4 Bevissikring

4.1 Gjeldende rett

Det følger av arbeidsmiljøloven § 18-4 første ledd første punktum at «Arbeidstilsynet skal til enhver tid ha uhindret adgang til ethvert sted som omfattes av loven». I dette ligger blant annet at «tilsynsmyndighetene ikke skal kunne hindres ved gjennomføringen av kontrollen. Eksempelvis kan ikke en virksomhet vise til interne retningslinjer om adgangsbegrensning på særskilte områder for å hindre tilsynspersonell adgang til disse», jf. Ot.prp. nr. 67 (1999–2000) punkt 5.3.1.2.

Videre følger det av § 18-5 første ledd første punktum at «enhver som er underlagt tilsyn etter denne lov skal når Arbeidstilsynet krever det og uten hinder av taushetsplikt fremlegge opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet».

Reglene etablerer dermed en motsvarende plikt for den som tilsyn er rettet mot til å gi Arbeidstilsynet adgang til aktuelle lokaler, og til å gi fra seg relevante opplysninger.

Bestemmelsene gir ikke Arbeidstilsynet hjemmel til å ta seg inn i lokaler ved tvang eller til å ta med seg dokumenter eller andre gjenstander, dersom virksomheten nekter å legge til rette for undersøkelse eller å gi opplysninger.

Ved mistanke om straffbare brudd på arbeidsmiljølovgivningen, kan politiet etter omstendighetene foreta ransaking og beslag etter reglene om dette i straffeprosessloven.

På enkelte forvaltningsområder er relevante tilsynsorganer gitt adgang til å foreta såkalt bevissikring. I medhold av konkurranseloven kan således Konkurransetilsynet på visse vilkår gjennomføre bevissikring, jf. konkurranseloven § 25. Videre er Finanstilsynet gitt adgang til å sikre bevis etter verdipapirhandelloven § 19-5, og skattemyndighetene i medhold av skatteforvaltningsloven § 10-15. Bestemmelsene er noenlunde likt utformet. I det følgende vil departementet omtale disse reglene der det er relevant.

4.2 Departementets høringsforslag

I høringen ba departementet om høringsinstansenes syn på en mulig ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven om at Arbeidstilsynet på visse vilkår gis adgang til å foreta bevissikring. Bakgrunnen for departementets forslag var blant annet Stortingets anmodningsvedtak nr. 530 som ble vedtatt i forbindelse med behandling av Dokument 8:70 S (2022–2023):

Stortinget ber regjeringen utrede forslag om en hjemmel for å ta beslag i relevante dokumenter som firmaer ikke vil vise frem under Arbeidstilsynets kontroller, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

I høringen uttrykte departementet en viss tvil rundt behovet for en slik adgang for Arbeidstilsynet. Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter, og la samtidig frem forslag til hvordan en mulig bestemmelse kunne se ut. Forslaget var i hovedsak basert på skatteforvaltningsloven § 10-15, med enkelte justeringer.

4.3 Høringsinstansens syn

LO støtter forslaget, og mener bevissikring kan være nødvendig for å oppnå formålet med bestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel 18. Med henvisning til de foreslåtte vilkårene, ser ikke LO noen avgjørende argumenter for ikke å innføre en lovbestemmelse om bevissikring. LO mener også at vilkårene for bevissikring i høringsforslaget anses å gi tilstrekkelig beskyttelse for privatpersoner ved bevissikring i bolig.

Akademikerne mener at «dagens adgang til bevissikring via ordinære domstoler i utgangspunktet bør være tilstrekkelig ut fra hensynet til rettsikkerheten». Akademikerne «ser at tilsynet i helt spesielle unntakstilfeller kan ha behov for rask bevissikring for å hindre bevisforspillelse, men mener uansett at forslaget vil være svært inngripende, ikke minst ved bevissikring i private hjem. Hensynet til privatlivets fred må veie tungt.» Akademikerne mener videre at innføring av en eventuell adgang til bevissikring hos private vil kreve nærmere utredning. Dersom departementet ønsker å begrense forslaget til bevissikring i virksomheter, fremholder Akademikerne at bestemmelsen uansett bør strammes noe inn med hensyn til type lovbrudd og begrenses til tilfeller hvor bevissikring er «helt nødvendig».

Unio støtter den fremlagte skissen til ny bestemmelse om bevissikring og viser til at «departementet har foretatt vurderinger når det gjelder forholdsmessighet ved bestemmelsen og at det er tingretten som skal beslutte bevissikring». Unio viser blant annet til at «i mange tilfeller kan viktig informasjon være lagret elektronisk eller i dokumenter som arbeidsgiveren ikke frivillig vil overlevere. Ved å gi Arbeidstilsynet fullmakter til å beslaglegge slike bevis, kan tilsynet bedre dokumentere og reagere på lovbrudd». Unio påpeker at bevissikring er en inngripende kontrollmetode «som bare bør bli benyttet i få, alvorlig tilfeller, der den opplysningspliktige unnlater å medvirke til alminnelig lovpålagt tilsyn, eller det er særlig grunn til å tro at den opplysningspliktige vil unnlate å medvirke til slik kontroll».

YS er «positive til at Arbeidstilsynet gis mulighet til bevissikring». YS viser til at «selv om Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet skiller seg noe fra de andre tilsynenes, er det kjent at det holdes tilbake dokumentasjon eller gis falsk dokumentasjon også til Arbeidstilsynet». YS viser videre til at de i lengre tid har «sett at det i enkelte bransjer er omfattende organisert arbeidslivskriminalitet, og det er viktig at Arbeidstilsynets hjemler utvikler seg til å kunne møte dette». YS mener at så lenge rettsikkerheten er ivaretatt på den måten departementet foreslår, så er det hensiktsmessig at Arbeidstilsynet får hjemmel til bevissikring.

NHO mener at det ikke foreligger «tilstrekkelig sterkt behov for at Arbeidstilsynet skal få hjemmel til å foreta bevissikring, all den tid politiet har hjemmel til å foreta ransaking og beslag i straffesporet». NHO viser til at «omfanget av bevissikringstilfeller er beskrevet til å gjelde få, alvorlige tilfeller». NHO uttrykker at de særlig er skeptiske til forslaget om å forsegle arbeidssteder når «dette anses nødvendig», og frykter at Arbeidstilsynets kontrollører vil vurdere det som «nødvendig» litt for raskt og uten hensyn til en helhetlig vurdering av situasjonen. NHO «savner også en drøftelse av tilsynets evne til å vurdere forhold med så klare henvisninger til straffeprosessrettslige ordninger».

Dersom bevissikring likevel skulle bli regulert, har NHO noen synspunkter på utforming av en eventuell lovhjemmel. NHO mener at mistankegrunnlaget bør være «skjellig grunn til mistanke», jf. straffeprosessloven. NHO fremholder at vilkåret om «tilstrekkelig grunn» burde forsterkes, og viser til at «det er forvirrende, og til dels uheldig at det brukes ulike terminologier, for eksempel når det i første ledd stilles vilkår om «rimelig grunn» mens vilkåret i andre ledd er «tilstrekkelig grunn». NHO mener også at «tingrettens beslutningsmyndighet, før bevissikring settes i verk, må synliggjøres».

KS uttrykker forståelse for at «bevissikring kan være et nødvendig verktøy i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet, men mener at en slik hjemmel må begrenses til de mest alvorlige tilfellene, der andre kontrollmetoder er utilstrekkelige». KS mener at «eventuelle bestemmelser om bevissikring i arbeidsmiljøloven må utformes med strenge rettssikkerhetsgarantier og med et klart krav om proporsjonalitet. Tiltaket bør forbeholdes alvorlige saker, og det må sikres at det ikke medfører unødvendige administrative byrder».

KS skriver videre at organisasjonen «støtter at bevissikring kun kan gjennomføres etter rettens beslutning, og at det bør stilles strenge krav til forholdsmessighet». KS fremholder dessuten at virksomheten må ha rett til å anke, og at «det bør settes klare rammer for hvordan bevissikringen skal gjennomføres for å unngå unødvendig skade på virksomhetens drift». KS uttrykker skepsis til bevissikring i privat bolig, og viser til at slike inngrep utgjør et betydelig inngrep i privatlivets fred, og bør begrenses til tilfeller hvor det er «særlig grunn til å anta» at bevis er oppbevart der. KS «støtter at det alltid skal kreves politiets bistand ved slike inngrep, og at forholdsmessighetskravene her må være særlig strenge».

