7 Politiets bistand ved gjennomføring av tilsyn og håndheving av Arbeidstilsynets vedtak

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Arbeidsmiljølovens regler om håndheving

Arbeidstilsynet kan «presse frem» oppfyllelse av et pålegg ved å benytte tvangsmulkt eller vedta stans av virksomheten inntil pålegget er oppfylt. Som sanksjonsmiddel mot overtredelsen som sådan, kan Arbeidstilsynet dessuten benytte overtredelsesgebyr eller eventuelt politianmelde lovbruddet.

Arbeidstilsynet har imidlertid ikke myndighet til å tvangsgjennomføre sine vedtak. Ved manglende etterlevelse av for eksempel et stansingsvedtak er Arbeidstilsynet etter gjeldende regler henvist til å politianmelde forholdet eller begjære midlertidig forføyning hos tingretten, med eventuell etterfølgende tvangsgjennomføring av namsmyndighetene.

7.1.2 Politiets myndighet til å bistå Arbeidstilsynet

Politiet har en generell plikt til å bistå annen offentlig myndighet, jf. politiloven § 2 nr. 5. Etter denne bestemmelsen skal politiet på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane. At politiet har en bistandsplikt overfor andre offentlige myndigheter, følger også av alminnelig tjenesteinstruks for politiet (politiinstruksen) kapittel 13.

Politiloven § 2 nr. 5 gir i seg selv liten veiledning om når det kan kreves bistand fra politiet, eller hva slags bistand politiet kan utføre. Henvisningen til «lov eller sedvane» innebærer at bestemmelsen har begrenset selvstendig betydning. Bestemmelsen er heller ikke ansett for å være et rettslig grunnlag for inngripende myndighetsutøvelse når politiet opptrer som bistandsorgan.

Politiloven § 7 er gjerne omtalt som politiets generalfullmakt. I bestemmelsens første ledd listes det opp tre ulike situasjoner som kan gi grunnlag for politiinngrep. Det er «for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden», «for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet» og «for å avverge eller stanse lovbrudd». Tidligere har politiet i stor grad benyttet sistnevnte alternativ som rettslig grunnlag for bistand til Arbeidstilsynet og andre forvaltningsorgan, blant annet i det tverretatlige a-krimsamarbeidet. Økokrim utredet i 2020 hjemmelsgrunnlaget for politiets forvaltningsmessige myndighetsutøvelse i a-krimsamarbeidet. I rapporten ble det sådd tvil om hvorvidt politiloven § 7 kan benyttes som rettslig grunnlag for politiets deltagelse i tverretatlig kontrollvirksomhet. I utredningen ble det lagt til grunn at politiet i medhold av § 7 vil kunne gripe inn, dersom det foreligger en konkret og umiddelbar fare, men at bestemmelsen ikke gir politiet hjemmel til å bistå tilsynsmyndigheter ved gjennomføring av tilsyn eller bistand knyttet til generell etterlevelse av kontrolletaters vedtak.

I den grad politiloven ikke kan tjene som hjemmel for politiets bistand til kontrolletatene, må det rettslige grunnlaget finnes utenfor politilovgivningen, jf. også henvisningen i politiloven § 2 nr. 5 til «lov eller sedvane». I flere særlover finnes det uttrykkelige hjemler som forplikter politiet til å bistå bestemte offentlige organer. Det vises blant annet til tvangsfullbyrdelsesloven § 5-10, plan- og bygningsloven § 32-4, skatteforvaltningsloven § 10-12, matloven § 23, dyrevelferdsloven § 18 jf. § 32 og barnevernsloven § 12-10. Bestemmelsene er utformet på noe ulik måte, men alle forutsetter at politiet skal yte bistand til de enkelte kontrolletatene. Det vises for eksempel til skatteforvaltningsloven § 10-12, hvor det fremgår at politiet skal «på anmodning fra skattemyndighetene yte bistand ved kontroll etter dette kapitlet».

Når politiet bistår kontrolletatene, vil ikke politiets tilstedeværelse utvide myndighetenes kontrollhjemler. Kontrolletaten får med andre ord ikke større myndighet til å tvangsgjennomføre et stansingsvedtak ved at politiet er til stede. Samtidig er politiets eventuelle bruk av tvangsmidler underkastet de alminnelige reglene i straffeprosessloven og politiloven. Politiets eventuelle maktutøvelse ved bistand til andre kontrolletater, krever som det klare utgangspunkt hjemmel i lov.

