer likeverdig konkurransesituasjon i norske farvann og på norsk sokkel. Samtidig vurderes det at man per i dag ikke nødvendigvis har de nødvendige verktøyene til å føre effektivt tilsyn med kravene. Dersom norske skip i praksis underlegges strengere kontroll, vil det kunne føre til økt utflagging. Sjøfartsdirektoratet mener på den bakgrunn at forslaget totalt sett vil virke negativt for Norge som flaggstat. Direktoratet har videre enkelte merknader til lovforslaget, herunder deres rolle som tilsynsmyndighet, som vil bli behandlet i punkt 7.

Tariffnemnda tar forslaget om endringer i allmenngjøringsloven til etterretning, og noterer seg at utvidelsen av Tariffnemndas virkeområdet vil kunne reise flere EØS-rettslige problemstillinger. Nemnda vil ved en eventuell vurdering av om det skal treffes vedtak om allmenngjøring, på vanlig måte ta stilling til både allmenngjøringslovens vilkår og EØS-regelverket. Tariffnemnda reiser videre spørsmålet om det kan være formålstjenlig å innføre en regel om lovvalg, med henvisning til forordning om lovvalg for kontraktsforpliktelser (Roma I) artikkel 8. En slik regel ville medføre at arbeidsmiljøloven anvendes på alle individuelle arbeidskontrakter der arbeid utføres i Norge, uansett skipets nasjonalitet.

Havindustritilsynet mener det bør beskrives hvordan fastsettelse av lønn skal beregnes, så lenge arbeidstid og fritid ikke omfattes av foreslått regulering. Det vises til at det reelt sett ikke blir lik lønn dersom noen arbeidstakere arbeider mer enn andre for samme lønn. Det bør også være en klarere beskrivelse av hvilke arbeidstakere om bord på et fartøy som yter «maritime tjenester» på norsk sokkel som er ment omfattet. Havindustritilsynet har ingen bemerkninger til departementets drøftelse av havretten og EØS-retten, men er enige at det kan være et godt tiltak å rette plikten til gjennomføring av norsk tarifflønn mot rettighetshaver under de ulike sektorlovgivningene.

Sysselmesteren på Svalbard viser til at det i Meld. St. 26 (2023–2024) Svalbard uttales at allmenngjøringsloven vil bli innført for Svalbard, men at det vil vurderes utsatt iverksettelse for deler av øygruppen. Sysselmesteren kan på generelt grunnlag ikke se grunner for at turistaktivitet med skip skal være unntatt fra grunnleggende krav til arbeidsvilkår, som for eksempel lønn.

Regelrådet vurderer at departementets utredning av lovforslaget har svakheter. Regelrådet mener at virkningene for direkte og indirekte berørt næringsliv, samt konkurransevirkninger, burde vært enda grundigere utredet. Regelrådet savner en beskrivelse av små og mellomstore virksomheter innen de ulike berørte næringene. Administrative kostnader for næringslivet, samt virkningen av å stille krav til rettighetshavere burde utredes og belyses for Stortinget. Regelrådet mener at folkerettslige spørsmål bør avklares med ESA og andre relevante internasjonale organer før forslaget oversendes Stortinget.

Advokatforeningen kommenterer flere rettslige sider ved lovforslaget i sitt høringssvar. Det gis blant annet nærmere kommentarer til forslaget om endringer i allmenngjøringsloven og endringer i sektorlovgivningen.

Utover høringssvarene som er gjennomgått over, har departementet mottatt mange høringssvar fra organisasjoner, næringsforeninger, kommuner og havner som har uttrykt bekymring for økte kostnader og en kraftig reduksjon i cruisetrafikken. Tilsvarende har flere rederier og transportbrukere innen kystfart uttrykt bekymring for særnorske krav i innenriksfarten, og at dette vil bety en økning i fraktkostnadene og reduksjon i etterspørselen. Det er videre mottatt høringssvar som gjelder delene av forslaget om å stille krav til maritim offshore. Disse høringssvarene vil behandles i påfølgende punkter 7 og 8.

6.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at arbeidet med saken har pågått over lang tid. Saken ble i 2019 utredet av både Wikborg Rein Advokatfirma og ansatte ved Nordisk Institutt for Sjørett, og var i 2021 sentralt i arbeidet til det partssammensatte utvalget bestående av representanter fra sjømanns- og rederiorganisasjonene. Departementets lovforslag har tatt utgangspunkt i utvalgets anbefalinger og var på høring først i 2022, og på ny i 2024. Etter departementets syn har saken blitt godt opplyst, herunder det som gjelder folkerettslige rammer og konsekvenser av å innføre krav.

