2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Innledning

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen at den ville innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel, herunder for offshoreflåten.

Regjeringens hensikt med lovforslaget er å verne om det norske arbeidsmarkedet for skipsfartstjenester, ved å sikre at arbeidstakere som arbeider om bord på skip i norsk innenriksfart og på skip som utfører tjenester tilknyttet næringsvirksomhet i norske havområder, gis norske lønnsbetingelser. Det omfatter blant annet arbeidstakere på skip i norsk kystfart, på cruiseskip langs norskekysten og på skip som leverer tjenester til installasjoner på norsk sokkel. Det omfatter ikke arbeidstakere på skip i utenriksfart, som transporterer passasjerer eller varer mellom norske og utenlandske havner.

2.2 Utredning av krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel

Stortinget anmodet regjeringen 21. juni 2017, ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2017, om å utrede muligheten for å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel.

Vedtak 1101

Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel. Utredningen skal blant annet klargjøre kyststatens handlingsrom i norske farvann og på norsk sokkel uten å komme i konflikt med flaggstatsprinsippet.

Nærings- og fiskeridepartementet innhentet i 2019 en utredning av Wikborg Rein og Oslo Economics. Utredningen Vurdering av muligheten til å kreve norske lønns- og arbeidsvilkår i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel («WR-utredningen») ble ferdigstilt i mai 2019 og var på høring fra 27. juni til 27. september 2019.

LO, Sjømannsforbundet og Sjøoffisersforbundet fikk parallelt utarbeidet en utredning, med samme mandat, skrevet av ansatte av Nordisk institutt for sjørett. Utredningen Norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel («Nifs-utredningen») ble levert i mai 2019. Menon Economics vurderte de samfunnsøkonomiske aspektene knyttet til krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøtransport i norske farvann.

Overordnet viser begge utredningene at norske myndigheter kan stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, men at det gjelder ulike forutsetninger, henholdsvis innenfor og utenfor norsk territorialfarvann. Innenfor territorialfarvannet viser utredningene at myndighetene i tråd med norsk territorialjurisdiksjon, kan stille krav med virkning for utenlandske skip som ikke er i uskyldig gjennomfart. Utenfor territorialfarvannet viser utredningene at norske myndigheter har mer begrenset jurisdiksjon, men at det blant annet kan stilles krav til rettighetshavere som har tillatelse til å utøve virksomhet på norsk sokkel. Utredningene finner at nærmere definerte lønns- og arbeidsvilkår vil kunne rettferdiggjøre en restriksjon av friheten til å yte tjenester i EØS-området, og at slike krav ikke vil være omfattet av spesialreguleringen i EUs kabotasjeforordning artikkel 3. I WR-utredningen konkluderes det med at EØS-avtalen ikke gjelder på sokkelen, i tråd med etablert norsk rettsoppfatning, mens det i Nifs-utredningen vurderes som uavklart.

2.3 Partssammensatt utvalg

Stortinget anmodet regjeringen 21. april 2020, ved behandling av Dokument 8:18 S (2019–2020) representantforslag om å sikre norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel om følgende:

Vedtak 511

Stortinget ber regjeringen nedsette et partssammensatt utvalg for å vurdere tiltak som kan styrke norsk maritim kompetanse, sikre norske sjøfolk på norske skip og sikre norske rederiers konkurransekraft.

Nærings- og fiskeridepartementet nedsatte 20. august 2020 et partssammensatt utvalg («Holmefjordutvalget»). Utvalget leverte 19. mars 2021 sin rapport med forslag for å styrke norsk maritim kompetanse, sysselsetting og konkurransekraft. Utvalget ga to hovedanbefalinger: At det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann, og at tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk styrkes og i større grad lovfestes. Utvalget var tydelige på at det var en samlet anbefaling, der tiltakene henger nøye sammen og ikke vil ha tilsiktet effekt dersom de innføres hver for seg. Utvalget pekte på at en forutsetning for anbefalingen er at den kan gjennomføres uten å komme i strid med våre folkerettslige eller EØS-rettslige forpliktelser. I tillegg har LO, Sjømannsforbundet, Sjøoffisersforbundet, Maskinistforbundet og Rederiforbundet, i et felles innspill til rapporten, anbefalt at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for offshore driftsfartøy på norsk sokkel (forsynings-, beredskaps- og ankerhåndteringsfartøy).

