9 Forvaltning av verneområder

9.1 Overordnet om forvaltning av verneområder

9.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte departementet at ved områdevern etter naturmangfoldloven forutsettes det at det oppnevnes en «forvaltningsmyndighet» for det enkelte verneområde. For verneområder etter naturmangfoldloven som i sin helhet ligger innenfor én kommune, er det vanlig praksis at kommunen tilbys å være forvaltningsmyndighet. For områder som strekker seg over flere kommuner, Ramsar-områder, eller der kommunen selv ikke ønsker å være forvaltningsmyndighet, legges forvaltningsmyndigheten normalt til Statsforvalteren. For nasjonalparker og andre store verneområder er det opprettet nasjonalparkstyrer eller verneområdestyrer, som består av representanter fra de berørte kommunene, fylkeskommunen og Sametinget, der det er aktuelt. For Lopphavet marine verneområde, som er Norges hittil største marine verneområde, er det opprettet et verneområdestyre til å forvalte området.

Departementet ga uttrykk for at verneområdeforvaltningen innenfor 12 nautiske mil ikke er et regime som uten videre kan videreføres for havområdene utenfor territorialfarvannet. Departementet viste til at disse havområdene er utenfor kommunenes og fylkeskommunenes administrative område, og Statsforvalteren vil normalt heller ikke utøve myndighet i disse områdene. Selv om lokale interesser også kan være aktuelle i disse områdene, ikke minst i overgangen mellom territorialfarvannet og 200-milssonene, pekte departementet på at det primært er nasjonale hensyn som gjør seg gjeldende i forvaltningen. Departementet foreslo derfor at Miljødirektoratet bør være ansvarlig myndighet for forvaltningen av verneområder etter den nye loven.

Departementet uttalte at det kan være aktuelt at Miljødirektoratet oppretter et rådgivende utvalg for forvaltningen av verneområdene. I dette utvalget kan blant annet berørte sektormyndigheter, som Fiskeridirektoratet, Sokkeldirektoratet, Forsvarsbygg mv. være aktuelle deltakere.

9.1.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet støtter den skisserte modellen for ansvarsfordeling, hvor direktoratet er foreslått å ha en betydelig rolle i forvaltningen av de nye marine verneområdene. Direktoratet peker på at oppgavene vil være omfattende og reise mange nye problemstillinger i forhold til det ansvaret de har i dag etter naturmangfoldloven, og at en viktig faktor for en vellykket forvaltning av disse verneområdene vil være at direktoratet tilføres nødvendig midler og ressurser. Statsforvalteren i Trøndelag mener også at det viktig med økte ressurser til oppfølging av nye marine verneområder.

WWF mener det er naturlig at forvaltning av verneområder blir en statlig oppgave, og at det også er betryggende da direktoratet har et helhetlige miljøperspektiv og er vant til å arbeide med bevaring av natur.

NIVA er enig i at Miljødirektoratet bør bli ansvarlig for forvaltning av verneområder, men vil legge til at Kystverket på bakgrunn av sitt ansvarsområde bør inngå i et rådgivende utvalg.

Fiskebåt har ingen motforestillinger mot at forvaltningsansvaret tillegges Miljødirektoratet, men mener det bør være Fiskeridirektoratet dersom det er marine verneområder som i all hovedsak har betydning for fiskeflåten. Fiskeridirektoratet mener det bør vurderes om det skal opprettes styrer eller rådgivende grupper med deltagelse fra relevante myndigheter. Pelagisk forening mener at dersom Miljødirektoratet stifter et rådgivende utvalg, bør det lovfestes at sektormyndigheter som Fiskeridirektoratet skal delta.

Miljødirektoratet støtter vurderingen om at det kan være aktuelt at det opprettes et rådgivende utvalg for forvaltningen av verneområdene. Direktoratet viser til at for vern etter naturmangfoldloven blir det for marine verneområder tatt inn en bestemmelse i verneforskriften for det enkelte området om at forvaltningsmyndigheten kan opprette et rådgivende utvalg. Dersom det er tenkt ett rådgivende utvalg for alle verneområder opprettet med hjemmel i den nye loven, mener direktoratet at det bør vurderes om det skal tas inn en egen bestemmelse om dette direkte i loven.