Departementet vil fremheve at lovforslaget gjelder nasjonal skipsfart, det vil si skipsfart som foregår mellom norske havner, i norske farvann og på norsk sokkel. Departementet er i hovedsak enig med høringsinstanser som påpeker at det for internasjonal skipsfart gjelder anstendige lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk, og at det er på plass et omfattende internasjonalt regelverksregime som ivaretar både skip og mannskap. For internasjonal skipsfart er utgangspunktet videre at sjøfolk avlønnes i henhold til hjemlandets lønnsnivå, og ikke lønnsnivået i flaggstaten eller kyststaten.

Departementet vurderer at forutsetningene er annerledes for skip som går i innenriksfart. I slike situasjoner vil kyststater ofte ha behov for nasjonal regulering, for eksempel for å ivareta viktige samfunnshensyn knyttet til arbeidsliv eller miljø. Generelt i arbeidslivet er det vanlig at arbeidstakere er underlagt lønns- og arbeidsvilkårene i det landet hvor arbeidet utføres. Herunder vil blant annet utsendte arbeidstakere ha krav på vertslandets lønns- og arbeidsbetingelser. Skipsfarten skiller seg ut ved at det som utgangspunkt er flaggstatens lønns- og arbeidsvilkår som gjelder, og at det ofte vil være arbeidstakerens hjemland som er bestemmende for lønnsnivået. Dette fordi skipsfarten er utpreget mobil og internasjonal, og arbeid typisk utføres på tvers av landegrenser. Når arbeid derimot utføres nasjonalt, og innenfor en kyststat territorium, er det etter departementets syn også rimelig at det er dette landets lønnsvilkår som gjelder. Det er følgelig et avgjørende skille mellom skip i innenriksfart og skip i utenriksfart. Departementet har en forventning om at norsk næringsliv for virksomhet som foregår nasjonalt, herunder virksomhet i norske havområder, benytter seg av tjenester der de ansatte har norske vilkår.

Departementet har merket seg at Rederiforbundet og flere høringsinstanser vurderer at det ikke er behov for å innføre et krav om norsk lønn, da sjøfolk jevnt over har anstendige lønns- og arbeidsvilkår gjennom internasjonale regler og tariffavtaler. I tillegg fremheves at sjøfolk ikke har utgifter i Norge, ved at de kun befinner seg om bord på skipet som er deres arbeidsplass, og her har kost og losji. Selv om sjøfolkene har en lønn som isolert sett er god sammenlignet med internasjonale standarder og hjemlandets lønnsnivå, vurderer departementet at det er et behov for å beskytte utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge på dårligere lønnsvilkår enn det som ellers gjelder for norske arbeidstakere. Likebehandlingshensyn tilsier at arbeidstakere skal ha like rettigheter og forutsetninger i det norske arbeidsmarkedet. Sosial dumping beskriver videre en situasjon der utenlandske arbeidstakere utfører arbeid i Norge på vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Det vil kunne innebære sosial dumping selv om de enkelte arbeidstakerne opplever at de får gode lønns- og arbeidsvilkår sammenlignet med det som er vanlig i deres hjemland.

Et sentralt premiss for lovforslaget er at norske myndigheter har jurisdiksjon til å stille krav overfor utenlandske skip som utfører tjenester i norsk territorialfarvann, og at disse kan håndheves effektivt i havn gjennom nasjonalt tilsyn. Departementet anser det som klart at kyststaten innenfor sjøterritoriet kan stille krav om lønnsvilkår uten å komme i strid med flaggstatsprinsippet. Herunder vil skip som går i norsk innenriksfart ikke være i uskyldig gjennomfart. Det anses også som klart at norske myndigheter i kraft av sin territorialjurisdiksjon kan kontrollere krav som er stilt på nasjonalt grunnlag. Slik kontroll vil ikke komme i konflikt med havnestatskontrollen gjennom Paris MoU som har til formål å verifisere skipets tilstand i henhold til internasjonalt regelverk. Utenfor norsk territorium, det vil si i norsk økonomisk sone og på norsk sokkel, har norske myndigheter mer begrenset jurisdiksjon over utenlandske skip. Departementet vurderer det av den grunn her som mer hensiktsmessig å stille krav til rettighetshavere. Rettighetshaverne er underlagt norsk jurisdiksjon ved at de er gitt tillatelse til å drive virksomhet i norske havområder og på norsk sokkel som Norge har enerett til. Også her vil myndighetene effektivt kunne håndheve kravene gjennom tilsyn med rettighetshaverne. Tilsyn med de foreslåtte reglene vil nærmere omtales i punkt 7.8 og 8.5.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser vurderer at lovforslaget kan være i strid med EØS-avtalen, og at det bør avklares nærmere med ESA. Hensynet til rettsavklaring tilsier etter departementets syn at det bør vedtas ny regulering selv om enkelte forhold er uavklart i EØS-retten. For departementet er det viktig å benytte seg av handlingsrommet som ligger i EØS-avtalen for å sikre arbeidstakeres rettigheter i det norske arbeidsmarkedet.