6 Overtredelsesgebyr

6.1 Innledning

Etter arbeidsmiljøloven § 18-10 kan virksomheter ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på de bestemmelsene som listes opp i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd, og forskrifter fastsatt i medhold av disse bestemmelsene. I § 18-10 andre ledd angis momenter som Arbeidstilsynet skal vektlegge ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen av slikt gebyr. Oppfyllelsesfristen, domstolens prøvingskompetanse og foreldelsesfristen reguleres i bestemmelsens tredje og fjerde ledd.

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon etter definisjonen i forvaltningsloven § 43. Sanksjonen ilegges som en reaksjon på et lovbrudd og har dermed et straffeformål. Dette til forskjell fra Arbeidstilsynets øvrige reaksjoner, som er «fremoverrettede», det vil si at de har til formål å rette opp et lovstridig forhold.

Regler om overtredelsesgebyr må gis innenfor de rammer og begrensninger som følger av Grunnloven, EMK og andre internasjonale forpliktelser, jf. nærmere omtale i punkt 6.2 nedenfor. Departementet foretar deretter en systematisk gjennomgang av de ulike sidene av gjeldende gebyrbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 18-10. I punkt 6.6 og 6.7 foreslår departementet at Arbeidstilsynet skal gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr på stedet og at foreldelsesfristen utvides. I punkt 6.8 foreslår departementet en ny hjemmel som gir Arbeidstilsynet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer.

6.2 Rettslige skranker

6.2.1 Grunnloven og EMK

Grunnloven § 96 fastsetter at ingen skal «straffes uten etter dom». Administrativt ilagte sanksjoner som overtredelsesgebyr har tradisjonelt ikke blitt ansett som «straff» i Grunnlovens forstand. Departementet viser til redegjørelse for problemstillingen i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.1.

Overtredelsesgebyr vil derimot regelmessig måtte anses som straff etter EMK. Det gjør at rettighetene i konvensjonen artikkel 6 om en rettferdig rettergang må overholdes også ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Det samme gjelder lovkravet nedfelt i EMK artikkel 7. Etter denne bestemmelsen kan ingen straffes uten lovhjemmel. Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning av samme forhold (dobbeltstraff) følger av EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P7-4), enten denne skjer administrativt eller straffeprosessuelt. Forbudet innebærer at samme forhold i utgangspunktet ikke kan forfølges med både overtredelsesgebyr i forvaltningen og straff i det ordinære straffesporet. Forbudet mot dobbeltstraff er ikke til hinder for at ulike myndigheter forfølger samme forhold samtidig i ulike spor. Forholdet er nærmere beskrevet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.5.

EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) verner inngrep i eiendomsretten. Både vedtak om overtredelsesgebyr og inndragning vil i en rekke tilfeller utgjøre inngrep i retten til eiendom. Det er nærmere redegjort for EMK og rettighetenes betydning ved utformingen av regler om administrative sanksjoner i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.3–4.6. Departementet viser til det som fremkommer der.

6.2.2 Vernet mot selvinkriminering og forvaltningens veiledningsplikt

Vernet mot selvinkriminering fremgår ikke direkte av EMK, men er innfortolket i kravet om rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1. Det kommer også til uttrykk i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 nr. 3 bokstav g. Et visst vern mot selvinkriminering følger også av Grunnloven. I norsk strafferett kommer det til uttrykk gjennom flere bestemmelser i straffeprosessloven, samt gjennom de ulovfestede reglene om bevisavskjæring i straffesaker, jf. for eksempel Rt. 1999 s. 1269. Selvinkrimineringsvernets virkeområde er nærmere redegjort for i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22. Her fremgår det blant annet at vernet gjelder overfor fysiske og juridiske personer, men at det skal mer til før juridiske personers vern anses krenket.

Etter forvaltningsloven § 48 har forvaltningsorganer en særskilt plikt til å orientere om taushetsrett når svaret eller utlevering av dokumenter eller gjenstander vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff. Forvaltningsloven § 48 legger til rette for at parten skal kunne velge å benytte seg av en eventuell taushetsrett eller rett til å nekte å utlevere dokumenter eller gjenstander, for derved å kunne unngå å bidra til egen fellelse. Veiledningsplikten gjør seg gjeldende overfor en part i en sak om administrativ sanksjon. For at det skal være tale om en sak om administrativ sanksjon, er det ikke tilstrekkelig at lovgivningen åpner for ileggelse av administrative sanksjoner. Saken blir en sanksjonssak først fra det tidspunktet vedkommende regnes som siktet etter EMK. Det vises til Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.3.2 for en nærmere omtale av siktelsesbegrepet etter EMK.

Veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 48 er ment å dekke de kravene som følger av EMK og skal gi parten adgang til å ivareta sine interesser i saken. Om rekkevidden av veiledningsplikten uttales følgende i Prop. 62 L (2015–2016) side 202:

Veiledningsplikt gjelder bare overfor parter som det «er aktuelt for». Dette åpner for å begrense veiledningen til parter som står i en situasjon der vernet mot selvinkriminering i form av en rett til å nekte å svare på spørsmål eller til å utlevere dokumenter eller andre gjenstander, faktisk vil slå inn. En slik begrensning er nødvendig fordi vernet mot selvinkriminering beror på en helhetsvurdering. Det vises til punkt 22.2.2. Det kan imidlertid på forhånd være uklart om det vil foreligge en situasjon der retten til taushet mv. kommer til anvendelse. Det er da ikke noe i veien for å gi veiledning om det vernet som kan foreligge, jf. straks nedenfor.

Forvaltningen kan i sin veiledning nøye seg med å gjøre parten «oppmerksom» på at det «kan» foreligge «en rett til å nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff». Lovens formulering angir dermed temaet for veiledningen, samtidig som den viser at det er tale om en begrenset veiledningsplikt. Forslaget er lagt opp slik at en kort, generell veiledning normalt er tilstrekkelig. En slik begrenset veiledning gjør at parten blir oppmerksom på sine (mulige) rettigheter. Dette kan være nyttig ikke minst der det i utgangspunktet foreligger en plikt, kanskje under trussel om straff eller administrativ sanksjon, til å bistå med opplysninger, dokumenter eller gjenstander. Forvaltningen kan her som ellers ha veiledningsplikt etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven § 11 som følge av at en part stiller ytterligere spørsmål om sine rettigheter i saken.

Det presiseres i lovforarbeidene at forvaltningsloven § 48 ikke danner grunnlaget for vernet mot selvinkriminering. I saker om administrative sanksjoner vil innholdet i rettigheten i praksis måtte fastlegges med grunnlag i EMK og rettspraksis fra EMD. Anvendelsesområdet for selvinkrimineringsvernet ved ileggelse av administrative sanksjoner er klargjort i EMDs dom i saken Legé mot Nederland, avsagt 4. oktober 2022. Her uttaler EMD at rettssikkerhetsgarantiene som EMK oppstiller kommer til anvendelse også for administrative sanksjoner, men at de ikke kan håndheves like strengt som i renskårne straffesaker. Det følger av dommen at vernet mot selvinkriminering ikke er absolutt og at vernet primært knytter seg til retten til å nekte å avgi forklaring. Myndighetenes bruk av sanksjonert opplysningsplikt faller i utengangspunktet utenfor selvinkrimineringsvernets anvendelsesområde, så lenge det aktuelle bevismaterialet eksisterte på forhånd og myndighetene var kjent med eksistensen forut for undersøkelsen. Dette i motsetning til en såkalt «fisketur», hvor myndighetene etterspør dokumenter som kan ha relevans for en administrativ sanksjon, men som de ikke nødvendigvis har kjennskap til på forhånd. Dersom Arbeidstilsynet opptrer i henhold til de retningslinjene som er skissert opp i Legé mot Nederland, skal det mye til for at vernet mot selvinkriminering blir krenket ved innhenting av opplysninger og eventuell etterfølgende sanksjonering.

6.3 Overtredelsesgebyr eller oppfølging i straffesporet – valg av spor

Administrativt ilagt overtredelsesgebyr utgjør etter sitt formål et direkte alternativ til bøtestraff etter straffelovgivningen. Ved alvorlige lovbrudd må Arbeidstilsynet alltid vurdere om bruddet skal følges opp strafferettslig med politianmeldelse eller om overtredelsesgebyr skal benyttes. I tilfeller hvor samme forhold kan gi grunnlag for både administrativ sanksjon og straff, må det vurderes hvilket spor som skal velges. Det er alltid et viktig hensyn å hindre dobbeltstraff for samme lovbrudd. I forvaltningsloven § 47 er det derfor gitt regler om samordning av sanksjonssaker. For politiet er tilsvarende samordningsplikt hjemlet i straffeprosessloven § 229. Bestemmelsene innebærer at forvaltningsorganet og påtalemyndigheten, i nødvendig grad, må avklare seg imellom hvorvidt et forhold skal forfølges strafferettslig, administrativt eller både strafferettslig og administrativt.

Når det gjelder forholdet mellom forvaltningssporet og straffesporet ble det, ved innføring av overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon i arbeidsmiljøloven, lagt til grunn at overtredelsesgebyr skal ramme regelverksbrudd av presumptivt mindre alvorlige karakter enn brudd som kan utløse en strafferettslig reaksjon, se Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.10.6. Dette utgangspunktet ble gjentatt, men også noe nyansert, i forbindelse med innføringen av forvaltningsloven kapittel XI. I Prop. 62 L (2015–2016) la Justis- og beredskapsdepartementet til grunn at kjerneområdet for overtredelsesgebyr er de mindre alvorlige overtredelsene, men gjorde unntak fra dette utgangspunktet for brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet. Det ble åpnet for at det ved brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet også kunne tenkes ilagt større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser både mot foretak og fysiske personer, se punkt 13.2.4 i proposisjonen. Mye tyder på at utviklingen har gått i nettopp den retningen.

Det klare utgangspunktet er etter dette at de mest alvorlige sakene fortsatt bør anmeldes og etterforskes av politiet. Dette har en side til rettssikkerheten. Det er videre av betydning at politiet, som har midler til å etterforske alle sider ved en sak, i enkelte saker kan avdekke alvorlig kriminalitet knyttet til andre elementer enn arbeidsmiljøregelverket. Departementet har derfor bedt Arbeidstilsynet om rutinemessig å anmelde grov arbeidslivskriminalitet og lovovertredelser hvor overtredelsesgebyr ikke vil ha tilstrekkelig effekt som sanksjon.

Etter straffeprosessloven § 71 c kan påtalemyndigheten beslutte at saken henlegges og overføres til forvaltningen når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, eller hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt. Bestemmelsen ble innført i 2016, se nærmere omtale i Prop. 62 L (2015–2016) side 209. I riksadvokatens rundskriv om mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2024 (RA-2024-1) fremgår følgende om bruken av straffeprosessloven § 71 c punkt II 4:

Politiet og påtalemyndigheten har begrenset kapasitet til å håndheve de mange straffebestemmelsene i spesiallovgivningen. Påtalemyndigheten må derfor i aktuelle saker vurdere å bruke den mulighet som følger av straffeprosessloven § 71 c til å henlegge saken og overføre den til forvaltningen hvis saken kan medføre administrativ sanksjon. Slik økning tjener flere formål, både bedre og mer effektiv håndheving, men også mindre bruk av straff. Det vises til riksadvokatens retningslinjer 23. mars 2022 om anvendelsen av straffeprosessloven § 71c.

Det er påtalemyndigheten som avgjør om straffeprosessloven § 71 c skal anvendes, men det følger av straffeprosessloven § 229 tredje ledd at sporvalget skal treffes i samråd med forvaltningen. Påtalemyndigheten har ikke plikt til å overføre saken selv om vilkårene for overføring er oppfylt. Spørsmålet om overføring på arbeidsmiljølovens område skal, i tråd med føringer i forarbeidene og riksadvokatens retningslinjer, avklares så tidlig som mulig med Arbeidstilsynet. Departementet legger til grunn at det i denne vurderingen blant annet er relevant å se hen til hvorfor Arbeidstilsynet i utgangspunktet mente at saken hørte best hjemme i straffesporet. Det vises også til riksadvokatens retningslinjer hvor det fremgår at det klare utgangspunktet er at saker som er anmeldt i henhold til intern anmeldelsesinstruks, ikke kan henlegges og overføres etter straffeprosessloven § 71 c ut fra en hensiktsmessighetsvurdering.

