2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet

Regjeringen har tatt en rekke initiativer for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og styrke Arbeidstilsynet. En sentral del av dette arbeidet er nedfelt i regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og en egen handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren, som ble lagt frem høsten 2022. Arbeidstilsynet skal ha en tydelig tilstedeværelse og synlighet i arbeidslivet. Etaten skal legge til grunn en streng reaksjonsbruk, og i større grad bruke overtredelsesgebyr og politianmelde grov arbeidslivskriminalitet, noe som blant annet er synliggjort i departementets tildelingsbrev til Arbeidstilsynet. Proposisjonen må ses i sammenheng med dette arbeidet. Lovforslagene følger dessuten opp flere anmodningsvedtak fra Stortinget, herunder vedtak 532 (Innst. 196 S (2022–2023)) hvor regjeringen blir bedt om å «gjennomgå og vurdere Arbeidstilsynets hjemler for tilsyn, informasjonstilgang og sanksjonsmuligheter etter arbeidsmiljøloven».

Departementets gjennomgang viser at Arbeidstilsynets eksisterende virkemidler er vidtgående, og at de gjennomgående gir et godt grunnlag for å drive et målrettet og effektivt tilsyn. Dersom Arbeidstilsynet avdekker avvik fra lov- eller forskriftskrav, gir etaten veiledning om forholdet og utferdiger de pålegg som er nødvendig. I de fleste tilfeller er en slik oppfølging tilstrekkelig. Dersom pålegget ikke oppfylles, kan Arbeidstilsynet legge ytterligere press på virksomheten enten ved å fastsette at det skal løpe en tvangsmulkt til forholdet er i orden eller påby at virksomhetens drift helt eller delvis skal stanses inntil pålegget er oppfylt. Disse virkemidlene er i praksis meget effektive. Arbeidstilsynet kan dessuten sanksjonere lovbruddet ved å ilegge virksomheten overtredelsesgebyr eller politianmelde saken. I normalsituasjonen anses denne verktøykassen for å være tilstrekkelig, både hva gjelder effektivitet og fleksibilitet.

Overfor den mest useriøse delen av arbeidslivet, kan imidlertid dagens virkemiddelapparat komme til kort. Det kan for eksempel dreie seg om arbeidsgivere som fortsetter driften i strid med stansingsvedtak, som nekter å gi nødvendige opplysninger eller som bevisst gir uriktige opplysninger. Selv om dette dreier seg om et – relativt sett – fåtall av tilfeller og virksomheter, er det ikke tvil om at de kan gjøre stor skade, både overfor de arbeidstakerne som direkte berøres og for arbeidslivet som sådan, for eksempel ved at seriøse virksomheter utkonkurreres. Departementet sendte på denne bakgrunn flere forslag på høring for å styrke Arbeidstilsynets virkemidler, særlig myntet på situasjoner hvor useriøse og kriminelle aktører mer eller mindre aktivt unndrar seg Arbeidstilsynets ordinære tilsynsvirksomhet.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i og i medhold av arbeidsmiljøloven blir overholdt, jf. arbeidsmiljøloven § 18-1. På særskilte områder kan det imidlertid fastsettes at et annet organ enn Arbeidstilsynet skal være tilsynsmyndighet. For petroleumsvirksomhet på sokkelen, og for nærmere angitte petroleumsanlegg på land, er således tilsynsmyndigheten lagt til Havindustritilsynet. Det samme gjelder for transport og lagring av CO2 på sokkelen, for havbunnsmineralvirksomhet og for havenergivirksomhet. Videre er Luftfartstilsynet tilsynsmyndighet etter arbeidsmiljøloven for flyvende personell i sivil luftfart. Av praktiske hensyn benytter departementet i denne proposisjonen gjennomgående «Arbeidstilsynet» som benevnelse for tilsynsorganet etter arbeidsmiljøloven. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at beskrivelser og forslag om Arbeidstilsynets myndighet i proposisjonen, vil gjelde tilsvarende for Havindustritilsynet og Luftfartstilsynet på deres respektive tilsynsområder.

2.2 Høringen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 2. juli 2024 forslag til endringer i arbeidsmiljøloven m.m. på alminnelig høring, med høringsfrist 15. oktober 2024. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Arbeidsretten

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Finanstilsynet

• Forsvarsbygg

• Havindustritilsynet (tidligere Petroleumstilsynet)

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksmekleren

• Sjøfartsdirektoratet

• Skatteetaten

• Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Statsforvalterne

• Sysselmesteren på Svalbard

• Trygderetten

• Tvisteløsningsnemnda

• Utdanningsdirektoratet

• Økokrim

• Sametinget

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

• Oslo kommune

• Longyearbyen lokalstyre

• Arbeidsforskingsinstituttet (AFI) – OsloMet

• Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde

• Høgskulen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen på Vestlandet

• Institutt for offentlig rett (UiO)

• Institutt for privatrett (UiO)