7.2 Departementets høringsforslag

For å gi politiet et tydelig rettsgrunnlag, for å bistå Arbeidstilsynet, der det er nødvendig, foreslo departementet å innføre en eksplisitt hjemmel om politiets bistandsplikt i arbeidsmiljøloven kapittel 18. Det ble videre foreslått endringer i tilsynshjemlene hvor bistand fra politiet vil være særlig aktuelt, det vil si i § 18-4 som regulerer Arbeidstilsynets inspeksjonsadgang og § 18-8 som regulerer vedtak om stans. Forslagene gikk ut på å gi Arbeidstilsynet hjemmel til å utøve makt (med bistand fra politiet), i tilfeller hvor Arbeidstilsynet ikke gis adgang til en virksomhet og ved manglende etterlevelse av stansingsvedtak. Det ble i høringsnotatet presisert at den faktiske maktutøvelsen skulle gjøres av politiet, og ikke Arbeidstilsynet.

7.3 Høringsinstansenes syn

Arbeidslivsorganisasjonene, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, er gjennomgående positive til forslagene. LO, Unio, YS, NITO og Det norske maskinistforbundet viser til at de foreslåtte endringene vil kunne bidra til mer effektiv sanksjonering overfor useriøse aktører. LO fremholder dessuten at det vil være hensiktsmessig å klargjøre politiets rolle i lys av den usikkerheten som har vært avdekket de siste årene knyttet til politiets rettsgrunnlag, for å bistå Arbeidstilsynet ved behov. Også Akademikerne er positive til forslagene, gitt at politiets ressurssituasjon ivaretas. Akademikerne påpeker samtidig at forslaget om politiets bistandsplikt bør spisses tydeligere mot målgruppen og bør være knyttet til de grove lovbruddene.

På arbeidsgiversiden gir NHO, KS, Virke, NHO Byggenæringen og Norges lastebileierforbund uttrykk for støtte til forslagene og departementets begrunnelse. NHO ser positivt på å etablere en hjemmel som gir politiet plikt til å bistå Arbeidstilsynet i alvorlige saker, og peker på at godt samarbeid mellom etatene, er avgjørende for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. NHO mener en slik hjemmel kan gi en betydelig signaleffekt som kan virke konfliktdempende i de mest alvorlige sakene.

Spekter støtter ikke forslagene og viser til at Arbeidstilsynet ikke kan kreve slik bistand av politiet, som er en autonom virksomhet som gjør egne og selvstendige prioriteringer.

Samfunnsbedriftene støtter forslagene, men har merknader til utformingen av de enkelte bestemmelsene, og stiller blant annet spørsmål ved om det er rettslig nødvendig å innta presiseringer om maktbruk i arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Arbeidstilsynet støtter forslagene og viser til at etaten ikke kan ta seg inn med makt i en virksomhet, dersom inspektørene hindres adgang. Etter dagens regler må Arbeidstilsynet eventuelt politianmelde forholdet eller begjære midlertidig forføyning hos tingretten, med etterfølgende tvangsgjennomføring av namsmyndigheten. Dette er tidkrevende og lite effektive prosesser. Luftfartstilsynet støtter også forslagene.

Økokrim og Politidirektoratet støtter intensjonen, men ikke den konkrete utformingen og omtalen av forslagene. Det gjelder særlig omtalen av Arbeidstilsynets maktutøvelse. Økokrim og Politidirektoratet gir uttrykk for at dersom politiet, som bistandsorgan, skal kunne utøve makt når de bistår Arbeidstilsynet, krever det at Arbeidstilsynet får en selvstendig hjemmel for maktutøvelse. Økokrim skriver blant annet at «politiet [kan] bistå der det er behov for maktanvendelse, ettersom politiet, som statens sivile maktapparat, er best egnet til denne oppgaven. Dette gjelder primært bruk av fysisk makt mot person. Det konkrete spørsmålet er om Arbeidstilsynet, i en gitt kontrollsituasjon, trenger å utøve makt av en slik art at den fordrer den utdanning, trening og erfaring som polititjenestemenn besitter. Det vil ikke alltid være nødvendig med politiets bistand for å sikre adgang til en virksomhet etter arbeidsmiljøloven § 18-4. For eksempel benytter namsmannen låsesmed for å skaffe seg adgang til avlåste leiligheter. Det finnes trolig flere muligheter for å stanse en virksomhets aktiviteter etter arbeidsmiljøloven § 18-8 uten å måtte fjerne personer fysisk med politiets hjelp. Arbeidstilsynets tjenestepersoner kan for eksempel sette opp plakater, kunngjøringer eller bruke sperrebånd rundt maskiner og anleggsutstyr». Videre viser Økokrim til at politiets knappe ressurser kun bør benyttes der det er nødvendig for å sikre Arbeidstilsynets personell, eller for å sikre at tilsyn og vedtak kan gjennomføres.