6.4 Overtredelsesgebyr til virksomheter – virkeområdet og den skjønnsmessige vurderingen i § 18-10 andre ledd

6.4.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 18-10 gir Arbeidstilsynet hjemmel til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr, dersom noen som har handlet på vegne av virksomheten har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd. Det innebærer at den materielle adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr samsvarer med Arbeidstilsynets påleggskompetanse. Videre kan overtredelsesgebyr ilegges for brudd på forskrifter som er gitt i medhold av nevnte bestemmelser.

Etter gjeldende bestemmelse er det en virksomhet som kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette innebærer at alle virksomheter som har plikter etter de bestemmelser som listes opp i arbeidsmiljøloven § 18-6 kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette gjelder først og fremst plikter som virksomheter har i egenskap av å være arbeidsgivere, men er ikke begrenset til dette. For eksempel kan også brudd mot plikter som produsent eller byggherre sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Fysiske personer faller imidlertid utenfor virkeområdet etter gjeldende bestemmelse.

Arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd overlater til Arbeidstilsynets skjønn hvorvidt overtredelsesgebyr skal ilegges. Dersom vilkårene er oppfylt, «kan» Arbeidstilsynet ilegge overtredelsesgebyr. Det må foretas en konkret helhetsvurdering av om en slik reaksjon vil være hensiktsmessig. Andre ledd lister videre opp en rekke momenter som det skal legges vekt på i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved den nærmere utmålingen. Oppregningen er ikke uttømmende, men er inntatt for å sikre forutberegnelighet og likebehandling.

Forvaltningsloven § 46 regulerer administrative sanksjoner mot foretak. Bestemmelsen fastsetter hvilke krav til subjektiv skyld som gjelder ved ileggelse av slike sanksjoner, og gir retningslinjer for om et foretak bør sanksjoneres og for utmålingen av et eventuelt gebyr. I paragrafens andre ledd er det listet opp en rekke momenter som kan trekkes inn både ved vurderingen av om et foretak skal ilegges administrative sanksjoner og ved individuell utmåling av sanksjonen. Oppregningen er ikke uttømmende og det er i utgangspunktet overlatt til forvaltningens skjønn å bestemme om de momentene loven lister opp, skal trekkes inn i vurderingen. De obligatoriske momentene som er listet opp i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd er i all hovedsak overlappende med de veiledende momentene i forvaltningsloven § 46, selv om ordlyden ikke er helt lik.

6.4.2 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet å videreføre gjeldende bestemmelse om overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd. Det vil si at virksomheter skal kunne gis overtredelsesgebyr for brudd på de bestemmelser som er underlagt Arbeidstilsynets påleggskompetanse etter § 18-6. Departementet la videre til grunn at momentlisten i § 18-10 andre ledd burde videreføres, men foreslo å erstatte «skal» med «kan», for å harmonisere bestemmelsen med forvaltningsloven § 46 andre ledd, og for å gi tilsynsmyndigheten større fleksibilitet med hensyn til hvilke momenter som vektlegges i den enkelte sak.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene på arbeidstakersiden har i liten grad uttalt seg om forslaget om å erstatte begrepet «skal» med «kan» i momentlisten i § 18-10 andre ledd. NITO støtter forslaget og viser til at det vil gi Arbeidstilsynet en viss fleksibilitet med hensyn til hvilke momenter som bør vektlegges i den konkrete sak. Det norske maskinistforbundet støtter også forslaget.

Arbeidsgiversiden er gjennomgående skeptiske til forslaget. NHO uttaler at en slik endring vil svekke virksomhetenes rettsikkerhet og viser til de vurderingene som departementet gjorde da bestemmelsen ble innført i 2014. NHO fremholder at departementet da blant annet la vekt på at momentene vil sikre forutberegnelighet, gjøre det lettere for virksomheter som blir ilagt overtredelsesgebyr å vurdere om det skal påklages, og at rettssikkerheten blir ivaretatt ved at tilsynsmyndighetens skjønn blir underlagt klare føringer gjennom de foreslåtte momentene. Også KS, Virke, NHO Byggenæringen, Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) og Norges Lastebileierforbud er bekymret for at forslaget vil svekke virksomhetenes rettssikkerhet og vern mot myndighetsmisbruk.

Arbeidstilsynet støtter forslaget og viser til at det ikke er alle momentene som er aktuelle å vektlegge i alle saker der Arbeidstilsynet ilegger overtredelsesgebyr. Selv om Arbeidstilsynet støtter å gå bort fra en obligatorisk momentliste, fremhever tilsynet at det er forhold som taler for at alle momentene i mange tilfeller likevel bør vurderes. Tilsynet viser til at momentlisten er sentral for å sikre gode og solide vedtak, men at disse hensynene kan ivaretas av Arbeidstilsynet selv i interne rutiner. Luftfartstilsynet støtter også forslaget og viser til at det er hensiktsmessig sett hen til variasjonen i type saker.

Advokatforeningen er kritiske til forslaget og viser til at det vil vanskeliggjøre domstolskontroll med vedtaket, da en «kan»-bestemmelse vil gi Arbeidstilsynet større skjønnsfrihet. Advokatforeningen mener de «praktiske» hensynene som departementet har begrunnet endringsforslaget med, ikke overstiger de negative konsekvensene endringen vil kunne ha for foretakenes rettssikkerhet.

6.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Høringsforslaget om at momentlisten i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd skulle endres fra en obligatorisk til en fakultativ liste, var i hovedsak begrunnet ut fra harmoniseringshensyn med forvaltningsloven § 46 andre ledd. Det ble videre vist til at en slik endring ville gi Arbeidstilsynet større fleksibilitet med hensyn til hvilke momenter som bør vektlegges i den enkelte sak.

Departementet har merket seg at det er betydelig motstand mot endringsforslaget i høringsrunden, særlig fra arbeidsgiversiden. Flere instanser fremholder at forslaget vil svekke virksomhetenes rettssikkerhet, samtidig som det vil gjøre det vanskeligere for virksomhetene å vurdere om gebyrvedtak skal påklages. Departementet har videre merket seg at Arbeidstilsynet, som i utgangspunktet støtter forslaget likevel, gir tydelig uttrykk for at momentlisten er sentral for å sikre gode og solide vedtak. Arbeidstilsynet fremholder også at det er hensyn som taler for at alle momenter i mange tilfeller bør vurderes, men at dette kan ivaretas gjennom interne rutiner. Departementet forstår Arbeidstilsynets svar dithen at den foreslåtte lovendringen ikke nødvendigvis vil være tidsbesparende for tilsynet, fordi det i mange saker uansett er nødvendig å vurdere alle momentene.

Gitt betydelig motstand i høringsrunden, og at den foreslåtte regelendringen antagelig ikke vil ha så stor praktisk betydning for Arbeidstilsynets vurderinger i den enkelte sak, er departementet kommet til at de beste grunner taler for at dagens regel med en obligatorisk momentliste i § 18-10 andre ledd bør opprettholdes. Når det gjelder den skjønnsmessige vurderingen og innholdet i de enkelte momentene, viser departementet til Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.10.6.

6.5 Skyldkravet ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor virksomheter

6.5.1 Gjeldende rett

Det følger av arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd andre punktum at overtredelsesgebyr «kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld.» Dette betyr at virksomheter kan ilegges overtredelsesgebyr på tilnærmet objektivt grunnlag, jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 6.1. Videre uttales det i proposisjonen at vedtak om overtredelsesgebyr kan anvendes ved anonyme og kumulative feil. Hendelige uhell og force majeure-tilfeller omfattes likevel ikke av ansvaret.

6.5.2 Utvikling i rettspraksis

Etter at hjemmelen for overtredelsesgebyr ble innført i arbeidsmiljøloven har det skjedd en utvikling av skyldkravet for foretaksstraff, på bakgrunn av praksis fra EMD og Høyesterett. Det vises til HR-2022-1271-A hvor Høyesterett i avsnitt 38 oppsummerer utviklingen:

Utgangspunktet om at straff kan ilegges på objektivt grunnlag er fraveket i HR-2021-797-A. I avsnitt 23 i dommen er det lagt til grunn at det ikke er forenlig med EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7 å straffe et foretak dersom ingen har utvist skyld. Det er vist til nyere praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), hvor det kreves en «mental link» mellom handlingen og de faktiske omstendighetene som statuerer straffansvaret, jf. særlig EMDs storkammerdom 28. juni 2018 G.I.E.M. S.r.l. med flere mot Italia og EMDs dom 20. januar 2009 Sud Fondi S.r.l. med flere mot Italia.

Som følge av utviklingen i rettspraksis har tilsynsmyndighetene fått instruks om å anvende skyldkravet i tråd med ny rettspraksis fra EMD, det vil si at kontrolletatene de siste årene har innfortolket et uaktsomhetskrav ved anvendelse av bestemmelsen.

Fra 1. juli 2022 ble det lovfestet et skyldkrav i forvaltningsloven § 46 første ledd som regulerer administrativ sanksjon overfor foretak. Lovendringen ble foreslått på bakgrunn av den nevnte utviklingen i rettspraksis, se Prop. 81 L (2021–2022). Etter lovendringen har forvaltningsloven § 46 første ledd første setning følgende ordlyd:

Når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, er skyldkravet uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt.

I Prop. 81 L (2021–2022) kapittel 6.4 er det videre lagt til grunn at uaktsomhetskravet kan oppfylles av anonyme gjerningspersoner og ved kumulative feil. Det presiseres videre at hvilken personkrets som kan pådra foretaket et sanksjonsansvar, herunder om anonyme og kumulative feil omfattes av ansvaret, i utgangspunktet vil bero på de konkrete bestemmelsene i særlovgivningen.

6.5.3 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet at det lovfestes et skyldkrav i § 18-10 første ledd slik at bruk av overtredelsesgebyr betinger at noen som har handlet på vegne av virksomheten «uaktsomt eller forsettlig» har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd.

6.5.4 Høringsinstansenes syn

Det klare flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter dette. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget eller har innsigelser til at det lovfestes et krav om uaktsomhet.

LO viser til at det er naturlig å ha samme skyldkrav som i forvaltningsloven § 46 og at det også synes best i overensstemmelse med føringer fra Høyesterett og EMD. Unio støtter forslaget og viser til at det er viktig at det fortsatt kan ilegges gebyr selv om Arbeidstilsynet ikke kan identifisere hvem som har utvist skyld. Det norske maskinistforbundet er enig i at ordlyden bør endres, men mener den foreslåtte ordlyden er noe uklar og viser til at det er viktig at Arbeidstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr selv om vedkommende ikke kan identifiseres. NHO, Spekter og Virke støtter forslaget og viser til at det er en naturlig følge av rettsutviklingen slik den er beskrevet i høringsnotatet. Også Arbeidstilsynet er positive og viser til at tilsynet allerede praktiserer krav til skyld som vilkår.

6.5.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering gjør utviklingen i rettspraksis og endringen i forvaltningsloven § 46 det hensiktsmessig å innføre et skyldkrav i arbeidsmiljøloven § 18-10. Det vises til Prop. 81 L (2021–2022) hvor det kommer frem at det i utgangspunktet er behov for å endre bestemmelser i særlovgivningen som har formuleringer tilsvarende den som i dag finnes i arbeidsmiljøloven § 18-10. Det vises også til Høyesteretts avgjørelse i HR-2023-1212-A, hvor det kommer frem at bruk av reaksjoner som må anses som straff bare innenfor nokså begrensede rammer kan ilegges på objektivt grunnlag. På denne bakgrunn foreslår departementet at det, i tråd med høringsforslaget, lovfestes et krav om skyld som vilkår for å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr for brudd på arbeidsmiljøloven.