• Kunsthøgskolen i Oslo

• Norges idrettshøgskole

• Norges musikkhøgskole

• Sámi allaskuvla – Samisk høgskole

• Universitetene

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Innovasjon Norge

• SINTEF

• Universitets- og høgskolerådet

• AFF – Stiftelsen Administrativt Forskningsfond ved Norges Handelshøyskole

• Handelshøyskolen BI Oslo

• By- og regionforskningsinstituttet NIBR

• CMI (Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet)

• Forskningsstiftelsen Fafo

• Frischsenteret

• Høyskolen Kristiania

• Institutt for samfunnsforskning

• Nordlandsforskning

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• Samfunns- og næringslivsforskning

• Stiftelsen Rogalandsforskning

• Transportøkonomisk institutt

• Akademikerne

• ALT-forbundet

• AOF Norge

• Apotekforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL)

• Arbeidssøkerforbundet (AFO)

• Befalets fellesorganisasjon

• Coop Norge SA Hovedkontor

• Den Norske Advokatforening

• Den norske jordmorforening

• Den norske revisorforening

• De samarbeidende organisasjoner

• Elevorganisasjonen (EO)

• Finans Norge

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen KA

• Hovedorganisasjonen Virke

• HR Norge

• IKT-Norge

• Junit

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• LNU – Landsrådet for Norges barn- og ungdomsorganisasjoner

• Luftfartens funksjonærforening

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mental helse

• NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon

• Norce (Norwegian Research Centre AS)

• Norges Bondelag

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Fleridrettsforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité (NIF)

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Lastebileierforbund

• Norges museumsforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Brannvernforening

• Norsk Flygelederforening

• Norsk Flygerforbund

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kabinforening

• Norsk kritikerlag

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Lektorlag

• Norsk Musikkråd

• Norsk Regnesentral

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk sosiologforening

• Norsk teater- og orkesterforening

• Norsk yrkeshygienisk forening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Meierifolks Landsforening

• Norskog

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Economics

• Pelagisk Forening

• Pensjonistforbundet

• Private Barnehagers Landsforbund

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Rådgivende ingeniørers forening

• SAMFO Arbeidsgiverorganisasjon for samvirkeforetak

• Samfunnsbedriftene

• Simployer

• SMB Norge

• Sparebankforeningen i Norge

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Tverga – resurssenter for egenorganisert fysisk aktivitet

• Uføres landsorganisasjon

• Ungt entreprenørskap

• Unio

• Velferdsalliansen

• Voksenopplæringsforbundet (VOFO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettsider, hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill. Departementet har mottatt merknader fra følgende instanser:

• Arbeidstilsynet

• Havindustritilsynet

• Luftfartstilsynet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Skatteetaten

• Statens jernbanetilsyn

• Statens vegvesen

• Økokrim

• Bane NOR SF

• Helse Vest RHF

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bygghåndverk Norge

• Creo

• Det norske maskinistforbund

• Fair Play Bygg Norge

• Hovedorganisasjonen KA

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)

• NHO Byggenæringen

• NITO – Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Taxiforbund og Forum for Taxisentraler

• Næringsalliansen Trøndelag

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Samfunnsbedriftene

• Unio

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

• En person som ikke har oppgitt navn

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsretten

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Domstoladministrasjonen

• Forsvarsbygg

• Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Norsk Skuespillerforbund

2.3 Overordnede innspill fra høringsrunden

Høringsinnspill knyttet til de enkelte forslag og temaer i departementets høringsnotat 2. juli 2024 er gjengitt i forbindelse med gjennomgangen av de konkrete forslagene nedenfor. Her gis en oppsummering av generelle synspunkter fra høringsrunden.

Det klare flertallet av høringsinstansene er positive til at det innføres tiltak som bekjemper useriøse og kriminelle aktører i arbeidslivet.

Arbeidstakersiden er overveiende positive til forslagene i lovproposisjonen, og departementets begrunnelse for disse. LO støtter gjennomgående lovforslagene og ser positivt på departementets initiativ til å styrke Arbeidstilsynets verktøy. LO tar også opp enkelte forhold som ikke er omtalt i departementets høringsnotat, og foreslår blant annet at det tas initiativ til å gjennomgå tilsynsregelverket for sjøfart og at Arbeidstilsynet gis bedre tilgang til registeropplysninger.

En rekke av organisasjonene på arbeidsgiversiden er skeptiske til flere av de fremsatte forslagene og etterlyser et bredere kunnskapsgrunnlag før det innføres endringer i virkemidlene til Arbeidstilsynet. NHO har generelle betraktninger knyttet til Arbeidstilsynets rolle, som de mener primært skal være forebyggende for et godt arbeidsmiljø. NHO er opptatt av at Arbeidstilsynets veiledende rolle ikke må svekkes og er bekymret for at en rekke av forslagene i høringen vil endre tilsynsmetodikken rettet mot seriøse virksomheter. NHO synes også det er problematisk at forslagene er generelt utformet selv om de er myntet på en begrenset gruppe aktører, samtidig som forslagene er av inngripende karakter og gir mye rom for skjønn for tilsynet.

