5 Folkerettslige rammer

5.1 Innledning

Det folkerettslige utgangspunktet er at kyststaten innenfor territorialgrensen har full jurisdiksjon, og kan stille krav og oppstille regler med virkning for utenlandske skip. Det gjelder likevel visse begrensninger, blant annet for skip som befinner seg i havsnød eller som er i uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Stater har dessuten vært tilbakeholdne med å vedta regulering med virkning for skipets interne forhold. Utenfor territorialfarvannet er skip som hovedregel underlagt flaggstatens jurisdiksjon. Her vil krav eller regulering fra norsk side måtte basere seg på Norges jurisdiksjon til ressursutnyttelse i økonomisk sone og på norsk sokkel. En måte å benytte denne reguleringskompetansen på, som ikke vil komme i konflikt med flaggstatens jurisdiksjon, er å stille krav til rettighetshavere som er gitt tillatelse til å utnytte ressursene i havnæringene.

I EØS-området gjelder prinsippet om fri bevegelighet av tjenester, og en regulering av lønnsvilkår om bord på EØS-registrerte skip vil kunne utgjøre en restriksjon av tjenestefriheten. Slike restriksjoner kan likevel være tillatt etter EØS-avtalen dersom de er egnet og nødvendig for å ivareta tvingende allmenne hensyn. Departementet vurderer at lovforslaget vil være egnet og nødvendig for å ivareta hensynet til beskyttelse av arbeidstakere og hensynet til å sikre rettferdig konkurranse. EUs kabotasjeforordning inneholder samtidig en spesialregulering i artikkel 3 som angir at «alle spørsmål med hensyn til besetning» i stor grad skal være flaggstatens ansvar. Etter departementets syn retter denne reguleringen seg likevel kun til bemanningsmessige og operasjonelle forhold, og vil ikke være til hinder for å stille et krav om norske lønnsvilkår.

Utover EØS-avtalen, må også reglene som følger av internasjonal handelsrett og handelsavtaler hensyntas når det skal oppstilles regler med virkning for utenlandske skip.

Departementet vurderer at lovforslaget er i tråd med Norges folkerettslige og EØS-rettslige forpliktelser.

5.2 Havrett

5.2.1 Innledning

Havrettskonvensjonen (HRK) utgjør den overordnede folkerettslige rammen for rettigheter, plikter og jurisdiksjon til sjøs.

Havrettskonvensjonens generelle utgangspunkt er at flaggstaten har rett og plikt til å «effektivt utøve sin jurisdiksjon og kontroll over skip som fører dens flagg, i administrative, tekniske og sosiale saker», jf. art. 94. Reglene om flaggstatens jurisdiksjon er inntatt i konvensjonens del VII om det åpne hav. Det er likevel antatt i teorien og i praksis at flaggstaten har jurisdiksjon over skipet også når det befinner seg i andre maritime soner.

Kyststaten har på sin side territorialjurisdiksjon i havner, indre farvann og sjøterritorium, jf. art. 2. I tillegg har kyststaten suverene rettigheter til ressursutnyttelse i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen, jf. art. 56 og 77. Kyststaten har også enerett til å tillate og regulere oppføring, drift og bruk av installasjoner i økonomisk sone og på sokkelen, jf. art. 60 og 80.

5.2.2 Jurisdiksjon i territorialfarvannet

I sjøterritoriet og i indre farvann og havner er utgangspunktet at kyststaten har full jurisdiksjon over utenlandske skip. Det folkerettslige utgangspunktet er at kyststaten kan pålegge og håndheve nasjonale regler på sitt territorium. Territoriet omfatter, i tillegg til landterritoriet, luftterritoriet og indre farvann, også sjøterritoriet, jf. HRK art. 2 (1):

En kyststats suverenitet omfatter, ut over dens landterritorium og indre farvann, og for arkipelstater deres arkipelfarvann, et tilstøtende sjøbelte som kalles sjøterritoriet.

Dette innebærer at kyststaten som utgangspunkt kan fastsette og håndheve nasjonale regler overfor alle skip som befinner seg i norske havner, indre farvann og sjøterritoriet, herunder også regler om norske lønns- og arbeidsvilkår. Kyststaten kan også stille vilkår for havneanløp og regulere skip som transporterer gods eller passasjerer mellom kyststatens havner, samt mellom kyststatens havner og installasjoner på sokkelen (kabotasje).

Kyststatens territorialjurisdiksjon er begrenset overfor skip som befinner seg der ufrivillig pga. havsnød og andre nødssituasjoner, samt overfor skip som er i uskyldig gjennomfart. Det følger av HRK art. 17 at «skip fra alle stater» har «rett til uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet». For skip som er i uskyldig gjennomfart, har kyststaten iht. art. 21 (2) bl.a. begrenset adgang til å gi regler med virkning for «skips utforming, bygging, bemanning eller utstyr», med mindre reglene gjennomfører allment godtatte internasjonale regler og standarder. Kyststatens kompetanse begrenses her av hensyn til internasjonal skipsfart.

Selv der kyststaten har jurisdiksjon over skipet, har det vært tradisjon for å avstå fra å regulere såkalt interne forhold om bord på skip, dvs. forhold ved skipet som anses som rent interne og som ikke berører kyststatens interesser. Praksisen med å avstå fra å håndheve nasjonal lovgivning i saker om interne forhold har sammenheng med at utenlandskflaggede skip allerede er underlagt både flaggstatens lovgivning og et system for håndheving av denne lovgivningen gjennom flaggstatens jurisdiksjon.

I tillegg gjelder et krav om god tro og et forbud mot rettighetsmisbruk etter havrettskonvensjonen art. 300, samt et krav i alminnelig folkerett om at det foreligger tilstrekkelig tilknytning mellom det forholdet som reguleres og kyststatens territorium eller rimelige interesser.

Det er norsk territorialjurisdiksjon som danner grunnlag for forslaget om å gjøre allmenngjøringsloven gjeldende for innenriks skipsfart som beskrevet i pkt. 7.

5.2.3 Jurisdiksjon i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen

Utenfor territorialfarvannet er utgangspunktet at skipet er underlagt flaggstatens eksklusive jurisdiksjon. Hovedregelen om eksklusiv flaggstatsjurisdiksjon på det åpne hav følger av HRK art. 92 (1) første punktum:

Et skip skal føre bare en stats flagg og skal, bortsett fra i de unntakstilfeller som er uttrykkelig hjemlet i internasjonale traktater eller i denne konvensjon, utelukkende være underlagt denne stats jurisdiksjon på det åpne hav.

Både i eksklusiv økonomisk sone og på åpent hav over kontinentalsokkelen gjelder reglene om frihet til skipsfart, som er en del av det åpne havs frihet, HRK jf. art. 87, jf. art. 58 (1) og art. 78 (1) og flaggstaten har rett til å føre skip under eget flagg, jf. art 90, jf. art 58(2) og art 78(1).

Kyststaten har på sin side suverene rettigheter til ressursutnyttelse i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen, jf. HRK art. 56 og 77. Av art. 77 (1) følger:

Kyststaten utøver suverene rettigheter over kontinentalsokkelen for det formål å undersøke den og utnytte dens naturforekomster.

I tillegg har kyststaten enerett til å tillate og å regulere «oppføring, bruk og drift» av kunstige øyer og av innretninger og anlegg for økonomiske formål, samt eksklusiv jurisdiksjon over slike, jf. art. 60 (1) og (2), jf. art. 80. Det følger av art. 60 (1) at

1. I den eksklusive økonomiske sone skal kyststaten ha enerett til å oppføre og til å tillate og regulere oppføring, drift og bruk av:

a) kunstige øyer,

b) innretninger og anlegg for de formål som er fastsatt i artikkel 56, og for andre økonomiske formål,

c) innretninger og anlegg som kan virke forstyrrende inn på utøvelsen av kyststatens rettigheter i sonen.