Virke er negativ til en slik bestemmelse, og spesielt forslaget om å kunne forsegle forretningslokaler så lenge «dette anses nødvendig». Virke viser til at politiet allerede har hjemmel til å foreta slik ransaking og beslag i straffesporet basert på «skjellig grunn til mistanke», og Virke mener at «denne retten ikke bør utvides til å omfatte Arbeidstilsynet».

Spekter mener bevissikring «ligger på siden av Arbeidstilsynets oppgaver og fraråder at det innføres en slik bestemmelse». Spekter viser blant annet til at «Arbeidstilsynets virksomhet skiller seg på mange områder vesentlig fra overnevnte etater, både ved omfang av tilsyn og arbeidets veiledende karakter der målet er å rette opp brudd på arbeidsmiljølovens regler».

Arbeidstilsynet støtter at det innføres en slik bestemmelse. Arbeidstilsynet uttaler videre at etaten «støtter departementet i at en bestemmelse om bevissikring i praksis bare vil bli benyttet i få, alvorlige tilfeller, der den opplysningspliktige unnlater å medvirke til alminnelig lovpålagt tilsyn, eller det er særlig grunn til å tro at den opplysningspliktige vil unnlate å medvirke til slik kontroll». Arbeidstilsynet uttaler at «en bestemmelse om bevissikring kun vil være et supplement til arbeidsmiljøloven §§ 18-4 og 18-5», og at «den helt klare hovedregel bør være at Arbeidstilsynet i samarbeid med virksomhetene får den dokumentasjonen som er nødvendig for gjennomføring av tilsyn og at bevissikring kun helt unntaksvis vil være aktuelt å benytte».

Arbeidstilsynet gir samtidig uttrykk for at bevissikring kan være et viktig verktøy for etaten, og begrunner dette med at «det er stadig utvikling innenfor a-krimområdet» og at «bevissikring i forvaltningssporet kan være mer effektivt enn i straffesporet». Arbeidstilsynet viser blant annet til at «selv der politiet ønsker å prioritere en sak fra Arbeidstilsynet, må vi likevel ofte vente på at de har tid til å behandle saken. I praksis vil en begjæring fra Arbeidstilsynet til tingretten og eventuell etterfølgende beslutning om bevissikring, trolig føre til at Arbeidstilsynet kan reagere betydelig raskere enn ved bistand fra politiet via straffesporet». Videre viser Arbeidstilsynet til at «selv om behovet for en bestemmelse om bevissikring er begrenset i dag, kan dette endre seg i relativt nær fremtid».

Arbeidstilsynet støtter i stor grad departementets skisse til vilkår og utforming av bestemmelse om bevissikring. Av rettssikkerhetshensyn legger Arbeidstilsynet til grunn at det er behov for forskrift, med «nærmere føringer for i hvilke tilfeller bevissikring kan benyttes, og hvordan bevissikringen skal gjennomføres».

Politidirektoratet uttaler at «Arbeidstilsynet, på linje med andre statlige organ som Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og skattemyndighetene bør ha anledning til å gjennomføre bevissikring, om nødvendig med makt», og at dette for eksempel kan «gjelde å ta seg inn i lokaler eller sikre adgang til dokumenter dersom virksomheten ikke medvirker eller søker å unndra seg kontroll».

Skatteetaten støtter forslaget, og antar at dette «på lik linje som på skatteforvaltningsområdet […] vil kunne være et effektivt virkemiddel som også vil avlaste politi- og påtalemyndigheter i en tidlig fase under avdekking av alvorlige forhold».

Økokrim støtter forslaget til bevissikringsregel, og vurderer i likhet med departementet at «en hjemmel for bevissikring i praksis kun vil bli brukt i et begrenset antall alvorlige tilfeller, der den opplysningspliktige unnlater å medvirke til lovpålagt tilsyn, eller det er særlig grunn til å anta at den opplysningspliktige vil unnlate å medvirke til slik kontroll». Økokrim viser til at «i disse alvorlige tilfellene er det avgjørende at Arbeidstilsynet har de nødvendige verktøyene for å føre tilsyn og sanksjonere brudd på arbeidsmiljøloven». Økokrim har også synspunkter blant annet på hjemmel for maktbruk og bistand fra politiet under gjennomføring av bevissikring.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

4.4.1 Reguleringsbehov

Det er grunnleggende viktig at Arbeidstilsynet har adekvate og tilstrekkelige virkemidler for å avdekke og sanksjonere alvorlige brudd på arbeidsmiljølovgivningen, slik at lovbrudd kan opphøre og ansvarlige aktører kan stilles til ansvar. Arbeidstilsynet har ikke i dag hjemmel til å ta seg inn i lokaler ved tvang eller til å ta med seg dokumentasjon, dersom virksomheten nekter å legge til rette for undersøkelse eller å gi opplysninger. For å få gjennomført kontrollen, herunder innhente dokumenter, er Arbeidstilsynet derfor avhengig av at tilsynsobjektet samarbeider.

Spørsmålet er om Arbeidstilsynet selv bør få myndighet til å foreta såkalt bevissikring. Bevissikring er inngripende myndighetsutøvelse og innebærer at offentlige myndigheter kan ta seg inn i arbeidslokaler eller private boliger, for å søke etter bevis og ta med seg dokumenter eller andre bevisgjenstander, uten tilsynsobjektets samtykke. I Norge er det i all hovedsak politiet, gjennom reglene for ransaking og beslag i straffeprosessloven, som kan utøve denne type myndighetsutøvelse. Ransaking og beslag etter straffeprosessloven er underlagt strenge regler og rettssikkerhetsgarantier.

På visse forvaltningsområder er det likevel gitt adgang til bevissikring for andre myndighetsorganer enn politiet. Dette gjelder for Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og skattemyndighetene, ved tilsyn og kontroll på sine respektive forvaltningsområder. Også her er adgangen til bevissikring underlagt strenge regler og rettssikkerhetsgarantier, herunder at bevissikring skal besluttes av tingretten, at beslutningen skal kunne påankes mv. Tiltakets inngripende karakter er særlig til stede ved bevissikring i privat bolig, hvor grunnleggende spørsmål knyttet til respekten for privatliv gjør seg gjeldende. Retten til privatliv er en menneskerettighet som er nedfelt både i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Her gjelder det strenge krav til når myndighetene kan gjøre inngrep i denne retten. Det er blant annet krav til at husransaking kun kan skje i «kriminelle tilfelle», jf. Grunnloven § 102. På denne bakgrunn må det etter departementets syn foreligge vektige grunner for innføring av adgang til bevissikring for Arbeidstilsynet.

I høringen uttrykte departementet en viss usikkerhet knyttet til behovet for og hensiktsmessigheten av å gi Arbeidstilsynet adgang til bevissikring. Også høringssvarene viser at det er ulike syn på dette.

Det som særlig kan tale mot å innføre et slikt virkemiddel er at myndighetene allerede i dag, gjennom politiets adgang til ransaking og beslag, etter omstendighetene kan foreta «bevissikring» ved mistanke om straffbare brudd på arbeidsmiljøloven. Også flere høringsinstanser har vist til at politiet allerede har myndighet på dette området. NHO uttaler blant annet at de ikke ser «et tilstrekkelig sterkt behov for at Arbeidstilsynet skal få hjemmel til å foreta bevissikring, all den tid politiet har hjemmel til å foreta ransaking og beslag i straffesporet». Virke viser til at politiet allerede har hjemmel til å foreta slik ransaking og beslag i straffesporet basert på «skjellig grunn til mistanke», og mener at «denne retten ikke bør utvides til å omfatte Arbeidstilsynet». Myndighetene står dermed heller ikke i dag helt uten virkemidler når det gjelder å sikre bevis ved mistanke om alvorlig brudd på arbeidsmiljølovgivningen, men en slik oppfølging innebærer at saken følges opp av politi og påtalemyndighet i straffesporet og ikke administrativt av Arbeidstilsynet.

Etter departementets syn kan saken også reise spørsmål om Arbeidstilsynets rolle mer prinsipielt. Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet skiller seg nok noe fra de øvrige forvaltningsetatene (Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og Skatteetaten) som har adgang til bevissikring, for eksempel med hensyn til omfang og måten tilsyn gjennomføres på. Arbeidstilsynet fører tilsyn med landets over 200 000 landbaserte virksomheter, og gjennomfører om lag 12 000 tilsyn i året. Dette i motsetning til for eksempel Konkurransetilsynet som gjør relativt få, men større koordinerte aksjoner hvor nettopp sikring av bevis kan være hovedformålet med tiltaket. Arbeidstilsynet har også en viktig funksjon og rolle som veileder overfor virksomhetene. Det kan være en risiko for at Arbeidstilsynets samarbeid, særlig med seriøse virksomheter, kan bli negativt påvirket av at Arbeidstilsynet får «politilignende» myndighet.