KS viser til at det er viktig å sikre at tiltakene som settes i verk er proporsjonale, effektive og forutsigbare, og er bekymret for at Arbeidstilsynets skjønnsutøvelse vil føre til at også seriøse virksomheter blir omfattet av de foreslåtte endringene. KS understreker betydningen av klare retningslinjer som sikrer at tilsynsmyndighetenes praksis blir forutsigbar og rettferdig, og at praktiseringen av bestemmelsene som foreslås er tydelig avgrenset til det useriøse arbeidslivet.

Spekter trekker frem at Arbeidstilsynets arbeid når det gjelder støtte og veiledning i et omfattende regelverk er vel så viktig som sanksjonshjemler. Spekter peker også på at det å etterforske alvorlig kriminalitet først og fremst må være politiet og påtalemyndighetens oppgave, også på arbeidslivsområdet.

Virke er generelt bekymret for en utvikling der forvaltnings- og tilsynsorganer stadig gis utvidede sanksjonsmuligheter som utfordrer rettssikkerheten.

De fleste offentlige virksomheter som har inngitt høringssvar er positive til forslagene. Arbeidstilsynet viser til at dagens virkemidler i de fleste tilsynssakene er tilstrekkelige, men at de foreslåtte endringene kan bidra til en mer treffende og effektiv bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Økokrim støtter flere av forslagene, men mener Arbeidstilsynet bør utstyres med ytterligere virkemidler enn de som er foreslått i høringen. I høringsuttalelsen kommer Økokrim selv med flere konkrete forslag, herunder forslag om at Arbeidstilsynet bør få mandat til å håndtere lønnstyveri, at Arbeidstilsynet bør få adgang til å fatte vedtak med direkte tvangsgrunnlag, adgang til å forby aktiviteter og adgang til å ta gjenstander i forebyggende forvaring. Politidirektoratet tiltrer i hovedsak høringsuttalelsen til Økokrim.

Regelrådet fremhever at det er positivt at departementet i høringsnotatet har foretatt en helhetlig og grundig gjennomgang av gjeldende rett, relevant statistikk og prinsipielle spørsmål. Regelrådet etterlyser likevel en gjennomgang av hvordan Arbeidstilsynets virkemidler er regulert i andre land og mener også det enkelte steder burde vært vurdert alternative løsninger. Regelrådet peker også på at forslagene stiller store krav til Arbeidstilsynet når det gjelder proporsjonalitet og balanse i reaksjonsnivået.

Rettshjelpsorganisasjonene, som JURK, Jussbuss og Fair Play Bygg Norge er gjennomgående positive til de foreslåtte endringene. Jussbuss peker på at det ikke er tilstrekkelig med utvidede hjemler, det må også bevilges mer ressurser til Arbeidstilsynet så de kan forvalte de nye virkemidlene på en god måte.

Advokatforeningen har over tid vært opptatt av bruken av administrative sanksjoner og har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser på andre områder, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven. Hovedinnvendingen er at rettssikkerheten settes under press. Samme syn gjentas her. Advokatforeningen anbefaler at det settes ned et offentlig utvalg med mandat til å vurdere om det er behov for å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene for ileggelse av administrative sanksjoner i forvaltningssporet.

2.4 Arbeidstilsynets rolle og kompetanse

2.4.1 Arbeidstilsynets tilsynskompetanse

Arbeidstilsynet fører tilsyn med reglene i arbeidsmiljøloven og med forskrifter gitt i medhold av denne, jf. arbeidsmiljøloven § 18-1 første ledd. Etaten fører dessuten tilsyn etter allmenngjøringsloven § 11, utlendingsloven § 27 og anskaffelsesloven § 6. Det følger av disse bestemmelsene at relevante tilsynshjemler i arbeidsmiljøloven §§ 18-6 (påleggskompetansen), 18-7 (tvangsmulkt), 18-8 (stansing) og 18-10 (overtredelsesgebyr) får «tilsvarende anvendelse» ved etatens tilsyn etter de respektive lovene. Utgangspunktet vil derfor være at endringer i disse bestemmelsene i arbeidsmiljøloven vil gjelde tilsvarende for tilsyn også etter de nevnte lovene. I proposisjonen legges det også frem forslag til enkelte nye paragrafer i arbeidsmiljøloven kapittel 18. Departementet legger til grunn at dagens system videreføres, ved at det fastsettes at også de foreslåtte endringene gis tilsvarende anvendelse.

Arbeidstilsynet har dessuten tilsynskompetanse etter bestemmelser i universitets- og høyskoleloven, folkehøyskoleloven og fagskoleloven. Av disse lovene følger det at bestemmelser i arbeidsmiljølovens tilsynskapittel, kapittel 18, «gjelder så langt det passer». Forslagene i denne proposisjonen som berører arbeidsmiljøloven kapittel 18 vil derfor gjennomgående ha tilsvarende virkning for disse lovene.

2.4.2 Arbeidstilsynets rolle og a-krimsamarbeidet

Arbeidstilsynet skal, på et faglig og selvstendig grunnlag, følge opp at virksomhetene ivaretar sitt ansvar etter arbeidsmiljølovgivningen, allmenngjøringsloven og annet regelverk som er tillagt Arbeidstilsynets myndighet.

I Arbeidstilsynets årsrapport for 2024 er det opplyst at myndighetsområdet omfatter over 220 000 virksomheter med 2,9 millioner ansatte i det norske, landbaserte arbeidslivet.