9.1.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at utgangspunktet bør være at Miljødirektoratet vil bli ansvarlig myndighet for forvaltningen av verneområder som opprettes etter havvernloven. Der lovforslaget kapittel 4 gir «departementet» hjemmel til å utføre ulike forvaltningsoppgaver, vil derfor disse oppgavene normalt bli delegert til Miljødirektoratet. Som forvaltningsmyndighet vil Miljødirektoratet blant annet ha ansvar for skjøtsel av verneområdet og for å behandle søknader om tillatelse og dispensasjon m.m. Myndigheten til å forvalte verneområdene blir på denne måten lagt til fagmyndigheten på sentralt nivå, med mulighet for klage på aktuelle vedtak til departementet. Miljødirektoratet kan også ilegges andre oppgaver gjennom verneforskriften for det enkelte området. Dette kan for eksempel være ansvaret for å utarbeide en forvaltningsplan.

Departementet peker samtidig på at det kan oppstå tilfeller der det likevel kan være naturlig at eksempelvis Statsforvalteren eller et verneområdestyre blir forvaltningsmyndighet for verneområder etter den nye loven. Dette kan særlig gjelde der et sammenhengende område i all hovedsak ligger innenfor territorialfarvannet og et lite areal ligger utenfor. For å tilrettelegge for at forvaltningsmyndigheten i disse tilfellene kan delegeres til eksempelvis et verneområdestyre, foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn som ny § 20 i lovforslaget:

«Departementet kan bestemme at et særskilt oppnevnt organ er forvaltningsmyndighet for et verneområde opprettet med hjemmel i loven her.»

Departementet vurderer fortsatt at det kan være aktuelt å opprette et rådgivende utvalg for forvaltningen av verneområdene. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å innta en bestemmelse om dette direkte i loven. Som nevnt i høringsnotatet kan aktuelle deltakere for eksempel være Fiskeridirektoratet, Sokkeldirektoratet, Forsvarsbygg mv. I spesielle tilfeller kan det også være aktuelt å involvere Riksantikvaren mv. Det kan også være aktuelt å bytte litt på deltakere i saker der en trenger særlig kompetanse.

9.2 Restaurering og skjøtsel i verneområder

9.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget § 16 foreslo departementet å innta en egen bestemmelse om restaurering og skjøtsel. Bestemmelsens første ledd første punktum fastslår at departementet kan foreta restaurering og skjøtsel. Departementet understrekte at bestemmelsen gir adgang til å foreta alle tiltak for å gjenoppbygge, opprettholde eller på annen måte oppnå den naturtilstand som er formålet med vernet, men at den konkrete utformingen av formålet i den enkelte verneforskrift vil være styrende for hvilke tiltak som kan utføres.

Etter naturmangfoldloven § 47 andre ledd andre punktum kan skjøtselstiltak som innebærer høsting av naturlige ressurser eller en vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til, ikke skje med hjemmel i bestemmelsen. Departementet vurderte det imidlertid ikke som hensiktsmessig å inkludere en tilsvarende begrensning i høringsforslaget § 16. Det ble mellom annet vist til at bakgrunnen for den aktuelle begrensningen i naturmangfoldloven § 47 er hensynet til grunneiere og rettighetshavere, som i mindre grad gjør seg gjeldende utenfor territorialfarvannet hvor det ikke er private grunneiere.

I høringsnotatet pekte departementet på at dersom restaurerings- eller skjøtselstiltak berører rettigheter i verneområdet, skal rettighetshaveren så vidt mulig varsles på forhånd, jf. høringsforslaget § 16 andre ledd første punktum. Endelig viste departementet til at det fremgår av andre ledd andre punktum at økonomiske fordeler ved gjennomføring av skjøtselstiltak tilfaller rettighetshaveren.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet støtter forslaget om en klar hjemmel for skjøtsel og restaurering, og videre at det ikke settes noen begrensinger i loven med tanke på omfang og forhold til naturtilstanden på vernetidspunktet. Direktoratet mener at det bør være mulig å gjennomføre tiltak som endrer naturtilstanden slik den var på vernetidspunktet dersom det er nødvendig for å oppnå den naturtilstand som er formålet med vernet, og at det også bør være mulig å høste for eksempel fremmede arter.

