3 Beskrivelse av skipsfarten i norske farvann og på norsk sokkel

3.1 Innledning

Markedet for skipsfartstjenester i norske farvann og på norsk sokkel er åpent for internasjonal konkurranse, og både norske og utenlandske skip tillates å tilby sine tjenester. Dette omfatter i hovedsak skip som utfører transporttjenester langs kysten, cruise og skip som yter tjenester i tilknytning til annen næringsvirksomhet til havs.

Skip som er registrert i Norsk ordinært skipsregister (NOR) vil ha norsk lønnsnivå, mens skip som er registrert i Norsk internasjonalt skipsregister (NIS) eller et utenlandsk skipsregister, vil følge lønnsnivået som gjelder i den aktuelle flaggstaten eller i arbeidstakerens hjemstat. Dette betyr at arbeidstakere på NIS- og utenlandsregistrerte skip ofte vil ha et betydelig lavere lønnsnivå. Lønnsforskjellene er størst blant underordnet mannskap i fraktefarten, der sjøfolk fra utenfor EU/EØS har ca. en tredjedel av lønnen til en norsk skipsarbeider.

Hovedtrekkene er at fraktefarten langs kysten, cruise, og offshoresegmentene konstruksjon og vedlikehold, bøyelast og seismikk for store deler skjer med skip som er registrert i NIS eller utenlandske register. Offshoresegmentene forsyning og ankerhåndtering, samt aktivitet i tilknytning til akvakulturvirksomhet, domineres av skip registrert i NOR. Også innenriks ferge- og hurtigbåtvirksomhet utføres nærmest utelukkende av NOR-registrerte skip. Slik passasjertransport opererer som oftest i henhold til offentlige anbudskontrakter og er løyvepliktig etter yrkestransportlova.

I forbindelse med arbeidet til Holmefjordutvalget ble det innhentet tall om skipstrafikken i 2019.Departementet har innhentet nye data fra Kystverket om skipstrafikken i 2024. Metoden som er benyttet for innhenting av disse dataene skiller seg noe fra den som tidligere ble brukt, og et større antall skip er fanget opp av de nye dataene. Imidlertid er fordelingen av antall skip blant de ulike flaggene nokså lik som i den tidligere undersøkelsen. Den største forskjellen er i kategorien «Annet», hvor det er omtrent ti ganger flere fartøy enn tidligere. Dette er i all hovedsak taubåter og multifunksjons- og servicefartøy som ikke var inkludert tidligere.

Av skipene med over 10 seilingsdøgn var 689 registrert i NOR, hvilket tilsvarer en andel på 31 %. Samtidig har NOR-registrerte skip generelt lengre seilings- og operasjonstid, og målt i seilingstid hadde NOR-registrerte skip en andel på 49 %.

Andelen NOR-registrerte skip langs kysten kan etter departements syn blant annet være en konsekvens av forskjellen i lønnsnivå på NOR-registrerte skip og utenlandske skip. Konkurransen med utenlandske skip som opererer på et lavere lønnsnivå kan føre til utflagging, som i sin tur kan svekke rekrutteringen til næringen og resultere i færre norske sjøfolk over tid.

3.2 Lønnsforskjeller på skip

Skipsfart er en global næring og bærebjelken i et fungerende internasjonalt handelssystem. Over 90 % av all varehandel internasjonalt foregår med skip. Både arbeidskraft og kapital (skip) kan flyttes dit det er etterspørsel etter tjenester. Det innebærer at skipsfart er utsatt for sterk global konkurranse. Næringen er syklisk og påvirkes av økonomiske svingninger i ulike markeder. Dette bidrar også til varierende driftsmarginer blant de ulike skipsfartssegmentene. Rederienes lønnsomhet er bl.a. betinget av lønnsandelen i skipenes driftskostnader. Et ofte brukt eksempel er at lønnskostnader typisk utgjør 30 % av et skips driftskostnader, men dette varier både med konjunkturer og på tvers av skipstyper, se bl.a. Marcus Stopford: Maritime Economics, Third edition, 2009. Et kjennetegn ved internasjonal skipsfart er at sjøfolkenes lønn er tilpasset arbeidstakerens hjemsted.

