10 Merknader til lovforslaget

10.1 Til endringene i arbeidsmiljøloven

Til § 18-4 første ledd nytt femte punktum:

Nytt femte punktum etablerer en hjemmel for Arbeidstilsynet til selv å kunne iverksette nødvendige tiltak for å ta seg inn i en virksomhet. I dette ligger det at Arbeidstilsynet også skal kunne utøve en viss makt. Bestemmelsen gir Arbeidstilsynet hjemmel til å iverksette tiltak som å benytte en låsesmed, selv klippe over en hengelås eller selv dirke opp en lås for å ta seg inn på sted de har lovlig adgang til. Dersom det skulle bli behov for mer inngripende maktutøvelse, forutsettes det at politiet står for maktutøvelsen. Fysisk makt overfor personer er også i alle tilfeller forbeholdt politiet. Se nærmere omtale i punkt 7.4.2 ovenfor.

Til § 18-5 nytt tredje og fjerde ledd:

Tredje ledd gir Arbeidstilsynet adgang til å kreve, på nærmere angitte vilkår, opplysninger utlevert fra en annen virksomhet enn den tilsynet er rettet mot, ofte omtalt som tredjepart. Referansen til «virksomhet» i første punktum innebærer først og fremst at privatpersoner faller utenfor, mens både private og offentlige virksomheter er omfattet. Også virksomheter uten ansatte omfattes, og virksomhetsbegrepet har derfor en videre rekkevidde her enn i § 1-2 første ledd. Opplysningsplikten gjelder «opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet», jf. første ledd. Dette omfatter alle opplysninger som er relevante for å kontrollere at de bestemmelsene Arbeidstilsynet fører tilsyn med overholdes, og innebærer et saklighetskrav.

Vilkåret «når særlige forhold gjør det nødvendig» i første punktum innebærer at det må foreligge noe særskilt som gjør at innhenting fra tilsynsobjektet selv ikke er tilstrekkelig. Slike forhold vil for eksempel være at tilsynsobjektet ikke oppfyller sin egen opplysningsplikt, at opplysningene gitt av tilsynsobjektet fremstår lite troverdige eller at det er særlig grunn til å frykte at virksomheten vil ødelegge aktuell dokumentasjon dersom tilsynsmyndigheten viser interesse for den. Andre punktum fastsetter et krav om at innhenting av opplysninger fra en tredjepart også må være forholdsmessig.

Tredje punktum angir en ikke-uttømmende obligatorisk momentliste som det skal legges vekt på ved forholdsmessighetsvurderingen. Når det gjelder momentet «om det foreligger mistanke om lovbrudd», stilles det ikke et konkret krav til mistankens styrke, ettersom momentet vil være en del av en helhetsvurdering. Departementet viser til omtalen under punkt 3.4.2.

Fjerde ledd første punktum fastsetter et eksplisitt forbud mot å kreve utlevering av opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9. Andre punktum fastsetter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke gjelder for pålegg om opplysninger etter tredje ledd. Dette innebærer blant annet at tilsynsobjektet ikke har klageadgang over pålegg om å gi opplysninger rettet mot tredjepart, samt at tredjeparten ikke har krav på forhåndsvarsel. Tredjeparten vil imidlertid kunne påklage avgjørelsen om opplysningsplikt etter forvaltningsloven § 14.

Til 18-6 første ledd:

Endringen innebærer at inspeksjonsadgangen etter § 18-4 er underlagt Arbeidstilsynets påleggskompetanse. Det betyr at tilsynet kan utstede pålegg for manglende etterlevelse av inspeksjonsadgangen, samt benytte sine ordinære reaksjonsmidler som tvangsmulkt eller stansing etter § 18-7 og § 18-8 for å tvinge gjennom et pålegg om å etterleve bestemmelsen. Brudd på bestemmelsen vil også kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Til § 18-10

Endringen i første ledd første punktum innebærer at det blir tatt inn et skyldkrav som vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr. Endringen innebærer at det ikke lenger er et tilnærmet objektivt ansvar for virksomheten. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Uaktsomhet skal forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet. Uaktsomhetskravet kan oppfylles av en (eller flere) enkeltperson(er) som opptrer på vegne av virksomheten, også anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan også oppfylles gjennom summen av flere enkeltpersoners adferd (kumulative feil). Se nærmere om aktsomhetsvurderingen ved anonyme og kumulative feil i Prop. 81 L (2021–2022) punkt 6.4.