Departementet viser dessuten til at adgang til bevissikring vil stille strenge krav til rettssikkerhet, nødvendig kompetanse og sikkerhet for alle aktører i alle ledd. Arbeidstilsynet uttaler selv i høringen at «bevissikring vil være krevende», at «Arbeidstilsynet må bygge opp særskilt kompetanse hos medarbeidere», og at dette «vil kreve både tid og ressurser». For at det skal være hensiktsmessig å bygge opp og holde på slik kompetanse, er det sentralt at det faktisk foreligger et behov.

Departementet oppfatter at Arbeidstilsynet i all hovedsak får adgang til virksomhetene det føres tilsyn med, og at virksomhetene samarbeider og fremlegger de opplysninger tilsynet ber om. Departementet har ikke holdepunkter for at tilbakehold eller avgivelse av uriktige opplysninger er et problem i Arbeidstilsynets generelle tilsynsvirksomhet. Arbeidstilsynet har i sin høringsuttalelse også vist til at «Arbeidstilsynet vil anta at det vil være relativt få saker der det er behov for bevissikring». Når departementet likevel har kommet til at det ønsker å foreslå en adgang til bevissikring for Arbeidstilsynet, har departementet nettopp lagt vekt på at det er viktig at Arbeidstilsynet er «riktig skodd», også i de relativt få tilfellene det vil være behov for et slikt virkemiddel. Departementet legger til grunn at sikring av bevis særlig vil ha sin berettigelse overfor den minst seriøse delen av arbeidslivet.

Da Stortinget anmodet departementet om å utrede et forslag om å gi Arbeidstilsynet adgang til bevissikring («beslag»), var det særlig med tanke på å gi Arbeidstilsynet forsterkede virkemidler i kampen mot arbeidslivskriminalitet, jf. Innst. 196 S (2022–2023). Det ble blant annet vist til at «arbeidslivskriminalitet er dynamisk og tilpasser seg lovverk og metoder myndighetene bruker for å stanse slik kriminalitet», og at det derfor er «ekstra viktig at Arbeidstilsynet og andre som kontrollerer arbeidslivet, har nødvendige hjemler som er effektive overfor de metodene som de kriminelle benytter for å unngå å bli tatt og straffet».

Departementet har merket seg at Arbeidstilsynet i høringen slutter seg til at det er behov for å etablere en adgang til bevissikring blant annet fordi «det er stadig utvikling innenfor a-krimområdet». YS viser til at det er «kjent at det holdes tilbake dokumentasjon eller gis falsk dokumentasjon også til Arbeidstilsynet», og at organisasjonen i lengre tid har «sett at det i enkelte bransjer er omfattende organisert arbeidslivskriminalitet, og det er viktig at Arbeidstilsynets hjemler utvikler seg til å kunne møte dette». Unio viser til at «i mange tilfeller kan viktig informasjon være lagret elektronisk eller i dokumenter som arbeidsgiveren ikke frivillig vil overlevere».

Etter departementets vurdering vil en adgang til bevissikring for Arbeidstilsynet kunne ha potensial til å avdekke flere brudd enn det som følger av dagens rammeverk og praksis. En slik regel vil gi Arbeidstilsynet en selvstendig hjemmel til bevissikring, og tilsynet vil ikke være avhengig av å bringe saken inn i straffesporet. I høringen viser blant annet Arbeidstilsynet til at «bevissikring i forvaltningssporet kan være mer effektivt enn i straffesporet». Dette kan dels dreie seg om tid og ressursbruk, men også om hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom ulike myndigheter, og at relevante myndigheter har de nødvendige verktøy for å utføre sin pålagte myndighetsoppgave. Departementet har merket seg at også Økokrim i sitt høringssvar uttaler seg i samme retning:

I disse alvorlige tilfellene er det avgjørende at Arbeidstilsynet har de nødvendige verktøyene for å føre tilsyn og sanksjonere brudd på arbeidsmiljøloven. Dette er i tråd med målsetningen i stortingsmeldingen om økonomisk kriminalitet [fotnote], hvor det heter:

«Saker bør løses av det organet som er best egnet i den konkrete saken. Politiet og påtalemyndigheten bør fortsatt håndtere den alvorligste økonomiske kriminaliteten, der det er behov for å bruke særskilte metoder, og der straff og inndragning er riktig reaksjon.»

Generelt kan det også oppfattes uhensiktsmessig og lite effektivt at Arbeidstilsynet ikke skal kunne ha eget verktøy til å undersøke en sak nærmere i de tilfeller tilsynsobjektet ikke samarbeider. Virksomheter i den useriøse delen av arbeidslivet, som ønsker å profittere på lovbrudd, kan spekulere i å holde unna informasjon. En hjemmel om bevissikring kan i så måte også ha en preventiv og avskrekkende effekt. Departementet viser til at opplevd oppdagelsesrisiko kan redusere risiko for lovbrudd, se felles årsrapport for etatenes innsats mot arbeidslivskriminalitet 2023 side 41:

Opplevd oppdagelsesrisiko kan redusere sannsynligheten for ulovligheter ytterligere, fordi aktørene vil vurdere gevinsten av en ulovlighet opp mot risikoen for å bli oppdaget og påfølgende straff. Samlet kan dette bidra til å redusere omfanget av arbeidslivskriminalitet. Redusert omfang gjør at vi beskytter de fem samfunnsverdiene arbeidslivskriminalitet truer.

Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at det foreligger tilstrekkelig vektige grunner for at det bør innføres en hjemmel for bevissikring i arbeidsmiljøloven. Som påpekt i høringen vil bevissikring i arbeidsmiljøloven først og fremst være et supplement til andre, mindre inngripende kontrollmetoder når disse ikke er tilstrekkelige. Departementet legger derfor til grunn at en hjemmel for bevissikring i praksis bare vil bli benyttet i få, alvorlige tilfeller, der den opplysningspliktige unnlater å medvirke til alminnelig lovpålagt tilsyn, eller det er særlig grunn til å tro at den opplysningspliktige vil unnlate å medvirke til slik kontroll. På grunn av tiltakets inngripende natur, må det etter departementets syn også ha strenge vilkår, herunder rettssikkerhetsgarantier, se neste punkt.

4.4.2 Vilkårene for bevissikring

Departementet har vurdert hvilke vilkår som bør gjelde for at bevissikring skal kunne gjennomføres.

Et første spørsmål er hvilke (mistenkte) lovovertredelser som skal kunne utløse adgang til bevissikring. Arbeidstilsynet fører tilsyn med en rekke ulike bestemmelser både i arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter, samt i enkelte andre lover og forskrifter. Dette er bestemmelser om blant annet arbeidsmiljø, arbeidstid, arbeidsavtaler, innleie fra bemanningsforetak og allmenngjort lønn.

På grunn av bevissikringsinstituttets inngripende karakter, bør det etter departementets syn forbeholdes saker av en viss alvorlighetsgrad. Flere høringsinstanser har etterspurt at en eventuell lovhjemmel om dette tydeligere begrenses til å gjelde alvorlige lovbrudd. Slik departementet også viste til i høringen, kan det imidlertid være krevende på generelt grunnlag å skille ut hvilke lovbrudd innenfor arbeidsmiljølovgivningen som innebærer størst alvorlighet, og som dermed kan forsvare denne type myndighetsutøvelse. Man kan finne både bagatellmessige og svært alvorlige brudd på de fleste av bestemmelsene Arbeidstilsynet fører tilsyn med. Av denne grunn mener departementet at adgangen til bevissikring ikke bør avgrenses til visse spesifikt angitte bestemmelser, men prinsipielt sett omfatte alle bestemmelser Arbeidstilsynet fører tilsyn med.

Rent lovteknisk foreslår departementet at en ny bestemmelse om bevissikring skal vise til § 18-6 første ledd i loven, som angir bestemmelsene i arbeidsmiljøloven som Arbeidstilsynet fører tilsyn med. Et slikt inngangsvilkår innebærer at enhver overtredelse i prinsippet kan gi grunnlag for å begjære bevissikring. De øvrige vilkårene om forholdsmessighet og nødvendighet, jf. omtale nedenfor, vil imidlertid innebære at bevissikringsadgangen i praksis vil være forbeholdt (mistanke om) mer alvorlige lovbrudd.