Norske myndigheter har følgelig eksklusiv jurisdiksjon over drift og bruk av innretninger og anlegg med økonomiske formål på norsk kontinentalsokkel. Dette innebærer at norske myndigheter vil ha jurisdiksjon over skip som inngår i driften eller bruken av installasjoner på norsk sokkel. I slike tilfeller vil norske myndigheter kunne pålegge norske lønnsvilkår.

Reguleringsadgangen i henhold til HRK art. 60 og art. 80 begrenser seg til «drift og bruk» av «innretninger og anlegg» på sokkelen. Hvorvidt norske myndigheter har jurisdiksjon over utenlandske skip som befinner seg på sokkelen, beror derfor på en tilknytningsvurdering mellom selve skipet og installasjonen. Det må foretas en konkret vurdering av om det enkelte skipets virksomhet i saklig, tidsmessig og geografisk henseende er så tett knyttet til aktivitetene på installasjonen, at skipets virksomhet må anses som en del av driften eller bruken av installasjonen. Dersom skipet inngår i driften eller bruken av installasjonene, vil skipet være underlagt norsk sokkelstatsjurisdiksjon, og dermed kunne pålegges norske lønns- og arbeidsvilkår.

På sokkel vil det være folkerettslig større adgang til å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår ved å pålegge rettighetshavere å benytte leverandører og underleverandører som respekterer slike krav, såkalt «indirekte regulering». Utenriksdepartementet har i brev 15. desember 2022 uttalt følgende:

Når det gjelder indirekte regulering, må det tas utgangspunkt i norske myndigheters reguleringskompetanse som beskrevet over. Etter havretten har ingen andre rett til å drive virksomhet som kyststaten har enerett til. Av dette følger at norske myndigheter står relativt fritt når det gjelder forvaltningen av denne reguleringskompetasen, herunder hvilke rettigheter som skal tilstås andre stater og aktører. I utgangspunktet må norske myndigheter også kunne sette vilkår for å tilstå andre rettigheter for å delta i undersøkelse og utnyttelse av naturforekomstene på sokkelen samt i drift og bruk av innretninger og anlegg på sokkelen for økonomiske formål.

Denne retten må forstås som at den innbefatter en rett for norske myndigheter til å pålegge rettighetshavere (i de konkrete tillatelsene) kun å benytte leverandører og underleverandører som respekterer grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, inkludert norske lønns- og arbeidsvilkår, i forbindelse med både undersøkelse og utnyttelse av naturforekomster på sokkelen og leveranse av tjenester tilknyttet slik virksomhet.

Slik regulering vil ikke krenke flaggstatens jurisdiksjon etter art. 92. Eventuelle leverandører og underleverandører vil ikke være direkte underlagt norsk regulering eller jurisdiksjon, og således forbli under flaggstatens jurisdiksjon (helt til de eventuelt tar del i oppføring, drift eller bruk av innretninger og anlegg på norsk sokkel og dermed faller inn under norske myndigheters direkte reguleringskompetanse).

Det gjelder visse skranker for norske myndigheters reguleringskompetanse, bla. at vilkårene ikke må krenke det åpne havs frihet etter art. 87 og være i samsvar med kravet om god tro og forbudet mot rettighetsmisbruk i art. 300. Stater har tradisjonelt vært tilbakeholdne med å gi reguleringer med konsekvenser for andre aktører enn dem som direkte oppfører, drifter og bruker innretninger og anlegg på egen sokkel, og dette kan bli møtt med innsigelser fra flaggstater.

Det er norsk reguleringskompetanse over drift og bruk av innretninger i norsk økonomisk sone og på norsk sokkel, som er det folkerettslige grunnlaget for å stille krav til rettighetshavere ved maritim offshoreaktivitet som beskrevet i pkt. 8.

5.3 EØS-rett

5.3.1 Innledning

EØS-avtalen gjør Norge og de øvrige EFTA-statene som er med i EØS-avtalen til en integrert del av det indre marked i EØS, sammen med EUs medlemsstater. EØS-avtalen artikkel 126 slår fast at avtalen gjelder «på de territorier hvor Traktaten om opprettelse av Det europeiske økonomiske fellesskap anvendes på de vilkår som er fastsatt i den nevnte traktat, og på Island, Fyrstedømmets Liechtenstein og Kongeriket Norges territorium». Det norske synet er at begrepet «territorium» skal forstås i samsvar med folkeretten, slik at EØS-avtalens geografiske virkeområde omfatter Norges landterritorium, indre farvann og sjøterritorium, men ikke økonomisk sone, kontinentalsokkel eller det åpne hav.

Kjernen i reglene om det indre marked er prinsippet om fri bevegelighet for varer, tjenester, personer og kapital, og et tilhørende forbud mot forskjellsbehandling og restriksjoner. EØS-avtalen artikkel 36 innfører prinsippet om fri bevegelighet for tjenester. Transporttjenester, herunder sjøtransporttjenester, er imidlertid ikke omfattet av de alminnelige reglene om fri bevegelighet for tjenester, og det følger av EØS-avtalens artikkel 38 at adgangen til å yte tjenester på transportområdet skal reguleres av bestemmelsene i avtalens kapittel 6.

I kapittel 6 inneholder vedlegg XIII særlige bestemmelser for alle transportgrener, jf. artikkel 47 nr. 2. For sjøtransport er tjenestefriheten gjennomført ved rådsforordning 3577/92 (kabotasjeforordningen) som gjelder sjøtransport innad i medlemsstatene, og ved rådsforordning 4055/86 som gjelder sjøtransport mellom medlemsstater (og mellom medlemsstater og tredjestater). Begge forordningene er gjennomført i norsk rett ved lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport (lov om sjøtransporttjenester) av 12. april 1992. For andre tjenester fra skip følger prinsippet om fri bevegelighet for tjenester av EØS-avtalen art. 36.

Ved utøvelsen av retten til fri bevegelighet for tjenester gjelder i utgangspunktet hjemstatsprinsippet. Det betyr at tjenesteyter som utgangspunkt skal forholde seg til hjemstatens rett, det vil si de reglene som gjelder medlemsstaten der tjenesteyter er etablert. Krav om overholdelse av vertsstatens rett, det vil si reglene i det land der tjenesten ytes, vil kunne bli ansett som en restriksjon på fri bevegelighet.

EØS-rettslig regulering med hensyn til skip baserer seg, i tråd med folkeretten, imidlertid på flaggstatsprinsippet. Dette innebærer at tjenesteyter med skip (rederier) som utgangspunkt skal forholde seg til flaggstatens regler, og ikke nødvendigvis hjemstatens regler, dvs. der tjenesteyter er etablert. Flaggstatsprinsippet følger av havrettskonvensjonen, som EU har tiltrådt, og innebærer at det er flaggstaten som har ansvaret for å fastsette regler «over skipets fører, offiserer og mannskap, i administrative, tekniske og sosiale spørsmål som gjelder skipet», jf. havrettskonvensjonen artikkel 94 punkt 2 bokstav b. På samme måte som over vil et krav om overholdelse av vertsstatens rett kunne bli ansett som en restriksjon på fri bevegelighet.

På enkelte områder har vertsstaten en plikt til å sikre arbeidstakere utsendt fra tjenesteyter i en annen EØS-medlemsstat bestemte rettigheter. Dette følger av direktiv 96/71/EF (Utsendingsdirektivet). Utsendingsdirektivet regulerer situasjonen der et foretak etablert i én medlemsstat yter tjenester på en annen medlemsstats territorium og i denne forbindelse tar med seg arbeidsstyrken sin. Direktivet får imidlertid ikke anvendelse på «foretak i handelsflåten med hensyn til skipsbesetningen», og departementet legger til grunn at det ikke gjelder for ansatte på skip som brukes i næringsvirksomhet.

Både regulering som innebærer forskjellsbehandling til skade for tjenesteyter fra en annen EØS-medlemsstat og øvrige restriksjoner på fri bevegelighet av tjenester vil i utgangspunktet være i strid med prinsippet om fri bevegelighet. EU-domstolen har i sak C-55/94 Gebhard avsn. 37 slått fast at «restriksjon» omfatter:

nationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende.