Tredje ledd nytt femte til sjuende punktum innebærer at Arbeidstilsynets adgang til å ilegge overtredelsesgebyr på stedet fremgår uttrykkelig, jf. også forvaltningsloven § 44 fjerde ledd. Vilkåret «på stedet» skal forstås som at overtredelsesgebyr ilegges under et (fysisk) tilsyn. Ved ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet er det gjort unntak fra hovedregelen om forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16. Det er likevel alltid et vilkår at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17, for at Arbeidstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr på stedet kan kun benyttes ved overtredelser som er enkle å konstatere og som gir lite rom for skjønn, for eksempel overtredelse av HMS-kortreglene som blant annet gjelder for bygge- og anleggsarbeid.

Fjerde ledd endres ved at foreldelsesfristen for å ilegge overtredelsesgebyr utvides fra to til fem år. Det gjøres ikke endringer knyttet til foreldelsesfristens starttidspunkt eller avbrytelse av foreldelsesfristen.

Til ny § 18-10 a:

Paragrafen etablerer hjemmel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Første ledd første punktum regulerer hvem som kan ilegges slikt overtredelsesgebyr og de nærmere vilkårene for dette. Virkeområdet samsvarer med Arbeidstilsynets påleggskompetanse, som fremgår av § 18-6 første ledd. I tillegg til lovbestemmelsene som er angitt i § 18-6 første ledd, kan overtredelsesgebyr ilegges for brudd på forskrifter som er gitt i medhold av nevnte bestemmelser.

Overtredelsesgebyr kan ilegges «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten». Personkretsen avgrenses på samme måte som etter arbeidsmiljøloven § 1-8 andre ledd første punktum. Virksomhetens øverste administrative leder er klart omfattet, men begrepet kan også favne videre, jf. Ot.prp. nr. 3 (1975–76). Avgjørelsen av hvorvidt man er å anse som «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten», vil bero på en samlet bedømmelse av hvilken faktisk og rettslig myndighet vedkommende har til å treffe selvstendige avgjørelser om virksomheten, jf. Rt. 1985 s. 185. Det skal legges avgjørende vekt på realitetene og ikke de formelle forholdene. Det vil si at et personlig gebyransvar vil kunne rettes mot den som reelt sett leder virksomheten, selv om vedkommende ikke har en formell rolle i virksomheten. Første ledd første punktum stiller videre opp et krav om skyld. Overtrederen må ha opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. Uaktsomheten er grov dersom handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse, jf. straffeloven § 23 andre ledd.

Første ledd andre punktum fastsetter den øvre rammen for hvor høyt overtredelsesgebyret kan være. Rammen er satt til 25 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Bestemmelsen er ingen utmålingsregel, den setter kun et øvre tak for størrelsen på et overtredelsesgebyr. Gebyrstørrelsen i den enkelte sak vil avhenge av de konkrete omstendighetene, jf. særlig momentene angitt i § 18-10 a andre ledd.

Det følger av andre ledd at avgjørelsen av om et personlig overtredelsesgebyr skal ilegges, og i tilfelle hvor stort det skal være, vil bero på en konkret helhetsvurdering. I bokstav a til d er det angitt obligatoriske momenter som det skal legges vekt på i vurderingen. Angivelsen av momentene er likevel ikke uttømmende, også andre momenter kan etter omstendighetene ha betydning. Momentene henger sammen, og går til dels over i hverandre.