Etter departementets syn er det tilstrekkelig å lovfeste et krav om alminnelig uaktsomhet. Departementet kan ikke se at et overtredelsesgebyr rettet mot virksomheter er så inngripende at det bør stilles strengere krav til utvist skyld. Departementet viser til at et alminnelig uaktsomhetskrav, som det klare utgangspunkt, er ansett for å være tilstrekkelig når det gjelder administrative sanksjoner rettet mot virksomheter. Departementet viser også til at Arbeidstilsynet, i lys av Høyesteretts dom HR-2021-797-A, allerede har praktisert et krav om uaktsomhet ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven § 18-10. At det er tilstrekkelig med simpel uaktsomhet har også vært akseptert i rettspraksis, jf. blant annet LB-2023-824.

Unio har i sitt høringssvar vist til at det er viktig at det fortsatt kan ilegges overtredelsesgebyr selv om Arbeidstilsynet ikke kan identifisere hvem som har utvist skyld. Det norske maskinistforbundet har fremhevet det samme. I Prop. 81 L (2021–2022) har Justis- og beredskapsdepartementet lagt til grunn at uaktsomhetskravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil, se punkt 6.4. Tilsvarende har Høyesterett i HR-2022-1271-A (Bane Nor) konkludert med at det ikke er i strid med EMK å ilegge foretaksstaff ved anonyme og kumulative feil. Saken har overføringsverdi for vurderingen av skyldkravet etter arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd, og departementet legger til grunn at det foreslåtte uaktsomhetskravet i arbeidsmiljøloven § 18-10 også kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil.

Departementet foreslår etter dette at det fastsettes i § 18-10 første ledd at bruk av overtredelsesgebyr betinger at noen som har handlet på vegne av virksomheten «uaktsomt eller forsettlig» har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd.

6.6 Adgang til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr på stedet

6.6.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 18-10 omtaler ikke ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet. Vedtak om overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak som må følge forvaltningslovens regler om saksbehandling, inkludert kravet om forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Det setter i utgangspunktet en skranke for umiddelbar ileggelse av overtredelsesgebyr.

Det følger av forvaltningsloven § 44 fjerde ledd at forhåndsvarsel kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges på stedet. Bestemmelsen gir dermed unntak fra hovedregelen om forhåndsvarsling av enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 16. Forvaltningsloven § 44 gir imidlertid ikke unntak for utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17. Dersom saken ikke er godt nok opplyst, faktisk eller juridisk, kan det derfor ikke ilegges overtredelsesgebyr på stedet.

6.6.2 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet at det skulle fremgå uttrykkelig av arbeidsmiljøloven § 18-10 at overtredelsesgebyr skal kunne gis «på stedet». Ordlyden som ble foreslått var generell og etter mønster av forvaltningsloven § 44 fjerde ledd. I høringen ble det samtidig forutsatt at overtredelsesgebyr på stedet skal være forbeholdt enkle, oversiktlige saker, for eksempel ved manglende bruk av HMS-kort på en bygge- eller anleggsplass.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

LO støtter forslaget og viser til at «det anses sannsynlig at ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet kan ha en preventiv effekt da lovovertreder raskt og effektivt med dette vil møte konsekvenser av lovbruddet». LO vurderer at det vil være praktisk og effektivt å ilegge overtredelsesgebyr på stedet i de tilfellene som er enkle å konstatere og gir lite rom for skjønn.

Unio støtter forslaget, men viser til at praktiseringen av ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet må begrenses og at størrelsen på gebyret må følge standardiserte satser.

NITO er positiv til at det for enkelte overtredelser, som gir lite rom for skjønn og som vil være enkel å konstatere, gis anledning til å ilegge overtredelsesgebyr på stedet. Umiddelbare reaksjoner gir størst preventiv effekt og vil i tillegg være et effektivt virkemiddel for Arbeidstilsynet i de klare overtredelsessakene. NITO mener adgangen bør fremgå eksplisitt av § 18-10 og utformes etter samme lest som forvaltningsloven § 44 fjerde ledd.

Det norske maskinistforbund støtter forslaget og viser til at «praktisering av ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet må begrenses til typer av saker som Arbeidstilsynet har opparbeidet en fast praksis for, og der også størrelsen på gebyret følger standardiserte satser. Når disse hensynene tas, oppnås trolig en god preventiv effekt av at det blir kjent at ileggelse kan skje på stedet».

NHO mener det er sterke rettssikkerhetsmessige betenkeligheter med forslaget og mener at det ikke er godt nok dokumentert at det eksisterer et behov for å sanksjonere på stedet. NHO viser til at ileggelse av gebyr på stedet innebærer at virksomheten i praksis blir fratatt retten til kontradiksjon, som er et grunnleggende prinsipp i norsk rett. Dersom bestemmelsen kun er myntet på de tilfellene som er beskrevet i høringsnotatet, må ordlyden snevres kraftig inn slik at det blir tydelig at den kun gjelder de tilfeller hvor det er absolutte krav i regelverket uten mulighet for unntak. Slik bestemmelsen er foreslått formulert, er NHO bekymret for at det gradvis vil utvikle seg en praksis hvor den brukes på områder som krever mer skjønnsmessige vurderinger.

Spekter støtter forslaget og anser at det vil kunne ha en viss preventiv effekt. Spekter viser til at forvaltningsloven allerede åpner for en slik praksis og fremholder at praksisen bør forbeholdes de sakstypene som er nevnt i høringsnotatet.

Virke støtter ikke forslaget og viser til at overtredelsesgebyr er et virkemiddel som krever forsvarlig saksbehandling og forhåndsvarsel, slik at virksomheter får mulighet til kontradiksjon.

Hovedorganisasjonen KA viser til at det, ved en tydeliggjøring av hjemmelen, er viktig at tilsynet, også er bevisst utredningsplikten, slik at en endring av praksis ikke medfører at det ilegges gebyr uten at sakene er tilstrekkelig utredet.

Norges Lastebileierforbund støtter ikke forslaget og viser blant annet til at det kan føre til urimelige og feilaktige gebyrer, som igjen kan skade tilliten mellom tilsynsmyndighetene og næringslivet. Det pekes også på at ileggelse av gebyr på stedet, uten en grundig utredning, kan skape en opplevelse av vilkårlig sanksjonering. Videre vises det til at en svekkelse av det grunnleggende prinsippet om kontradiksjon kan føre til mistillit og motstand, noe som kan virke hemmende i samarbeidet mellom myndighetene og næringslivet i kampen mot arbeidslivskriminalitet. Norges Lastebileierforbund fremholder at det i alle fall må fremgå helt konkret av lovteksten hvilke tilfeller som kan være gjenstand for gebyrileggelse på stedet.

Arbeidstilsynet støtter forslaget, men understreker samtidig at det er få sakstyper som vil være egnet for ileggelse av gebyr på stedet. Arbeidstilsynet er også opptatt av at en for vid bruk av et slikt virkemiddel vil kunne påvirke tilsynssituasjonen og relasjonen til tilsynsobjektet, særlig utenfor a-krimsegmentet.

Helse Vest støtter forslaget. Bygghåndverk Norge støtter også forslaget, men mener at det bør tas inn en henvisning i lovteksten til utredningsplikten i forvaltningsloven § 17.

Regelrådet savner en nærmere vurdering av rettsikkerhetsutfordringene knyttet til ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet. Regelrådet savner også en vurdering av om det kan være hensiktsmessig å begrense bestemmelsen til særlige typetilfeller.

Advokatforeningen støtter ikke forslaget. Foreningen viser til at det ikke i tilstrekkelig grad er påvist et konkret behov for å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, sett opp mot de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene som knytter seg til denne ileggelsesformen. Advokatforeningen trekker også frem at Arbeidstilsynet har andre egnede virkemidler som kan benyttes i de sakstypene som er nevnt i høringsnotatet, for eksempel stans, bortvisning og bistand fra politiet.

6.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Som vist til i punkt 6.6.1, åpner forvaltningsloven § 44 fjerde ledd for at kontrolletater kan ilegge overtredelsesgebyr «på stedet». Arbeidstilsynet har i dag likevel ikke praksis for ileggelse av overtredelsesgebyr mens tilsyn gjennomføres.

Ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet vil føre til at færre ressurser involveres og at saksbehandlingstiden fra oppdaget lovbrudd til ilagt overtredelsesgebyr blir betraktelig kortere. En slik umiddelbar reaksjon kan ha større preventiv effekt, i det minste overfor den enkelte arbeidsgiver. Departementet viser til rapporten «Mer effektiv sanksjonering» (2018), utarbeidet av NTAES, på side 71:

Arbeidslivskriminaliteten er dynamisk. Aktørene tilpasser seg som en respons på krav og reaksjoner fra myndighetene, og finner nye måter eller områder å utføre kriminaliteten på. Det er meget sannsynlig at den kriminelle aktiviteten fortsetter, eller at aktører unndrar seg sanksjonering, dersom det går lang tid etter en kontroll uten at det blir satt inn reaksjoner mot de avdekkede lovbruddene. Det er grunn til å tro at evnen til å forebygge arbeidslivskriminalitet i stor grad avhenger av hvor raskt reaksjoner kan iverksettes.

Videre fremgår det på side 89 i samme rapport:

Reaksjoner som kan iverksettes på stedet, gjør at lovovertreder straks møter konsekvenser av lovbruddet. Rask sanksjonering av lovbrudd er et av flere forhold som antas å ha preventiv effekt. For etatene er det av stor betydning at det finnes reaksjoner som kan settes inn umiddelbart, slik at lovbruddet kan få en konsekvens på stedet.

Det er viktig at Arbeidstilsynet har tilgang til sanksjoner som er effektive og som gir tilstrekkelig preventiv effekt. Samtidig er det viktig at Arbeidstilsynets sanksjonering ivaretar den enkelte virksomhets rettssikkerhet. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at grunnleggende rettsikkerhetsgarantier blir satt under press dersom overtredelsesgebyr skal ilegges på stedet. Blant annet NHO gir i sin høringsuttalelse uttrykk for dette og mener at det ikke er dokumentert et godt nok behov for kunne sanksjonere på stedet. NHO viser blant annet til at ileggelse av gebyr på stedet innebærer at virksomhetene fratas retten til kontradiksjon, som NHO fremholder er et grunnleggende prinsipp i norsk rett.

Departementet ser at ileggelse av gebyr på stedet innebærer en form for forenklet saksbehandling som gjør at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt rettssikkerheten blir tilstrekkelig ivaretatt. Forvaltningsloven åpner for at man ved ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet kan gjøre unntak fra plikten til å forhåndsvarsle vedtaket etter forvaltningsloven § 16. Det er imidlertid ikke gjort unntak fra utrednings- og informasjonsplikten som følger av forvaltningsloven § 17. Det innebærer at Arbeidstilsynet, ved ileggelse av gebyr på stedet, fortsatt må forholde seg til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Inkludert reglene om forvaltningens utredningsplikt, begrunnelse, klage samt det grunnleggende kravet om en forsvarlig saksbehandling. Dette er regler som, etter departementets syn, vil sørge for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet også ved ileggelse overtredelsesgebyr på stedet.

Departementet viser videre til at ettersom forvaltningslovens saksbehandlingsregler, med unntak av kravet om forhåndsvarsling, gjelder fullt ut, forutsetter ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet at saken rent faktisk blir tilstrekkelig opplyst under tilsynet, og at det ikke er behov for å foreta ytterligere undersøkelser eller skjønnsmessige vurderinger i etterkant. Samtidig må overtrederen gis tilstrekkelig anledning til å uttale seg om saken og skyldvilkåret må være oppfylt. Hensynet til sakens opplysning og kontradiksjon gjør at det i de fleste tilfeller ikke vil være aktuelt for Arbeidstilsynet å ilegge et umiddelbart overtredelsesgebyr.