Hovedtrekkene i utvalgets anbefaling når det gjelder krav om norske lønns- og arbeidsvilkår er gjengitt i utvalgets rapport punkt 7.1:

1. Utvalget anbefaler for det første at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for transport av gods eller passasjerer mellom norske havner. Nærmere bestemt finner utvalget grunn til å pålegge et slikt krav til alle skip som tar om bord gods eller passasjerer i én norsk havn og losser godset eller setter av passasjerene i en annen norsk havn (såkalt kabotasjefart).

Utvalget mener samtidig at skip i internasjonal fart som utelukkende frakter import og eksportprodukter til og fra Norge ikke bør omfattes av et slikt krav. Således vil et skip som kommer fra utlandet og setter i land importert gods i flere norske havner, og/eller som plukker opp gods som skal eksporteres i flere norske havner for så å gå til utlandet med dette godset (såkalte partslaster), ikke omfattes av et slikt krav.

Utvalget mener i tillegg at det bør gjelde et unntak fra kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip i internasjonal fart, som unntaksvis frakter gods mellom norske havner. Utvalget legger til grunn at enkelte transportoppdrag mellom norske havner bare lar seg gjennomføre dersom de skjer i tilknytning til et internasjonalt transportoppdrag, og at et unntak i disse tilfellene er nødvendig for å sikre et best mulig sjøtransporttilbud langs kysten.

En nærmere beskrivelse av dette unntaket må utredes basert på den faktiske situasjonen, det statistiske grunnlaget og konkurransesituasjonen for NOR- og NIS registrerte fartøy. Partene og myndighetene må sammen utrede grunnlaget for unntak basert på de premissene utvalget har foreslått.

2. Utvalget anbefaler for det andre at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip i norske farvann som er i direkte konkurranse med kystruten. Utvalget mener også at det bør stilles krav om at cruise hvor Norge er hovedreisemålet, har norske lønns- og arbeidsvilkår når skipet opererer i norske farvann. Kravet gjelder også for seilaser som starter og slutter i Norge. Utvalget har drøftet et forslag fra arbeidstakersiden om en konkretisering der det stilles krav om at norske lønns- og arbeidsvilkår skal gjelde cruiseskip som anløper minst fire norske havner og hvor cruiset fra start til slutt i det vesentlige skjer i norsk farvann, men har ikke kommet til enighet om dette.

Utvalget mener samtidig at skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn ikke bør omfattes av et slikt krav. En stor landbasert turistnæring er bygget opp rundt internasjonal cruisetrafikk, og det vil kunne ha betydelig negative konsekvenser om internasjonale cruiserederier legger om sine anløp.

Partene og myndighetene må sammen drøfte og gi en nærmere beskrivelse av kravet, særlig det som gjelder grensedragningen mellom skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn og cruiseskip som har Norge som hovedreisemål.

3. Utvalget anbefaler for det tredje at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som utfører stasjonær virksomhet i norsk farvann. Dette gjelder både skip som ligger oppankret eller til kai, og skip som tilbyr maritime tjenester i territorialfarvannet uten at det har karakter av transport. Det anses særlig sentralt at det ikke gis anledning til å bruke skip som hotellskip mv. i konkurranse med landbasert hotellvirksomhet uten at det stilles et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Dette gjelder både om skipet som helhet leies ut til slik virksomhet eller om rom leies ut enkeltvis.

Partene og myndighetene må sammen drøfte og gi en nærmere beskrivelse av når et skip anses å utføre slik stasjonær virksomhet.

4. Utvalget anbefaler at prinsippet om norske lønns- og arbeidsvilkår også bør legges til grunn for skip som betjener nye havnæringer i norsk farvann, herunder fremtidige havnæringer som ikke er kjent. Partene og myndighetene må sammen drøfte hvordan prinsippet skal anvendes på nye næringer som fortsatt er i støpeskjeen.

Utvalgets rapport var på høring i perioden 20. april 2021 – 25. juni 2021.

2.4 Anmodning om å igangsette et arbeid med å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår

Stortinget anmodet regjeringen 22. april 2021, ved behandlingen av Meld. St. 10 (2020–2021) Grønnere og smartere – morgendagens maritime næring (vedtak 834–837), om å igangsette arbeidet med å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann.

Vedtak 834

Stortinget ber regjeringen igangsette arbeidet med å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for transport av gods eller passasjerer mellom norske havner, nærmere avgrenset mot skip i internasjonal fart.

Vedtak 835

Stortinget ber regjeringen igangsette arbeidet med å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip i norske farvann som er i direkte konkurranse med kystruten, samt på cruise hvor Norge er hovedreisemålet, avgrenset mot skip i internasjonal cruisevirksomhet.