Momentene i bokstav a til c er inntatt etter mønster fra forvaltningsloven § 44 tredje ledd. Når overtredelsens omfang og virkninger skal vurderes, må det ses hen til hvor alvorlig overtredelsen er. I de tilfellene der det ikke har skjedd en skade, vil det være relevant å legge vekt på overtredelsens skadepotensial. Det er særlig grunn til å slå ned på overtredelser som er systematiske og planlagte. Momentene listet opp i straffeloven § 53 andre ledd om ilegging av bot, nemlig inntekt, formue, forsørgelsesbyrde og gjeldsbyrde gir veiledning for innholdet av momentet om overtrederens «økonomiske evne» også etter § 18-10 a. Det skal foretas en totalvurdering av overtrederens økonomi på vedtakstidspunktet. Dersom det er grunn til å tro at overtrederen har stukket unna verdier og midler, bør dette hensyntas slik at det er den reelle økonomiske situasjonen som vektlegges.

Momentet i bokstav d er inntatt for å fange opp situasjoner hvor sanksjonering av virksomheten ikke forventes å ha ønsket effekt. Det må foreligge noenlunde konkrete og håndfaste holdepunkter for at overtrederen har innrettet, eller vil forsøke å innrette, virksomheten på en slik måte at overtredelsesgebyr mot virksomheten ikke vil ha tilstrekkelig effekt. Det vises til drøftelsen i punkt 6.8.5.

Henvisningen til arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje og fjerde ledd innebærer at reglene om oppfyllelsesfrist, tvangsgrunnlag, domstolens prøvingskompetanse og foreldelsesfrist i denne paragrafen gjelder tilsvarende ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer. Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer vil dermed foreldes etter fem år.

Til ny § 18-12:

Paragrafen fastsetter en hjemmel i arbeidsmiljøloven for politiets bistand til Arbeidstilsynet. Etter første punktum skal politiet på anmodning fra tilsynsmyndigheten bistå med gjennomføring av vedtak og tilsyn. Arbeidstilsynet skal kun be om bistand fra politiet i situasjoner hvor det fremstår nødvendig, det vil si at det avgrenses til å gjelde forhold av en viss alvorlighet. I hvilke tilfeller bistand fra politiet vil være nødvendig må vurderes konkret, men generelt vil nødvendighetskravet være oppfylt i situasjoner hvor det er behov for fysisk maktutøvelse som er av en slik art at den forutsetter den utdanning, trening og erfaring som politiet besitter. Bistand fra politiet vil også kunne være nødvendig i andre situasjoner, for eksempel dersom inspektørene har en berettiget forventning om at de vil møte slik motstand at politiets bistand vil være en forutsetning for å gjennomføre tilsynet. Det vises for øvrig til den alminnelige tjenesteinstruksen for politiet (politiinstruksen) kapittel 13, hvor politiets bistand til annen offentlig myndighet er nærmere behandlet. Politiet må prioritere saker etter ressurssituasjonen.

Andre punktum synliggjør at politiet, når de opptrer som bistandsorgan, kan utøve makt dersom det etter omstendighetene er nødvendig og forsvarlig. Bestemmelsen skal i utgangspunktet forstås på samme måte som politiloven § 6 fjerde ledd. Nødvendighetskravet i andre punktum synliggjør at det ikke er tilstrekkelig at bistanden som sådan er nødvendig. Den konkrete maktutøvelsen må også være nødvendig. Forsvarlighetskravet innebærer at maktbruken må være forholdsmessig, samtidig som inngrepet må kunne gjennomføres på en så trygg måte som mulig. Politiets eventuelle bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler følger de alminnelige reglene i straffeprosessloven. Politiets tilstedeværelse utvider heller ikke Arbeidstilsynets myndighet.