Enkelte overtredelser er likevel enkle å konstatere og gir lite rom for skjønn. Et typisk eksempel på et regelbrudd med oversiktlig faktum er overtredelse av HMS-kortreglene som gjelder for bygge- og anleggsplasser. De siste årene har Arbeidstilsynets ileggelse av overtredelsesgebyrer for brudd på HMS-kortreglene økt betraktelig. Arbeidstilsynet har utarbeidet retningslinjer som inneholder tilnærmet standardiserte gebyrsatser for slike overtredelser. Ettersom Arbeidstilsynet allerede har hjemmel til å inndra ugyldige HMS-kort på stedet, legger departementet til grunn at ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet vil kunne utføres på en forsvarlig og effektiv måte innenfor dette området. Det vises, blant annet, til at inspektørene ved et enkelt oppslag i HMS-kortregisteret under tilsynet kan se om arbeidsgiver har søkt om HMS-kort.

Ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet, kan også være aktuelt dersom Arbeidstilsynet på tilsyn avdekker at en renholdsvirksomhet eller et bemanningsforetak mangler forskriftsmessig godkjenning. Et ytterligere eksempel kan være dersom Arbeidstilsynet blir nektet adgang til virksomheten etter § 18-4, og det etter omstendighetene fremstår klart at arbeidsgiver på en forsettlig eller uaktsom måte, forsøker å hindre gjennomføringen av tilsynet.

Slik departementet ser det, er de nevnte sakstypene de mest aktuelle eksemplene på områder hvor Arbeidstilsynet vil kunne etablere en effektiv og forsvarlig praksis for å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, ettersom det er tale om klart konstaterbare overtredelser. Departementet mener en slik praksis vil gi økt preventiv effekt, samtidig som det vil frigjøre ressurser hos Arbeidstilsynet.

Departementet forutsetter videre at Arbeidstilsynet utvikler gode retningslinjer og rutiner for de sakstypene hvor det er aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, og hvordan det skal praktiseres for å ivareta saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og føringene i denne proposisjonen. For å ivareta likhetsprinsippet, antar departementet for eksempel at ileggelse av gebyr på stedet langt på vei vil betinge at utmålingen følger standardiserte satser.

Forvaltningsloven § 44 tredje ledd åpner, som nevnt, allerede for ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet. Departementet mener likevel at en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, av hensyn til lovens brukervennlighet, bør fremgå eksplisitt av gebyrbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 18-10. Departementet foreslår derfor at det tas inn en passus om dette i paragrafens tredje ledd, etter mønster av forvaltningsloven § 44 fjerde ledd.

Flere høringsinstanser har vist til at ordlyden i § 18-10 bør reflektere de begrensede situasjonene den er tiltenkt og ikke utformes som en generell hjemmel om ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet. Det er departementet enig i. For bedre å synliggjøre bestemmelsens anvendelsesområde, foreslår departementet derfor at det tas inn i ordlyden at overtredelsesgebyr kan ilegges på stedet ved «klart konstaterbare overtredelser». Det vil da følge direkte av ordlyden at det er begrenset i hvilken utstrekning Arbeidstilsynet vil kunne benytte en slik adgang.

For at ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet skal være praktisk gjennomførbart er det, slik departementet ser det, samtidig viktig at loven ikke stiller krav om at inspektørene må vurdere lovbruddet opp mot den obligatoriske momentlisten i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd på stedet. Departementet vil derfor foreslå at det fastsettes at paragrafens andre ledd ikke skal gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet. Et slikt unntak innebærer naturligvis ikke at det er noen automatikk i at overtredelsesgebyr skal ilegges på stedet ved alle regelbrudd som er «klart konstaterbare». Som nevnt ovenfor, forutsetter departementet at Arbeidstilsynet utvikler retningslinjer og rutiner for de sakstypene hvor det er aktuelt å ilegge gebyr på stedet, som i praksis vil være styrende for bruken av dette virkemiddelet. Departementet legger samtidig til grunn at de samme hensyn som følger av § 18-10 andre ledd langt på vei vil være ivaretatt gjennom utarbeidelsen av slike retningslinjer.

Departementet fastholder dermed forslaget fra høringen om å innta Arbeidstilsynets adgang til å ilegge overtredelsesgebyr «på stedet» i arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd.

6.7 Foreldelse av adgangen til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr

6.7.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 18-10 fjerde ledd regulerer foreldelse og fastsetter at det ikke kan ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser som ligger lenger enn to år tilbake i tid. Fristen starter å løpe fra det tidspunkt overtredelsen opphører. Foreldelsesfristen avbrytes når Arbeidstilsynet gir forhåndsvarsel om vedtak om overtredelsesgebyr etter forvaltningsloven § 16.

6.7.2 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet å utvide foreldelsesfristen for ileggelse av overtredelsesgebyr fra to til fem år.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

De arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter i hovedsak departementets forslag og begrunnelse. LO viser til at en forlengelse av foreldelsesfristen bidrar til å signalisere at overtredelse av regelverket er alvorlig, og at en frist på fem år samsvarer bedre med foreldelsesfristen i straffeloven og arbeidsmiljøloven kapittel 19. Unio og NITO viser til at det synes nødvendig med en utvidelse av foreldelsesfristen ettersom utviklingen går i retning av at stadig flere alvorlige og komplekse saker avgjøres med overtredelsesgebyr.

Arbeidsgiversiden er gjennomgående negative til forslaget og viser til at Arbeidstilsynet selv ikke har erfart at foreldelse ut over to år er et problem. NHO mener to år er tilstrekkelig og at en kortere foreldelsesfrist vil bidra til en effektiv saksbehandling i saker om overtredelsesgebyr. Blant annet Spekter og Hovedorganisasjonen KA mener det ikke er dokumentert et tydelig behov for den foreslåtte endringen. Hovedorganisasjonen KA viser videre til at kompliserte og alvorlige saker som regel vil være gjenstand for etterforskning, samtidig som politiets ressurssituasjon ikke er et argument for at tilsynet skal etterforske langt tilbake i tid. NHO Byggenæringen støtter heller ikke forslaget, men gjør gjeldende at den utvidede foreldelsesfristen alternativt kun bør gjelde i de tilfeller hvor Arbeidstilsynet har sendt saken til politiet og fått den tilbake igjen. Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) viser til at politiet har bedre erfaring med å etterforske og bør være mer egnet til å håndtere alvorlige brudd langt tilbake i tid.

Norges Lastebileierforbund støtter ikke forslaget og viser til at Arbeidstilsynets praksis tyder på at den nåværende foreldelsesfristen ikke har hindret dem i å ilegge gebyrer. Det vises til at en kortere foreldelsesfrist kan bidra til å opprettholde et mer rettferdig og forutsigbart regelverk, der sanksjonene er knyttet til faktiske og relevante overtredelser.

Arbeidstilsynet støtter forslaget og viser til at de er kjent med konkrete, alvorlige arbeidsmiljøsaker som har ligget til behandling hos politiet i mer enn to år og at det ikke er uvanlig at Arbeidstilsynet får overført saker som er mellom ett og to år gamle. Arbeidstilsynet gjør samtidig oppmerksom på at fem år er svært lang tid når det gjelder reaksjoner som er å regne som straff etter EMK. En så lang saksbehandlingstid kan føre til økt bruk av strafferabatt i form av lavere gebyrer og redusert preventiv effekt. Arbeidstilsynet fremhever videre at en forlenget foreldelsesfrist ikke må føre til at politiet bruker enda lengre tid enn i dag.

Skatteetaten og Økokrim støtter også forslaget. Skatteetaten viser til at a-krimsaker erfaringsmessig er komplekse og tar tid å utrede.

Helse Vest støtter ikke forslaget og viser til at det ikke er dokumentert et tydelig behov for en slik lovendring.

Regelrådet savner en nærmere vurdering av behovet for å utvide fristen. Regelrådet savner også en vurdering av om Arbeidstilsynet og politiet kan ta raskere avgjørelser med hensyn til om sakene hører hjemme i straffesporet eller forvaltningssporet, og videre en vurdering av om de fleste bruddene på arbeidsmiljøloven er av en slik alvorlighetsgrad at det er nødvendig og riktig å utvide foreldelsesfristen. I den forbindelse savner Regelrådet også en vurdering av næringslivets behov for å kunne legge saker bak seg og gå videre.

Advokatforeningen støtter ikke forslaget og viser også til at det ikke er påvist noe reelt og konkret behov for å forlenge foreldesfristen og at Arbeidstilsynet i sin tilsynspraksis har erfart at gjeldende foreldelsesfrist er tilstrekkelig. Advokatforeningen viser videre til at overtredelsesgebyr er nært knyttet opp til bot som strafferettslig reaksjon, og at foreldesfristen for straffbare handlinger der strafferammen er bot eller fengsel er to år i henhold til straffeloven § 86 bokstav a. Hensynet til sammenhengen i regelverket tilsier at foreldesfristen på to så likeartede straffereaksjoner bør være det samme.

Bygghåndverk Norge støtter ikke forslaget og mener at overtredelsesgebyr bør være en relativt umiddelbar reaksjon og at den preventive effekten vil være størst desto nærmere opp mot overtredelsen gebyret ilegges, og viser blant annet også til at virksomheten får en større mulighet til å imøtegå Arbeidstilsynets faktumbeskrivelse desto nærmere opp mot overtredelsen gebyret ilegges.

6.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Foreldelsesfristen på to år i gjeldende bestemmelse ble etablert ved innføringen av gebyrbestemmelsen i arbeidsmiljøloven i 2013. Ved fastsettelse av foreldelsesfristen så departementet hen til foreldelsesreglene i straffeloven, se Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.10.10. Fastsettelse av toårsgrensen ble i hovedsak begrunnet med at det var naturlig å ha en kortere foreldelsesfrist for ileggelse av overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven enn de strafferettslige foreldelsesreglene. Departementet la den gang også vekt på at gebyrene først og fremst var ment å ramme overtredelser som ikke er så alvorlige at formell straff anses nødvendig. Departementet uttalte videre at det vil kunne være ressurskrevende for tilsynsmyndighetene å avdekke og kartlegge overtredelser som ligger så langt tilbake i tid som fem år.

Departementet viser til at de hensynene som ble trukket frem i 2013 fortsatt er relevante. Samtidig peker departementet på at det har skjedd en utvikling siden gjeldende foreldelsesfrist på to år ble fastsatt, både når det gjelder strafferammen i arbeidsmiljøloven og synet på og bruken av, overtredelsesgebyr. Når det gjelder synet på overtredelsesgebyr, er det fortsatt slik at de mest alvorlige sakene skal behandles i straffesporet. Det må samtidig erkjennes at også alvorlige, og til dels komplekse, saker i mange tilfeller avgjøres med overtredelsesgebyr ilagt av Arbeidstilsynet. Det gjør at den administrative foreldelsesfristen bør være av en viss lengde.

Gjeldende foreldelsesfrist ble videre fastsatt med henvisning til at den dagjeldende strafferettslige foreldelsesfristen var fem år. I etterkant har strafferammen etter arbeidsmiljøloven § 19-1 blitt skjerpet, hvilket blant annet innebærer at foreldelsesfristen etter arbeidsmiljøloven § 19-1 nå er ti år. Etter departementets syn er det uhensiktsmessig å operere med en så kort foreldelsesfrist som to år i det administrative sporet, når den strafferettslige foreldelsesfristen for overtredelser etter § 19-1 er ti år. Det er i all hovedsak tale om overtredelse av de samme bestemmelsene, og hensynet til sammenhengen i regelverket tilsier at også den administrative foreldelsesregelen forlenges og derved bedre gjenspeiler alvorligheten av å overtre lovens bestemmelser. For departementet blir dette enda tydeligere når utviklingen tyder på at stadig flere saker behandles i det administrative sporet.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse vist til at overtredelsesgebyr er nært knyttet opp til bot som strafferettslig reaksjon og viser til at foreldelsesfristen er to år for straffbare handlinger der strafferammen er bot eller fengsel inntil ett år, jf. straffeloven § 86 første bokstav a. Etter Advokatforeningens syn tilsier hensynet til sammenhengen i regelverket at foreldelsesfristen på to så likeartede straffereaksjoner bør være den samme. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Selv om overtredelsesgebyr kan karakteriseres som en administrativ bot, mener departementet det er mer nærliggende å sammenligne sanksjonen med foretaksstraff. Etter straffeloven § 89 skal foreldelsesfristen for foretaksstraff beregnes ut fra strafferammen for enkeltpersoner i det straffebud som er overtrådt, jf. straffeloven § 89. På arbeidsmiljølovens område innebærer det at det må ses hen til foreldelsesfristen i arbeidsmiljøloven § 19-1, som i dag er ti år, jf. ovenfor.