Samtidig finner departementet grunn til å presisere at selv om vilkårene for bevissikring er oppfylt, vil det ikke være noen automatikk i at Arbeidstilsynet skal begjære bevissikring. Det vil bero på en konkret helhetsvurdering hvorvidt tilsynsmyndigheten skal benytte seg av et slikt virkemiddel, jf. «kan». I denne helhetsvurderingen er det naturlig å legge vekt på hvor alvorlig den mistenkte overtredelsen er.

For å ivareta hensynet til at bevissikring bør forbeholdes situasjoner hvor det foreligger mistanke om alvorlige brudd foreslår departementet at det i lovbestemmelsen stilles eksplisitt krav til forholdsmessighet. Et slikt krav ble også foreslått i høringen, etter mønster fra skatteforvaltningsloven. Det mistenkte lovbruddet må være av en viss alvorlighet, og inngrepet må ses i sammenheng med sakens art og forholdene ellers, jf. til sammenligning skatteforvaltningsloven § 10-15 andre ledd. Det vises også til det generelle forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningen som omtales slik i forarbeidene til konkurranseloven, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 9.3.4:

Departementet er enig med utvalget i at hensynet til at det skal foretas en interesseavveining, allerede er ivaretatt ved det alminnelige ulovfestede prinsipp om forholdsmessighet i forvaltningen. Dette medfører at dess mer inngripende og belastende et tiltak er, jo mer tungtveiende må de hensyn som begrunner tiltaket være. En bevissikring i et privat hjem må anses å være et større inngrep i privates rettssfære enn bevissikring hos et foretak. Forholdsmessighetsvurderingen kan derfor medføre at det gis tillatelse til bevissikring hos et foretak, men ikke i et privat hjem, selv om grunnlaget for kontroll er det samme for begge steder.

Kravet til forholdsmessighet vil være særlig relevant i vurderingen av om det skal tillates bevissikring i bolig, jf. nedenfor.

I høringen foreslo departementet videre at det, etter mønster fra skatteforvaltningsloven § 10-15, skulle stilles krav til at det må foreligge «tilstrekkelig grunn» til bevissikring. Et slikt krav knytter seg ikke til det mistenkte lovbruddets alvorlighet, men at det må foreligge «tilstrekkelig grunn» til å benytte akkurat denne kontrollmetoden. I høringen uttalte departementet om dette vilkåret blant annet at det må «tas hensyn til hvorvidt Arbeidstilsynet kan gjennomføre alminnelig tilsyn uten å bruke tvang, jf. §§ 18-4 og 18-5», og at «departementet legger til grunn at en eventuell hjemmel for bevissikring skal være et supplement til de alminnelige kontrollreglene, og fortrinnsvis benyttes når det ikke er mulig å skaffe til veie opplysningene på annen måte». NHO har i høringen uttalt at:

Vilkåret i andre ledd «tilstrekkelig grunn» burde også forsterkes. Det er forvirrende, og til dels uheldig at det brukes ulike terminologier, for eksempel i første ledd stilles det vilkår om «rimelig grunn» og i andre ledd er vilkåret «tilstrekkelig grunn».

Videre har Akademikerne uttalt at «det fremsatte forslaget bør strammes noe mer inn om hvilke alvorlige lovbrudd det skal omfatte, og at det bare skal benyttes i unntakstilfeller og begrenses til der det er helt nødvendig».

KS har uttalt at de «har forståelse for at bevissikring kan være et nødvendig verktøy i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet, men mener at en slik hjemmel må begrenses til de mest alvorlige tilfellene, der andre kontrollmetoder er utilstrekkelige. Dette innebærer at tiltaket kun benyttes når det er tilstrekkelig grunn, og ikke ved mindre alvorlige brudd.»

I Prop. 1 LS (2018–2019) side 252-253 omtales begrepet «tilstrekkelig grunn» i skatteforvaltningsloven slik:

Ved vurderingen av om det er «tilstrekkelig grunn» til å ta i bruk bevissikring, må det tas hensyn til at skattemyndighetene kan foreta alminnelig skattekontroll uten å bruke tvang, jf. skatteforvaltningsloven § 10-4. Departementet legger til grunn at bevissikring i første rekke skal benyttes når det ikke er mulig å skaffe til veie opplysningene i medhold av § 10-4. Det kan likevel ikke gjelde noe absolutt krav om at skattemyndighetene skal ha prøvd å gjennomføre alminnelig skattekontroll før de tar i bruk bevissikring. Omstendighetene i den konkrete saken kan være slik at det er grunn til å velge bevissikring uten at den alminnelige kontrollhjemmelen er forsøkt benyttet.

Departementet er enig i at begrepet «tilstrekkelig grunn» kan være forvirrende, særlig sett i sammenheng med at også angivelse av mistankegrunnlag, jf. omtale nedenfor, benytter ordet «grunn». Departementet foreslår i stedet at det oppstilles et krav til nødvendighet, altså at bevissikring må anses «nødvendig». Dette kravet vil typisk være oppfylt dersom andre kontrollmuligheter anses utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, enten fordi de er utprøvd, men ikke har ført frem, eller fordi iverksettelse av andre tiltak kan innebære fare for bevisforspillelse. Innholdsmessig ligger en slik forståelse tett opp til beskrivelsen av hva som ligger i «tilstrekkelig grunn» i skatteforvaltningsloven, men begrepet «nødvendig» er etter departementets syn mer deskriptivt for hva som er vurderingstemaet.

Et siste spørsmål under dette punktet er hvilken mistanke som må foreligge for at adgangen til bevissikring skal kunne utløses. Dette er et spørsmål om sannsynlighetsgrad for at det foreligger lovbrudd. I høringen foreslo departementet at det måtte foreligge «rimelig grunn til å anta» at det foreligger lovbrudd. Et slikt mistankegrunnlag stiller ikke krav om sannsynlighetsovervekt for lovbrudd, det er nok at det foreligger indikasjoner på ulovligheter. Tilsvarende vilkår er benyttet ved bevissikring etter konkurranseloven § 25, verdipapirhandelloven § 15-5 og skatteforvaltningsloven § 10-15.

Etter straffeprosessloven gjelder det et krav om «skjellig grunn» til mistanke for at politiet skal kunne iverksette ransaking, jf. straffeprosessloven § 192. Kravet om «skjellig grunn» til mistanke innebærer at det kreves sannsynlighetsovervekt, se for eksempel Rt. 2006 s. 582 avsnitt 19. Dette er med andre ord et strengere mistankegrunnlag enn «rimelig grunn til å anta».

NHO har i høringen uttalt at det bør stilles krav til «skjellig grunn til mistanke». Arbeidstilsynet støtter på sin side det opprinnelige forslaget om «rimelig grunn til å anta». Departementet har vært i tvil når det kommer til hvilket mistankegrunnlag som bør kreves for Arbeidstilsynets adgang til bevissikring.

I forarbeidene til skatteforvaltningsloven er det nærmere beskrevet hva som er bakgrunnen for at det der er benyttet «rimelig grunn til å anta» som inngangsvilkår, og hva som ligger i dette, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) side 252:

Straffeprosessloven § 192 stiller krav om «skjellig grunn til mistanke» for at politiet skal kunne gjennomføre ransaking, det vil si et krav om sannsynlighetsovervekt. Et slikt krav vil etter departementets vurdering være for strengt for skattemyndighetenes del. Tilleggsskatteutvalget inntok det samme standpunktet i NOU 2003:7 punkt 12.2.3.2. Departementet legger til grunn at bevissikring fra en kontrolletat som Skatteetaten, normalt vil være noe mindre inngripende enn at politiet foretar ransaking og beslag. Ved ransaking og beslag er det innledet straffesak etter straffeprosessloven. Dette kan forsvare et noe lavere krav til mistanke etter skatteforvaltningsloven enn straffeprosessloven.

I konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5 er det krav om at det foreligger «rimelig grunn til å anta» at lovene er overtrådt før bevissikring kan settes i verk. Det innebærer at det ikke er nødvendig med sannsynlighetsovervekt for lovbrudd, jf. Ot.prp.nr.6 (2003–2004) punkt 9.3. Det er nok at myndighetene har indikasjoner på ulovligheter.

Departementet foreslår at bevissikringsreglene i skatteforvaltningsloven skal ha det samme kravet til mistanke som konkurranseloven og verdipapirhandelloven. Kravet om at det må være «rimelig grunn til å anta» at det foreligger overtredelse av reglene om tilleggsskatt, fremgår av forslaget til skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd første punktum

Departementet er for så vidt enig i at det nok kan oppleves noe mindre inngripende at en kontrolletat gjennomfører bevissikring, sammenlignet med at politiet foretar ransaking og beslag når det er innledet straffesak etter straffeprosessloven, jf. ovenfor. Samtidig er departementet usikker på om dette i seg selv bør tilsi et lavere mistankegrunnlag.

Dersom det på arbeidsmiljølovens område innføres et krav om «skjellig grunn» til mistanke vil det føre til at Arbeidstilsynet opererer med et strengere mistankegrunnlag ved bevissikring enn for eksempel for skattemyndighetene. Dette kan potensielt gi uheldige utslag ved felles tilsynsvirksomhet i a-krimsamarbeidet, ved at skattemyndighetene vil kunne få adgang til bevissikring i saker hvor Arbeidstilsynet ikke får det fordi det ikke foreligger «skjellig grunn» til mistanke.

Samtidig viser departementet til at bevissikring innebærer inngripende myndighetsutøvelse, og at Arbeidstilsynet gjennom denne adgangen «overtar» noe av politiets myndighet på dette området. Det kan fremstå noe inkonsekvent og tilfeldig at kravet til mistankegrunnlag skal være svakere når Arbeidstilsynet anmoder om bevissikring, enn når politiet gjør det, selv om det kan være tale om samme type lovbrudd.

For departementet er det også et selvstendig poeng at Arbeidstilsynet, i tillegg til å være en kontrolletat, også har en viktig rolle som veileder for landets over 200 000 landbaserte virksomheter. Det er av stor betydning at Arbeidstilsynet bevarer et tillitsfullt og godt samarbeid med virksomhetene. I den sammenhengen kan det være hensiktsmessig at det også fremgår av loven at det ikke er kurant å iverksette denne type inngripende myndighetsutøvelse, men at det må foreligge et godt faktisk grunnlag for det. Et inngangsvilkår om «skjellig grunn» vil kunne bidra til dette.

Som det fremgår nedenfor foreslår departementet at Arbeidstilsynet etter omstendighetene også skal kunne gis adgang til bevissikring i bolig. På grunn av et slik tiltaks særlig inngripende karakter, mener departementet at det i hvert fall i disse situasjonene bør stilles krav om «skjellig grunn» til mistanke. Etter departementets syn kan det imidlertid også ved bevissikring på de mer virksomhetsrelaterte oppbevaringssteder, være grunn til å stille krav om sannsynlighetsovervekt, jf. hensynene som er nevnt ovenfor. Dersom erfaringen skulle tilsi at dette blir for strengt og upraktisk, kan det vurderes å senke beviskravet for enkelte beføyelser. Etter departementets syn er uttrykket «skjellig grunn» til mistanke sterkt forbundet med straffeprosessen og mindre egnet i en bestemmelse om administrativ bevissikring i arbeidsmiljøloven. Departementet foreslår derfor å benytte begrepet «sannsynlig» i stedet for, som i all hovedsak vil ha samme innhold som «skjellig grunn» til mistanke.

4.4.3 Hvilke beføyelser som kan utføres

Et neste spørsmål er hvilke beføyelser Arbeidstilsynet kan foreta seg dersom vilkårene for bevissikring, jf. ovenfor, er oppfylt. Høringens forslag var grovt sett inndelt i fire hovedkategorier; 1) kreve adgang til virksomhet, 2) kreve adgang til bolig, 3) ta med seg ting og bevis og 4) forsegling av lokaler.

Som det vil fremgå, foreslår departementet nå en litt annen lovteknisk oppbygging enn i høringsforslaget, ved at listen over hvilke beføyelser Arbeidstilsynet kan be om tillatelse til, samles i et eget ledd. Dette minner mer om konkurranselovens oppbygging av bevissikringsregelen.

Etter departementets vurdering er det viktig at en bestemmelse om bevissikring i arbeidsmiljøloven i alle fall vil gi adgang til beføyelsene nevnt under punkt 1 og 3 ovenfor, nemlig å kreve adgang til virksomhetsrelaterte lokaler og oppbevaringssteder mv. for å søke etter bevis, og ta med seg ting og dokumenter. Dette må kunne sies å være hovedformålet med en bevissikringsadgang og departementet viderefører forslaget fra høringen om dette.

Det betyr for det første at departementet foreslår at Arbeidstilsynet skal kunne kreve adgang til «lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder». Dette er etter mønster fra konkurranseloven § 25, verdipapirhandelloven § 19-5 og skatteforvaltningsloven § 10-15.

På Arbeidstilsynets område, antar departementet at bevis i hovedsak vil befinne seg på arbeidssted eller arbeidsgivers kontor. Samtidig kan bevis i prinsippet tenkes oppbevart også andre steder, for eksempel i bankbokser, kjøretøy mv. Det innebærer at Arbeidstilsynet, etter omstendighetene, vil kunne begjære bevissikring på steder som faller utenfor tilsynsmyndighetens inspeksjonsadgang etter § 18-4. Ordlyden i forslaget bør etter departementets syn tolkes vidt, men avgrenses til oppbevaringssteder som er i tilsynsobjektets disposisjon.

For det andre innebærer forslaget at Arbeidstilsynet kan kreve «å ta med ting, herunder kopi av dokumenter og elektronisk lagret informasjon, som kan ha betydning som bevis for nærmere undersøkelse». Departementet viderefører også forslaget som særskilt gjelder bevissikring og behandling av originaldokumenter, ved at følgende ordlyd inntas: «Originale dokumenter kan tas med etter første punktum bokstav c når originalen i seg selv antas å ha særskilt bevisverdi, når bevisverdien vil reduseres ved kopiering, eller når dokumentet antas å være et særlig sentralt bevis for lovovertredelser. Tas originaldokumenter med etter denne bestemmelsen, skal de kontrollerte få kopi av dokumentene, så lenge det kan skje uten skade eller fare for kontrollen.» Også dette er etter mønster fra blant annet bevissikringsregelen i skatteforvaltningsloven.

Departementet vil i det følgende drøfte særlig om det i bevissikringsregelen også skal åpnes for at Arbeidstilsynet skal kunne kreve adgang til bolig, og om Arbeidstilsynet skal kunne kreve å forsegle arbeidssteder mv. Dette er det flere høringsinstanser som har synspunkter på.

I høringsforslaget ble det lagt til grunn at Arbeidstilsynet skulle kunne foreta bevissikring i bolig «…når det er særlig grunn til å anta at bevis oppbevares der». Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på dette.

Akademikerne uttaler at de «ser at tilsynet i helt spesielle unntakstilfeller kan ha behov for rask bevissikring for å hindre bevisforspillelse, men mener uansett at forslaget vil være svært inngripende, ikke minst ved bevissikring i private hjem. Hensynet til privatlivets fred må veie tungt». Også KS skriver at de «er skeptisk til å gi Arbeidstilsynet adgang til å foreta bevissikring i private boliger. Slike inngrep utgjør et betydelig inngrep i privatlivets fred, og bør begrenses til tilfeller hvor det er «særlig grunn til å anta» at bevis er oppbevart der. Vi støtter at det alltid skal kreves politiets bistand ved slike inngrep, og at forholdsmessighetskravene her må være særlig strenge». LO uttaler på sin side at «vilkårene for iverksettelse av bevissikring i skissen til lovforslag gir tilstrekkelig beskyttelse for de privatpersoner bevissikringstiltak kan tenkes å bli rettet mot».

Det viktigste argumentet mot å tillate bevissikring i bolig er at det innebærer inngrep i privatlivets fred. Etter departementets syn kan bevissikring i bolig imidlertid forsvares dersom det foreligger et legitimt behov, det oppstilles strenge vilkår for når det kan tillates, og at rettssikkerhetsgarantier sikres. Som beskrevet ovenfor, foreslår departementet relativt strenge vilkår for adgangen til bevissikring. Departementet har foreslått at det må være sannsynlig at det foreligger overtredelse av bestemmelsene nevnt i § 18-6 første ledd, samtidig som bevissikringen må være nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende. Kravet til forholdsmessighet vil være særlig viktig å vurdere ved eventuell bevissikring i bolig. Som det vil fremgå nedenfor må dessuten beslutning om bevissikring treffes av domstolene, og straffeprosesslovens krav til fremgangsmåte mv. vil gjelde på tilsvarende måte. Se for øvrig vurdering av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nedenfor.

Departementet har ingen konkret informasjon knyttet til hvor ofte, eller hvor mange virksomheter, som kan tenkes å oppbevare bevis i privat bolig. Departementet antar imidlertid at dette kan forekomme. Oppbevaring av bevis i bolig kan blant annet ha en praktisk funksjon, for eksempel dersom tilsynsobjektet ikke har fast kontorsted utenfor hjemmet, eller at arbeidssted er midlertidig og skiftende. Innenfor den mest useriøse delen av arbeidslivet («a-krimsegmentet»), kan det etter departementets oppfatning heller ikke ses bort fra at dokumentasjon bevisst oppbevares i bolig i stedet for på arbeidsstedet nettopp for å unndra seg kontroll. Det å avgrense bevissikringsadgangen mot bolig, kan derfor gjøre virkemiddelet mindre effektivt.

Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at Arbeidstilsynet etter omstendighetene også skal kunne foreta bevissikring i bolig. Departementet har i den forbindelse særlig lagt vekt på at bevissikring som verktøy for Arbeidstilsynet, er ment å bli benyttet i få, men alvorlige tilfeller, typisk i «a-krimsegmentet». Når et slikt virkemiddel først tas i bruk, med involvering av domstoler og politi, kan det fremstå uhensiktsmessig at bevissikringen ikke kan gjennomføres «fullt ut» på alle steder bevis kan tenkes å befinne seg.

Departementet viser i denne sammenheng også til at det legges frem forslag om et strengere mistankegrunnlag for å iverksette bevissikring enn hva som gjelder på de øvrige forvaltningsområdene. Det må altså foreligge sannsynlighetsovervekt for at det foreligger lovbrudd. Dette bidrar, sammen med forslagets øvrige vilkår og krav, til at rettssikkerheten ivaretas.

Som et tilleggsvilkår ved bevissikring i bolig, foreslår departementet videre at det må være «sannsynlig» at bevis oppbevares nettopp der. Dette er en språklig justering, sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring. Tilleggsvilkåret innebærer at det ved bevissikring i bolig må foreligge sannsynlighetsovervekt både for det mistenkte lovbruddet og for at bevis oppbevares i boligen.

Etter departementets vurdering vil regelen slik den nå er utformet, være i tråd med både Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Det følger av Grunnloven § 102 at «husransakingar» kun kan skje i «kriminelle tilfelle». Departementet viser til vurderingen som er gjort om forholdet til Grunnloven § 102 når det gjelder bevissikringsregelen i skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.4:

Det følger av Grunnloven § 102 at: «Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.» Det er antatt at bestemmelsen oppstiller et absolutt vern mot inngrep som er å anse som «[h]usransakelse», med mindre det foreligger «kriminelle tilfeller», jf. Prop.68 L (2015–2016) s. 34. Det er klart at ransaking etter straffeprosessloven utgjør «[h]usransakelse» i bestemmelsens forstand. Departementet antar at det samme gjelder bevissikring etter reglene som foreslås i dette høringsnotatet. Spørsmålet blir derfor om vilkåret om «kriminelle tilfeller» er oppfylt.

I Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet (2011) s. 132, er det antatt at Grunnloven § 102 bygger på et materielt straffebegrep. Dette innebærer at også andre saker enn om straff i straffelovgivningens forstand, kan utgjøre «kriminelle tilfeller». På den annen side er det antatt at husundersøkelser av mer forvaltningsmessig karakter ikke er å anse som «kriminelle tilfeller», jf. Andenæs, Statsforfatningen i Norge (10. utg. ved Fliflet, 2006) s. 408-409. Det avgjørende synes derfor å være hvor alvorlig forholdet man undersøker er.

Stub s. 136 oppstiller i den forbindelse to vilkår for at forvaltningssaker kan omfattes av unntaket for kriminelle tilfeller.

For det første kreves det at det er tale om en sak der det er adgang til å ilegge en pønalt begrunnet sanksjon, ikke bare en reaksjon som har en annen begrunnelse. Saker om tilleggsskatt oppfyller dette kravet. Tilleggsskatt er en pønalt begrunnet sanksjon for brudd på opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven. Som nevnt i punkt 16.3.2 er opplysningsplikten helt nødvendig for at skattesystemet skal fungere, og de objektive vilkårene for tilleggsskatt er de samme som de objektive vilkårene for skattesvik etter straffeloven. Det er forutsatt at tilleggsskatt skal brukes i stedet for straff i mange relativt sett alvorlige saker. Tilleggsskatt beregnes med 20 prosent av den skattemessige fordelen som er eller kunne vært oppnådd som følge av opplysningssvikten.

For det andre må det foretas en konkret vurdering der behovet for undersøkelser veier tyngre enn de hensynene de griper inn i. På den ene siden innebærer bevissikring et betydelig inngrep i den enkeltes privatliv. På den andre siden er skatteunndragelser et samfunnsskadelig lovbrudd som det er vanskelig å oppdage. Bevissikring skal i første rekke brukes i tilfeller der den skattepliktige ikke har bidratt til å oppfylle sin opplysningsplikt. Behovet for å foreta bevissikring er derfor stort.

Det stilles krav til bevissikringen. Bevissikring kan bare brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Bevissikring kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Ved bevissikring i hjemmet er det et vilkår om at det er «særlig grunn» til å tro at det oppbevares bevis der. Videre er det mulig å utforme reglene om gjennomføring av bevissikringen på en slik måte at bevissikringen blir så skånsom som mulig.

Etter departementets syn vil de samme vurderingene langt på vei gjøre seg gjeldende ved bevissikring etter arbeidsmiljøloven. Som angitt ovenfor må Grunnlovens vilkår om «kriminelle tilfelle» forstås slik at det stilles opp et krav om at det i den enkelte sak må være adgang til å ilegge en pønalt begrunnet sanksjon. Etter departementets syn vil saker om overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven oppfylle dette kravet. Formålet med overtredelsesgebyr er pønalt og skal blant annet «påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnet mot overtredelsen», jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.5.1. Overtredelsesgebyr er også å regne som straff etter EMK. Departementet legger etter dette til grunn at det pønale elementet vil være tilstrekkelig til stede dersom det antas at det mistenkte lovbruddet er av en slik karakter at det kan gi grunnlag for overtredelsesgebyr, hvilket vil være tilfelle for overtredelse av bestemmelser som angitt i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd.

Det vises ellers til øvrige vilkår som er foreslått, blant annet til krav om sannsynlighetsovervekt, forholdsmessighet, nødvendighet og at det må være sannsynlig at bevis befinner seg i den aktuelle boligen. Etter departementets vurdering vil disse vilkårene sikre at det kun foretas bevissikring i bolig hvis det foreligger tungtveiende grunner.

Når det gjelder EMK følger det av artikkel 8 at:

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Et inngrep vil kunne være lovlig etter EMK artikkel 8 dersom det har tilstrekkelig rettsgrunnlag, ivaretar et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Som det også kommer frem av høringen, vurderer departementet at bevissikringsregelen er i tråd med denne bestemmelsen. Lovkravet blir oppfylt gjennom lovfesting av bevissikringsregelen. Departementet legger videre til grunn at bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og alvorlig brudd på arbeidsmiljølovgivningen ivaretar et legitimt formål.

I vurderingen av hva som er «nødvendig i et demokratisk samfunn» følger det av praksis fra EMD at nødvendighetskravet innebærer at inngrepet både må svare til et «pressing social need» og at det må være «proportionate to the legitimate aim pursued», se Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet (2011) side 170 flg.

På generelt grunnlag mener departementet at det foreligger et tilstrekkelig sterkt behov for å innføre en bestemmelse som, på nærmere vilkår, gir adgang til bevissikring i privat bolig. Det vises til drøftelsen ovenfor. Departementet er dermed av den oppfatning at inngrepet svarer til et «pressing social need».

Når det gjelder proporsjonalitetsvurderingen er det i Stub, side 174, med henvisning til EMDs avgjørelse i Smirnov v. Russia, fremholdt at det er særlig to forhold som er relevante i denne sammenheng; for det første om lovgivning og praksis gir borgerne adekvat og effektiv beskyttelse mot misbruk, og for det andre de konkrete forholdene i hver enkelt sak.

Når det gjelder det første, viser departementet til det skjerpede mistankekravet om at det må være sannsynlig at bevis oppbevares i boligen for at det kan gis adgang til bevissikring der. Videre skal beslutningen om eventuell bevissikring tas av domstolen, og politiet skal alltid være til stede ved bevissikring i bolig. Endelig er det i forslaget lagt inn et krav om forholdsmessighet, se forslagets første ledd. Til sammen mener departementet at disse rammene vil sikre borgerne adekvat og effektiv beskyttelse mot misbruk.

Forslaget legger også opp til at det i hver enkelt sak må foretas en konkret vurdering av hvorvidt vilkårene er oppfylt, og hvor omfattende en eventuell bevissikring skal være. Det forutsettes derfor at de konkrete forholdene i hver enkelt sak vil bli tilstrekkelig hensyntatt. Av disse grunner mener departementet at bevissikring i bolig er «nødvendig i et demokratisk samfunn». Etter departementets syn vil dermed inngrep i EMK artikkel 8 vil være lovlig, så fremt vilkårene for bevissikring er oppfylt i den enkelte sak.

Departementet har videre vurdert om Arbeidstilsynet også skal kunne kreve å forsegle arbeidssteder mv. I høringen ble det foreslått at Arbeidstilsynet «kan forsegle arbeidssteder, forretningspapirer eller elektroniske lagringsmedier så lenge undersøkelsen varer og dette anses nødvendig». Også dette er etter mønster fra bevissikringsreglene i skatteforvaltningsloven, konkurranseloven og verdipapirhandelloven.

NHO uttrykker at organisasjonen er «særlig skeptiske til forslaget om å forsegle arbeidssteder når «dette anses nødvendig». Vi frykter at Arbeidstilsynets kontrollører vil vurdere det som «nødvendig» litt for raskt og uten hensyn til en helhetlig vurdering av situasjonen. Det kan for eksempel være svært uheldig når flere kontrollører entrer en restaurant midt i rushtiden og gir inntrykk overfor ansatte og gjester at det drives kriminell virksomhet ved stedet». Også Virke er negative til dette forslaget.

Formålet bak den tilsvarende regelen i konkurranseloven er beskrevet slik i forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) side 238:

Bestemmelsen er ment å hindre bevisforspillelse og er særlig relevant når bevissikringen varer over flere dager og Konkurransetilsynet derfor må forlate kontrollstedet midlertidig uten at bevissikringen er avsluttet.

Slik departementet ser det, tar derfor «foreseglingsadgangen» bare sikte på å forhindre bevisforspillelse når tilsynsmyndigheten må forlate kontrollstedet, typisk dersom bevissikringen tar mer enn en dag. Departementet vurderer at dette etter omstendighetene vil kunne være praktisk og nødvendig også ved bevissikring i regi av Arbeidstilsynet. Departementet vil videre minne om at bevissikring vil være underlagt forhåndskontroll fra domstolene, jf. nedenfor, for eksempel vil kravene til forholdsmessighet også gjelde her. Som det fremgår nedenfor stilles det dessuten som et generelt krav at bevissikringen «foretas så skånsomt som forholdene tillater», jf. henvisningen til straffeprosessloven § 201 første ledd. Departementet viderefører derfor dette forslaget.

Etter blant annet innspill fra NHO, foreslår for øvrig departementet at domstolens rolle og myndighet skal komme enda tydeligere frem i bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det skal fremgå uttrykkelig av bestemmelsens andre ledd at beslutning må treffes av tingretten. Nærmere regler om fremsettelse av begjæring mv. omtales i neste punkt.

4.4.4 Beslutning om bevissikring

Etter departementets syn bør beslutning om bevissikring treffes av domstolene. Dette vil sikre en betryggende vurdering av om vilkårene for bevissikring er oppfylt. At tingretten må beslutte bevissikring, gjelder også etter konkurranseloven, skatteforvaltningsloven og verdipapirhandelloven.

I tillegg til forslaget om at det skal fremgå uttrykkelig av bestemmelsens andre ledd at bevissikring forutsetter beslutning fra tingretten, jf. ovenfor, foreslår departementet å videreføre forslagene fra høringen om de nærmere regler knyttet til selve avgjørelsen om hvorvidt bevissikring kan iverksettes. Forslagene er etter mønster fra de ovenfor nevnte lovene.

Det vil for det første si at Arbeidstilsynet må fremsette begjæring om bevissikring for tingretten, og at dette kan skje «på det stedet hvor det mest praktisk kan skje», jf. forslag til tredje ledd. Departementet foreslår ingen lovfesting av krav til begjæringens utforming og innhold, men på samme måte som ved bevissikring etter skatteforvaltningsloven, må begjæringen «være skriftlig og begrunnet», og den må «angi kontrollens formål og hvilke lokaler mv.» det kreves adgang til, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.6.

For det andre foreslås det i bestemmelsens fjerde ledd at det skal fremgå direkte av ordlyden at retten må treffe sin avgjørelse før bevissikringen påbegynnes, og at avgjørelsen skjer ved beslutning. Dersom begjæringen tas til følge skal rettens beslutning angi hvor bevissikringen skal gjennomføres, og hvilken type lovovertredelse som antas å foreligge. I den forbindelse foreslås det også å fastsette særskilt at dersom det er fare for bevisforspillelse, skal beslutningen kunne treffes uten at den som avgjørelsen rammer gis adgang til å uttale seg. Det foreslås også at anke over en beslutning om bevissikring ikke har oppsettende virkning.

4.4.5 Gjennomføring av bevissikring

Etter departementets syn er det sentralt at selve gjennomføringen av bevissikringen foregår på en trygg, forsvarlig og rettssikker måte. Også flere høringsinstanser er opptatt av dette, blant annet uttaler KS at «det bør settes klare rammer for hvordan bevissikringen skal gjennomføres for å unngå unødvendig skade på virksomhetens drift».

På samme måte som i høringen foreslår departementet at de samme bestemmelser i straffeprosessloven som er gjort gjeldende ved bevissikring etter skatteforvaltningsloven, også skal gjelde ved bevissikring etter arbeidsmiljøloven. Disse bestemmelsene gir blant annet regler om fremgangsmåte og begrensninger i bevissikringsadgangen.

Forslaget innebærer at straffeprosessloven §§ 200, 201 første ledd, 204, 205 tredje ledd, 207, 208, 209, 213 og kapittel 26 gis tilsvarende anvendelse ved bevissikring etter arbeidsmiljøloven.

Straffeprosessloven § 200 innebærer blant annet at rettens beslutning må leses opp eller fremvises før bevissikring iverksettes, og § 201 første ledd forutsetter blant annet at bevissikringen «foretas så skånsomt som forholdene tillater». Gjennom henvisningen til § 204 og § 205 tredje ledd settes skranker for adgangen til å foreta bevissikring som følge av begrensningene i vitneplikten. Det vises til omtalen i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.7:

Det innebærer at bevissikring ikke kan foretas i dokumenter som inneholder opplysninger som omfattes av begrensningene i vitneplikten, jf. straffeprosessloven §§ 117 til 121 og §§ 124 og 125. Disse bestemmelsene fastsetter at retten ikke kan ta imot vitnemål om opplysninger som skal holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet (§ 117), opplysninger som omfattes av lovbestemt taushetsplikt (§ 118), opplysninger som er betrodd advokater mv. i deres stilling (§ 119), taushetsplikt pålagt av domstol (§ 120), betroelser under sjelesorg og sosialt arbeid (§ 121), forretnings- og driftshemmeligheter (§ 124) og redaktørers kildevern (§ 125). Straffeprosessloven § 205 tredje ledd om beslagsretten når vitneplikten er betinget av rettens kjennelse, bør også gis tilsvarende anvendelse.

Straffeprosessloven §§ 207, 208, 209 og 213 regulerer håndteringen av bevisene, herunder for eksempel at beslaglagte ting skal opptegnes og merkes, at det er adgang til rettslig prøving av om beslaget skal opprettholdes, at beslag kan unnlates «mot at det blir gitt løfte om eller stilt sikkerhet», og regler om bortfall eller oppheving av beslag.

I tillegg gjøres hele kapittel 26 i straffeprosessloven gjeldende. Dette er regler knyttet til anke over kjennelser og beslutninger. Dette innebærer blant annet at det er straffeprosesslovens regler om anke, og ikke forvaltningslovens regler om klage, som gjelder ved overprøving av beslutning om bevissikring. Endelig vil forvaltningsloven § 15 andre og tredje ledd om retten til å ha et vitne til stede også gis tilsvarende anvendelse.

I høringen foreslo departementet videre at det fastsettes uttrykkelig at Arbeidstilsynet skal kunne kreve bistand fra politiet, at bevissikring om nødvendig kan foretas med makt, og at politiet alltid skal bistå ved bevissikring i bolig. Slike regler om politiets bistand finnes også i konkurranseloven § 25, verdipapirhandelloven § 19-5 og skatteforvaltningsloven § 10-15.

Økokrim har i forbindelse med dette forslaget uttalt følgende:

I en eventuell selvstendig hjemmel for maktbruk under bevissikring, må hjemmelen til maktbruk legges til Arbeidstilsynet selv. Det innebærer at andre punktum må komme før utkastets første punktum. I tillegg vil en eventuell bistand fra politiet skje etter anmodning når det vurderes som nødvendig etter en konkret vurdering i den enkelte sak, den kan ikke kreves.

Økokrim vurderer det som nyttig at det i forarbeidene klargjøres at politiets bistand gjelder bevis som Arbeidstilsynet selv identifiserer og beslutter sikret. Det følger av sikker rett at politiet ikke kan søke etter bevis til en forvaltningssak som er etablert av Arbeidstilsynet. Politiets bistand skal utelukkende innrettes mot at Arbeidstilsynet skal kunne gjennomføre sin oppgave. Slik tydeliggjøres skillet mot straffeprosessuell etterforsking.

Når det gjelder bistand fra politiet, viser departementet til at adgangen til bevissikring i arbeidsmiljøloven gis til Arbeidstilsynet. Det er også derfor Arbeidstilsynet som må gjennomføre bevissikringen, herunder identifisering og sikring av bevis. Det kan imidlertid være behov for at politiet bistår i den praktiske gjennomføringen. Som det også fremgår av forarbeidene til skatteforvaltningsloven vil «politiets bistand bestå […] i å sikre at undersøkelsen kan gjennomføres som planlagt», jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.7. I forarbeidene til konkurranseloven er det vist til at «politiets bistand er tiltenkt den situasjon hvor de kontrollerte forsøker å hindre den praktiske gjennomføring av rettens beslutning», jf. Ot.prp. nr. 41 (1992–1993) side 115. Departementet viser til den generelle omtalen av politiets bistandsplikt i punkt 7.4 nedenfor, herunder forslag til ny § 18-12. Departementet foreslår at det henvises til denne bestemmelsen i regelen for bevissikring, og at denne gjelder så langt den passer. Departementet viser ellers til omtalen av politiets bistand i forbindelse med bevissikring etter skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.7, som departementet stiller seg bak:

Det er ikke til å komme fra at politiet må bruke noe ressurser på å bistå skattemyndighetene i saker om bevissikring. Politiet må imidlertid prioritere saker etter ressurssituasjonen. Departementet presiserer i den forbindelse at Skatteetaten har et ansvar for at reglene om bevissikring forvaltes på en måte som er hensiktsmessig for samfunnet. Det påhviler blant annet Skatteetaten å ta stilling til om det er nødvendig å foreta bevissikring og å avklare ressursspørsmålet med politiet på forhånd. Departementet understreker at hensynet til den samlede ressursbruken tilsier at alminnelig skattekontroll bør vurderes først. Det er mer ressurskrevende å gjennomføre bevissikring enn alminnelig kontroll, blant annet fordi det krever rettens beslutning.

Skatteetaten og politiet må løse spørsmålet om hvordan politiets bistandsplikt skal gjennomføres i praksis, som en del av det løpende samarbeidet mellom etatene. Reglene som foreslås i denne proposisjonen er ikke ment å forskyve balansen i dette samarbeidet.

Departementet foreslo i høringen at politiet alltid skal bistå ved bevissikring i bolig. KS har uttalt at de «støtter at det alltid skal kreves politiets bistand ved slike inngrep». Departementet viser til at politiets tilstedeværelse ved bevissikring i bolig kan bidra til effektiv og trygg gjennomføring for alle involverte. Departementet opprettholder dette forslaget. Departementet går ikke videre med forslaget om at Arbeidstilsynet kan utøve makt ved gjennomføring av bevissikring, jf. punkt 7.4.2 nedenfor. I den grad det blir nødvendig å utøve makt i slike situasjoner, vil det måtte gjøres av politiet. Nødvendig maktutøvelse vil da være dekket av forslaget til ny § 18-12.

Endelig ble det i høringen foreslått at dersom det ikke er tid til å avvente rettens beslutning, skal Arbeidstilsynet kunne kreve at politiet stenger av områder der bevisene kan være inntil rettens beslutning foreligger, og at slik avstengning om nødvendig kan foretas med makt. Tilsvarende bestemmelser finnes i konkurranseloven § 25 sjette ledd, verdipapirhandelloven § 19-5 fjerde ledd og skatteforvaltningsloven § 10-15.

Formålet med og rekkevidden av bestemmelsen er beskrevet slik i forarbeidene til skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 16.3.6:

Det kan tenkes tilfeller der skattemyndighetene ikke har tid til å vente på tingrettens beslutning om bevissikring uten at formålet med kontrollen settes i fare. Et eksempel er at den opplysningspliktige motsetter seg kontroll etter skatteforvaltningsloven § 10-4. Det er da risiko for at den opplysningspliktige vil ødelegge beviser før tingretten rekker å behandle en begjæring om bevissikring. Skattemyndighetene skal i slike tilfeller kunne kreve at politiet avstenger området der bevisene kan være, inntil rettens beslutning foreligger, jf. forslag til bestemmelse i § 10-15 syvende ledd. Tilsvarende bestemmelser finnes i konkurranseloven § 25 sjette ledd og verdipapirhandelloven § 15-4 fjerde ledd.

Det skal være opp til skattemyndighetenes frie skjønn å avgjøre om avstengning er nødvendig. Departementet forutsetter imidlertid at avstengningen blir helt kortvarig ettersom spørsmålet om bevissikring må fremmes for tingretten så raskt som mulig. Departementet foreslår heller ikke noen egen klageadgang på beslutningen om midlertidig avstengning, da det må forutsettes at tingretten raskt avgjør spørsmålet om bevissikring.

Departementet stiller seg bak disse vurderingene, og opprettholder forslaget fra høringen.

Videre viser departementet til at NHO i sitt høringssvar har etterlyst «en drøftelse av tilsynets evne til å vurdere forhold med så klare henvisninger til straffeprosessrettslige ordninger». Spekter uttaler at «kompetanse om ransaking, sporsikring og beslag for å sikre nødvendig bevis, er dessuten en egen kompetanse som kun politiet besitter. Vi mener dette ligger på siden av Arbeidstilsynets oppgaver og fraråder at det innføres en slik bestemmelse».

Departementet er enig i at gjennomføring av bevissikring på flere måter innebærer en egen metodikk, som vil kreve særlig kompetanseoppbygging i Arbeidstilsynet. Dette kan både gjelde rettslige forhold, men også kompetanse knyttet til selve gjennomføringen av bevissikring, samt håndtering og analyse av bevis i etterkant av bevissikringen mv. Departementet viser til at Arbeidstilsynet må iverksette nødvendige tiltak for å sikre riktig kompetanse, og at man her også kan dra veksler på erfaringer og kompetanse hos de øvrige etatene i a-krimsamarbeidet. Departementet vil ha dialog med Arbeidstilsynet knyttet til dette.

4.4.6 Forskriftshjemmel

I høringen foreslo departementet at det i bestemmelsen om bevissikring også inntas en forskriftshjemmel om at «departementet kan gi forskrift om gjennomføring av bevissikring».

Arbeidstilsynet har i høringen uttalt at «nærmere føringer for i hvilke tilfeller bevissikring kan benyttes, og hvordan bevissikringen skal gjennomføres, bør forskriftsfestes. Dette for å ivareta rettssikkerheten». NITO har påpekt at forskrift «må utformes i dialog med partene i arbeidslivet».

Departementet viser til at det er gitt forskrifter med nærmere regler om gjennomføring av bevissikring i medhold av skatteforvaltningsloven og konkurranseloven, se henholdsvis skatteforvaltningsforskriften § 10-15, og forskrift 11. desember 2013 om opplysningsplikt og bevissikring nr. 1491.

Departementet forslår at det også i tilnytning til arbeidsmiljølovens bevissikringsbestemmelse fastsettes en hjemmel for å gi utfyllende forskrifter.