Til ny § 18-13:

Paragrafen etablerer hjemmel for å foreta bevissikring. Første ledd fastsetter vilkårene for når det er aktuelt å begjære bevissikring. Det stilles opp krav om sannsynlighetsovervekt for mistanke om lovbrudd. Mistanken må gjelde brudd på en bestemmelse som Arbeidstilsynet fører tilsyn med, det vil si at den fremgår av oppregningen i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd, eller forskrifter gitt med hjemmel i de nevnte bestemmelsene. Første ledd krever videre at bevissikring må være «nødvendig». Bevissikring kan for eksempel være nødvendig når ordinære kontrolltiltak er utprøvd, uten å ha ført frem, eller der iverksettelse av slike tiltak kan innebære fare for bevisforspillelse. Kravet om at bevissikringen ikke må være «uforholdsmessig inngripende» innebærer at det må foretas en vurdering i hver enkelt sak av om bevissikring anses som et forholdsmessig inngrep. Det innebærer i praksis at det mistenkte lovbruddet må være av en viss alvorlighet, samtidig som det må tas hensyn til forholdene ellers. Dess mer inngripende og belastende bevissikringen er, jo mer tungtveiende må de hensyn som begrunner inngrepet være.

Andre ledd angir hva Arbeidstilsynet kan be om adgang til å utføre, dersom vilkårene i første ledd er oppfylt. Etter bokstav a kan Arbeidstilsynet kreve «å få adgang til lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder hvor det kan finnes bevis for overtredelse». Bestemmelsen er begrenset til å gjelde oppbevaringssteder som tilsynsobjektet disponerer og selv har adgang til. Etter bokstav b kan Arbeidstilsynet kreve «å få adgang til bolig dersom det er sannsynlig at bevis oppbevares der». Det innebærer at det kreves sannsynlighetsovervekt for at bevis oppbevares i den aktuelle boligen. Ved bevissikring i bolig kommer kravet om sannsynlighetsovervekt for at bevis oppbevares der i tillegg til det generelle mistankekravet om lovbrudd, som angitt i første ledd.

Etter bokstav c i andre ledd kan Arbeidstilsynet ta med «ting». Uttrykket skal forstås på samme måte som etter straffeprosessloven § 203, det vil si konkrete gjenstander, også dokumenter. Programvare og elektronisk lagret informasjon er også omfattet. Bevis som tas med i original form skal tilbakeleveres så snart behovet for bevisene faller bort. Bestemmelsene i straffeprosessloven § 213 om opphør av beslag får tilsvarende anvendelse. Spørsmål om et beslag skal opprettholdes, bringes inn for retten, jf. henvisningen i § 18-13 femte ledd til straffeprosessloven § 208.

Andre ledd bokstav d åpner for at Arbeidstilsynet kan forsegle «arbeidssteder, forretningspapirer eller elektroniske lagringsmedier så lenge undersøkelsen varer og dette anses nødvendig». Bestemmelsen er særlig relevant dersom bevissikringen varer over flere dager, og Arbeidstilsynet må forlate tilsynsstedet midlertidig uten at bevissikringen er avsluttet. Det vil etter omstendighetene være straffbart å bryte forseglingen, jf. arbeidsmiljøloven § 19-1.

Paragrafens tredje ledd gir regler om verneting for fremsettelse av begjæring om bevissikring og fastsetter at Arbeidstilsynet kan fremsette slik begjæring for tingretten på det stedet hvor det mest praktisk kan skje.

Fjerde ledd regulerer rettens beslutning om bevissikring og det nærmere innholdet i en slik beslutning.

Femte ledd angir bestemmelser i straffeprosessloven som skal gjelde tilsvarende ved bevissikring. Dette innebærer blant annet at tingrettens beslutning skal leses opp eller forevises på stedet når bevissikringen iverksettes, jf. straffeprosessloven § 200. Dokumenter eller annet som blir tatt med fra tilsynsobjektet, skal opptegnes nøyaktig og merkes på en slik måte at forveksling unngås, og det skal så vidt mulig gis kvittering til den som hadde tingen i sin besittelse, jf. straffeprosessloven § 207. Det skal videre opplyses om at tingrettens beslutning kan påankes og om ankefristen, jf. straffeprosessloven §§ 208, 377 og 379. Straffeprosessloven kapittel 26 gjelder tilsvarende ved anke over tingrettens beslutning. Forvaltningsloven § 15 andre og tredje ledd om retten til å ha et vitne til stede gjelder også.