Regulering knyttet til lønnsvilkår om bord på skip registrert i en annen EØS-medlemsstat vil utgjøre en restriksjon på tjenestefriheten, dersom det medfører økte utgifter eller ulemper for tjenesteytere fra andre medlemsstater. EU-domstolen har blant annet i sakene C-549/13 Bundesdruckerei og C-115/14 RegioPost slått fast at krav til minstelønn vil være å anse som en restriksjon i strid med prinsippet om fri bevegelighet. Restriksjoner kan like fullt være tillatt dersom de kan begrunnes etter læren om tvingende allmenne hensyn.

For skip i kabotasjefart, innebærer en spesialregel i kabotasjeforordningen artikkel 3 at norsk regulering av lønnsvilkår på EØS-registrerte skip også må vurderes opp mot denne. Artikkel 3(1) fastslår at «spørsmål med hensyn til besetning» tilligger flaggstaten ved fastlandskabotasje. Det åpnes ikke for unntak, og det vil ikke være anledning til å begrunne regulering som faller innenfor virkeområdet til artikkel 3(1) i den ulovfestede læren om tvingende allmenne hensyn.

5.3.2 Kabotasjeforordningen (sjøtransport i medlemsstatene)

Prinsippet om fri bevegelighet for sjøtransporttjenester innad i en medlemsstat er gjennomført i forordning (EØF) nr. 3577/92 (kabotasjeforordningen).Forordningen er inntatt i EØS-avtalen vedlegg XIII nr. 53a, og gjennomført i lov 12. april 1992 nr. 121 om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport. Det følger av art. 1 (1) at «adgangen til å yte sjøtransporttjenester i en EØS-stat (maritim kabotasje) [skal] gjelde for alle EØS-skipsredere med fartøyer som er registrert i en medlemsstat og fører denne medlemsstatens flagg, forutsatt at fartøyene oppfyller alle vilkår for å utføre kabotasje i medlemsstaten […]».

Sjøtransporttjenester i en medlemsstat (maritim kabotasje) er definert i art. 2 (1) som «tjenester som vanligvis tilbys mot vederlag, herunder særlig» fastlandskabotasje, forsyningstjenester off-shore og øykabotasje. Fastlandskabotasje er sjøtransport av passasjerer eller gods mellom havner som ligger på en og samme medlemsstats fastland eller hovedterritorium, uten anløp av øyer. Øykabotasje er sjøtransport av gods eller passasjerer mellom havner på fastlandet og havner på en eller flere av øyene i samme medlemsstat, og transport av gods og passasjerer mellom havner som ligger på øyene i samme medlemsstat. Forsyningstjenester offshore (offshorekabotasje) er sjøtransport av passasjerer eller gods mellom enhver havn i en medlemsstat og installasjoner eller anlegg på denne medlemsstats kontinentalsokkel.

EØS-komiteens beslutning nr. 70/97 om innlemmelse av forordningen gjør ingen tilpasninger med hensyn til forordningens geografiske virkeområde. Departementet legger derfor til grunn at kabotasjeforordningen også kommer til anvendelse utenfor norsk territorialfarvann når det gjelder forsyningstjenester (offshorekabotasje).

Departementet legger videre til grunn at kabotasjeforordningen gjelder for cruisefart, i den utstrekning passasjerer går om bord og forlater skipet i norsk havn. Det vises til at Kommisjonen har forstått forordningen slik at den kun gjelder for cruise «when passengers are embarked and disembarked in the Member State where the cabotage leg takes place» (COM(2014) 232 s. 7). For cruisefart der dette ikke er tilfellet, vil det istedenfor være forordning 4055/86 som kommer til anvendelse.

Flere spesialtilpasninger i forordningen modererer utgangspunktet om fri bevegelighet. Dette gjelder bl.a. art. 4 om offentlig tjeneste, art. 5 om beskyttelsestiltak ved alvorlige forstyrrelser på det nasjonale transportmarkedet og art. 6 om utsatt ikrafttredelse for forordningen for visse sjøtransporttjenester.

Art. 3 om «alle spørsmål med hensyn til besetning»

Art. 3 fastsetter særskilte regler om fordeling av kompetanse mellom flaggstat og vertsstat for «alle spørsmål med hensyn til besetning» på fartøy som utfører fastlandskabotasje, på cruisefartøy og på fartøy som utfører øykabotasje. Med vertsstat menes staten der fartøyet utfører en transporttjeneste. Med flaggstat menes staten der fartøyet er registrert. De relevante delene av bestemmelsen lyder som følger:

Artikkel 3

1. For fartøyer som utfører fastlandskabotasje, og for cruisefartøyer skal alle spørsmål med hensyn til besetning være ansvaret til den stat der fartøyet er registrert (flaggstaten), med unntak av fartøyer på under 650 brt, som kan undergis vilkårene i vertsstaten.

2. For fartøyer som utfører øykabotasje, skal alle spørsmål med hensyn til besetning være ansvaret til den stat der fartøyet utfører en sjøtransporttjeneste (vertsstaten).

3. For lastefartøyer på over 650 brt som utfører øykabotasje, skal imidlertid alle spørsmål med hensyn til besetning fra 1. januar 1999 være ansvaret til den stat der fartøyet er registrert (flaggstaten), dersom den aktuelle reisen følger etter eller går forut for en reise til eller fra en annen stat.

Bestemmelsen innebærer at for fartøy som driver fastlandskabotasje eller cruisefart, er «alle spørsmål med hensyn til besetning» i utgangspunktet flaggstatens ansvar. Her vil det være i strid med forordningen at vertslandet, dvs. Norge, innfører regulering som er omfattet av denne formuleringen. Fartøy på under 650 brt. kan likevel undergis vilkårene i vertsstaten.

For fartøy som driver øykabotasje er utgangspunktet at «alle spørsmål med hensyn til besetning» er vertsstatens ansvar. Unntak gjøres for lastefartøyer på over 650 brt. som utfører øykabotasje, «dersom den aktuelle reisen følger etter eller går forut for en reise til eller fra en annen stat». For disse fartøyene er «alle spørsmål med hensyn til besetning» flaggstatens ansvar.

Spesialreguleringen i art. 3 omfatter for øvrig ikke offshorekabotasje mellom vertsstatens havner og installasjoner på vertsstatens kontinentalsokkel. For slik kabotasje er departementets vurdering at det er de alminnelige reglene om fri bevegelighet for tjenester som kommer til anvendelse, i tråd med forordningens art. 1. Tilsvarende vil det for regulering av forhold som ikke regnes som «spørsmål med hensyn til besetning» være de alminnelige reglene om fri bevegelighet som kommer til anvendelse, jf. art. 1 (1).

Departementet vurderer at formuleringen «alle spørsmål med hensyn til besetning» må forstås slik at den omfatter spørsmål med hensyn til besetningens sammensetning, antall og kvalifikasjoner, det vil si operasjonelle og bemanningsmessige forhold knyttet til driften av skipet, men ikke regulering av sjøfolkenes lønnsvilkår og sosiale rettigheter. I vurderingen er det blant annet sett hen til bestemmelsens ordlyd, kontekst, formål og forhistorie. Formuleringen har ikke blitt tolket i rettspraksis fra EU- eller EFTA-domstolen.

Selve begrepet «besetning» kan etter departementets syn forstås på flere måter, og i prinsippet bety både prosessen med å utstyre skipet med mannskap, sammensetningen av mannskapet, og selve mannskapet. På dansk benyttes begrepet «bemanding», på svensk «bemanning» og på engelsk «manning». I den franske språkversjonen benyttes begrepet «l’équipage» som kan oversettes til «mannskapet», mens på tysk benyttes formuleringen «Besatzung des Schiffes». I den tyske versjonen fremgår at bestemmelsen gjelder spørsmål i forbindelse med bemanningen av skipet. Departementet viser til at flaggstaten har et særlig ansvar for å påse at skip er bemannet på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, jf. blant annet skipssikkerhetsloven § 15. Dette kan tilsi at hensikten med kabotasjeforordningen artikkel 3 fortrinnsvis har vært å angi når flaggstatens bemanningskrav kan fravikes, og slik at vertsstaten i enkelte tilfeller kan oppstille regler med hensyn til skipets besetning.