Helse Vest støtter ikke forslaget om politiets bistandsplikt og viser til at politiet er en autonom virksomhet. Statens jernbanetilsyn mener politiets bistandsplikt må presiseres nærmere slik at det etableres tydelige rammer for hva den faktisk innebærer.

JussBuss, Bygghåndverk Norge, Fair Play Bygg Norge, Norges Taxiforbund og Forum for Taxisentraler, støtter forslagene.

7.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.1 Politiets bistandsplikt

I de aller fleste tilfeller får Arbeidstilsynet uhindret adgang til virksomheten og får gjennomført planlagte tilsyn uten problemer. Tilsvarende vil det store flertallet av virksomhetene etterleve pålegg og vedtak som Arbeidstilsynet fatter. I enkelte tilfeller møter imidlertid Arbeidstilsynet på utfordringer, både når det gjelder gjennomføringen av tilsyn og manglende etterlevelse av vedtak. For å kunne drive effektivt tilsynsarbeid, er det viktig at Arbeidstilsynets pålegg og vedtak kan håndheves, dersom de ikke etterleves.

Departementet viser til at det kan oppstå tilfeller hvor Arbeidstilsynet, av ulike årsaker, ikke får adgang til stedet de skal inspisere, slik det er forutsatt i arbeidsmiljøloven § 18-4. Det kan skyldes at inngangen er avlåst eller blokkeres, eller at det oppstår truende situasjoner som gjør det problematisk for inspektørene å oppholde seg der.

Videre opplyser Arbeidstilsynet at stansingsvedtak ikke helt sjelden blir neglisjert, i hovedsak av useriøse og kriminelle aktører. Stansingsvedtak er det mest inngripende virkemiddelet tilsynet har, og det er i seg selv et alvorlig lovbrudd å drive videre i strid med et slikt vedtak. Dersom det er vedtatt stans som følge av overhengende fare for liv og helse, er manglende respekt for vedtaket desto mer graverende. Formålet med stansingsvedtak er at virksomhetens drift helt eller delvis skal opphøre umiddelbart. Sanksjonering av manglende etterlevelse av et stansingsvedtak, gjennom anmeldelse til politiet eller begjæring om midlertidig forføyning til tingretten, med eventuell etterfølgende tvangsfullbyrdelse av namsmannen, vil normalt ta noe tid.

Etter departements syn er det en mangel i eksisterende regelverk at Arbeidstilsynet ikke har mulighet til å sikre gjennomføring av tilsyn og vedtak med enkle grep. Det bør være mulighet for å iverksette mer umiddelbare reaksjoner mot manglende etterlevelse i de tilfellene der Arbeidstilsynet ikke gis uhindret adgang til virksomheten, ikke får gjennomført tilsyn eller oppdager at et vedtak om stans ikke blir overholdt. Departementet foreslår nedenfor å gi Arbeidstilsynet hjemmel til å håndtere enkelte slike situasjoner selv, ved at Arbeidstilsynet skal kunne iverksette nødvendige tiltak for å få adgang til sted som nevnt i § 18-4 første ledd. I enkelte situasjoner, vil det likevel kunne være helt nødvendig for Arbeidstilsynet å innhente politiets bistand.

Arbeidsmiljøloven inneholder i dag ingen regulering av politiets bistand til Arbeidstilsynet. Departementet viser til den tvilen som, blant annet i kjølvannet av Økokrims utredning fra 2020, har oppstått knyttet til politiets hjemmelsgrunnlag for å bistå andre kontrolletater. Det er uheldig om en slik rettslig tvil hindrer politiet i å bistå Arbeidstilsynet. Departementet synes derfor det er grunn til å klargjøre politiets rolle og sørge for at det i arbeidsmiljøloven foreligger et klart rettslig grunnlag for politiets bistand.

Departementet fastholder dermed forslaget om å lovfeste en bistandsplikt for politiet i en ny § 18-12 i arbeidsmiljøloven. Bestemmelsen foreslås utformet slik at Arbeidstilsynet, når det er nødvendig, kan kreve at politiet bistår ved gjennomføringen av tilsyn og fullbyrdelse av vedtak gitt i medhold av arbeidsmiljøloven kapittel 18.