Tilsyn er Arbeidstilsynets viktigste virkemiddel, og i 2024 gjennomførte etaten 12 890 tilsyn. Arbeidstilsynet har, innenfor sitt saksområde, en alminnelig veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. Arbeidstilsynet gir veiledning i forbindelse med tilsyn og gir også veiledning av rent forebyggende karakter. Selvstendige veilednings- og informasjonsaktiviteter er også viktige virkemidler for å bistå arbeidsgivere med å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og sikre at arbeidstakerne har lovlige lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidstilsynets svartjeneste og tilstedeværelse på Servicesentrene for utenlandske arbeidstakere (SUA) er sammen med nettsidene etatens hovedkanaler når det gjelder informasjon og veiledning.

Arbeidstilsynet utøver også flere andre funksjoner som er viktig for det forebyggende arbeidsmiljøet. Etaten har, blant annet, ansvar for å forvalte HMS-kortordninger og godkjenningsordninger i utsatte bransjer som bygg- og anlegg, renhold og bilpleie. Etaten bidrar også med regelverksutvikling og kunnskapsutvikling innenfor sitt område, og har et tett samarbeid med partene i arbeidslivet og andre myndigheter.

Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet beskriver arbeidslivskriminalitet som ulike former for profittmotivert kriminalitet i arbeidslivet. Kriminaliteten skjer på bekostning av arbeidstakeres arbeidsvilkår og rettigheter, men rammer også skattefundamentet og velferdssystemet. Useriøse og kriminelle aktører som utnytter skatte- og trygdeordninger til egen fordel bidrar til å undergrave tilliten til norske myndigheter og velferdssystemet.

A-krimsamarbeidet ble opprettet i 2015 og er et formalisert og tverretatlig samarbeid mot arbeidslivskriminalitet som omfatter Arbeidstilsynet, NAV, politiet og Skatteetaten. Formålet med a-krimsamarbeidet er å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet gjennom felles operativ innsats. Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet styrer a-krimsamarbeidet gjennom felles føringer i etatenes tildelingsbrev og eventuelle oppdragsbrev.

De tverretatlige a-krimsentrene er en viktig del av innsatsen mot arbeidslivskriminalitet. Det er i dag åtte a-krimsentre spredt rundt i landet. Det er også lokale a-krimsamarbeid i fire områder som ikke dekkes av et senter. I tillegg til innsatsen som skjer i sentrene og de lokale samarbeidene, har etatenes linjer (fagmiljø) et sentralt ansvar for måloppnåelse i innsatsen mot arbeidslivskriminalitet.

2.4.3 Arbeidstilsynets kontroll og reaksjonsapparat

Tilsynshjemlene i arbeidsmiljøloven kapittel 18 kan systematisk plasseres i to grupper: bestemmelser om kontroll og bestemmelser om reaksjon.

Bestemmelsene om kontroll regulerer Arbeidstilsynets myndighet til å undersøke og kontrollere at lovens krav overholdes, og består av Arbeidstilsynets inspeksjonsmyndighet (§ 18-4) og Arbeidstilsynets rett til å kreve opplysninger (§ 18-5).

Til den andre gruppen hører reglene om tilsynsmyndighetens reaksjonsapparat, i form av ulike forvaltningstiltak, som kan iverksettes av Arbeidstilsynet når et ulovlig forhold avdekkes. Det omfatter Arbeidstilsynets rett til å gi pålegg og fatte andre enkeltvedtak (§ 18-6), til å fatte vedtak om tvangsmulkt (§ 18-7) og til å påby stans av virksomhet (§ 18-8). Slike reaksjoner er «fremoverrettet», det vil si at de har som formål å sørge for at et lovstridig forhold opphører.

Arbeidstilsynet kan også ilegge en virksomhet overtredelsesgebyr, som er en administrativ sanksjon, når tilsynet avdekker alvorlige brudd på regelverket (§ 18-10). Overtredelsesgebyr er «tilbakeskuende», i den forstand at det en «straffereaksjon» for et lovbrudd begått tilbake i tid.

Brudd på flere av arbeidsmiljølovens bestemmelser, og pålegg gitt i medhold av arbeidsmiljøloven, er i tillegg straffesanksjonert, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 19. Straffeansvaret retter seg både mot innehaver av virksomhet, arbeidsgiver og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten. Videre kan arbeidstaker straffes ved uaktsom overtredelse av visse deler av loven. Foretak kan straffes etter reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 27 og 28. Det er også straffbart å hindre Arbeidstilsynet adgang til de steder som er omfattet av loven, unnlate å yte pliktig bistand eller unnlate å gi opplysninger som anses nødvendig for tilsynet, jf. arbeidsmiljøloven § 19-4. Arbeidstilsynet skal rutinemessig politianmelde tilfeller av grov arbeidslivskriminalitet og lovovertredelser hvor overtredelsesgebyr ikke vil ha tilstrekkelig effekt som sanksjon.