Miljødirektoratet viser til at det i første ledd blir vist til «naturtilstanden», og at forarbeidene bør kommentere nærmere hva det betyr at bestemmelsen viser til «naturtilstanden» og ikke kun verneformålet. Direktoratet peker på at et av målene for områdevern i høringsforslaget § 4 er å bidra til bevaring av kulturhistoriske verdier, og at slik ordlyden er i høringsforslaget § 16 vil bestemmelsen ikke kunne hjemle skjøtsel og restaurering av kulturhistoriske verdier. Direktoratet bemerker at i marine verneområder som opprettes med hjemmel i naturmangfoldloven, er det vanlig å ta inn en egen bestemmelse om at forvaltningsmyndigheten etter søknad kan gi dispensasjon til istandsetting, skjøtsel og vedlikehold av kulturminner.

Miljødirektoratet peker på at en bestemmelse tilsvarende naturmangfoldloven § 47 femte ledd ikke er tatt inn i høringsutkastet. Bestemmelsen sier at beslutninger om å iverksette skjøtselstiltak ikke er enkeltvedtak. Direktoratet mener at det ved omfattende skjøtsel og restaurering som berører en rettighetshaver vil kunne virke urimelig at det ikke gis forhåndsvarsel og klagerett, og at det derfor bør presiseres i forarbeidene at en tolkning av forvaltningsloven vil være avgjørende for om en slik beslutning skal anses som enkeltvedtak eller ikke.

Miljødirektoratet mener også at det bør sies noe i forarbeidene om forholdet mellom høringsforslaget § 16 og annen lovgivning. Direktoratet viser til at det etter omstendighetene kan være aktuelt at forvaltningsmyndigheten i forbindelse med skjøtsel og restaurering må innhente tillatelse etter annet regelverk.

Juridisk klimaforening er veldig positive til bestemmelsen, og mener at departementet har en plikt etter naturavtalen til å foreta restaurering i verneområder.

9.2.3 Departementets vurderinger

Forvaltning av verneområder har stor betydning for hvordan naturens mangfold ivaretas innenfor disse områdene. Forvaltningen må skje på en slik måte at formålet med vernet opprettholdes, og at bruken av området er forenlig med vernet. Ved områdevern etter naturmangfoldloven har skjøtsel vært et viktig verktøy for å få til dette. Som nevnt i høringsnotatet har betydningen av restaureringstiltak fått økt oppmerksomhet de siste årene. Overgangen mellom skjøtsel og restaurering kan være glidende. Departementet mener på denne bakgrunn at havvernloven bør ha en klar hjemmel for restaurering og skjøtsel, som et verktøy for forvaltning av verneområder. En bestemmelse om dette videreføres derfor i lovforslaget § 17.

Lovforslaget § 17 første ledd gir adgang til å foreta alle tiltak for å gjenoppbygge, opprettholde eller på annen måte oppnå den naturtilstanden som er formålet med vernet. Departementet understreker at det er den konkrete utformingen av formålet i den enkelte verneforskrift som vil være styrende for hvilke tiltak som kan utføres. Departementet støtter Miljødirektoratets innspill om at det skal være mulig å gjennomføre tiltak som endrer naturtilstanden slik den var på vernetidspunktet dersom det er nødvendig for å oppnå den naturtilstanden som er formålet med vernet, og også at det bør være mulig å høste for eksempel fremmede arter.

Reglene om restaurering og skjøtsel vil ha betydning på flere måter. Skjøtselsbestemmelsen i naturmangfoldloven gir forvaltningsmyndigheten adgang til å utøve fysisk rådighet på eiendommer uten grunneiers samtykke. Utenfor territorialfarvannet vil det ikke være private grunneiere, men lovforslaget § 17 vil ha tilsvarende virkning overfor eventuelle rettighetshavere som blir berørt. Videre vil reglene om restaurering og skjøtsel gi adgang til å gjennomføre tiltak uten hinder av vernebestemmelsene.

Departementet viser til innspillet fra Miljødirektoratet om at forarbeidene bør kommentere nærmere hva det betyr at bestemmelsen viser til «naturtilstanden» og ikke kun verneformålet, og at slik bestemmelsen står nå vil den ikke kunne hjemle skjøtsel og restaurering av kulturhistoriske verdier. Departementet har ikke hatt til hensikt å utelukke at det kan bli aktuelt med restaurering eller skjøtsel av kulturhistoriske verdier. Departementet vil derfor foreslå at det gjøres en justering i lovteksten på dette punktet slik at ordlyden i § 17 første ledd skal lyde: «Departementet kan foreta restaurering og skjøtsel for å opprettholde eller oppnå formålet med vernet.»