Flere av høringsinstansene gjør gjeldende at det ikke foreligger et reelt behov for å utvide foreldelsesfristen og viser blant annet til uttalelsen i høringsnotatet om at departementet ikke er kjent med at foreldelsesfristens lengde har vært et hinder for ileggelse av overtredelsesgebyr i konkrete saker. I sitt høringssvar skriver imidlertid Arbeidstilsynet at:

Riksadvokaten har i ulike rundskriv tatt til orde for at politiet i større grad benytter seg av muligheten for å henlegge og overføre straffesaker til forvaltningen etter straffeprosessloven § 71 bokstav c. Det fremstår som noe uklart hva som er bakgrunnen for denne utviklingen, men sentrale elementer er politiets ressurser og Arbeidstilsynets fagkompetanse. En konsekvens av dagens praksis er at til dels alvorlige straffesaker blir henlagt og overført til forvaltningen. Vi kjenner til konkrete, alvorlige arbeidsmiljøsaker som har ligget til behandling hos politiet i mer enn to år. Det er ikke uvanlig at vi får overført saker som er mellom ett og to år gamle. Forslaget om fem års foreldelsesfrist fremstår derfor som rimelig tatt i betraktning den økte mengden alvorlige saker vi har til behandling, og det faktum at politiets saksbehandlingstid påvirker når vi kan starte arbeidet med varsel om overtredelsesgebyr. Det er videre naturlig at saksbehandlingstiden øker i takt med økt kompleksitet og mengde informasjon og dokumentasjon.

Etter departementets syn viser denne beskrivelsens at det eksisterer et behov for å øke foreldelsesfristens lengde. Behovet er primært knyttet til samordningen med politiet, og at Arbeidstilsynet opplever å få overført stadig flere og mer alvorlige saker, med økt kompleksitet, som potensielt har ligget til behandling hos politiet i lengre tid.

NHO Byggenæringen tar til orde for at en utvidet foreldelsesfrist kun bør gjelde i de tilfeller Arbeidstilsynet sender saken til politiet og får den tilbake igjen. Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å operere med ulike foreldelsesregler innenfor en og samme bestemmelse. Det kan gi en rettsteknisk vanskelig regel som potensielt også kan føre til ulikt utfall i saker som ellers burde ha blitt behandlet likt.

Flere av høringsinstansene trekker frem at lengre foreldelsesfrist kan føre til mindre effektiv saksbehandling. Det pekes videre på at virksomhetenes forutberegnelighet og rettssikkerhet svekkes ved å utvide foreldelsesfristen til fem år, blant annet fordi det vil være vanskeligere å imøtegå Arbeidstilsynets faktumbeskrivelse. Departementet forventer at Arbeidstilsynet prioriterer en effektiv behandling av sakene sine, uavhengig av foreldelsesfristens lengde. Som et klart utgangspunkt mener departementet at overtredelsesgebyr bør ilegges kort tid etter at overtredelsen fant sted. Sanksjonering av overtredelser som ligger lang tilbake i tid vil ikke nødvendigvis gi samme effekt. Departementet viser videre til rettsikkhetsgarantiene i EMK artikkel 6, som stiller opp krav om at den enkelte skal få saken sin avgjort «innen rimelig tid» og forvaltningsloven § 11a hvor det fremgår at saken skal behandles «uten ugrunnet opphold». Foreldelsesfristen utgjør kun en ytre grense for hvilke overtredelser det er aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for. Selv om det innføres en foreldelsesfrist på fem år betyr det ikke at Arbeidstilsynets eller politiets effektivitet vil påvirkes i negativ retning.

En utvidelse av foreldelsesfristen innebærer heller ikke at tilsynets fokus vil være å avdekke overtredelser som ligger langt tilbake i tid. Departementet antar at det vil høre til sjeldenhetene at Arbeidstilsynet har behov for å ilegge overtredelsesgebyr for et forhold som opphørte for fem år siden. På samme måte som det vil være vanskelig for virksomhetene å imøtegå påstander om forhold som ligger langt tilbake i tid, vil det være vanskelig for Arbeidstilsynet å dokumentere at slike overtredelser har funnet sted. Dersom tilsynet avdekker systematiske, alvorlige brudd på arbeidsmiljøbestemmelsene som har pågått over lang tid, vil det imidlertid kunne være aktuelt å benytte seg av hele spennet på fem år.

Departementet viser for øvrig til at foreldelsesfrister på fem år for overtredelsesgebyr er innført på flere andre områder. For eksempel er foreldelsesfristen fem år i tilsvarende bestemmelser i verdipapirsentralloven § 11-9, personopplysningsloven § 28, ekomloven § 15-13, revisorloven § 14-7, verdipapirhandelloven § 21-11, hvitvaskingsloven § 49 og opptil ti år i konkurranseloven § 29. Selv om det er ulike hensyn som gjør seg gjeldende på de ulike forvaltningsområdene, vil overtredelser av sentrale bestemmelser i arbeidsmiljøregelverket anses minst like alvorlig som brudd på nevnte lover.

Departementet opprettholder med dette forslaget om å utvide foreldelsesfristen i arbeidsmiljøloven § 18-10 fjerde ledd fra to til fem år.

6.8 Overtredelsesgebyr til fysiske personer

6.8.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 18-10 åpner ikke for å ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer. Fysiske personer kan derimot straffeforfølges etter reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 19. Straff kan ilegges innehaver av virksomhet, arbeidsgiver og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 19-1. Utgangspunktet er at virksomhetens øverste administrative leder anses som «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten». I henhold til rettspraksis vil også andre i den øverste ledelsen etter omstendighetene være omfattet av begrepet, og dermed av det personlige straffeansvaret. Videre kan arbeidstaker straffes ved uaktsom overtredelse av visse deler av loven, se arbeidsmiljøloven § 19-2.

Overtredelsesgebyr overfor fysiske personer er innført som administrativ sanksjon på flere andre forvaltningsområder. Det vises blant annet til skatteforvaltningsloven § 14-7, hvitvaskingsloven § 49, verdipapirhandelloven § 21-1, verdipapirfondloven § 11-6, åpenhetsloven § 14, personopplysningsloven § 26, jf. personvernforordningen artikkel 83, revisorloven § 14-5, luftfartsloven § 13a-5 og pengespilloven § 36.

6.8.2 Departementets høringsforslag

I høringen etterspurte departementet høringsinstansenes syn på å innføre en hjemmel i arbeidsmiljøloven som gir Arbeidstilsynet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer. Det ble lagt frem forslag om at Arbeidstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr til «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten» dersom vedkommende «forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd». Det ble foreslått at den øvre rammen for personlig overtredelsesgebyr ble satt til 25 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Etter mønster fra eksisterende bestemmelse om overtredelsesgebyr i § 18-10 ble det foreslått en rekke momenter som skal vektlegges i vurderingen av om personlig overtredelsesgebyr skal ilegges og ved den nærmere utmålingen. Det ble videre foreslått at reglene i § 18-10 tredje og fjerde ledd om blant annet oppfyllelsesfrist og foreldelse skulle gjelde tilsvarende.

6.8.3 Høringsinstansens syn

De fleste høringsinstansene på arbeidstakersiden er positive til innføringen av en personlig gebyrhjemmel. LO viser til at erfaring tilsier at politiet henlegger en rekke saker begrunnet med kapasitetsmangel og at det derfor kan være behov for en slik hjemmel. LO uttaler videre at «det er kjent at useriøse virksomheter tar høyde for gebyrer i budsjettene, og man må regne med at useriøse virksomheter regner det som lønnsomt å begå lovbrudd til tross for muligheten for å bli ilagt overtredelsesgebyr. I disse tilfellene vil mulighetene til å ilegge gebyr overfor fysiske personer kunne være effektivt.»

Unio viser til at det i enkelte tilfeller er umulig å innkreve gebyr ilagt et aksjeselskap, og at det er viktig at gebyret kan ilegges daglig leder eller andre nøkkelpersoner.

YS er også positive til at Arbeidstilsynet skal få adgang til å gebyrlegge fysiske personer, og viser til at det har en antatt større effekt at man som arbeidsgiver kan holdes personlig ansvarlig for brudd på arbeidsmiljøloven. YS mener det er spesielt aktuelt der personer misbruker konkursregelverket og oppretter selskaper som utøver arbeidslivskriminalitet, for deretter å slå disse konkurs for å unngå straff. Samtidig er YS enig i at en slik bestemmelse bør utgjøre en sikkerhetsventil.

Akademikerne ser at det kan være behov for en slik hjemmel som en sikkerhetsventil i de tilfellene hvor sanksjonering av virksomhetene vil være utilstrekkelig og det er behov for å ta «bakmennene». Akademikerne mener likevel det er behov for innstramninger i skissen til en mulig lovbestemmelse, både når det gjelder konkretisering av hvilke alvorlige lovbrudd det kan benyttes for og at den bare skal benyttes i unntakstilfeller.

NITO er positive til at det innføres en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr mot fysiske personer, og anser det som riktig og nødvendig at fysiske personer også kan gjøres ansvarlig. NITO uttrykker videre støtte til departementets begrunnelse og avgrensninger i høringsnotatet.

Arbeidsgiversiden er mer delt i sin tilbakemelding, og flere av arbeidsgiverorganisasjonene er kritiske til den fremlagte skissen til mulig lovbestemmelse. NHO viser til at fysiske personer av rettssikkerhetshensyn fortrinnsvis bør sanksjoneres i straffesporet. Det vises også til at en adgang til å ilegge personlig gebyr vil være konfliktskapende og prosessdrivende. NHO mener departementets skisse til mulig lovbestemmelse ikke gjenspeiler den begrensede situasjonen forslaget er begrunnet i, og fremholder alternativt at en eventuell hjemmel må peke klarere mot de tilfellene den er ment å treffe. Det bør blant annet fremgå at ordningen er ment å være subsidiær sammenlignet med gebyr overfor virksomheten. NHO mener også at et eventuelt gebyrtak for fysiske personer bør være betydelig lavere enn 25 G.

KS opplyser at organisasjonen i utgangspunktet er positive til at det innføres en hjemmel for å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. KS har imidlertid merknader til utformingen av en slik hjemmel, og mener blant annet at skissen til mulig lovbestemmelse er uklar med hensyn til hvilke situasjoner slike gebyrer skal kunne ilegges. KS mener også at det er behov for presiseringer av lovteksten knyttet til kretsen av personer som vil være omfattet av en hjemmel om personlig gebyransvar.

Spekter er i tvil om det er behov for å innføre hjemmel for å kunne ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, og mener forholdet bør utredes nærmere før man eventuelt går videre med et slikt forslag.

Virke mener at oppfølging av fysiske personer bør skje i straffesporet.

Samfunnsbedriftene støtter departementets fremlagte forslag til mulig lovbestemmelse og viser til forutsetningen om at overtredelsesgebyr mot fysiske personer primært vil omfatte de tilfellene som ellers ikke blir tilstrekkelig fanget opp av de eksisterende sanksjonene.