2.5 Situasjonen i andre nordiske land

2.5.1 Innledning

I 2013 ble det gjennomført en nordisk pilotstudie av arbeidstilsynene i Norge, Sverige, Danmark og Finland knyttet til arbeidstilsynenes roller, strategier og redskaper i arbeidet mot sosial dumping, (Eldring m.fl., Arbeidstilsynenes roller, strategier og redskaper i arbeidet mot sosial dumping: En nordisk pilotstudie (2013)). I rapporten beskrives at:

Det danske Arbejdstilsynet, den finske Arbetarskyddsförvaltningen, det norske Arbeidstilsynet og det svenske Arbetsmiljöverket har alle som hovedoppgave å føre tilsyn med arbeidsmiljøloven i de ulike landene. I en komparativ studie av lovgivning og praksis for arbeidstilsynene i Norden, konkluderes det med at det hovedbildet er at det er svært mange likheter mellom landene – selv om studien også identifiserer en rekke forskjeller når det gjelder både administrasjon, organisering, lovverkets innretning og omfang og ulikheter i reguleringer på en rekke områder. I Danmark, Norge og Sverige er arbeidstilsynet underlagt arbeidsdepartementene, med en utenforliggende sentral enhet/direktorat som igjen har regionenheter/tilsyn. Finland har ikke en egen arbeidstilsynsmyndighet (som i de andre landene); her er ansvaret delt mellom Social- og helsovårdsministeriet og «regionförvaltningsverken» gjennom «ansvarsområden för arbetarskyddet.» Det finske arbeidstilsynet har også et bredere ansvar enn tilsynene i de andre landene, med tilsynsansvar også for nesten alle arbeidsrettslige reguleringer.

Overvåking av HMS på arbeidsplassen har tradisjonelt vært tilsynenes hovedoppgave i alle landene. Samtidig har oppmerksomheten mot bransjer med mye bruk av utenlandsk arbeidskraft, særlig gjennom utstasjonering, vært jevnt økende.

Videre konkluderes det med at når det gjelder oppfølgingssystemene for arbeidstilsynslovgivningen er det store variasjoner mellom landene. I alle landene har arbeidstilsynene verktøy for å håndtere overtredelser av arbeidsmiljøregelverket, men når det gjelder hvor strenge og effektive disse er, er det store variasjoner mellom landene.

2.5.2 Sverige

Arbetsmiljöverket i Sverige er en statlig etat underlagt Arbetsmarknadsdepartementet.

Arbetsmiljöverket er tilsynsmyndighet for arbeidsmiljø, arbeidstid og utstasjonering, samt markedskontroll og miljø. Ifølge årsrapporten for 2024 er Arbetsmiljöverkets oppdrag å sikre et trygt arbeidsmiljø, forebygge sykdom og alvorlige ulykker på arbeidsplassen, blant annet gjennom tilsyn og kommunikasjon med arbeidsgivere. Arbetsmiljöverket arbeider også aktivt, dels i samarbeid med flere andre svenske myndigheter, for å motvirke arbeidslivskriminalitet. Det har vært et økende fokus på bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og sosial dumping de siste årene.

Arbetsmiljöverket har rett til å innhente de opplysninger og dokumenter, samt foreta de undersøkelser som er nødvendige for å gjennomføre tilsyn. Tilsynsmyndigheten skal også gis adgang til arbeidsplassen for å gjennomføre tilsyn og foreta nødvendige undersøkelser. Politiet skal yte den bistand som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten kan gjennomføre tilsyn.

Dersom et tilsyn avdekker avvik fra arbeidsmiljølovgivningens krav, kan arbeidsgiver få pålegg om å utbedre de kritikkverdige forholdene (föreläggande), få forbud mot en viss aktivitet (for eksempel å bruke en ureglementert maskin) samt anmelde forholdet til politiet. Sistnevnte gjøres vanligvis dersom det finnes mistanke om alvorlige brudd på arbeidsmiljølovgivningen. Både förelaggande og forbud kan kombineres med tvangsmulkt (vite). Tvangsmulkten kan fastsettes som et engangsbeløp eller som en løpende betalingsforpliktelse.

Arbetsmiljöverket har også hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr (sanksjonsavgift). En sanksjonsavgift skal ilegges overfor arbeidsgiver, hvilket inkluderer både fysiske og juridiske personer. Arbetsmiljöverket har ikke anledning til å ilegge sanksjonsavgift «på stedet». Avgifter fastsettes individuelt eller etter faste satser, avhengig av overtredelsen. Etter en lovendring i 2014 ble det, av effektivitetshensyn, åpnet for å ilegge sanksjonsavgift på opp mot 1 million svenske kroner for brudd på regler som tidligere kun var straffesanksjonert. Gjennomsnittlig størrelse på ilagt sanksjonsavgift ligger betydelig lavere og utgjorde omtrent 50 000 svenske kroner i 2024.