Departementet viser til at et av målene for områdevern er at det kan bidra til å bevare «områder med særskilte kulturhistoriske verdier» der dette passer, jf. lovforslaget § 5 første ledd bokstav f. Der kulturhistoriske verdier er en del av formålet med vernet, vil derfor nytt forslag til § 17 i lovforslaget kunne hjemle skjøtsel og restaurering av kulturhistoriske verdier. Når marine verneområder opprettes med hjemmel i den nye loven, vil det på samme måte som etter naturmangfoldloven også kunne være aktuelt å ta inn en egen bestemmelse i verneforskriften om at forvaltningsmyndigheten etter søknad kan gi dispensasjon til istandsetting, skjøtsel og vedlikehold av kulturminner. Ved en eventuell interessekonflikt mellom naturfaglige og kulturhistoriske interesser, vil de naturfaglige interessene normalt veie tyngst innenfor et verneområde etter havvernloven, se omtale i punkt 7.1.3.

Miljødirektoratet peker på at en bestemmelse tilsvarende naturmangfoldloven § 47 femte ledd som sier at beslutninger om å iverksette skjøtselstiltak ikke er enkeltvedtak, ikke er tatt inn i lovutkastet. Departementet støtter Miljødirektoratet sitt innspill om at det ved omfattende skjøtsel og restaurering som berører en rettighetshaver, vil kunne virke urimelig at det ikke gis forhåndsvarsel og klagerett. Departementet ønsker derfor å presisere at en tolkning av forvaltningsloven vil være avgjørende for om en slik beslutning skal anses som enkeltvedtak eller ikke.

Dersom restaurerings- eller skjøtselstiltak berører rettigheter i verneområdet, skal rettighetshaveren så vidt mulig varsles på forhånd, jf. lovforslaget § 17 andre ledd første punktum.

Økonomiske fordeler ved gjennomføring av skjøtselstiltak tilfaller rettighetshaveren. Departementet opprettholder uttalelsen fra høringsnotatet om at dette vil være mindre relevant til havs, og viser til at forarbeidene til naturmangfoldloven kan gi veiledning på dette punktet ved eventuelle konkrete tilfeller, se Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 423-424. Departementet presiserer for øvrig at det eventuelt er nettoverdien som skal tilfalle rettighetshaver. Det betyr at det som tilfaller rettighetshaver er den økonomiske verdien av det som tas ut, fratrukket kostnadene ved gjennomføringen av skjøtselstiltaket.

Bestemmelsen innebærer at det ikke kreves dispensasjon fra verneforskriften for skjøtsel og restaurering. Ved gjennomføringen av tiltaket må vernemyndigheten også forholde seg til annet regelverk. Det kan derfor i noen tilfeller være nødvendig å innhente tillatelse fra andre myndigheter for å kunne gjennomføre skjøtselstiltaket.

9.3 Dispensasjon fra verneforskrifter

9.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget § 17 foreslo departementet å innta en bestemmelse om dispensasjon fra verneforskrifter. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 48, med enkelte endringer knyttet til språk og oppsett. Gjennomgående foreslo departementet å erstatte ordlyden «vernevedtaket» med «verneforskriften».

Departementet foreslo på samme måte som i naturmangfoldloven at høringsforslaget § 17 skal gi adgang til å dispensere fra verneforskriften i tre tilfeller. Dispensasjon kan gis dersom tiltaket ikke strider mot verneformålet og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, dersom sikkerhetshensyn gjør det nødvendig eller dersom vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig.

Departementet uttalte at vilkårene angir en høy terskel for å gi dispensasjon fra verneforskriften, og at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8–10 skal legges til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader. Videre slo departementet fast at det følger av høringsforslaget § 17 andre ledd at søknader om dispensasjon skal inneholde nødvendig dokumentasjon om tiltakets virkning på verneverdiene. Ved dispensasjon skal begrunnelsen vise hvordan dette er vurdert og hvilken vekt det er lagt på dette. Departementet pekte også på at det fremgår av bestemmelsens tredje ledd hvilke hensyn som er særlig relevante ved vurderingen av om en dispensasjon skal gis ut fra hensynet til vesentlige samfunnsinteresser. Endelig viste departementet til at høringsforslaget § 17 siste ledd regulerer hvordan prosessen skal gjennomføres der det kreves både dispensasjon etter verneforskriften og tillatelse etter sektorlov.