Norge har på sin side en lang kyst og store havområder med høy maritim aktivitet. Mye av denne aktiviteten er ikke internasjonal transport, men snarere en del av norsk næringsliv og verdiskapning, og skipsfart som dekker nasjonale transport- og tjenestebehov. Prinsipielt mener departementet at tjenesteyting i Norge og aktivitet som utøves i det norske markedet for skipsfartstjenester, skal skje med norske lønnsvilkår.

I Holmefjordutvalgets rapport vises det til utredningen fra Wikborg Rein og Oslo Economics, som i punkt 14 gir anslag på lønnsforskjellene mellom sjøfolk fra Norge, EU/EØS og resten av verden. I beregningene er det skilt mellom overordnet mannskap (offiserer) og underordnet mannskap (øvrige dekk- og maskinansatte), samt mellom ansatte i offshore og fraktefart. Anslagene viser at lønnsforskjellene er størst blant underordnet mannskap i fraktefart, der sjøfolk fra utenfor EU/EØS har ca. en tredjedel av lønnen til en norsk skipsarbeider. Oslo Economics påpeker at det er en god del usikkerhet knyttet til estimatene på arbeidsinntekten:

En usikkerhet ved estimater som tar utgangspunkt i tariffavtaler og hyretabeller er at lønnen til sjøfolk kan avvike fra minstenivået. Det gjelder spesielt våre estimater på lønn for utenlandsk mannskap som tar utgangspunkt i gjennomsnittlig minstelønn i hyretabellene for stillingskategorier som vi klassifiserer som enten overordnet eller underordnet mannskap. (…) En vesentlig usikkerhet er derfor at estimatene på arbeidsinntekt i norske kroner vil være svært sensitive for valutakursen mellom amerikanske dollar og norske kroner. (WR-utredningen s. 177)

Oslo Economics viser til at lønnen i flere av hyretabellene for utenlandske sjøfolk er i amerikanske dollar, og at de i sammenstillingen har tatt utgangspunkt i gjennomsnittlig valutakurs for 2015-2019, som var 8,29 kroner per USD. Det er videre tatt høyde for historiske svingninger i dollarkursen fra 5,61 kroner til 8,99 kroner (i parentes i tabellen nedenfor). I dag er dollarkursen nærmere 11 kroner. Departementet legger derfor til grunn at lønnsforskjellene er mindre per i dag enn det de historisk har vært. For å synliggjøre dette, har vi i tabellen føyd til et nytt anslag på gjennomsnittlig lønn med en valutakurs på 11 kroner.

Departementet vurderer at tabellen er illustrerende for lønnsforskjeller på skip, men legger samtidig til grunn at forskjellene innenfor ulike segmenter og nasjonaliteter vil kunne variere mye.

Oversikten gjelder ikke cruiseskip. Menon har for cruiseskip lagt til grunn at lønnskostnader for utenlandske sjøfolk utgjør omtrent 40 % av kostnadene til norske sjøfolk. Menon har for øvrige segmenter lagt til grunn at utenlandske lønnskostnader utgjør omtrent 60 %.

3.3 Kystfart

Med kystfart menes tradisjonell transport av varer og passasjerer mellom norske havner. Kystfart består i hovedsak av ulike lasteskip; stykkgods-, roro-skip, bulkskip, containerskip, fryse- og kjøleskip og tankskip, samt passasjerskip som ferger og hurtigbåter.

Lasteskipene utgjør den klart største andelen av skipene som er i norske farvann, omtrent 60 % i 2024. Departementet viste i sitt tidligere forslag til at det i 2019 var 1877 lasteskip som anløp norsk havn, hvorav 900 med over 10 seilingsdøgn. I 2024 var det 1245 lasteskip som anløp norsk havn med over 10 seilingsdøgn i norske farvann og på norsk sokkel. I hovedsak er dette utenlandsregistrerte skip, og NOR-registrerte skip står for en relativt liten andel av godstrafikken målt i antall skip (10 %). Imidlertid står NOR-registrerte skip for majoriteten av seilingsdøgn (48 %).