Departementet har merket seg at Spekter og Helse Vest er skeptiske til at det fastsettes en bistandsplikt, all den tid politiet er en autonom organisasjon som selv må prioritere sine ressurser. Departementet viser i denne sammenheng til politiloven § 2 nr. 5 og politiinstruksen kapittel 13, hvor det fremgår forutsetningsvis at politiet kan pålegges en lovbestemt bistandsplikt overfor andre offentlige myndigheter. Dette er også benyttet i flere andre lover, herunder skatteforvaltningsloven, matloven og dyrevelferdsloven. I de tilfellene hvor Arbeidstilsynet rekvirerer bistand, må politiet uansett prioritere saken på bakgrunn av ressurssituasjonen og oppgaveporteføljen for øvrig. Politiet avgjør selv på hvilken måte og med hvilke midler bistandsoppdraget skal gjennomføres, jf. politiinstruksen § 13-5.

Når det gjelder den nærmere utformingen av bistandsplikten har enkelte høringsinstanser, herunder Akademikerne og Statens jernbanetilsyn, uttrykt at forslaget bør spisses tydeligere mot målgruppen, ved at bistanden knyttes til de grove lovbruddene. Departementet mener det er mest hensiktsmessig å knytte bistandsplikten til Arbeidstilsynets tilsynsaktivitet etter kapittel 18 generelt, det vil si at den skal gjelde både gjennomføring av tilsyn og fullbyrdelse av vedtak. Departementet legger samtidig til grunn at bistand fra politiet i praksis først og fremst vil være aktuelt i de situasjonene som er beskrevet ovenfor, det vil si gjennomføring av tilsyn og manglende etterlevelse av stansingsvedtak samt ved iverksettelse av beslutning om bevissikring, jf. forslag til ny § 18-13, se drøftelsen i punkt 4.4.5 ovenfor.

Departementet foreslår videre at bistandsplikten skal gjelde i de tilfeller hvor det er «nødvendig». I nødvendighetsvilkåret ligger det en forutsetning om at Arbeidstilsynet ikke skal anmode politiet om bistand som gjelder bagatellmessige forhold. Det vil i praksis være tale om overtredelser med en viss alvorlighetsgrad, hvor Arbeidstilsynet selv kommer til kort med sine pressmidler. Nødvendighetskravet vil være oppfylt i situasjoner hvor det er behov for fysisk maktutøvelse som er av en slik art at den fordrer den utdanning, trening og erfaring som polititjenestemenn besitter. Det vil for eksempel være tilfelle dersom det er nødvendig å bortvise enkeltpersoner eller utøve annen fysisk makt overfor personer. En slik maktutøvelse forutsetter særskilt hjemmelsgrunnlag, jf. omtalen nedenfor i punkt 7.4.2. Bistand fra politiet vil også kunne være nødvendig i andre situasjoner, for eksempel dersom inspektørene har en berettiget forventning om at de vil møte slik motstand at politiets bistand vil være en nødvendig forutsetning for å gjennomføre tilsynet.

Departementet forutsetter videre at Arbeidstilsynet foretar en nøktern vurdering, i samarbeid med politiet, av når det er nødvendig med bistand fra politiet. Departementet viser i denne sammenheng til at bistand (og eventuell maktutøvelse) fra politiet, i tillegg til å være nødvendig, må ha saklig sammenheng med Arbeidstilsynets virksomhet.

Forslaget hjemler ikke bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler fra politiets side. Dersom det er aktuelt med ransaking eller beslag, må dette skje med hjemmel i straffeprosesslovens regler.

Samlet sett er departementet av den oppfatning at forslaget med dette er tilstrekkelig rammet inn og at det treffer målgruppen, det vil si aktører som motarbeider Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet eller ikke overholder tilsynets stansingsvedtak. Det er ingen grunn til at Arbeidstilsynet skal be om politiets bistand i møte med seriøse aktører som samarbeider med tilsynet.

7.4.2 Hjemmel for maktutøvelse

Dersom politiet skal utøve makt (eller annen inngripende myndighetsutøvelse) når de opptrer som bistandsorgan, må dette følge av hjemmel i lov. Som det fremgår ovenfor er det ikke gitt at politiet kan benytte politilovens hjemler for å utøve makt ved bistand til andre forvaltningsorganer.