Medlemslandene i EU var lenge tilbakeholdne til å innføre tjenestefriheten for skipsfartskabotasje. Dette har blant annet resultert i flere spesialtilpasninger i forordningens artikkel 4, 5 og 6 som tilgodeser vertsstatens behov. Også artikkel 3 bør forstås som en slik spesialtilpasning. Samtidig vil det, dersom formuleringen i artikkel 3 tolkes mer utvidende til å også omfatte mannskapets lønns- og arbeidsvilkår, bety at flaggstatens regler får større betydning, og at vertsstaten effektivt fratas muligheten til å regulere de aktuelle forholdene om bord på skip i fastlandskabotasje og cruise. Et slikt tolkningsresultat står i kontrast til forordningens målsetning om å innføre tjenestefriheten på et område som tidligere var gjenstand for streng vertsstatsregulering.

Etter departementets syn må artikkel 3 forstås som en moderering av prinsippet om fri bevegelighet, snarere enn en ytterligere innsnevring av vertsstatens handlingsrom. Dette underbygges av EU-domstolens praksis, der art. 3 (2) om vertsstatens kompetanse til å regulere «spørsmål med hensyn til besetning» på skip i øykabotasje, er forstått som et unntak fra de alminnelige reglene om fri bevegelighet, jf. C-456/04 Agip Petroli avsn. 13. Det samme er lagt til grunn i Kommisjonens tolkningsuttalelser om kabotasjeforordningen, jf. COM(2003) 595 pkt. 4.1 og COM(2014) 232 pkt. 4.1.

Samtidig har motsatt konklusjon vært hevdet, og at det nøyaktige innholdet av formuleringen må anses uavklart inntil det eventuelt foreligger en avklarende dom fra EU- eller EFTA-domstolen som tar stilling til om lønns- og arbeidsvilkår for besetningen er omfattet. Herunder har Europakommisjonen i en uttalelse om hvordan kabotasjeforordningen skal tolkes med hensyn til vertsstatens kompetanse etter artikkel 3(2) angitt at bestemmelsen kan omfatte minstelønnsbestemmelser, se COM(2014) 232 pkt. 4.1:

The Regulation does not specify which ‘matters relating to manning’ are the responsibility of the host State. Some people claim the host State’s competence is unlimited (the Regulation refers to ‘all’ manning rules). The Commission takes a more restrictive approach. It believes the host State’s competence needs to be limited in order to safeguard the principle of freedom to provide services, in respect of which that competence is a derogation.

The Commission considers that host States are, among others, competent to specify the required proportion of Union nationals on board ships carrying out island cabotage (and ships smaller than 650 gt). A Member State may therefore require the crews of such ships to be composed entirely of Union nationals. Member States may also require the seafarers on board to have social insurance cover in the European Union. In terms of working conditions, they may impose the minimum wage rules in force in the country. As regards the rules on safety and training (including the languages spoken on board), the Commission considers that Member States may do no more than require compliance with the Union or international rules in force (STCW and SOLAS Conventions), without disproportionately restricting the freedom to provide services. […]

ESA har i sin uttalelse også lagt til grunn at artikkel 3 omfatter regulering av sjøfolkenes lønnsvilkår, se under pkt. 5.6.

5.3.3 Forordning 4055/86 (sjøtransport mellom medlemsstater og med tredjeland)

Forordning (EØF) nr. 4055/86 innfører prinsippet om fri bevegelighet for tjenester for sjøtransport mellom medlemsstater og mellom medlemsstater og tredjeland.

Sjøtransporttjenester mellom medlemsstater og mellom medlemsstater og tredjestater er definert i art. 1 (4) som «a) Transport innen Fellesskapet: sjøtransport av passasjerer eller last mellom en medlemsstats havn og en annen medlemsstats havn eller installasjoner utenfor kysten» og «b) trafikk med tredjestater: sjøtransport av passasjerer eller last mellom en medlemsstats havn og en tredjestats havn eller installasjoner utenfor kysten», forutsatt at «tjenestene vanligvis ytes mot vederlag».

Som vist over gjelder EØS-avtalen iht. art. 126 norsk territorium, herunder indre farvann og sjøterritorium, men ikke økonomisk sone, kontinentalsokkel eller det åpne hav. Det betyr at forordning 4055/86 art. 1 (4) a) må forstås slik at den blant annet omfatter sjøtransport av passasjerer eller last mellom en medlemsstats havn og norske havner eller installasjoner innenfor norsk territorialfarvann. Det vil derimot ikke omfatte for eksempel forsyningstjenester fra installasjon på norsk sokkel til en medlemsstats havn.

Departementet legger til grunn at forordningen har liten betydning for lovforslaget i foreliggende proposisjon. I den grad forordningen er relevant er det de alminnelige reglene om fri bevegelighet for tjenester som gjelder, se bl.a. C-83/13 Fonnship avsn. 41 med videre henvisninger.

5.3.4 Restriksjon av tjenestefriheten begrunnet i tvingende allmenne hensyn

EU-domstolen har slått fast at kabotasjeforordningens sentrale formål og virkning, jf. artikkel 1(1), er å fastslå at prinsippene om fri bevegelighet av tjenester i EØS-avtalen artikkel 36 skal gjelde for maritim kabotasje, se C-205/99 Analir m.fl. avsnitt 21. Utgangspunktet for sjøtransporttjenester er følgelig tjenestefrihet slik det følger av artikkel 36 i EØS-avtalen, med mindre annet følger av forordningen.

Et krav om norske lønnsvilkår for skip fra andre EØS-stater som utfører maritim kabotasje vil etter en konkret vurdering kunne bli ansett som en restriksjon av tjenestefriheten. En eventuell restriksjon vil likevel kunne være i overenstemmelse med Norges EØS-rettslige forpliktelser etter den ulovfestede læren om tvingende allmenne hensyn. Dette vil avhenge av om restriksjonen er lovlig, ved at den (i) ivaretar et tvingende allment hensyn og etter en konkret vurdering anses forholdsmessig, dvs. (ii) egnet og (iii) nødvendig for å fremme et slikt hensyn.

EU-domstolen har anerkjent sosial beskyttelse av arbeidstakere og motvirkning av urettferdig konkurranse som tvingende allmenne hensyn som kan begrunne en restriksjon på tjenestefriheten, se bl.a. C-376/96 Arblade avsnitt 36, C-49/98 Finalarte avsnitt 33 og C-60/03 Wolff og Muller avsnitt 35 og 41–42. I en konkret vurdering av om tiltaket er forholdsmessig, må det både vises at tiltaket er egnet til å oppnå slik sosial beskyttelse av arbeidstakere og dermed motvirkning av urettferdig konkurranse, og at det er nødvendig, dvs. at disse formålene ikke kan nås med mindre inngripende virkemidler. Utenriksdepartementet har i brev av 25. november 2020 til det partssammensatte utvalget utdypet følgende:

Det beror på en konkret vurdering om slike tiltak likevel er i overensstemmelse med EØS-rettens krav til legitime formål og forholdsmessighet. I vurderingen inngår som nevnt konkrete avveininger av om tiltaket er egnet til å oppnå formålet (i vår sak er det nærliggende at formålet er sosial beskyttelse av arbeidstakere), og at tiltaket er nødvendig for å oppnå formålet, dvs. at beskyttelsen ikke kan nås med mindre inngripende virkemidler. EFTA-domstolen formulerte i E-4/04 Pedicel kravet til nødvendighet som at «den samme målsettingen ikke like effektivt kunne oppnås ved tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen innen EØS», jf. avsnitt 56. Det alternative tiltaket må imidlertid være realistisk tilgjengelig. At det alternative tiltaket må være minst like effektivt som middel til å oppnå målsettingen, innebærer dessuten at dette ikke bare må være egnet, men like godt eller bedre egnet enn det aktuelle tiltaket.