2.5.3 Danmark

Arbejdstilsynet i Danmark er en statlig etat underlagt Beskæftigelsesministeriet. I medhold av den danske arbejdsmiljøloven § 72 er det Arbejdstilsynet som fører tilsyn med at bestemmelsene i loven og tilhørende forskrifter overholdes. Arbejdstilsynet har også ansvar for å føre tilsyn med blant annet utstasjoneringsloven. I tillegg til å føre tilsyn med virksomhetene, inngår det som en del av Arbejdstilsynets hovedoppgave å veilede virksomhetene. Etatens tre kjerneoppgaver er ifølge årsrapporten for 2023 i) tilsyn, ii) kommunikasjon og iii) regulering og arbeidsmiljøutvikling.

Arbejdstilsynet har som ledd i tilsynet, og uten rettskjennelse, adgang til offentlige og private arbeidssteder. Om nødvendig kan Arbejdstilsynet skaffe seg assistanse fra politiet for å oppnå adgang. Arbejdstilsynets medarbeidere har videre myndighet til uten rettskjennelse å kreve tilgjengelig dokumentasjon utlevert og foreta fotografiske opptak, samt ta med seg prøver til nærmere undersøkelser. Arbejdstilsynet har ikke uten rettskjennelse adgang til å føre tilsyn med arbeid av ikke-ervervsmessig karakter, som utføres av en person i dennes private bolig, kjøretøy, mv.

Dersom et tilsyn avdekker avvik fra regelverket kan Arbejdstilsynet gi påbud med frist, påtale, undersøkelsespåbud og strakspåbud. Hvis det er en overhengende, betydelig fare for arbeidstakernes eller andres sikkerhet og helse, kan det ilegges et strakspåbud om stans av arbeidet frem til det er fullt forsvarlig å gjenoppta dette. Et påbud med frist innebærer at arbeidet kan fortsette, men at virksomheten skal finne en permanent løsning på problemet innen en fastsatt frist. En påtale innebærer at Arbejdstilsynet formelt fastslår at virksomheten har overtrådt arbeidsmiljølovgivningen, men uten at virksomheten av den grunn pålegges en konkret handleplikt. Det kan for eksempel være fordi virksomheten har mottatt høring (forhåndsvarsel) om mulig vedtak, og deretter retter forholdet i høringsfasen. Et undersøkelsespåbud innebærer at arbeidsgiver skal foreta undersøkelser, prøver og besiktigelser, eventuelt ved bruk av sakkyndige, for å konstatere om arbeidsforholdene er fullt forsvarlige. Arbejdstilsynet kan gi undersøkelsespåbud når det er konkret mistanke om lovovertredelse i en virksomhet og som ledd i en mer generell undersøkelse eller løpende kontroll av forholdene i en bransje eller lignende.

Ved oppståtte arbeidsmiljøproblemer, eller mistanke om slike problemer, kan Arbejdstilsynet også tilby virksomhetene et «avtaleforløp», som innebærer at virksomheten forplikter seg til å yte en ekstra innsats for å løse problemene, med mulighet til bistand fra Arbejdstilsynet.

Arbejdstilsynet kan også utstede administrative bøter og anmelde et ulovlig forhold til politiet. Administrative bøter kan kun brukes i bestemte sakstyper, hvor det er tale om en klar overtredelse, hvor det foreligger en klar rettspraksis på området og hvor mottakeren av boten ikke har motsatt seg at saken avgjøres på den måten. Ifølge Arbejdstilsynets årsrapport var gjennomsnittlig bøtestørrelse i 2023 på 60 991 danske kroner. Hvis mottakeren av en administrativ bot opplyser at vedkommende ikke ønsker å betale denne, sender Arbejdstilsynet i stedet en anmeldelse til politiet. Politianmeldelse er i utgangspunktet forbeholdt grove overtredelser av arbeidsmiljølovgivningen samt de tilfellene hvor virksomhetene ikke retter seg etter Arbejdstilsynets påbud.

2.5.4 Finland

Arbetarskyddsförvaltningen, som i dag består av fem regionale forvaltningsverk og er underlagt Social- och hälsovårdsministeriet, er den overordnede organisasjonen som administrerer og koordinerer arbeidet med arbeidsmiljø og sikkerhet i Finland. I løpet av 2026 går Finland imidlertid over fra organiseringen i fem selvstendige forvaltningsmyndigheter til ett nasjonalt embetsverk som de riksdekkende tilsynene skal være underlagt.

Arbetarskyddsmyndigheten er den operative myndigheten og overvåker at bestemmelsene om sikkerhet og helse på arbeidsplassen overholdes. Arbetarskyddsmyndigheten utfører ofte tilsyn risikobasert, og tilsynsmetodene varierer fra veiledning og rådgivning til bruk av tvangsmidler.

Når det gjelder tilgang til arbeidssted, følger det av tilsynslagen at Arbetarskyddsmyndigheten, så langt som utførelsen av tilsynet krever det, skal ha tilgang til steder der arbeid utføres, eller der det er rimelig grunn til å tro at arbeid utføres. De skal også ha tilgang til andre lokaler som arbeidsgiveren i henhold til lovgivningen Arbetarskyddsmyndigheten fører tilsyn med er forpliktet til å stille til arbeidstakernes disposisjon, samt til steder der produkter som er ment å bli brakt i omsetning eller overført til bruk, enten produseres, lagres eller stilles ut.