I høringsforslaget ble det skissert at politiet, for å kunne utøve makt på bistandsoppdrag, skulle «tre inn i» Arbeidstilsynets eventuelle hjemler for maktutøvelse. Det ble derfor foreslått bestemmelser som ville gi Arbeidstilsynet adgang til å utøve makt (med bistand fra politiet) i tilfeller hvor Arbeidstilsynet ikke gis tilgang til en virksomhet, ved manglende etterlevelse av stansingsvedtak og ved gjennomføring av bevissikring. Etter departementets syn er det imidlertid mer hensiktsmessig å gi politiet en direkte hjemmel for maktutøvelse i bistandspliktbestemmelsen, som ikke er avledet av Arbeidstilsynets eventuelle adgang til å utøve makt. Departementet foreslår derfor at det fastsettes direkte i ny § 18-12 andre punktum at «[p]olitiet kan anvende makt i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig». En slik bestemmelse gir politiet en klar og selvstendig hjemmel til å utøve makt. Formuleringen er etter mønster fra politiloven § 6 fjerde ledd. Det vises for øvrig til politiinstruksen hvor politiets bruk av makt er nærmere regulert, se særlig § 3-1 som fastsetter alminnelige regler om politiinngrep og § 3-2 om politiets bruk av makt.

Departementet vil vise til at adgangen til bruk av makt som den klare hovedregel ligger til politiet, som statens sivile maktapparat. Samtidig taler hensynet til en best mulig bruk av de samlede ressurser for at det vil kunne være hensiktsmessig å gi Arbeidstilsynets inspektører en begrenset adgang til selv å kunne foreta visse tiltak.

Generelt er departementet opptatt av at en eventuell maktbruk begrenses til det som er strengt nødvendig. Samtidig må det kunne iverksettes tiltak som er av en slik karakter at Arbeidstilsynet får gjennomført et effektivt og målrettet tilsyn. Maktutøvelse skal kun finne sted dersom andre tiltak ikke er tilstrekkelige.

Departementet foreslår derfor at det fastsettes eksplisitt at Arbeidstilsynet selv skal kunne iverksette nødvendige tiltak for å ta seg inn i en virksomhet for å gjennomføre tilsyn. Forslaget innebærer at Arbeidstilsynet gis adgang til å utøve en viss makt, men slik at etaten også kan be politiet om bistand til den aktuelle maktutøvelsen når det anses nødvendig.

En slik bestemmelse vil gi Arbeidstilsynet hjemmel til å iverksette tiltak som å benytte en låsesmed, selv klippe over en hengelås eller selv dirke opp en lås, for å ta seg inn på sted de har lovlig adgang til. Hvis det skulle bli spørsmål om mer inngripende maktutøvelse, forutsettes det at politiet står for slik maktbruk. Hvor grensen går må vurderes konkret i den enkelte situasjon. Departementet vil understreke at forslaget på ingen måte innebærer at Arbeidstilsynets inspektører skal kunne utøve fysisk makt mot personer.

Departementet finner det ikke nødvendig å gå videre med forslaget om at Arbeidstilsynet selv skal kunne utøve makt ved manglende etterlevelse av stansingsvedtak. Som Økokrim påpeker i sitt høringssvar finnes det andre måter å effektuere et stansingsvedtak på, uten å måtte fjerne personer fysisk med politiets bistand. Departementet legger til grunn at den eksisterende stansingsbestemmelsen i § 18-8 gir Arbeidstilsynet myndighet til for eksempel å sette opp plakater og kunngjøringer for å informere om et vedtak om stans. Tilsvarende har Arbeidstilsynet myndighet til å sette opp sperrebånd rundt maskiner og anleggsutstyr, der det anses nødvendig for å gjennomføre stansingsvedtaket. En slik forståelse er i tråd med Justis- og politidepartementets uttalelse i brev av 9. januar 1984. Dette er handlinger som ikke innebærer bruk av fysisk makt. Når det gjelder bruk av fysisk makt ved manglende etterlevelse av slike vedtak, vil det typisk kunne være aktuelt med bortvisning av enkeltpersoner. En slik type maktutøvelse bør foretas av politiet, som etter forslaget til ny § 18-12 vil kunne anvende den makt som er nødvendig og forsvarlig.

Departementet finner heller ikke grunn til å foreslå at Arbeidstilsynet skal kunne utøve makt ved gjennomføring av beslutning om bevissikring. Departementet kan ikke se at det er behov for å gi Arbeidstilsynet adgang til å utøve mer makt enn det som allerede følger av forslaget til ny § 18-13 om forsegling av arbeidssteder mv. Dersom det skulle bli behov for mer inngripende maktutøvelse vil den måtte utøves av politiet.

Etter dette foreslår departementet å lovfeste en bistandsplikt for politiet i ny § 18-12 hvor det også fastsettes en hjemmel for at politiet kan anvende makt i den grad det er nødvendig og forsvarlig. Det legges også frem forslag om at Arbeidstilsynet selv skal kunne iverksette nødvendige tiltak for å gjennomføre inspeksjonsadgangen i § 18-4.