Videre vil det i en proporsjonalitetsvurdering ligge at tiltaket må være nødvendig og egnet, samt at det må forfølge det legitime formålet tiltaket søker å oppnå på en konsistent og systematisk måte, jf. E-8/17 Kristoffersen. Hvordan vurderingen faller ut, vil i praksis bero på det hensynet som forfølges, utformingen av de aktuelle vilkårene, og de konkrete forhold i saken.

EU-domstolen har i enkelte tilfeller foretatt en egen forholdsmessighetsvurdering (proporsjonalitet stricto sensu), der det ses på om inngrepet er så stort at det står i et urimelig forhold til denne målsettingens betydning. Her avveies den aktuelle EØS-statens interesse i å oppnå den konkrete målsettingen opp mot den felles EØS-interessen i å sikre den frie bevegeligheten.

Departementet vurderer at et krav om norsk lønn vil være egnet og nødvendig for å oppnå sosial beskyttelse for sjøfolk i norsk innenriksfart og på skip som yter maritime tjenester på norsk sokkel. Det vil videre hindre at urimelig lav lønn benyttes som illojalt konkurransefortrinn.

Egnethet

For at en eventuell restriksjon som krav om norsk lønn på skip i innenriksfart skal kunne tillates etter EØS-lovgivningen, må kravet være egnet til å ivareta det angitte beskyttelsesnivået for arbeidstakerne.

Departementet vurderer at allmenngjøring er et egnet virkemiddel for å gjennomføre et krav om norsk lønn, og at det vil kunne beskytte arbeidstakere mot urimelig lav avlønning og forhindre at lav lønn benyttes som illojalt konkurransefortrinn. Det følger av allmenngjøringsloven § 5 at Tariffnemnda bare kan treffe vedtak om allmenngjøring hvis det er dokumentert at utenlandske sjøfolk utfører, eller kan komme til å utføre arbeid i norsk farvann på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje. En allmenngjøringsforskrift sikrer dermed utenlandske sjøfolk samme nivå av minimumsbeskyttelse som gjelder for sjøfolk innen samme yrke i Norge. Et allmenngjøringsvedtak fra nemndas side vil følgelig være til gunst for utenlandske sjøfolk og gi dem en reell fordel som er egnet til å oppnå formålet.

Departementet viser videre til at Tariffnemndas vedtak om allmenngjøring gis i form av en forskrift som er offentlig tilgjengelig. Dermed kan enhver tjenesteyter fra en annen EØS-stat avklare om det gjelder minimumskrav til lønn i den aktuelle bransjen før de leverer tjenester i Norge. Etter at en tjenesteyter fra en annen EØS-stat har begynt å tilby tjenester, må vedkommende som enhver annen arbeidsgiver i Norge, ta høyde for at regelverksendringer kan ha betydning for kostnader forbundet med tjenesteytingen.

For maritim offshoreaktivitet, herunder forsyningstjenester som omfattes av kabotasjeforordningen, vurderes krav til rettighetshavere som et bedre egnet virkemiddel. Dette henger sammen med departementets vurdering av havretten, se pkt. 5.2.3, om at det på sokkel vil være folkerettslig større adgang å stille krav til rettighetshavere, som er gitt tillatelse av norske myndigheter til å utøve en bestemt virksomhet knyttet til ressursutnyttelse. Departementet vil fastsette nærmere regler i forskrift som vil være offentlig tilgjengelig. Det tas sikte på å sende forskriften på høring høsten 2025.

Nødvendighet

For at en eventuell restriksjon skal være lovlig, kan kravet ikke være mer inngripende enn nødvendig for å oppnå formålet bak den påtenkte reguleringen.

Departementet viser til beskrivelsen av skipstrafikken i norske farvann og på norsk sokkel i punkt 3. Hovedtrekkene viser at fraktefarten langs kysten, i både cruise-, offshore-, konstruksjons- og vedlikeholdssegmentene, i stor grad utføres av skip som er registrert i NIS eller utenlandske register. På skip i NIS, på flere sammenlignbare europeiske register og på internasjonale register for øvrig vil de ansatte typisk avlønnes i henhold til lønnsnivået i arbeidstakerens hjemland. Lønnsforskjellene mellom alminnelig norsk lønnsnivå, som følger av tariffavtalene på NOR-registrerte skip, og lønnsnivået på skip i internasjonale register er størst blant underordnet mannskap i fraktefarten, der sjøfolk fra utenfor EU/EØS anslagsvis har ca. en tredjedel av lønnen til en norsk skipsarbeider.

Gitt at det ikke er noen begrensninger i adgangen til å tilby skipsfartstjenester i norske farvann og på norsk sokkel, vil tjenester alltid kunne utføres med skip hvor de ansatte har dårligere lønnsvilkår enn det som er vanlig i Norge.

Departementet vurderer at det av den grunn er nødvendig å innføre et generelt krav om norsk lønn i norsk innenriksfart og for skipsfart tilknyttet næringsvirksomhet til havs. For departementet er det ikke avgjørende om de enkelte segmentene faktisk domineres av norsk eller internasjonalt lønnsnivå, da dette vil kunne endre seg. For de tilfeller der tilsvarende lønnsnivå allerede er oppfylt gjennom flaggstatens eller hjemstatens regulering, vil dessuten kravet i den norske lovgivningen være oppnådd.

Det vurderes som konsistent å omfatte ansatte på skip i norsk innenriksfart og på skip tilknyttet næringsvirksomhet i norske havområder, siden disse skipene har en tilknytning til det norske arbeidsmarkedet, og hvor de ansatte ellers kan bli avlønnet i henhold til hjemlandets lønnsnivå.

Departementet har merket seg flere innspill som argumenterer for at det ikke er behov for å beskytte utenlandske arbeidstakere, ettersom arbeidstakerne kun befinner seg om bord på skipet og ikke vil ha noen utgifter knyttet til oppholdet i Norge. Herunder vil kost og losji være omfattet av arbeidsforholdet.

Etter departementets syn må det utslagsgivende være at sjøfolkene på skip i innenriksfart og norsk sokkel har en tilknytning til Norge, hvor prinsippet om likebehandling og tilhørighet til det norske arbeidsmarkedet tilsier en rett til norsk lønn. Departementet mener det ikke kan ha betydning for denne rettigheten hvor store utgifter arbeidstakerne faktisk har forbundet med sitt arbeidsopphold i Norge, herunder om arbeidsgiver dekker deler av utgiftene, eller om norsk lønn er nødvendig sett hen til de enkeltes levekostnader.

Departementet vurderer at situasjonen for sjøfolk på skip i innenriksfart er sammenlignbar med den til utsendte arbeidstakere i andre bransjer, der virksomheter skal sikre arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår på grunnlag av prinsippet om likebehandling. Selv om utsendingsdirektivet ikke er gitt anvendelse på skipsfarten, er hensynene som ligger til grunn for direktivet overførbare.

Departementet vurderer at like lønnsvilkår er grunnleggende for å sikre utenlandske sjøfolks rettigheter når de har arbeidsoppdrag i Norge. Andre arbeidsvilkår, blant annet ferie- og avspaseringsordninger, vurderes derimot å gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, og hvor krav vil kunne få direkte betydning for skipets drift og bemanning. Det vurderes også at arbeidsvilkår for øvrig er tilstrekkelig ivaretatt gjennom øvrig regelverk i EU og MLC.

Når det gjelder skip i innenriksfart, og forslaget om å utvide allmenngjøringslovens virkeområde, må Tariffnemnda gjøre en konkret vurdering av om utenlandske arbeidstakere vil komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler. Det innebærer at Tariffnemnda vurderer nødvendigheten av å treffe et vedtak om allmenngjøring.

5.4 Andre internasjonale forpliktelser

5.4.1 Innledning

Departementet vurderer at Norges handelsrettslige forpliktelser ikke vil være til hinder for å allmenngjøre tariffavtaler som gjelder i innenriksfart, eller stille krav til rettighetshavere på sokkel. Herunder vurderes at krav om norsk lønn vil være i tråd med gjeldende forpliktelser om markedsadgang og nasjonal behandling som fremgår av våre bilaterale skipsfartsavtaler, WTOs tjenesteavtale (GATS) og Norges frihandelsavtaler.