Hovedorganisasjonen KA er kritiske til høringsforslaget og vurderer at det vil være færre rettssikkerhetsgarantier underveis i en prosess i det administrative sporet og at det vil kunne oppstå betydelig tvil om saken hører hjemme i det administrative eller strafferettslige sporet. Også NHO Byggenæringen og Norges Lastebileierforbund er kritiske til forslaget og viser til rettssikkerhetsprinsipper.

Maskinentreprenørenes Forbund støtter intensjonen, men er kritisk til forslaget om en mulig lovbestemmelse. Det skyldes hovedsakelig at grensegangen mellom forvaltningssporet og straffesporet fremstår uklart. Forbundet viser også til at rettssikkerheten til enkeltpersoner fortsatt vil være best ivaretatt ved straffeforfølgelse, samtidig som forbundet er bekymret for at en slik utvidelse vil føre til en ressursmessig svekkelse av Arbeidstilsynets samlede kapasitet. Maskinentreprenørenes Forbund peker også på at dersom en slik bestemmelse innføres, bør det fremgå klart hvilke vurderingsmomenter som skal vektlegges.

Arbeidstilsynet, Luftfartstilsynet, Skatteetaten, Statens jernbanetilsyn og Økokrim støtter alle forslaget. Arbeidstilsynet understreker samtidig at det, for å ivareta rettssikkerhetshensyn, vil være nødvendig å utarbeide gode interne rutiner knyttet til anvendelsen av en slik hjemmel. Arbeidstilsynet gir også uttrykk for en bekymring for at en slik hjemmel vil føre til økt tilbakeføring fra politiet til forvaltningssporet av saker som er anmeldt, og som burde vært straffeforfulgt av politiet. Skatteetaten viser til erfaringer fra saker om økonomisk kriminalitet hvor verdier, drift og personell kan flyttes mellom juridiske og fysiske personer og mener ileggelse av overtredelsesgebyr til fysiske personer kan bidra til å styrke Arbeidstilsynets innsats mot useriøse aktører. Helse Vest mener spørsmålet bør utredes nærmere før man eventuelt går videre med et slikt forslag.

Advokatforeningen støtter ikke innføringen av en hjemmel om personlig gebyransvar og viser prinsipielt til at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Advokatforeningen mener departementet ikke i tilstrekkelig grad har påvist et reelt behov for å innføre en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer, og viser til at det må påvises noe helt særskilt, dersom man skal gi hjemmel til å straffe enkeltpersoner i forvaltningssporet. Advokatforeningen viser videre til at grove og gjentatte tilfeller typisk vil være forhold som egner seg for oppfølging i straffesporet og som det i dag gjelder straffansvar for etter arbeidsmiljøloven kapittel 19.

Jussbuss støtter departementets forslag til mulig lovbestemmelse og viser til at de opplever at innehaverne bak selskapene undergraver sin lønnsplikt ved å tømme selskapene, slå seg konkurs og deretter opprette nye selskaper. Fair Play Bygg Norge er også positive og viser til at det vil være særlig tjenlig der det er risiko for at virksomheten blir slått konkurs eller det er mistanke om at ledende personer har stor personlig gevinst knyttet til overtredelsen. Samtidig bør det være en unntaksregel. Overtredelsesgebyret bør i hovedsak følge virksomheten, samtidig som det er viktig at de største og mest alvorlige sakene fremdeles blir meldt til politiet. Fair Play Bygg Norge mener at man i de mest alvorlige arbeidslivskriminalitetssakene bør følge straffesporet. Forslaget støttes også av Norges Taxiforbund og Forum for Taxisentraler.

6.8.4 Departementets vurdering av reguleringsbehovet

Arbeidsmiljølovens eksisterende hjemmel for overtredelsesgebyr er avgrenset til å gjelde virksomheter. Arbeidsmiljøloven legger ikke opp til at enkeltpersoner skal sanksjoneres særskilt, med mindre man følger straffesporet i arbeidsmiljøloven kapittel 19.

I praksis vil riktignok overtredelsesgebyr i enkelte tilfeller måtte dekkes av fysiske personer, selv om de formelt er ilagt virksomheten. Det gjelder for eksempel for enkeltpersonforetak og ansvarlig selskap. LO har etterspurt en klargjøring av hvilke enkeltpersonforetak som faller inn under virksomhetsbegrepet. Til dette vil departementet presisere at arbeidsmiljølovens utgangspunkt er at loven gjelder for virksomheter som sysselsetter arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven § 1-2 første ledd. Tilsvarende avgrensning gjelder også for arbeidsmiljøloven § 18-10. Virksomheter som ikke sysselsetter arbeidstakere vil i utgangspunktet falle utenfor, med mindre det er fastsatt i forskrift at lovens regler helt eller delvis skal gjelde, jf. arbeidsmiljøloven § 1-4 første ledd.

I sitt høringssvar skriver LO videre at «[a]nsatte i Arbeidstilsynet opplever at de ikke har mulighet til å gripe inn når arbeidet utføres uten at det kan identifiseres noen registrert virksomhet som står bak utførelsen av arbeidet», og ber departementet om å foreta en gjennomgang av lovbestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel 18 med sikte på å klargjøre og eventuelt innføre endringer som gjør at reglene får anvendelse på uregistrert eller svart arbeid. Departementet vil i den forbindelse understreke at virksomhetsbegrepet i arbeidsmiljøloven ikke forutsetter at det foreligger en registrert virksomhet. Arbeidstilsynet håndhever derfor også arbeidsmiljølovens regler overfor uregistrerte virksomheter.

Ved innføring av overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel i arbeidsmiljøloven i 2013 var det i utgangspunktet foreslått at også fysiske personer skulle kunne ilegges gebyr. Departementet gikk imidlertid ikke videre med dette forslaget, se Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.10.2. En regel om personlig gebyransvar ble den gang vurdert som lite praktisk. Det ble, blant annet, vist til at det vil kunne være vanskelig for tilsynsmyndighetene å bevise subjektiv skyld og at det vil kunne oppleves mer inngripende for fysiske personer å bli ilagt overtredelsesgebyr enn for virksomheter. Det ble således vurdert som mest hensiktsmessig at fysiske personer skulle forfølges strafferettslig fremfor administrativt. Det fremgikk derfor av proposisjonen at departementet «på nåværende tidspunkt ikke går videre med forslaget om at det skal være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr mot fysiske personer».

Departementet er fortsatt av den oppfatning at det i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig å sanksjonere virksomheten og eventuelt straffeforfølge enkeltpersoner etter arbeidsmiljøloven kapittel 19. Samtidig vil muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer kunne være nødvendig for å oppnå den ønskede effekten, for de tilfellene som ellers ikke blir tilstrekkelig fanget opp av de eksisterende sanksjonene eller straffesporet.

Når det gjelder behovet for å fastsette en bestemmelse om overtredelsesgebyr mot fysiske personer, har høringsrunden avdekket ulike syn. Departementet viser til høringsinnspillene fra LO, Unio og YS som alle peker på et behov for å sanksjonere useriøse aktører som tar høyde for gebyrer i budsjettene og misbruker konkursinstituttet. I sitt høringssvar gir også Arbeidstilsynet uttrykk for at det eksisterer et behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer innenfor «a-krimsegmentet». Tilsvarende viser Skatteetaten til erfaringer fra saker om økonomisk kriminalitet hvor verdier, drift og personell kan flyttes mellom juridiske og fysiske personer. Skatteetaten mener ileggelse av overtredelsesgebyr til enkeltpersoner kan bidra til å styrke Arbeidstilsynets innsats mot useriøse aktører. Også Jussbuss opplever at innehavere bak selskaper undergraver sin lønnsplikt ved å tømme selskapene, slå seg konkurs og deretter opprette nye selskaper.

På den andre siden mener flesteparten av arbeidsgiverorganisasjonene og Advokatforeningen at det ikke foreligger et slikt behov, og at fysiske personer fortrinnsvis bør følges opp i straffesporet.

Etter departementets syn er det behov for å innføre en hjemmel i arbeidsmiljøloven som åpner for å ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer. Det kan typisk være tale om enkeltpersoner som sjonglerer flere selskaper, hvor verdier flyttes mellom ulike selskaper før virksomheten oppløses eller blir slått konkurs, samtidig som det er mistanke om at ledende personer har personlig gevinst knyttet til overtredelsen. I slike tilfeller vil ileggelse av et personlig overtredelsesgebyr kunne være en mer treffsikker sanksjon enn overtredelsesgebyr mot virksomheten, såfremt saken ikke forfølges strafferettslig.

Utviklingen kan tyde på at det dukker opp stadig flere slike aktører. I fellesrapporten for anmeldte saker i 2022 skriver Politidirektoratet og riksadvokaten blant annet følgende om arbeidslivskriminalitet:

Det er flere nettverk som begår arbeidslivskriminalitet i Norge i ulike bransjer. Aktørene i nettverkene begår utstrakt skatte- og avgiftskriminalitet, sjonglerer flere selskaper hvor verdier overføres til nye selskap før de slås konkurs, driver utstrakt form for fiktiv fakturering, bruker ulovlig arbeidskraft og bryter med arbeidsmiljøloven. Aktørene i nettverkene er ofte tidligere omhandlet med ulike former for kriminalitet, og flere er tidligere straffet og fradømt retten til å drive selvstendig næringsvirksomhet. For å skjule at de reelt sett drifter nye foretak benytter de i stor grad «stråpersoner» i formelle roller i foretaket.

Departementet viser også til Økokrims trusselvurdering, som utarbeides hvert andre år. Formålet med trusselvurderingen er å presentere kriminalitetstrusler Økokrim mener vil medføre de mest alvorlige konsekvensene for samfunnet vårt de neste to årene. I trusselvurderingen for 2024 er gjengangere innen arbeidslivskriminalitet trukket frem som en av flere utvalgte kriminalitetsutfordringer. Det vises til side 51 i rapporten hvor det fremgår:

Gjengangerne er hovedaktører i virksomheter som utnytter sårbare utenlandske arbeidstakere og tjener godt på den kriminelle aktiviteten de styrer. Det er vanlig at gjengangere innen arbeidslivskriminalitet begår skatte- og avgiftskriminalitet og hyppig slår sine virksomheter konkurs. I tillegg benytter de fiktiv fakturering, samtidig som de sender krav om refusjon av merverdiavgift til Skatteetaten.

Utbyttet de opparbeider seg fra kriminaliteten hvitvaskes ved kjøp av formuesgoder og eiendom eller gjennom foretak. Bruk av stråpersoner tilslører reelt eierskap, slik at det kan bli vanskelig å oppdage hvem som egentlig begår kriminaliteten og hvitvasker utbytte. Underleverandører benyttes gjerne som rene stråselskap. Det er også flere eksempler på at kriminelle aktører endrer sitt eget navn. Da kan det ta tid for kontrollmyndighetene å avdekke at det er de samme personene som fortsetter sin kriminelle aktivitet i nytt navn. Det er eksempler på at de bytter bransjer og overfører sin kriminelle arbeidsstruktur til en annen næring.

Det er alvorlig dersom aktører unndrar seg ansvar for overtredelser ved å organisere seg på en slik måte. Samtidig er denne type saker ofte komplekse og omfatter alvorlige lovbrudd. Det gjelder særlig de tilfellene hvor det kan foreligge indikasjoner på at personer i og rundt virksomheten har tilknytning til organisert kriminalitet og hvor det foregår lovbrudd innen flere rettsområder. Departementet vil presisere at de mest alvorlige og komplekse sakene skal og bør følges opp av politi og påtalemyndigheten i straffesporet, noe også flere av høringsinstansene har påpekt viktigheten av. Departementet forutsetter at slike saker prioriteres av politiet og fortrinnsvis følges opp i straffesporet, og viser også til Økokrims trusselvurdering som sitert ovenfor. Det er viktig både av hensyn til rettssikkerheten til den enkelte, men også for å ivareta allmenn- og individualpreventive hensyn.