Med hensyn til tilgang til informasjon, slår tilsynslagen fast at Arbetarskyddsmyndigheten har rett til å innhente fra arbeidsgiver de dokumentene vedkommende er pålagt å utarbeide eller oppbevare i henhold til regelverket myndigheten fører tilsyn med, og å innhente andre opplysninger om forhold som arbeidsgiver er pålagt å utarbeide, lagre eller oppbevare i en annen form enn skriftlig.

Loven slår også fast at Arbetarskyddsmyndigheten har rett til å innhente redegjørelser fra arbeidsgiveren også om forhold knyttet til arbeidet, arbeidsmiljøet og arbeidsklimaet som påvirker arbeidstakernes sikkerhet og helse, samt eventuelle vesentlige planer som påvirker arbeidsplassens konstruksjon, arbeids- og produksjonsmetoder.

Inspektørene i Arbetarskyddsmyndigheten kan gi instruksjoner (som i finsk rett er mildere enn «pålegg») i alle saker som omfattes av myndighetens tilsyn. Pålegg og en eventuelt bindende beslutning kan bare gis i visse lovbestemte saker. Myndigheten kan kreve at arbeidsgiver og andre parter retter forhold som er i strid med regelverket. Da gis arbeidsplassen en bindende beslutning og en tidsfrist for gjennomføring av vedtaket.

Arbetarskyddsmyndigheten kan videre treffe vedtak som forbyr bruk av maskiner, arbeidsredskaper eller andre tekniske enheter eller arbeidsmetoder, hvis disse utgjør en fare for liv eller helse (bruksforbud).

Arbetarskyddsmyndigheten har også mulighet til å ilegge et overtredelsesgebyr (försummelseavgift) ved brudd på utsendingsloven og loven om bestilleransvar. Etter utsendingsloven kan overtredelsesgebyret ilegges en fysisk person bare hvis vedkommende forsettlig eller uaktsomt har unnlatt å oppfylle den aktuelle forpliktelsen. Slik departementet har forstått det, står man i henhold til loven om bestilleransvar friere til også å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr.

Ved fastsettelse av overtredelsesgebyret tas det hensyn til arten, omfanget og eventuelt gjentakelse av uaktsomheten. Størrelsen på gebyret er normalt mellom 1 000 og 24 420 EUR, men kan i noen tilfeller være opptil 79 380 EUR.

Arbetarskyddsmyndigheten kan også politianmelde brudd på de lovene de fører tilsyn med, eller forhold som faller inn under straffeloven.

2.6 EØS-retten og forvaltningsloven som rettslige rammer

2.6.1 EØS-retten

Arbeidsmiljøloven gjennomfører flere EU-rettsakter på arbeidsrettens område, som er tatt inn i EØS-avtalen. Det EØS-rettslige utgangspunktet er at medlemsstatene har prosessuell og organisatorisk autonomi. Det innebærer at det er opp til statene selv å bestemme formen og midlene for gjennomføring av sine EØS-forpliktelser.

Dette utgangspunktet modereres imidlertid av ulovfestede prinsipper i EØS-retten og eventuelt konkrete forpliktelser i forordninger eller direktiver. EU-domstolen har utviklet flere uskrevne prinsipper som stiller krav til saksbehandlingen i offentlig forvaltning, og som dermed begrenser medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi. Som hovedregel kan man trolig gå ut fra at de kravene til nasjonal forvaltningsrett som EU-domstolen har utviklet i EU-rettslig sammenheng, gjelder tilsvarende i EØS-retten.

Lojalitetsprinsippet og forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering utgjør, sammen med generelle betraktninger om EØS-rettens effektivitet, grunnlaget for ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet. Prinsippene innebærer i korthet at beskyttelsen av EØS-rettigheter ikke skal være mindre gunstig enn reglene som gjelder for håndheving av tilsvarende nasjonal lovgivning (ekvivalensprinsippet), og heller ikke gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettighetene som EU-retten beskytter (effektivitetsprinsippet).

Dersom den aktuelle EU-rettsakten ikke fastsetter mer spesifikke bestemmelser om sanksjonering, følger det gjerne av rettsakten at medlemsstatene skal sikre effektive sanksjoner ved overtredelse av de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene. Slike sanksjoner skal være «virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende». Ordlyden er vid, og gir på den måten medlemsstatene en betydelig skjønnsmargin til selv å vurdere hva som er effektive sanksjoner. Kravet om at sanksjonene skal «stå i forhold til overtredelsen», er et uttrykk for det generelle kravet om proporsjonalitet i EØS-retten. Kort fortalt innebærer kravet om proporsjonalitet at det aktuelle tiltaket må være egnet til å oppnå formålet, samt at tiltaket ikke må gå lenger enn nødvendig.

Ekvivalens- og effektivitetsprinsippet, sammen med kravet om proporsjonalitet og eventuelle spesifikke bestemmelser om håndheving i aktuelle rettsakter, kan etter omstendighetene sette rammer for hvilke tilsyns- og sanksjonshjemler Norge kan innføre uten å komme i konflikt med EØS-retten.

Departementet vurderer at forslagene som legges frem i denne proposisjonen er i tråd med EØS-avtalen.