5.4.2 WTOs tjenesteavtale (GATS)

Reguleringen av handel med tjenester i Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) er basert på generelle regler i avtalens hoveddel, samt sektorspesifikke vedlegg.

Spesifikke forpliktelser

Norge er blant landene som har bundet seg til å la bestemmelser om nasjonal behandling og markedsadgang gjelde for internasjonal sjøtransport, hjelpetjenester og tilgang til og bruk av havnefasiliteter. I likhet med hva som er tilfellet for de fleste andre land som har påtatt seg slike spesifikke forpliktelser, gjøres det også for Norges vedkommende unntak for kabotasje.

Kravet om nasjonal behandling innebærer at et medlemsland som har påtatt seg slike forpliktelser, «med hensyn til samtlige tiltak som berører ytelse av tjenester, [skal] gi ethvert annet medlems tjenester og tjenesteytere en behandling som ikke er mindre gunstig enn den det gir sine egne tilsvarende tjenester og tjenesteytere», jf. GATS art. XVII (1). Tjenester og tjenesteytere er «tilsvarende» når de er i konkurranse med hverandre.

Departementet legger til grunn at et krav om norske lønnsvilkår på utenlandske skip vil være i tråd med kravet om nasjonal behandling, så lenge det stilles samme krav til norske skip som yter tilsvarende tjenester, og så lenge kravene som stilles ikke «endrer konkurransevilkårene i favør av tjenester eller tjenesteytelser» fra norske skip.

Kravet om markedsadgang innebærer at et medlemsland som har påtatt seg slike forpliktelser, «skal […] gi ethvert annet medlems tjenester og tjenesteytere en behandling som ikke er mindre gunstig enn den som er fastsatt i henhold til vilkårene og begrensningene som er vedtatt og spesifisert i dets bindingsliste», jf. GATS art. XVI (1). Ingen av vilkårene og begrensningene som er inntatt i Norges bindingsliste er i seg selv til hinder for at det stilles krav om norske lønnsvilkår om bord på utenlandske skip i norske farvann og på norsk sokkel.

Nasjonal regulering som ikke er i strid med kravet om nasjonal behandling i art. XVII og ikke er omfattet av opplistingen i art. XVI (2), er i utgangspunktet tillatt, selv om den skulle vanskeliggjøre markedsadgang for aktører fra andre medlemsland. For sektorer der en medlemsstat har påtatt seg spesifikke forpliktelser, er medlemsstaten forpliktet til å sørge for at «alle tiltak med generell anvendelse som berører handel med tjenester, blir administrert på en rimelig, objektiv og upartisk måte», jf. GATS art. VI (1).

Generelle forpliktelser

De generelle forpliktelsene, herunder art. II om bestevilkårsbehandling, gjelder i utgangspunktet for alle medlemmer og alle typer tjenester som er omfattet av GATS.

GATS-avtalen fra 1994 inneholder et vedlegg om forhandlinger om sjøtransporttjenester og i tillegg en ministerbeslutning om disse forhandlingene. Det følger av vedlegget at art. II og GATS-vedlegget om unntak fra artikkel II ikke skal tre i kraft for internasjonal skipsfart, hjelpetjenester eller adgangen til å benytte havnefasiliteter før enten forhandlingene om sjøtransporttjenester er avsluttet, eller, dersom forhandlingene ikke fører fram, datoen for sluttrapporten fra forhandlingsgruppen for sjøtransporttjenester. Forhandlingene om sjøtransporttjenester ble suspendert i 1996 ved en beslutning fra tjenesterådet. Beslutningen fra tjenesterådet inneholder også en videreføring av en stillstandsklausul som pålegger WTOs medlemmer å avstå fra å gjennomføre nye, mer restriktive tiltak som påvirker handelen med maritime transporttjenester, annet enn på gitte vilkår. Etter departementets syn relaterer forhandlingene om et eget vedlegg for maritime transporttjenester, og stillstandklausulen i den forbindelse, seg til internasjonale sjøtransporttjenester og ikke til regulering av kabotasje. Departementet antar at krav om norske lønnsvilkår uansett vil være i tråd kravet om bestevilkårsbehandling i GATS art. II.

Kravet om bestevilkårsbehandling innebærer at WTOs medlemsland uten forbehold skal «gi tjenester fra og tjenesteytere hjemmehørende i et annet medlemsland en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandling det gir tilsvarende tjenester fra og tjenesteytere hjemmehørende i ethvert annet land», jf. GATS art. II (1).

I utgangspunktet må det kunne antas at regulering som stiller samme krav til alle skip med hensyn til lønnsvilkår om bord ikke vil være «mindre gunstig» for noen skip enn for andre. Krav om f.eks. minstelønn kan innebære en merkostnad for tjenesteytere som ellers ville ha betalt ut lavere lønn til sine ansatte, men dette er en kostnad også andre tjenesteytere (som allerede innfrir kravene) bærer.

Så lenge et krav om norske lønnsvilkår gjelder for alle utenlandske skip som yter tilsvarende tjenester i norske farvann og på norsk sokkel, og det er krav som lar seg endre midlertidig, er departementets vurdering at et slikt krav heller ikke vil være i strid med kravet om bestevilkårsbehandling i GATS art. II.

GATS art. XIV gjør unntak fra forpliktelsene etter avtalen for tiltak som ivaretar en rekke legitime hensyn som er opplistet i bestemmelsen, med forbehold om «kravet om at slike tiltak ikke skal anvendes på en måte som ville utgjøre et middel til vilkårlig eller utilbørlig diskriminering mellom land med like forhold, eller en fordekt restriksjon på handel med tjenester». Basert på drøftelsen over, legger departementet til grunn at det ikke vil være nødvendig å benytte seg av unntaket i art. XIV for å rettferdiggjøre et krav om norske lønnsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel.

5.4.3 Skipsfartsavtaler

Norge har et trettitalls avtaler om skipsfart med ulike land. Avtalene er inngått i perioden 1824 til 2015 og har svært ulik form og karakter. I hovedsak gir avtalene rett til fri skipsfart mellom landene, og i noen tilfeller også en rett til innenriksfart på like vilkår («nasjonal behandling»). I flere av avtalene er disse rettighetene avhengige av gjensidighet, eller respekt for landets lover og regler, eller de gir en rett til å motta den beste behandling som gis noen annen stat («bestevilkårsbehandling»).

Departementet viser til at et generelt krav om norske lønnsvilkår vil bety at norske og utenlandske skip likebehandles. Vår vurdering er at forpliktelsene som gjelder «nasjonal behandling» i de bilaterale avtalene på den måten overholdes. Videre vil ingen land motta bedre behandling enn andre, for eksempel land i EU/EØS-området. Dermed vil ikke avtalenes bestevilkårsbestemmelser være av betydning.

Enkelte avtaler har spesifikke bestemmelser om behandlingen av «interne forhold om bord» eller «ansettelsesvilkår». Etter departementets vurdering gir ingen av disse avtalene rett til innenriksfart, og de vil av den grunn ikke være til hinder for at det stilles krav om lønnsvilkår for skip som utfører tjenester i norske farvann eller på norsk sokkel.

Departementet anser ikke at et krav om norske lønnsvilkår vil komme i konflikt med avtalebestemmelser som angir at norske myndigheter ikke skal befatte seg med interne forhold om bord på skip. Det vises også til vurderingen i pkt. 5.2.2.