At godstransporten langs kysten har et stort innslag av utenlandske skip, underbygges av undersøkelser fra Transportøkonomisk Institutt (TØI). TØI beregner årlig transportarbeid for godsskip på norsk område. TØI rapport 1911/2022 «Transportytelser for godsskip 2010-2021» viser at det samlet ble fraktet 212 millioner tonn gods på norsk område i 2021, hvorav 24 % var knyttet til innenriksfart (mellom havner på fastlandet). NOR-registrerte skip sto, i de større havnene, for 33 % av godsomslaget i volum (11,2 millioner tonn) og 27 % i tonnkilometer (3,8 mrd.).

Departementet har ikke innhentet statistikk om ferger og hurtigbåter som benyttes til passasjertransport langs kysten. Disse skipene opererer i hovedsak i henhold til offentlige anbudskontrakter og er registrert i NOR.

3.4 Cruise

Cruisetrafikken i Norge domineres av internasjonale cruiserederier og utenlandske skip, samt en mindre andel NIS-registrerte skip. Cruiseutvalget (NOU 2022: 1) viser til at det i 2019 ble registrert 121 unike cruiseskip med anløp til norske havner, hvilket betyr at omtrent 26 % av den globale cruiseflåten hadde én eller flere cruiseseilaser i Norge i 2019. Tall fra Kystverket viser at det i 2024 var 98 cruiseskip med over 10 seilingsdøgn i Norge, hvorav 7 var registrert i NOR, 8 i NIS og 83 i utenlandsk register.

Med dagens reiselivsterminologi defineres cruise som fornøyelsesreiser med skip. Cruisetrafikken kan deles i forskjellige segmenter avhengig av skipstype, operativ praksis, reiserute og tjenester om bord. Konvensjonelle cruise er segmentet som typisk er forbundet med relativt store skip, gjerne med plass til flere tusen passasjerer. Ekspedisjonscruise kjennetegnes ved mindre skip, vanligvis med opptil 500 passasjerer. I Norge går slike ekspedisjonscruise i hovedsak til Svalbard. Kystruten og annen rutegående transport, for eksempel fergene mellom Norge og utlandet, er per definisjon ikke cruise, selv om begrepet cruise ofte benyttes også for denne typen reiser.

Det globale cruisemarkedet har de siste årene hatt en årlig vekst på 5-7 % dersom man ser bort fra årene med koronapandemi, 2020 og 2021, som førte til tilnærmet global stans av all cruisetrafikk. I 2019 reiste globalt 29,7 millioner passasjerer på cruise. Tall fra Kystverket viser at cruisetrafikken i norske havner har økt etter pandemien. I 2024 var det om lag 3700 cruiseanløp til Norge. De 10 cruisehavnene med flest anløp i 2024 var Bergen, Ålesund, Stavanger, Tromsø, Geiranger, Honningsvåg, Oslo, Haugesund, Flåm og Kristiansand, alle med flere enn 100 anløp i løpet av året.

3.5 Skipsfart tilknyttet havnæringene

Skipsfart i tilknytning til næringsvirksomhet til havs omfatter et bredt spekter av ulike tjenester i forbindelse med lete- og undersøkelsesaktivitet, konstruksjon og vedlikehold, drift- og forsyningstjenester, samt transport av produkter. Det aller meste av maritim tjenesteyting skjer i tilknytning til petroleumsvirksomhet på sokkelen, men det er også høy maritim aktivitet forbundet med havbruksvirksomhet. Fremover kan det også påregnes økt maritim aktivitet i tilknytning til fremvoksende havnæringer som havvind, karbonfangst- og lagring, utvinning av havbunnsmineraler og havbruk til havs.

3.5.1 Petroleum

Norsk petroleumsvirksomhet foregår på kontinentalsokkelen. Ved årsskiftet 2024/2025 var det 94 felt i produksjon: 69 felt i Nordsjøen, 23 i Norskehavet og to i Barentshavet. 17 nye felt var under utbygging ved årsskiftet. Mange av feltene i produksjon er gamle, men noen har fortsatt store gjenværende reserver. Ressursgrunnlaget for eksisterende innretninger øker også ved at små funn i nærheten blir knyttet opp mot eksisterende felt.