9.3.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet peker på at alle prinsippene i naturmangfoldloven kapittel II skal legges til grunn som retningslinjer ved behandling av søknader om dispensasjon etter naturmangfoldloven § 48 jf. naturmangfoldloven § 7, og ikke kun §§ 8–10. Birdlife Norge og Sabima mener at det bør inntas i bestemmelsen at naturmangfoldloven §§ 8–10 skal legges til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader.

Overordnet støtter Sjømat Norge at det kan gis dispensasjon fra en verneforskrift. NOAH mener på sin side at det er et stort problem at det gis dispensasjon i verneområder, og mener at loven må sikre at det ikke blir enkelt å få dispensasjon. Riksantikvaren mener det bør åpnes for at det kan gis dispensasjoner for vitenskapelige undersøkelser.

NTNU støtter at dispensasjon skal vurderes strengt, slik det er beskrevet, men ser på det som problematisk å gi permanente unntak. Høringsinstansen peker på at i forskriftene etter naturmangfoldloven er fiske etter havressurslova satt opp som ett av flere faste unntak. NTNU Vit. mener det er viktig at dispensasjoner behandles strengt, og at man ikke opererer med permanente unntak for fiske.

Flere høringsinstanser har foreslått å heve terskelen for å gi dispensasjon og styrke miljømyndighetene sin rolle. Når det gjelder bestemmelsen som åpner for at det kan gis dispensasjon fra en verneforskrift dersom det ikke strider mot verneforskriftens formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, mener Natur og ungdom at bestemmelsen er for svak, og at det burde presiseres hva det betyr i forarbeidene.

Når det gjelder bestemmelsen som åpner for at det kan gis dispensasjon dersom vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig, har flere høringsinstanser foreslått å spisse kravet til vesentlige samfunnsinteresser av «særlig betydning». Dette gjelder både Birdlife Norgeog  Sabima, Tekna, Natur og ungdom og WWF. Juridisk klimaforening er også kritiske til at det skal kunne dispenseres på bakgrunn av «vesentlige samfunnsinteresser» alene. NIVA mener at det gjerne må utdypes hva som menes med at vesentlighetskravet innebærer at samfunnsinteresser må være av kvalifisert art.

NVE uttaler at det er viktig at det finnes rom for å gi dispensasjon i særlige tilfeller, og at dette behovet synes i utgangspunktet tilstrekkelig ivaretatt. Høringsinstansen forutsetter at drift av mellomlandsforbindelser, og vedlikeholdstiltak og eventuelle beredskapstiltak for beskyttelse av disse kablene, er å anse som «vesentlige samfunnsinteresser».

Noen høringsinstanser mener også at det bør tydeliggjøres at sektormyndigheten må involvere miljømyndighetene, og at ordlyden bør endres slik at det står at det er departementet «i samråd med miljømyndigheten» som kan gi dispensasjon.

Miljødirektoratet mener det bør presiseres i forarbeidene om bestemmelsen i tredje ledd om parallelle søknader bare skal gjelde for søknader etter høringsforslaget § 17 eller også når det søkes om tillatelse etter andre bestemmelser i verneforskriftene.

9.3.3 Departementets vurderinger

Departementet merker seg at det har kommet flere innspill til og forslag til endringer i bestemmelsen om dispensasjon fra verneforskrifter. Departementet viser til at det allerede er etablert et system for dispensasjon fra verneforskrifter etter naturmangfoldloven, og at vilkårene som er foreslått etter havvernloven på samme måte som etter naturmangfoldloven angir en høy terskel for å gi dispensasjon fra verneforskrifter. Departementet mener at det er hensiktsmessig at havvernloven følger det samme systemet og har samme vilkår for dispensasjon som naturmangfoldloven. Dette har flere fordeler. Forvaltnings- og rettspraksis etter naturmangfoldloven § 48 vil være relevant for tolkning av bruk av bestemmelsen i den nye loven. Videre vil like dispensasjonsbestemmelser bidra til enhetlig forvaltning i tilfeller der et verneområde omfatter areal på begge sider av territorialgrensen. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen videreføres i lovforslaget § 18. Samtidig foreslår departementet en liten endring i oppsettet i lovforslaget § 18 første ledd, ved at vilkårene settes opp i en liste med bokstavene a til c.