2.6.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven inneholder generelle sakbehandlingsregler som gjelder for Arbeidstilsynets reaksjonsbruk og myndighetsutøvelse. Det vises til lovens kapittel II og III som gjelder generelt, men også kapittel IV og VI som inneholder regler for behandling av enkeltvedtak. Kapittel IX fastsetter særlige regler om administrative sanksjoner.

Reglene i kapittel IX i forvaltningsloven bygger i stor grad på Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Sanksjonsutvalgets forslag ble fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016).

Det er naturlig å trekke et skille mellom administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak, slik det også er gjort i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 3.2. De generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kommer til anvendelse for både administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak. De særlige reglene i forvaltningsloven kapittel IX kommer, som det klare utgangspunkt, imidlertid bare til anvendelse for administrative sanksjoner.

Administrative sanksjoner er legaldefinert i forvaltningsloven § 43 andre ledd:

Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.

Definisjonen av administrativ sanksjon er altså knyttet direkte til det autonome straffebegrepet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Som påpekt i Prop. 62 L (2015–2016) er meningen at straffebegrepet i EMK, slik dette er fastlagt i praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), skal være avgjørende for rekkevidden av begrepet administrativ sanksjon. I arbeidsmiljøloven kapittel 18 er overtredelsesgebyr etter § 18-10 å anse som en administrativ sanksjon. De øvrige reaksjonene som ilegges av Arbeidstilsynet knyttet til lovbrudd, men som ikke er administrative sanksjoner, kan betegnes som andre forvaltningstiltak. Det gjelder for eksempel pålegg og tvangsmulkt, men også vedtak om stans.

Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX fastsetter en rekke plikter for forvaltningen i forbindelse med behandlingen av saker om administrative sanksjoner. Det inkluderer en plikt til samordning av sanksjonssaker (§ 47), en plikt til å orientere om taushetsrett i tilknytning til selvinkrimineringsvernet (§ 48) og en plikt til å underrette om sakens utfall, også når det ikke ilegges sanksjon (§ 49). I tillegg er det gitt en bestemmelse om at domstolene skal prøve alle sider av vedtak om administrative sanksjoner, inkludert forvaltningens skjønnsmessige vurderinger (§ 50).

Videre inneholder kapitlet en særskilt regulering av enkelte typer administrative sanksjoner, henholdsvis overtredelsesgebyr (§ 44) og administrativt rettighetstap (§ 45). Det finnes også andre typer administrative sanksjoner enn de som er nevnt i §§ 44 og 45, for eksempel tap av offentlig ytelse, formell advarsel og visse typer vedtak om administrativ inndragning. De generelle reglene i kapittel IX vil komme til anvendelse også for slike reaksjoner, dersom de kan defineres som en administrativ sanksjon etter § 43.

Forvaltningsloven § 46 regulerer administrative sanksjoner rettet mot foretak. Bestemmelsen fastsetter hvilke krav til subjektiv skyld som gjelder ved ileggelse av administrative sanksjoner rettet mot foretak, og gir retningslinjer for om et foretak skal sanksjoneres og for utmålingen. Forvaltningsloven § 47 fastsetter en plikt for forvaltningsorganet til å samordne forfølgningen med påtalemyndigheten. Tilsvarende samordningsplikt for påtalemyndigheten følger av straffeprosessloven § 229 tredje ledd. Formålet med samordningsplikten «er å legge til rette for at dobbeltforfølgning unngås i sanksjonssaker, noe som igjen sikrer et passende samlet reaksjonsnivå mot lovbrudd og at belastningen ved gjentatt straffeforfølgning unngås», jf. Prop. 62 L (2015–2016) side 200.

Et hovedformål med å innføre fellesreglene i kapittel IX var å legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til bruk av administrative sanksjoner og sikre at overordnede rettssikkerhetsgarantier blir ivaretatt.

Det følger av forvaltningsloven § 1 første punktum at bestemmelsene i forvaltningsloven gjelder så langt annet ikke er bestemt i eller i medhold av lov. Dette gjelder også for bestemmelsene i kapittel IX. Fravikende regler i den enkelte særlov vil dermed normalt gå foran fellesreglene i forvaltningsloven kapittel IX. I forarbeidene er det imidlertid forutsatt av hensyn til en enhetlig regulering og et oversiktlig, samlet lovverk, at det ikke bør fastsettes særregler for administrative sanksjoner som fraviker forvaltningslovens regler, med mindre det foreligger særlige grunner. Der spørsmålet bare dreier seg om å supplere forvaltningslovens regler, og ikke fravike dem, gjelder ikke tilsvarende tungtveiende hensyn, se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 8.4.4.

Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX er i stor grad en lovfesting av regler som uansett gjelder, enten i kraft av internasjonale konvensjoner som er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, ved at de gjelder som ulovfestet rett eller ved at tilsvarende krav følger av Grunnloven. For en nærmere redegjørelse for forholdet mellom forvaltningslovens alminnelige regler om administrative sanksjoner og annen regulering vises det til omtalen av dette i Prop. 62 L (2015–2016), særlig særmerknadene til § 43 på side 194– 195 og omtalen under punkt 8.4.