Vedtak 836

Stortinget ber regjeringen igangsette arbeidet med å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som utfører stasjonær virksomhet i norsk farvann, herunder hotellskip.

Vedtak 837

Stortinget ber regjeringen foreslå at norske lønns- og arbeidsvilkår også bør legges til grunn for skip som betjener nye havnæringer i norske farvann, herunder fremtidige havnæringer som ikke er kjent.

2.5 Høring

Nærings- og fiskeridepartementet har hatt denne saken på høring to ganger. I 2022 ble det foreslått å regulere krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i en egen særlov. Forslag til lov om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel ble sendt på høring fra 30. mai til 31. august 2022. Departementet mottok 66 høringssvar fra blant andre partene i næringen, bransje- og interesseorganisasjoner, enkeltrederier og berørte virksomheter.

På bakgrunn av høringsinnspillene besluttet departementet i 2024 å sende et nytt lovforslag på høring. Det ble her foreslått at et krav om norsk lønn, snarere enn i en egen særlov, skulle gjennomføres ved endringer i allmenngjøringsloven for skip i innenriksfart og gjennom krav til rettighetshavere i sektorlovgivningen. Forslag om endringer i allmenngjøringsloven og sektorlovgivning med hensyn til skipsfart var på høring 1. mai til 12. juni 2024. Det er dette forslaget som er grunnlaget for gjeldende lovproposisjon.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Energidepartementet

• Finansdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og distriktsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratetet

• Arbeidstilsynet

• Fiskeridirektoratet

• Havindustritilsynet

• Kystverket

• Longyearbyen lokalstyre

• Regelrådet

• Sjøfartsdirektoratet

• Sysselmesteren på Svalbard

• Tariffnemnda

• Utlendingsdirektoratet

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Association Of Arctic Expedition Cruise Operators

• Cruise Lines International Association

• Cruise Norway

• Det norske maskinistforbund

• European Cruise Service

• Fellesforbundet

• Fellesforbundet For Sjøfolk

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Hovedorganisasjonen Virke

• Hurtigbåtforbundet HRF

• Industri Energi

• Kommunesektorens organisasjon

• Kystrederiene

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maritimt Forum

• NHO Reiseliv

• NHO Sjøfart

• Nordisk Skibsrederforening

• Norges Rederiforbund

• Norsk Industri

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Offshore Norge

• SAFE - Sammenslutning av fagorganiserte i energisektoren

• Samfunnsbedriftene

• Sjømat Norge

• Sjømatbedriftene

• Spekter

• Visit Svalbard

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet mottok 94 høringssvar, av disse tre uten merknader. Høringssvarene gjennomgås nærmere i punktene 5-8. Alle høringssvarene er tilgjengelige på regjeringens nettsider.

2.6 Konsultasjon med EFTAs overvåkningsorgan (ESA)

Departementet sendte 29. mai 2024 en anmodning til ESA om konsultasjoner angående de EØS-rettslige problemstillingene i saken. ESA har i uttalelse 16. oktober 2024 besvart henvendelsen. Det vises til ESA decision of 16 October 2024 to comment on the Norwegian Government’s proposal to amend the General Application Act and Sectoral Acts, in relation to maritime transport, following its Request for Consultation of 29 May 2024.

ESA vurderer at lovforslaget om norske lønnsvilkår på skip, ved endringer i allmenngjøringsloven og sektorlovgivningen, slik disse er utformet, vil være i strid med EØS-avtalen. ESA mener det følger klart av EUs kabotasjeforordning at flaggstatens regler om bemanning, herunder lønn, skal gjelde for skip i fastlandskabotasje. For øvrige deler av forslaget mener ESA at norske myndigheter ikke i tilstrekkelig grad har sannsynliggjort at en restriksjon av tjenestefriheten vil være berettiget og forholdsmessig. ESA fremhever særlig at Norge må fremlegge konkrete bevis eller analyser som underbygger at tiltaket er forholdsmessig. Dette forutsetter blant annet at det foreslåtte tiltaket er klart definert, hvilket etter ESAs syn bl.a. ikke er tilfelle for regulering av maritim offshore. ESA vurderer at de ikke har tilstrekkelig informasjon for å vurdere om eventuelle krav vil få betydning for tilskuddsordningen for sysselsetting av arbeidstakere til sjøs (statsstøtte). ESA omtaler tonnasjeskattordningen i avgjørelsen, men departementet legger til grunn at det siktes til tilskuddsordningen for sysselsetting av arbeidstakere til sjøs. De EØS-rettslige sidene av saken vil behandles nærmere i punkt 5.