5.4.4 Frihandelsavtaler

Norge har per 29. januar 2025 inngått 34 bilaterale frihandelsavtaler med 45 land. Avtalene omhandler internasjonale skipsfartstjenester og visse tilhørende tjenester, og begrenser ikke mulighetene til å stille krav om lønnsvilkår i innenriksfart. Enkelte frihandelsavtaler inneholder også begrensede forpliktelser for deler av innenriksfarten. Det vurderes at bestemmelsen om nasjonal behandling kommer til anvendelse. I flere nyere frihandelsavtaler er det også inkludert en bestemmelse i et eget maritimt vedlegg om at fartøy og mannskap fra en avtalepart skal forholde seg til den andre partens lover og regler så lenge de befinner seg i den sistnevnte avtalepartens territorialfarvann, havner og indre farvann. Departementets vurdering er at forpliktelsene i frihandelsavtalene ikke begrenser mulighetene til å stille krav til lønnsvilkår i innenriksfarten.

5.5 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser fremhever at det i henhold til flaggstatsprinsippet tilligger flaggstaten å fastsette skipets lønns- og arbeidsvilkår, at det gjøres i tråd med internasjonalt anerkjente regler (Maritime Labour Convention, MLC), og at kyststaten ikke kan stille krav til skip i uskyldig gjennomfart. Flere høringsinstanser gir videre uttrykk for tvil om lovforslaget er i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser, og mener at forslaget bør avklares med ESA.

Rederiforbundet mener at forslaget bryter med tjenestefriheten og kabotasjeforordningen som følger av EØS-avtalen, flaggstatsprinsippet som følger av havretten og andre folkerettslige forpliktelser. Forslaget undergraver Norges troverdighet i internasjonal regelverksutvikling og samarbeid med andre stater, og representerer et klart paradigmeskift i norsk utenrikspolitikk med stort skadepotensial for rederiene på sikt.

Rederiforbundet viser til at forslaget etter deres syn strider klart mot EØS-retten, herunder forordningene om maritim transport. Departementets drøftelse mangler avgjørende nyanser knyttet til skipsfartens system med tariffavtaler og lønnsdannelse, og gir et ensidig inntrykk av at man kun har å gjøre med stedsvarig aktivitet i Norge. Det vises til at hovedregelen i kabotasjeforordningen artikkel 3 er at «alle spørsmål med hensyn til besetning [skal] være ansvaret til den stat der fartøyet er registrert (flaggstaten)». Det anses som klart at flaggstatsprinsippet ligger til grunn for bestemmelsen, og at flaggstaten etter havrettskonvensjonen har ansvaret for å regulere «… mannskap i administrative, tekniske og sosiale spørsmål som gjelder skipet», herunder lønn. Rederiforbundet mener videre at det ikke foreligger tvingende allmenne hensyn som kan rettferdiggjøre en restriksjon av tjenestefriheten. Det vises til at situasjonen for sjøfolk ikke kan sammenlignes med den til utsendte arbeidstakere, da besetningen ikke utstasjoneres i egentlig forstand, men hele tiden har tilhold på skipet som er deres arbeidsplass, gjennomgående med kost og losji. Rederiforbundet viser til juridiske betenkninger de har innhentet fra Advokatfirmaet Schjødt datert 5. januar 2022 og fra professor Erling Hjelmeng datert 9. august 2022.

Rederiforbundet viser videre til at det ikke er konsensus om at en «indirekte regulering» gjennom krav til rettighetshavere står seg sterkere mot havrettskonvensjonen. Det vises til en juridisk betenkning av professor Jens Edvin A. Skoghøy datert 28. februar 2020, som bl.a. uttaler at «norsk jurisdiksjon over kontinentalsokkelinstallasjoner [ikke gir] grunnlag for å kreve at norsk lovgivning skal gjelde om bord på skip som utfører transport til og fra sokkelinstallasjonene». Rederiforbundet trekker også frem at Utenriksdepartementet i brev 15. desember 2022 har pekt på hensyn som kan tale mot en modell basert «indirekte regulering», bl.a. at «stater tradisjonelt har vært tilbakeholdne med å gi reguleringer med konsekvenser for andre aktører enn dem som direkte oppfører, drifter og bruker innretninger og anlegg på egen sokkel», og at det må «påregnes at denne type indirekte regulering vil bli møtt med innsigelser fra flaggstater».

Rederiforbundet viser også til at lovforslaget kan stride mot stillstandklausulen besluttet i WTOs tjenesteråd og bestevilkårsbehandling i GATS artikkel II, samt den bilaterale avtalen med Filippinene som ikke inneholder noen begrensning for kabotasje.

Nordisk skipsrederforening slutter seg til Rederiforbundets høringssvar. Etter deres syn er det ikke noe behov for å beskytte utenlandske sjøfolk mot uakseptabelt lave lønninger, og det er heller ikke klart hvordan allmenngjøring skulle kunne realisere det tiltenkte formålet. Det vurderes at forslaget strider mot folkeretten, og det ses med bekymring på at Norge som kyststat forsøker å utfordre flaggstatsprinsippet på bakgrunn av særpolitiske interesser. Forslaget bryter også med tjenestefriheten og kabotasjeforordningen som følger av EØS-avtalen. Samlet sett bærer forslaget preg av at Norge mener å kunne fravike sine internasjonale forpliktelser uten noen nærmere rettslig og legitim begrunnelse.

Også flere internasjonale rederiorganisasjoner har uttalt seg. European Community Shipowners’ Associations (ECSA) og International Chamber of Shipping (ICS) oppfordrer i et felles høringssvar regjeringen til å avstå fra å innføre regler som setter veletablerte internasjonale regler i fare. Det vises til at sjøfolkenes lønns- og arbeidsvilkår tilligger flaggstaten, og at kyststaten ikke kan vedta regler som gjelder utenlandske skips bemanning. Sjøfolks lønns- og arbeidsvilkår fastsettes videre i nasjonale tariffavtaler med fagforeninger tilknyttet International Transport Workers’ Federation (ITF). Det vises til at lovforslaget på flere punkter bryter med EØS-avtalen. Danske Rederier, Svensk Sjöfart, Rederiene i Finland, Royal Association of Netherlands Shipowners (KVNR), Verband Deutscher Reeder (German Shipowners’ Association) og CONFITARMA – Italian Shipowners’ Association gir i hovedsak uttrykk for lignende synspunkter, herunder at sjøfolk gjennom MLC har internasjonalt anerkjente lønns- og arbeidsvilkår tilpasset sjøfolkenes hjemland, samt at EUs kabotasjeforordning ikke tillater at det stilles krav om norske lønnsvilkår. Flere av rederiorganisasjonene viser til at Paris MoU og EUs havnestatskontrolldirektiv ikke tillater norske myndigheter å kontrollere utenlandske skip for andre forhold enn det som følger av havnestatskontrollregimet.

Professor Erik Røsæg viser i sitt høringssvar til at det ikke er lagt frem dokumentasjon på de uverdige arbeidsforholdene som foranlediger lovgiverinngrep. Røsæg mener det folkerettslig er irrelevant om myndighet på sokkelen utøves direkte eller indirekte, og at Norge ikke kan styrke sin folkerettslige kompetanse ved å regulere indirekte. Røsæg savner også en grundigere vurdering av EØS-rettslige spørsmål, herunder en ordentlig drøftelse angående det norske synet om at EØS-avtalene ikke gjelder på sokkelen.

Advokatforeningen understreker at flere sentrale rettskilder taler for at en regulering av lønnsvilkår for ansatte på EU/EØS-flaggede skip omfattes av formuleringen i EUs kabotasjeforordning artikkel 3.

Cruise Lines International Association (CLIA) vurderer at kyststaten iht. HRK artikkel 21 kun kan vedta regler i den utstrekning at de «gjennomfører allment godtatte internasjonale regler eller standarder». CLIA har i sitt høringssvar lagt ved en rettslig vurdering ved Studio Legale Mordiglia og Advokatfimaet Wikborg Rein som vurderer at lovforslaget strider mot flaggstatsprinsippet og MLC, og at krav om norsk lønn, særlig for cruiseskip, vil være en restriksjon av tjenestefriheten som ikke kan begrunnes i tvingende allmenne hensyn.

Nordkappregionen havn har i sitt høringssvar lagt ved en rettslig vurdering ved Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig. Her konkluderes at kabotasjeforordningen overveiende sannsynlig vil være til hinder for at vertsstaten pålegger cruiserederier krav om norsk lønn, og at det uansett ikke vil kunne rettferdiggjøres som tvingende allment hensyn.