Samtidig mener departementet at Arbeidstilsynets virkemidler bør gjenspeile den utviklingen som har funnet sted, slik at også tilsynsmyndighetene ved behov kan sanksjonere slike aktører på en treffsikker måte. En hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner vil da fungere som en slags sikkerhetsventil, som særlig tar sikte på de aktørene som forsøker å organisere seg på en slik måte at sanksjoner mot virksomheten ikke har tilstrekkelig effekt. Det er fortsatt slik at virksomheter vil være det primære tilsynsobjektet, og at personlig gebyransvar først og fremst er aktuelt i de sakene hvor Arbeidstilsynet har rimelig grunn til å tro at sanksjonering mot virksomheten ikke vil ha tilstrekkelig effekt.

Av høringsrunden fremgår det at Arbeidstilsynet er «bekymret for at en slik hjemmel, vil føre til økt tilbakeføring fra politiet til forvaltningssporet av saker som er anmeldt, og som burde vært straffeforfulgt av politiet». Departementet viser til punkt 6.3 hvor det fremgår at de alvorligste sakene bør følges opp i straffesporet og at spørsmålet om tilbakeføring etter straffeprosessloven § 71 c skal avklares så tidlig som mulig med Arbeidstilsynet. I henhold til riksadvokatens gjeldende retningslinjer er det klare utgangspunktet at saker som er anmeldt i henhold til intern anmeldelsesinstruks ikke kan henlegges og overføres etter straffeprosessloven § 71 c ut fra en hensiktsmessighetsvurdering.

Flere av høringsinstansene gjør gjeldende at det er rettssikkerhetsmessig betenkelig å innføre administrative sanksjoner overfor enkeltpersoner. Advokatforeningen viser prinsipielt til at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Departementet er enig i at hensynet til rettssikkerhet gjør seg særlig gjeldende når det er tale om fysiske personer. Ved inngripende sanksjoner bør fysiske personer, som det klare utgangspunkt, ha tilgang til straffeprosessens rettsikkerhetsgarantier. Som det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4 er det imidlertid et noe større handlingsrom ved brudd på offentligrettslig regulering i næringsvirksomhet, også overfor fysiske personer.

De rettssikkerhetsmessige aspektene som må hensyntas i vurderingen er oppsummert i NOU 2003: 15 punkt 10.5.6:

Hensynet til borgernes rettssikkerhet kan derimot være bedre ivaretatt dersom det sanksjoneres i form av straff. Ved administrative sanksjoner er det normalt samme organ som avdekker overtredelsen, «etterforsker» den og ilegger sanksjonen. Hensynet til objektivitet ved «etterforsking» og sanksjonering, og hensynet til at organer med sanksjonskompetanse bør være uavhengige er således ivaretatt ved formell straff, men i liten grad ved administrative sanksjoner. Politiet – som har etterforsking som profesjon, og som er vant til å forholde seg til strenge dokumentasjons- og beviskrav – er også gjennomgående bedre kvalifisert til å drive etterforsking enn forvaltningsorganer. Der slike hensyn er viktige – først og fremst i omfattende/kompliserte saker og i saker der det er tale om å ilegge inngripende sanksjoner – er dette et moment som taler for å opprettholde straff som sanksjon. Motsatt vil hensynet ha liten vekt ved masseovertredelsene der det er enkelt å konstatere hva som har skjedd og hvor reaksjonene er standardisert.[…]

Det er likevel ikke slik at overtrederen alltid blir best stilt etter straffeprosessens bestemmelser. Saksbehandlingsreglene er noe forskjellige i straffesaker og forvaltningssaker. Forvaltningsloven gir overtrederen flere rettigheter under saksforberedelsen enn straffeprosessloven gjør på etterforskingsstadiet. Det gjelder blant annet reglene om innsyn og kontradiksjon. Derimot er adgangen til domstolsprøving mer tungvint og dyrere ved administrative sanksjoner enn ved straff. Søksmålsbyrden ligger hos den som vil ha et sanksjonsvedtak overprøvd, og det må betales rettsgebyr. Straffesaker bringes derimot inn for domstolene av påtalemyndigheten. For utgifter til advokat blir det ikke store forskjeller. Man har normalt ikke rett til forsvarer på det offentliges bekostning når ikke-vedtatte forelegg på bot skal prøves i retten. […] Annerledes er situasjonen ved rettighetstap, fordi dette etter de gjeldende regler ikke kan tas med i forelegg. […] Hvis påtalemyndigheten vil nedlegge påstand om rettighetstap, må det derfor tas ut tiltale, og da får siktede krav på offentlig betalt forsvarer etter hovedregelen i straffeprosessloven § 96 første ledd.

Departementet gir sin tilslutning til vurderingene ovenfor og mener dette i hovedsak gir en dekkende beskrivelse av de prosessuelle forskjellene i straffesporet og det administrative sporet. Særlig forskjellen i beviskravene i sivile saker og straffesaker kan potensielt gi ulikt resultat i en og samme sak.

Samtidig vil forvaltningslovens generelle saksbehandlingsregler og reglene om administrative sanksjoner i lovens kapittel IX bidra til å ivareta rettssikkerheten også for fysiske personer. Departementet vil særlig trekke frem forvaltningsloven § 50 som fastsetter at retten kan prøve alle sider av saken, dersom et vedtak om administrative sanksjoner bringes inn for domstolen. Det innebærer at domstolen kan ta stilling til forvaltningens frie skjønn i hver enkelt sak, slik at det langt på vei blir en fullstendig prøving av saken. Tilsvarende følger også av arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd.

Som påpekt i forvaltningslovens forarbeider, Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3.2, er det imidlertid ikke tilstrekkelig å vise til at forvaltningslovens bestemmelser generelt vil tilrettelegge for rettssikkerhet. Det må foretas en konkret vurdering av hvordan rettssikkerheten kan ivaretas. Når det gjelder overtredelser på arbeidsmiljøområdet, mener departementet at den enkeltes rettssikkerhet vil kunne bli tilstrekkelig ivaretatt av Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet har gjennom kjennskap til regelverket, bransjene og annen spesialkompetanse gode forutsetninger for å vurdere de aktuelle rettslige og faktiske spørsmålene og for å foreta en forsvarlig skjønnsutøvelse.

I denne forbindelse forutsetter departementet også at Arbeidstilsynet utarbeider gode retningslinjer og rutiner særlig med sikte på den enkeltes rettssikkerhet, for eksempel for å sikre at det gis tilstrekkelig veiledning om taushetsretten av hensyn til den enkeltes vern mot selvinkriminering, jf. forvaltningsloven § 48. På generelt grunnlag forutsetter departementet videre at Arbeidstilsynet har gode rutiner for å vurdere hvilke saker som skal politianmeldes og at tilsynsmyndigheten går i dialog med politiet der det er nødvending, jf. også samordningsplikten i forvaltningsloven § 47. Samlet sett er dette forhold som medfører at den enkeltes rettssikkerhet, etter departementets vurdering, vil bli tilstrekkelig ivaretatt, ved innføring av en hjemmel for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr.

Departementet har, etter en avveining av hensynet til effektivitet og rettsikkerhet, kommet til at det foreligger et tilstrekkelig behov for å innføre en hjemmel for å kunne gebyrlegge fysiske personer i arbeidsmiljøloven.

6.8.5 Nærmere om departementets forslag

Innledning

Departementet har gjort noen grep for å ramme inn bestemmelsen på en tydeligere måte, sammenlignet med høringsforslaget. Det foreslås blant annet et skjerpet skyldkrav og justeringer i listen av momenter som skal vektlegges når det skal vurderes om personlig gebyr skal gis, samt ved utmålingen av et slikt gebyr. Disse grepene er også gjort for å understreke bestemmelsens subsidiære karakter og for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet.

Hvilke handlingsnormer skal være omfattet

Departementet er for det første av den oppfatning at det er naturlig å knytte virkeområdet for en gebyrhjemmel overfor fysiske personer til området for Arbeidstilsynets påleggskompetanse etter arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd. På den måten vil bestemmelsen i utgangspunktet få samme virkeområde som hjemmelen for overtredelsesgebyr overfor virksomheter, se § 18-10 første ledd.

Departementet har vurdert hvorvidt virkeområdet bør begrenses utover dette, for eksempel ved at hjemmelen begrenses til brudd på utvalgte bestemmelser innenfor rammen av § 18-6 første ledd. Etter departementets oppfatning kan det imidlertid finnes både bagatellmessige og svært alvorlige brudd på de fleste av bestemmelsene Arbeidstilsynet fører tilsyn med. Dette gjør det vanskelig å foreta en hensiktsmessig avgrensning knyttet til utvalgte bestemmelser. Departementet foreslår derfor at bestemmelsens virkeområde i prinsippet bør omfatte alle bestemmelser som Arbeidstilsynet fører tilsyn med. Departementet viser i denne sammenheng også til at Arbeidstilsynet i sin høringsuttalelse har gitt uttrykk for at muligheten til å ilegge personlig overtredelsesgebyr ikke bør begrenses til utvalgte bestemmelser.

Personkrets

Overtredelsesgebyr skal kunne ilegges den som har plikter, eventuelt er ansvarlig, etter den relevante handlingsnormen, med mindre noe annet er særskilt bestemt. Hvorvidt fysiske personer vil kunne overtre en bestemmelse, avhenger dermed av hvordan handlingsnormen er nærmere utformet. Det vises til forarbeidene til forvaltningsloven i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3:

En administrativ sanksjon retter seg mot en begått overtredelse av plikter (påbud eller forbud) fastsatt i lov eller i forskrift eller individuell avgjørelse gitt med hjemmel i lov, jf. definisjonen gitt i punkt 3.2. Denne plikten kan også kalles en «handlingsnorm». Bestemmelsen om at overtredelse av en slik plikt kan medføre en administrativ sanksjon, kan på sin side kalles en «sanksjonshjemmel». […]

Departementet understreker behovet for at handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utformes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte på hvilke plikter som gjelder og hvem som har plikter etter loven. I mange tilfeller vil handlingsnormen avgjøre hvem som kan ilegges sanksjoner, idet sanksjonshjemmelen ofte nøyer seg med å vise tilbake til den som har plikter, eventuelt er «ansvarlig», etter handlingsnormen. Tilstrekkelig bevissthet om hvem som er adressat for handlingsnormene kan bidra til mer effektiv håndheving av lovgivningen.

De fleste av reglene i arbeidsmiljøloven oppstiller plikter for arbeidsgiver, noe som gjør at ansvaret bør begrenses til den som er å anse som arbeidsgiver etter loven. Arbeidsgiver er i arbeidsmiljøloven § 1-8 andre ledd første punktum definert som «enhver som har ansatt arbeidstaker som nevnt i første ledd». Etter § 1-8 andre ledd andre punktum fremkommer det videre at det «som i denne lov er bestemt om arbeidsgiver, skal gjelde tilsvarende for den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten». Tilsvarende avgrensning er også benyttet i arbeidsmiljøloven § 19-1 som regulerer straffansvaret.

Uttrykket «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten» er innarbeidet i arbeidsmiljølovgivningen og departementet finner det naturlig at kretsen av personer som skal kunne ilegges et personlig overtredelsesgebyr, avgrenses på samme måte.

Med «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten», vises det i første rekke til virksomhetens øverste administrative leder. Begrepet kan imidlertid også favne videre. Rettspraksis viser at flere enn den øverste bedriftsledelsen etter omstendighetene, kan være omfattet. Avgjørelsen av hvorvidt man er å anse som «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten», vil bero på en samlet bedømmelse av hvilken faktisk og rettslig myndighet vedkommende har til selvstendig å treffe avgjørelser om virksomheten, jf. blant annet Rt. 1985 s. 185. Det må likevel avgrenses mot de som har oppgaver med arbeidsledelse, sammenlign arbeidsmiljøloven § 2-3 tredje ledd og Ot.prp. nr. 3 (1975–76) side 36.