En utvinningstillatelse blir vanligvis tildelt en gruppe av selskap med en operatør i spissen. Det er pr. 1. januar 2025 tildelt over 1600 utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel, hvorav 531 er aktive. Ved årsskiftet 2024/2025 var det totalt 25 aktive rettighetshavere på sokkelen, hvorav 17 var operatører.

Virksomheten på sokkelen er avhengig av en rekke maritime tjenester fra konstruksjon og vedlikehold, levering av forsyninger og utstyr, beredskap og ankerhåndtering, samt transport av petroleum som utvinnes. Holmefjordutvalget la i sin rapport pkt. 4.4.4 følgende til grunn:

Virksomheten til offshoreskip i Norge karakteriseres ved at de i all hovedsak er tilknyttet petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen og i norsk økonomisk sone. Offshoreskipene omfatter blant annet forsyningsskip, beredskapsfartøy, ankerhåndteringsfartøy, bøyelastere, seismikkskip og konstruksjonsskip. Det kan skilles mellom fartøy som opererer under langvarige kontrakter og fartøy som konkurrerer i spotmarkedet. Sistnevnte er langt mer konjunkturutsatte.

I følge Menons analyser hadde 248 offshoreskip mer enn 10 seilingsdager i norske farvann og på sokkelen. NOR-registrerte skip utgjorde omtrent 45 % av antall skip og 60 % av seilingstiden, mens utenlandsregistrerte skip utgjorde omtrent 40 % av antall skip og 30 % av seilingstiden.

Gjennomgangen viser at det særlig er en høy andel utenlandske bøyelastere, og at ingen bøyelastere er registrert i NOR, samt utenlandske seismikkfartøy (ca. 80 %). Det er også en relativt høy andel utenlandske beredskapsfartøy, omtrent 70 % av fartøyene og 55 % av seilingstiden. NOR-registrerte skip dominerer innen forsyning og ankerhåndtering, med mellom 80 og 90 % av aktiviteten, mens NIS-registrerte skip er størst innen konstruksjon med litt over 50 %.

Menons analyse viste at det i 2019 var 248 offshoreskip som opererte på norsk sokkel. Bøyelastere og beredskapsfartøy var hovedsakelig registrert i utlandet, mens forsyningsfartøy og ankerhåndtering hovedsakelig var registrert i NOR. Mellom 80-90 % av aktiviteten knyttet til forsyning og ankerhåndtering foregikk på NOR-registrerte skip. De fleste konstruksjonsskipene var registrert i NIS.

Nye data fra Kystverket viser en økning i antall offshorefartøy som opererer på norsk sokkel. I likhet med Menons analyse er fremdeles forsyningsfartøy og ankerhåndteringsfartøy i hovedsak registrert i norske registre, mens bøyelastere er registrert i utlandet. Forskjellene i tallene fra 2019 og 2024 kan i tillegg til rene markedshensyn og metodikk ved innhenting, også forklares med at det i 2019 ble gjort spesialtilpasninger i definisjonene av fartøysgrupper i samråd med Rederiforbundet og Offshore Norge. Slike tilpasninger har ikke blitt gjort ifm. kategorisering av skip i de nye dataene. Følgelig vil enkelte fartøy havne under andre kategorier i denne omgangen. Videre har man for kategoriseringen av seismikkskip basert seg på data fra Sokkeldirektoratet over fartøy som har gjennomført seismiske undersøkelser i 2024. Dette har også resultert i færre skip i denne kategorien sammenlignet med tidligere.

Departementet vurderer tallene som illustrerende for hvilke fartøystyper som dominerer på sokkel, og hvilke fartøy som fortrinnsvis er registrert i norsk eller utenlandsk register.

3.5.2 Karbonfangst og lagring

Som en del av petroleumsvirksomheten foregår det CO₂-fangst, -transport og -lagring ved Sleipnerfeltet og Snøhvitfeltet.

Det er økt kommersiell interesse fra selskaper som ønsker å lagre CO₂ på norsk sokkel også uavhengig av petroleumsvirksomheten. Norske myndigheter vil legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsom lagring av CO₂ på norsk sokkel. Energidepartementet har frem til nå (januar 2025) tildelt 11 tillatelser etter lagringsforskriften på norsk sokkel, 10 i Nordsjøen og en i Barentshavet. I tillegg har departementet i desember 2024 offentliggjort tilbud om to nye letetillatelser i Nordsjøen. Det er i dag en begrenset etterspørsel etter maritime tjenester fra aktører som får tildelt tillatelser i forbindelse med transport og lagring av CO₂ på norsk sokkel, bl.a. knyttet til undersøkelser. Etter hvert som prosjekter modnes fremover, vil etterspørselen etter ulike maritime tjenester til denne virksomheten kunne øke.

3.5.3 Havbunnsmineraler

Norge har store, forventede tilstedeværende havbunnsmineralressurser. Dersom det viser seg at forekomstene er lønnsomme og at de kan utvinnes på en bærekraftig og forsvarlig måte, vil havbunnsmineralvirksomhet kunne bidra til verdiskaping og sysselsetting i Norge, og bidra til å sikre forsyningen av viktige metaller i den globale energiomleggingen.

Det vil i tiden fremover kunne bli en begrenset etterspørsel etter maritime tjenester fra aktører som får tildelt tillatelse etter havbunnsmineralloven. I første omgang vil slike tjenester være knyttet til undersøkelser.

3.5.4 Havvind

Regjeringen har en ambisjon om at det skal tildeles områder for 30 GW havvind innen 2040. Regjeringen har mål om at satsingen på havvind skal gi økt fornybar kraftproduksjon, bidra til industriutvikling, og legge til rette for innovasjon og teknologiutvikling. Havvind i Norge har et industrielt potensial da det kan gi nye markedsmuligheter for norsk leverandørindustri. Gjennom utlysninger av havvindområder i Norge vil norske leverandører ha gode muligheter til å delta i konkurransen på grunn av nærhet til markedet og erfaring fra norsk kontinentalsokkel. Flytende havvind kan bli en viktig kilde til fornybar energi både på verdensbasis og på norsk kontinentalsokkel. Markedet for flytende havvind er fremdeles umodent, og det er behov for teknologiutvikling, innovasjon og skalering for å redusere kostnader og bygge kompetanse i leverandørkjedene. Mye av teknologien er testet og bevist, og således moden.

I 2020 ble de to første områdene for fornybar energiproduksjon åpnet. Dette er Utsira Nord og Sørlige Nordsjø II. I april 2024 ble det første prosjektområdet for havvind tildelt i Sørlige Nordsjø II. Energidepartementet har gitt NVE i oppdrag å gjennomføre strategisk konsekvensutredning av totalt 20 områder for utlysning frem mot 2040.

Det vil i tiden fremover være potensial for etterspørsel etter maritime tjenester fra aktører med tilknytning til fornybar energiproduksjon til havs; fra undersøkelser og utredning til konstruksjon og vedlikehold. Etter hvert som prosjekter modnes fremover, vil etterspørselen etter ulike maritime tjenester til denne virksomheten kunne øke.

I rapporten «State of the European Wind Energy Supply Chain», som er utarbeidet av Rystad Energy og interesseorganisasjonen WindEurope, fremgår det at det forventes et stort underskudd på skip som kreves for utbygging av havvind frem til 2030. I tillegg ser man et økende internasjonalt marked som vil ta opp kapasiteten til fartøyene fremover. Skip som brukes til utbygging av havvind er ikke bygget for spesifikke anlegg. Rystad beregner at det frem mot 2030 vil være 23 skip som er tilgjengelig for europeiske utbyggere av havvind, men at det trolig også vil være internasjonal konkurranse utover Europa om disse skipene. Utbygging av bunnfast havvind i norske farvann er på dypere områder enn for øvrig i Europa. Det gjør at det er kun få av de 23 skipene som kan benyttes i Norge.