LO slutter seg i hovedsak til de juridiske vurderingene departementet gjør med hensyn til EØS-avtalen. Det vises til at kabotasjeforordningen ikke gir rettigheter med hensyn til skip under 650 brt., som i praksis innebærer at vesentlige deler av havbruksnæringens fartøy faller utenfor kabotasjeforordningen. LO savner en omtale av EUs sosiale pilar, de 20 prinsippene som EU har nedfelt på arbeidslivets område, og understreker at EU har en langt sterkere sosial profil i dag enn da kabotasjeforordningen og den maritime tjenesteforordningen ble innført på 80- og 90-tallet.

5.6 ESAs uttalelse

ESA vurderer i sin uttalelse 16. oktober 2024 at lovforslaget, slik det er utformet, ikke vil være forenelig med EØS-avtalen, se ESA decision of 16 October 2024 to comment on the Norwegian Government’s proposal to amend the General Application Act and Sectoral Acts, in relation to maritime transport, following its Request for Consultation of 29 May 2024. ESA uttaler blant annet i punkt 4.1 at kabotasjeforordningen art. 3(1) klart angir at det er flaggstatens kompetanse å fastsette lønn for skip over 650 brt. i fastlandskabotasje og cruise, jf. formuleringen «all matters relating to manning». ESA finner støtte for denne forståelsen i kommisjonens tolkningsuttalelser, samt en analogi til reglene om flaggstatsprinsippet i havrettskonvensjonen artikkel 94 punkt 2 bokstav b.

ESA anser det som klart at tiltaket vil utgjøre en restriksjon av tjenestefriheten. I punkt 4.3. fremheves at det tilligger medlemslandet å klart underbygge vurderingen med dokumentasjon eller analyser at en restriksjon er tillatt (fotnoter utelatt):

More specifically, the Norwegian Government must first demonstrate that the measures are suitable to achieving the legitimate objective pursued, along with genuinely reflecting a concern to attain that aim in a consistent and systematic manner. According to established case-law, mere generalisations do not satisfy that threshold. Second, the proposed measures need to be necessary and proportionate to attain the aim pursued. The relevant test implies that the chosen measures must not be capable of being replaced by an alternative measure that is equally useful but less restrictive to the fundamental freedoms of EEA law. Third, the reasons invoked by an EEA State by way of justification must be accompanied by appropriate evidence or by an analysis of the appropriateness, necessity and proportionality of the restrictive measure adopted by that State, and precise evidence enabling its arguments to be substantiated.

ESA vurderer at forslaget ikke er klart nok utformet til å kunne ta nærmere stilling til om en restriksjon av tjenestefriheten vil være berettiget og forholdsmessig. ESA konkluderer i punkt 6:

In response to Norway’s request for consultations concerning the proposed legislative amendments to the General Application Act and the sectoral acts on offshore activities in Norwegian waters, Exclusive Economic Zone and Continental Shelf, and on the basis of the information provided by the Norwegian Government to date, the Authority considers that the proposal would as currently drafted be incompatible with EEA law.

As far as the EEA freedom to provide maritime transport services is concerned, both within Norway (maritime cabotage), and between Norway and other EEA or third States, a Norwegian minimum wages requirement would constitute a restriction. With regard to maritime cabotage services, the envisaged restriction would be contrary to Article 3 of the Maritime Cabotage Regulation. With regard to maritime transport services between EEA States or EEA States and third countries by EEA-flagged vessels, Norway has not provided enough elements to substantiate that the envisaged restriction of the freedom to provide maritime transport services would be justified and proportionate.

The Authority reiterates that it falls to the State introducing a restriction, in this case Norway, to demonstrate, by way of appropriate evidence, that the proposed measures in question are justified and proportionate.

5.7 Departementets vurdering

Departementet viser til sin gjennomgang av havretten over, og finner det klart at kyststaten kan stille krav om norsk lønn til utenlandske skip som befinner seg i norsk territorialfarvann, og som ikke er i uskyldig gjennomfart. Herunder vurderes eksempelvis at skip som frakter last mellom norske havner eller cruiseskip som anløper flere norske havner ikke vil være i uskyldig gjennomfart. Kyststatens kompetanse vil her følgelig ikke være begrenset, slik enkelte høringsinstanser har anført, til å omfatte «allment godtatte internasjonale regler eller standarder», iht. havrettskonvensjonen art. 21 punkt 2. Departementet mener dette videre understreker at ILO konvensjon 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår (MLC) ikke setter noen begrensninger med hensyn til kyststatens reguleringskompetanse. MLC regulerer fremfor alt hvilke plikter som påligger flaggstaten i å sikre arbeidstakere internasjonalt anerkjente lønns- og arbeidsvilkår.

Departementet fastholder videre at det kan stilles krav til rettighetshavere som har tillatelse til å drive næringsvirksomhet i norske havområder eller på norsk sokkel, og at slik regulering ikke vil krenke flaggstatens jurisdiksjon. Departementet mener det vil være et viktig prinsipp at tjenester som ytes i forbindelse med havvirksomhet i norske farvann og på norsk sokkel, skal skje på norske vilkår. Det er blant annet ikke uvanlig at sokkelstater har krav knyttet til utvinning av petroleum, og flere land har blant annet krav om lokalt innhold eller bestemt flagg. Departementet har vurdert muligheten for innsigelser fra andre land. Vår vurdering er som omtalt over at den foreslåtte reguleringen ikke vil krenke flaggstatens jurisdiksjon, og at hensynet bak forslaget gis vesentlig vekt.

Departementet viser ellers til sin gjennomgang av EØS-retten over. Etter departementets syn er det to avgjørende spørsmål med hensyn til om lovforslaget er i tråd med EØS-avtalen; for det første om kabotasjeforordningen artikkel 3(1) innskrenker vertsstatens muligheter til å regulere lønnsvilkår på skip over 650 brt. i fastlandskabotasje og cruise, og for det andre om et krav om norsk lønn vil være en ulovlig restriksjon av tjenestefriheten.

Departementet vurderer at kabotasjeforordningen artikkel 3 ikke omfatter lønn, og følgelig ikke innskrenker muligheten for å stille krav om norsk lønn. Herunder finner vi ikke ytterligere holdepunkter for ESA og Rederiforbundets syn om at artikkel 3 henviser til flaggstatsprinsippet slik det kommer til uttrykk i havrettskonvensjonen artikkel 94 punkt 2 bokstav b. Etter vårt syn samsvarer kabotasjeforordningens ordlyd («alle spørsmål med hensyn til besetning») snarere med første del av havrettskonvensjonen artikkel 94 punkt 3 bokstav b, om at flaggstaten skal trygge sikkerheten til sjøs, blant annet med hensyn til «skipenes bemanning, arbeidsforholdene og mannskapets opplæring, idet det tas hensyn til anvendelig internasjonalt regelverk» (uthevet her).

Departementet viser for øvrig til vurderingen i pkt. 5.3.4 om at en eventuell restriksjon av tjenestefriheten anses begrunnet i tvingende allmenne hensyn.

5.8 Videre EØS-rettslig prosess

Departementet vil informere ESA om lovforslaget som fremkommer i foreliggende proposisjon, og videre informere Stortinget om det kommer en uttalelse fra ESA som kan ha betydning for behandlingen av lovsaken. Departementet vurderer som gjennomgått over at lovforslaget er i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser.

I den grad ESA er uenig med norske myndigheter om forståelsen av EØS-retten i saken, kan ESA åpne formell undersøkelsessak og eventuelt anlegge traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen. Dette vil i så fall kunne resultere i at saken får en avklaring i EFTA-domstolen.

Departementet viser også til at parter som berøres av lovendringene vil kunne ta ut private søksmål mot staten for påståtte brudd på EØS-retten. Slike erstatningssøksmål vil ha hjemmel i intern norsk rett og gå for norske domstoler. En norsk domstol vil kunne be EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse.