5 Arbeidstilsynets påleggskompetanse

5.1 Gjeldende rett

Arbeidstilsynet kan gi pålegg om å iverksette tiltak for å rette forhold som er i strid med de av lovens bestemmelser som er angitt i arbeidsmiljøloven § 18-6, og med forskrifter gitt med hjemmel i disse bestemmelsene. Dersom pålegg ikke oppfylles innen gjennomføringsfristen, har Arbeidstilsynet flere reaksjonsmidler til disposisjon. For å presse gjennom oppfyllelse av pålegget kan det ilegges tvangsmulkt etter arbeidsmiljøloven § 18-7, eller pålegges hel eller delvis stans av virksomhetens aktiviteter etter arbeidsmiljøloven § 18-8. Det kan også reageres med ileggelse av overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven § 18-10.

5.2 Arbeidstilsynets påleggs- kompetanse med hensyn til arbeidstakerklassifisering

5.2.1 Departementets høringsforslag

I høringen redegjorde departementet for Arbeidstilsynets påleggskompetanse med hensyn til arbeidstakerbegrepet. Bakgrunnen for dette var Stortingets anmodningsvedtak 493 som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av Prop. 14 L (2022–2023) Endringer i arbeidsmiljøloven mv. (arbeidstakerbegrepet og arbeidsgiveransvar i konsern):

«Stortinget ber regjeringen snarest mulig utrede et lovforslag om å gi Arbeidstilsynet påleggskompetanse med hensyn til arbeidstakerbegrepet definert i § 1-8 og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Departementet viste til at Arbeidstilsynet gjennom arbeidsmiljøloven § 18-6 allerede har kompetanse til å håndheve arbeidstakerdefinisjonen i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd. Departementet foreslo derfor ingen endringer.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

En av høringsinstansene, fagforbundet Creo, fremholder at de er uenige i departementets konklusjon. Creo mener at arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd også bør henvise til § 1-8 i loven, og uttaler at dette vil bidra til bedre etterlevelse av regelverket og at tvister om tilknytningsforhold kan løses på et lavere nivå enn i en domstol.

5.2.3 Departementets vurderinger

Departementet vil vise til at arbeidsmiljøloven i hovedsak regulerer relasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og forutsetter således at det foreligger et ansettelsesforhold mellom disse partene for å komme til anvendelse. Når Arbeidstilsynet gir arbeidsgiver et pålegg om å etterleve arbeidsmiljølovens krav, har dermed Arbeidstilsynet allerede forutsetningsvis tatt stilling til at det foreligger et arbeidstakerforhold, jf. arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd. Som regel fremkommer dette som en uuttalt, men nødvendig, forutsetning for Arbeidstilsynets vedtak. Men det er heller ingenting i veien for at Arbeidstilsynet gjennom pålegg etter § 18-6 kan ta stilling til hvorvidt konkrete arbeidere er å anse som arbeidstakere etter legaldefinisjonen i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd, for eksempel i et pålegg om at det må utarbeides skriftlig arbeidsavtale etter § 14-5. Dette gjøres da også i praksis. Arbeidstilsynet har derfor, gjennom arbeidsmiljøloven § 18-6, allerede full kompetanse til å håndheve arbeidstakerdefinisjonen i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd. På denne bakgrunn mener departementet det ikke er grunnlag for å endre gjeldende rett.

5.3 Pålegg om Arbeidstilsynets adgang til virksomheten

5.3.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 18-4 hjemler Arbeidstilsynets inspeksjonsadgang. Arbeidstilsynet skal til enhver tid ha uhindret adgang til ethvert sted som omfattes av loven. Ved manglende etterlevelse av inspeksjonsadgangen kan Arbeidstilsynet anmelde forholdet, jf. arbeidsmiljøloven §§ 19-1 og 19-4. Bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 18-4 er imidlertid ikke omfattet av oppregningen i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd, hvilket innebærer at Arbeidstilsynet ikke kan utstede pålegg eller benytte sine øvrige reaksjonsmidler dersom de nektes adgang til et arbeidssted.

5.3.2 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet å utvide Arbeidstilsynets påleggskompetanse etter § 18-6 til også å gjelde inspeksjonshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 18-4.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

LO støtter forslaget, og viser til at påleggskompetanse for Arbeidstilsynet vil gi tilsynet styrket mulighet til å effektuere tilgang til lokalitetene uten å gå via politiet i første omgang.

Arbeidstilsynet støtter departementets forslag om å innta § 18-4 i oppregningen i § 18-6 første ledd og viser til at tilsynet da får mulighet til å benytte sine øvrige virkemidler, som for eksempel overtredelsesgebyr, dersom de hindres adgang til et sted som faller inn under loven.

5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Bestemmelsen om at Arbeidstilsynet til enhver tid skal ha uhindret adgang til ethvert sted som omfattes av arbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven § 18-4, er i dag ikke omfattet av påleggskompetansen etter § 18-6. Dersom Arbeidstilsynet ikke får adgang til en virksomhet, er tilsynet etter gjeldende regelverk henvist til å anmelde overtredelsen til politiet.

I 2019 ble bestemmelsene om opplysningsplikt i arbeidsmiljøloven § 18-5 og stansingsvedtak i § 18-8 inkludert i påleggskompetansen etter lovens § 18-6. Med den konsekvens at Arbeidstilsynet kan benytte de alminnelige reaksjonsmidlene i loven for å legge press på at vedtak om stans og oppfyllelse av opplysningsplikten gjennomføres, jf. Prop. 61 LS (2019–2020). Endringen innebar også at disse lovbruddene i seg selv kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

De samme hensynene gjør seg langt på vei gjeldende for § 18-4. For å kunne drive effektivt tilsynsarbeid, er det viktig at Arbeidstilsynet får adgang til virksomhetenes lokaliteter for å kunne foreta nødvendig inspeksjon. Arbeidstilsynet bør også ha mulighet til å kunne gi pålegg om å få adgang til virksomheten, og eventuelt følge opp med tvangsmulkt eller stansingsvedtak dersom pålegget ikke følges opp, og sanksjonere en eventuell adgangsnekt med overtredelsesgebyr.

Departementet erkjenner at tidshensyn i mange tilfeller vil gjøre at det kan være mindre praktisk å utstede pålegg eller fatte andre vedtak, i den grad inspektørene blir nektet adgang til en virksomhet. Dersom en virksomhet nekter Arbeidstilsynet adgang, kan det være grunn til å anta at årsaken er et ønske om å skjule lovstridige forhold. I slike situasjoner vil det kunne være nødvendig med mer umiddelbare reaksjoner, jf. punkt 7.4 nedenfor. Departementet mener likevel at Arbeidstilsynet bør ha muligheten til å håndheve også brudd på § 18-4 gjennom den alminnelige påleggskompetansen, på lik linje med §§ 18-5 og 18-8. Departementet viser også til at pålegg etter omstendighetene kan gis muntlig, som bekreftes skriftlig i etterhånd, og med svært kort frist for oppfyllelse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at også Arbeidstilsynets inspeksjonsadgang inkluderes i påleggskompetansen til Arbeidstilsynet. Lovteknisk foreslås det at dette gjøres ved at § 18-4 tas inn i oppregningen i § 18-6 første ledd.