Departementet har vurdert hvorvidt en slik avgrensning av bestemmelsen blir for snever, ettersom den ikke omfatter for eksempel eiere eller styremedlemmer. Departementet viser i denne sammenheng til at ansvar for styremedlemmer først og fremst reguleres av selskapslovgivningen. Samtidig viser departementet til at det ved vurderingen av hvem som «i arbeidsgivers sted leder virksomheten», skal legges avgjørende vekt på realitetene og ikke de formelle forholdene. Det vil si at et personlig gebyr skal kunne rettes mot den som reelt sett leder virksomheten, selv om vedkommende formelt ikke har en slik rolle, for eksempel ved at det er benyttet stråmenn i ledende stillinger. På samme måte må det også legges til grunn at, blant annet, eiere og styremedlemmer kan bli ansett for å lede virksomheten, dersom det er realiteten.

KS har stilt spørsmål om flere enn én fysisk person kan bli ilagt ansvar etter bestemmelsen. Departementet vil vise til at begrepet «den som leder virksomheten», som nevnt ovenfor, etter omstendighetene vil kunne omfatte flere personer enn virksomhetens øverste administrative leder. I prinsippet vil det derfor også kunne være aktuelt å ansvarliggjøre flere personer for samme forhold etter en slik bestemmelse.

Skyldkrav

I høringsforslaget la departementet opp til at både forsettlige og uaktsomme overtredelser skulle omfattes. Basert på retningslinjene trukket opp av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6, vurderte departementet at det vil være tilstrekkelig å oppstille et krav om alminnelig uaktsomhet ved ileggelse av overtredelsesgebyr mot fysiske personer på arbeidsmiljøområdet.

Etter å ha gjennomgått høringssvarene er departementet kommet til at et krav om simpel uaktsomhet ikke i tilstrekkelig grad tar opp i seg bestemmelsens subsidiære karakter. KS viser blant annet til at et krav om alminnelig uaktsomhet kan føre til at den enkelte leder blir ansvarliggjort for ukjente feil som underordnede begår, men som den overordnede burde visst om. Departementet presiserer at det ikke er slike situasjoner bestemmelsen primært er ment å ramme. Departementet foreslår derfor at det skal stilles krav om grov uaktsomhet som vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr mot fysiske personer. Uaktsomheten er grov dersom handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse, jf. straffeloven § 23. Ved å skjerpe skyldkravet vil man unngå problemstillingene som skisseres av KS og samtidig sørge for at bestemmelsen er forbeholdt de tilfellene hvor det foreligger kvalifisert klanderverdig adferd.

Gebyrrammen

Det følger av forvaltningsloven § 44 andre ledd at overtredelsesgebyr «kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle (individuell utmåling) innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov».

Departementet legger til grunn at en øvre ramme for fysiske personer bør være lavere enn det som er fastsatt for virksomheter, som er 50 G eller fire prosent av virksomhetens årsomsetning, jf. Prop. 76 L (2023–2024). I høringsnotatet lanserte departementet 25 G (3 100 700 kroner med dagens sats) som et forslag til øvre ramme.

NHO mener denne grensen er for høy og mener saker hvor det er aktuelt å ilegge så store overtredelsesgebyr bør forfølges i straffesporet. Også Maskinentreprenørenes Forbund mener en øvre grense på 25 G er for høy.

Etter departementets syn bør det avgjørende være at den øvre rammen er romslig nok til å sikre at gebyret vil ha tilstrekkelig avskrekkende effekt også i grove og spesielle tilfeller. Det kan for eksempel dreie seg om situasjoner hvor det kan dokumenteres at innehaver av en virksomhet har hatt stor personlig gevinst ved å underbetale sine ansatte og deretter avviklet selskapet. En øvre ramme på 25 G vil gi Arbeidstilsynet tilstrekkelig handlingsrom til å avpasse størrelsen på gebyret etter overtredelsens art og omfang og omstendighetene for øvrig, og departementet fastholder forslaget på dette punktet. Departementet antar at det bare i sjeldne tilfeller vil være behov for å ilegge gebyr i det øvre sjiktet.

Når overtredelsesgebyr mot fysiske personer bør benyttes

Etter departementets oppfatning er det hensiktsmessig å bygge opp en gebyrregel rettet mot fysiske personer etter samme systematikk som gjeldende bestemmelse om overtredelsesgebyr mot virksomheter, det vil si at den utformes som en «kan-regel», kombinert med en angivelse av de mest sentrale momentene som skal vektlegges i vurderingen av om gebyr skal ilegges og utmålingen av eventuelt gebyr.

Forvaltningsloven § 44 tredje ledd gir anvisning på at det ved utmåling av overtredelsesgebyr mot fysiske personer blant annet skal kunne legges vekt på «overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne». Slik departementet ser det, er dette generelle, sentrale momenter som vil gi god veiledning både når det vurderes om gebyr skal ilegges, og ved utmålingen av et eventuelt gebyr. På denne bakgrunn foreslår departementet at de nevnte momentene tas inn i forslaget til lovbestemmelse om overtredelsesgebyr til fysiske personer.

Flere høringsinstanser har i sine innspill gitt uttrykk for at det bør komme frem tydeligere av lovteksten at den er ment å være en sikkerhetsventil. Selv om det innføres en gebyrhjemmel rettet mot enkeltpersoner, legger departementet til grunn at virksomhetene fortsatt skal være det primære «gebyrobjektet». Departementets forutsetning er at overtredelsesgebyr overfor fysiske personer fortrinnsvis vil være aktuelt der tilsynsmyndigheten har rimelig grunn til å tro at sanksjonering av virksomheten vil være utilstrekkelig. Etter departementets syn bør også dette komme til uttrykk i lovteksten, som et moment som skal vektlegges i den skjønnsmessige helhetsvurderingen. Konkret foreslår departementet at det skal fremgå av lovteksten at det i helhetsvurderingen skal legges vekt på «om det er rimelig grunn til å tro at overtrederen har innrettet, eller vil forsøke å innrette, virksomheten på en slik måte at et overtredelsesgebyr mot virksomheten ikke vil ha tilstrekkelig effekt».

Med dette momentet ønsker departementet å signalisere at bestemmelsen primært er rettet mot aktører hvor sanksjoner mot virksomheten ikke vil ha den ønskede effekt, og at bestemmelsen i så måte skal være en sikkerhetsventil. I en situasjon hvor en virksomhet har dårlig økonomi, og står i fare for å bli slått konkurs, er det på det rene at et overtredelsesgebyr rettet mot virksomheten antagelig ikke vil gi den ønskede effekten. Dårlig økonomi eller fare for konkurs er likevel ikke i seg selv tilstrekkelig etter denne vurderingen, det må foreligge noe mer. Det skal også legges vekt på hvorvidt den aktuelle aktøren gjennom handlinger eller unnlatelser har forsøkt å unngå ansvar. For eksempel kan det vektlegges at Arbeidstilsynet har rimelig grunn til å tro at vedkommende har satt inn stråmenn i ledende stillinger, forsøkt å flytte verdier til andre selskaper eller tatt andre grep for å unngå ansvar for den aktuelle virksomheten eller seg selv.

Tilsvarende er det anledning til å vektlegge handlinger eller unnlatelser som Arbeidstilsynet har rimelig grunn til å tro at vedkommende vil komme til å foreta, i et forsøk på å unngå ansvar. Departementet legger til grunn at det i de fleste tilfeller vil være vanskeligere for tilsynsmyndigheten å dokumentere mistanke om handlinger som ligger frem i tid. For såkalte gjengangere, hvor historikken viser at vedkommende tidligere har flyttet verdier mellom virksomheter, avviklet andre selskaper, eller lignende, vil det likevel kunne foreligge tilstrekkelig dokumentasjon.

Forslaget om å innføre en personlig gebyrhjemmel innebærer at Arbeidstilsynet får to parallelle hjemler for ileggelse av overtredelsesgebyr, rettet mot henholdsvis virksomheter og enkeltpersoner. Det innebærer at Arbeidstilsynet, etter omstendighetene, vil kunne utstede et overtredelsesgebyr overfor en virksomhet etter § 18-10, for deretter å ilegge et personlig overtredelsesgebyr for de samme overtredelsene. En slik fremgangsmåte vil som den klare hovedregel ikke være i strid med forbudet mot dobbeltstraff etter EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4, da det er tale om ulike rettssubjekter.

Et ikke helt upraktisk eksempel på en situasjon hvor det vil være naturlig for Arbeidstilsynet å benytte adgangen til å ilegge personlig overtredelsesgebyr, vil være i de tilfellene hvor tilsynet har ilagt et overtredelsesgebyr overfor en virksomhet som det er vanskelig å kreve inn. Dersom tilsynsmyndigheten i en slik situasjon sitter på informasjon som tilsier at ledende aktører i virksomheten, gjennom handlinger eller unnlatelser, har forsøkt å unngå ansvar for virksomheten, vil det kunne være naturlig å vurdere ileggelse av et etterfølgende personlig overtredelsesgebyr overfor vedkommende, så fremt vilkårene for øvrig er oppfylt.

Departementet utelukker heller ikke at det i særlige situasjoner kan være aktuelt å utstede samtidige overtredelsesgebyr rettet mot både virksomheten og enkeltperson(er) for samme forhold, men antar at det i de fleste situasjoner vil være tilstrekkelig at tilsynsmyndigheten nøyer seg med å forfølge ett av de to sporene av gangen. Det vises i denne sammenheng til det grunnleggende kravet om forholdsmessighet ved ileggelse av straff som følger blant annet av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

I høringsnotatet la departementet opp til at momentlisten skulle være veiledende, etter mønster fra forvaltningsloven § 44 tredje ledd, jf. «kan det blant annet legges vekt på». Enkelte høringsinstanser, herunder Maskinentreprenørenes Forbund, har tatt til orde for at det bør fremgå klart av bestemmelsen hvilke vurderingsmomenter som skal vektlegges. Departementet viser til drøftelsen ovenfor under punkt 6.4, hvor det ble konkludert med at momentlisten i § 18-10 andre ledd fortsatt bør være obligatorisk. Departementet legger til grunn at det samme bør gjelde for momentlisten i en ny bestemmelse om personlig gebyr.

Det presiseres at de angitte momentene, på samme måte som etter § 18-10 andre ledd, utgjør en ikke-uttømmende liste, også andre momenter som gjør seg gjeldende i en konket sak kan etter omstendighetene tillegges vekt. Hvordan de ulike momentene vil vektlegges, vil også kunne variere fra sak til sak.

Oppfyllelsesfrist, domstolens prøvingskompetanse, ileggelse av overtredelsesgebyr på stedet, foreldelsesfrist mv.

For ileggelse av overtredelsesgebyr til fysiske personer foreslår departementet at § 18-10 tredje og fjerde ledd skal gjelde tilsvarende. Bestemmelsen i § 18-10 tredje ledd fastsetter at oppfyllelsesfristen som hovedregel er fire uker fra vedtak om overtredelsesgebyr er truffet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom virksomheten går til søksmål for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften. Videre fremgår at retten kan prøve alle sider av saken. Dette er regler som bør gjelde tilsvarende ved ileggelse av overtredelsesgebyr til fysiske personer.

Som det fremgår av punkt 6.6 ovenfor legger departementet frem forslag om å presisere i § 18-10 tredje ledd at Arbeidstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr på stedet for klart konstaterbare overtredelser. En henvisning til tredje ledd i en ny bestemmelse om personlig gebyransvar, vil innebære at også fysiske personer i prinsippet kan ilegges overtredelsesgebyr på stedet. Departementet legger til grunn at det i praksis ikke vil være aktuelt å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr på stedet.

Departementet foreslår også en utvidelse av foreldelsesfristen fra to til fem år for gebyr rettet mot virksomheter, se punkt 6.7. Departementet er av den oppfatning at det også bør gjelde en foreldelsesfrist på fem år for Arbeidstilsynets adgang til å gebyrlegge fysiske personer. De samme hensyn som er trukket frem ovenfor i punkt 6.7.4, gjør seg etter departementets oppfatning også gjeldende overfor den som i «arbeidsgivers sted leder virksomheten».