3.5.5 Akvakultur

Sjømateksport er Norges nest største eksportnæring, og i 2024 ble det eksportert sjømat for 175,3 milliarder kroner. 69,9 % av dette var laks, og akvakultur sto for over 129 milliarder kroner i eksportverdi i 2024.

All akvakultur foregår i dag innenfor grunnlinjen. Pr. 2024 fantes det 1195 kommersielle selskapstillatelser til akvakultur med laks og regnbueørret, 447 til andre fiskearter, 233 til bløtdyr, krepsdyr og pigghuder, samt åtte tillatelser til havbeite. En selskapstillatelse til laks, ørret og regnbueørret kan knyttes til flere lokaliteter og pr. 2024 var det registrert 994 lokaliteter til laks og regnbueørret, 78 til andre fiskearter, 233 til bløtdyr, krepsdyr og pigghuder, samt 117 til alger.

Kort beskrevet foregår akvakultur langs kysten ved at yngel (settefisk) produseres i kar på land, før den fraktes ut til sjølokaliteten for påvekstfasen der den vokser seg stor nok til å bli slaktet. Transporten fra land til sjø og fra sjø til slakteri på land, foregår med brønnbåt, og det finnes bl.a. båter som bløgger fisken på vei til slakteriet. Mens fisken er på sjølokaliteten er det behov for en rekke tjenester som gjennomføres ved bruk av ulike typer båter. Mannskap fraktes frem og tilbake til arbeidsplassen med arbeidsbåter som har størrelse og egenskaper tilpasset lokaliteten og miljøforholdene. Fôr leveres fra tankskip til siloer som står på en flåte tilknyttet lokaliteten. For større arbeidsoperasjoner benyttes arbeidsbåter, i tillegg til at det finnes egne fartøy utstyrt med avlusningsutstyr. Holmefjordutvalget la i sin rapport pkt 4.4.3 til grunn følgende:

Det er en betydelig flåte av lasteskip i kategoriene brønnbåter, bløggebåter, fôrbåter, multi-/servicefartøy og mindre arbeidsbåter som betjener havbruksnæringen. Skipene er fraktefartøy og i all hovedsak registrert i NOR, men det finnes også skip på NIS og utenlandske flagg for å betjene havbruksnæringen i andre land.

Det finnes pr. i dag ikke akvakultur utenfor grunnlinjene og regelverket for å tilrettelegge for dette er under utvikling. Områdene Trænabanken, Frøyabanken Nord og Norskerenna Sør er konsekvensvurdert for havbruk til havs. Områdene ligger hhv. 12, 23 og 30 nautiske mil fra grunnlinjen. Hvorvidt områder skal lyses ut for havbruk til havs avgjøres av Kongen i statsråd. Før det kan tildeles konkrete tillatelser til havs (havtillatelser) må det vedtas en tildelingsforskrift for dette. Forskriften vil bl.a. oppstille begrensninger på maksimalt tillatt biomasse, som igjen kan legge noen av premissene for teknologivalg til havs. Det er ikke klart hvordan anleggene til havs vil se ut eller hvordan disse vil fordele seg i områdene som er konsekvensvurdert.

Selv om det ikke finnes havbruk til havs i dag, og det er uklart hvilken teknologi som skal anvendes til havs, kan det trekkes noen paralleller fra kystnær akvakultur. Anleggene til havs vil ha behov for leveranser av settefisk, fôr, service og helsetjenester, og henting av slaktefisk. Noen aktører ser for seg å drive havbruk til havs med anlegg uten fast bemanning. Det vil likevel være behov for de øvrige tjenestene som beskrevet. De fleste aktørene ser i dag for seg drift av anleggene til havs med døgnbemanning, på samme måte som i petroleumsvirksomheten. Det kan da tenkes at mannskap vil fraktes ut med helikopter, mens dette nok vanskelig lar seg gjøre med de øvrige tjenestene som driften vil være avhengig av.

Det som fremstår som mer sikkert er at det vil være behov for flere større fartøy for akvakulturdrift til havs enn det er inne ved kysten. Det kan også utvikles nye typer fartøy som vil kunne levere flere tjenester for havdrift enn de typiske fartøyene som betjener kystnær akvakultur.