Sjette ledd fastsetter at politiet kan bistå Arbeidstilsynet ved gjennomføring av beslutning om bevissikring etter reglene i § 18-12. Når det gjelder politiets bistandsplikt generelt, vises det til punkt 7.4. Ved bevissikring i bolig vil det alltid være nødvendig med politiets tilstedeværelse.

Dersom det ikke er tid til å avvente rettens beslutning, kan Arbeidstilsynet etter sjuende ledd også kreve at politiet avstenger områder hvor bevisene kan være inntil rettens beslutning foreligger. Bestemmelsen vil særlig være aktuell i tilfeller hvor en virksomhet har fått kjennskap til at den er i Arbeidstilsynets søkelys, og det er fare for at bevis fjernes eller ødelegges før bevissikring kan iverksettes.

10.2 Til endringene i allmenngjøringsloven

Til § 11

Lovendringene innebærer at arbeidsmiljømyndighetene får utvidede virkemidler innenfor sine respektive tilsynsområder etter allmenngjøringsloven. Arbeidsmiljøloven § 18-4 som regulerer tilsynsmyndighetenes inspeksjonsadgang blir gitt tilsvarende anvendelse, ved at den blir inkludert i oppregningen i andre ledd tredje punktum. Likeledes vil arbeidsmiljømyndighetene kunne pålegge tredjeparter å gi opplysninger (§ 18-5), ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer (§ 18-10 a), begjære politiets bistand (§ 18-12) samt begjære bevissikring (§ 18-13).

Av lovtekniske hensyn erstattes opplysningshjemmelen i bestemmelsens tredje ledd med en henvisning til § 18-5 i oppregningen i andre ledd tredje punktum. Det innebærer ingen realitetsendring for tilsynsobjektenes opplysningsplikt eller for Statens vegvesens adgang til opplysninger, sistnevnte er nærmere regulert i tredje ledd.

10.3 Til endringene i utlendingsloven

Til § 27

Av lovtekniske hensyn oppheves opplysningshjemmelen i bestemmelsens første ledd andre punktum og erstattes med en henvisning til arbeidsmiljøloven § 18-5 i oppregningen i bestemmelsens andre ledd andre punktum. Det innebærer ingen realitetsendring for tilsynsobjektenes opplysningsplikt.

Lovendringene i andre ledd andre punktum medfører at arbeidsmiljømyndighetene får utvidede virkemidler innenfor sine respektive tilsynsområder etter utlendingsloven. Arbeidsmiljøloven § 18-4 som regulerer tilsynsmyndighetenes inspeksjonsadgang blir gitt tilsvarende anvendelse, ved at den inkluderes i oppregningen i andre ledd andre punktum. Likeledes vil arbeidsmiljømyndighetene kunne pålegge tredjeparter å gi opplysninger (§ 18-5), ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer (§ 18-10 a), begjære politiets bistand (§ 18-12) samt begjære bevissikring (§ 18-13).

10.4 Til endringene i lov om offentlige anskaffelser

Til § 6

Lovendringene innebærer at arbeidsmiljømyndighetene får utvidede virkemidler innenfor sine respektive tilsynsområder etter anskaffelsesloven. Arbeidsmiljøloven § 18-4 som regulerer tilsynsmyndighetenes inspeksjonsadgang blir gitt tilsvarende anvendelse, ved at den nå inkluderes i oppregningen i tredje ledd tredje punktum. Likeledes vil arbeidsmiljømyndighetene kunne pålegge tredjeparter å gi opplysninger (§ 18-5), ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer (§ 18-10 a), begjære politiets bistand (§ 18-12) samt begjære bevissikring (§ 18-13).