Dispensasjonsadgangen er utformet som en «kan»-bestemmelse, og det er ikke slik at dispensasjon alltid skal gis selv om vilkårene er oppfylt. Dette avhenger av forvaltningens skjønn. I forarbeidene til naturmangfoldloven understrekes det at omfanget, miljøvirkningen og nødvendigheten av de tiltak som det søkes dispensasjon for, har betydning for vurderingen. Også om de hensyn som positivt taler for å dispensere, og om det vil stride mot verneverdiene om tilsvarende dispensasjonssøknader blir innvilget i fremtiden, inngår i vurderingen. Tilsvarende skal legges til grunn etter havvernloven.

Departementet understreker videre at de generelle prinsippene for offentlig myndighetsutøvelse også skal legges til grunn som retningslinjer ved vurdering av hvorvidt dispensasjon skal gis, jf. også lovforslaget § 4.

Som vist til i høringsnotatet gir dispensasjonsbestemmelsen hjemmel til å gi dispensasjon fra en permanent eller midlertidig verneforskrift i tre tilfeller.

Første alternativ i bokstav a stiller opp to kumulative vilkår. Det første vilkåret er at det omsøkte tiltaket «ikke strider mot forskriftens formål». Som utgangspunkt for denne vurderingen må det beskrives hvilke verneverdier (naturtyper, arter, landskap, geologisk forekomst mv.) som finnes i området, og hvilke virkninger det omsøkte tiltaket har på naturverdiene. Tiltakets omfang, art og plassering må deretter vurderes opp mot verneformålet. Tiltaket eller aktiviteten vil være i strid med verneformålet dersom en tillatelse vurderes å ha en negativ påvirkning på verneformålet samlet sett.

Første alternativ inneholder også et vilkår om at tiltaket «ikke påvirker verneverdiene nevneverdig». Av forarbeidene til naturmangfoldloven følger det at ordet «nevneverdig» viser at det skal være en ganske snever adgang til dispensasjon, og bare i de tilfeller tiltaket vil ha en ubetydelig eller begrenset virkning for verneverdiene. Siktemålet med denne presiseringen er å sikre at vernevedtaket ikke uthules gjennom omfattende dispensasjoner. Bestemmelsen gir også en klar anvisning på at hensynet til verneverdiene skal være overordnet for eksempel næringsinteresser. Videre fremgår det at dispensasjonsbestemmelsen ikke kan brukes til å utvide den rammen som er trukket opp av vernevedtaket, og at bestemmelsen skal fungere som en sikkerhetsventil som skal fange opp uforutsette tilfeller eller spesielle eller særlige tilfeller som ikke ble vurdert på vernetidspunktet jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 424. Tilsvarende skal gjelde etter havvernloven.

Når det gjelder Riksantikvaren sitt innspill om at det bør åpnes for at det kan gis dispensasjoner for vitenskapelige undersøkelser, viser departementet til at det som etter tilsvarende bestemmelse i naturmangfoldloven kan være aktuelt at vitenskapelige hensyn kan begrunne en dispensasjon. Samtidig kan vitenskapelige undersøkelser være en belastning for miljøet som skal beskyttes og som den vitenskapelige forskningen er avhengig av. Verneforskriften bør derfor ikke åpne helt generelt for tiltak til vitenskapelige formål, men det vitenskapelige motivet bak vern vil kunne støtte opp under en mer lempelig eller kurant dispensasjonspraksis, jf. omtalen i Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 425 og Miljødirektoratets veileder om forvaltning av verneforskrifter kapittel 7.2. Tilsvarende skal gjelde etter havvernloven.

Andre alternativ i bokstav b er at sikkerhetshensyn gjør det nødvendig å iverksette tiltak som trenger dispensasjon. Der sikkerhetshensyn gjør det nødvendig vil det kunne bli gitt dispensasjon selv om det vil være i strid med verneformålet og kan påvirke verneverdiene. Departementet viser til at ordlyden «sikkerhetshensyn» blant annet vil omfatte fare for liv og helse, omfattende og direkte skade på eiendom, samt trusler mot nasjonal sikkerhet i bred forstand. Dette kan for eksempel være knyttet til forsvarspolitiske interesser eller mer avgrensede trusler. I nødvendighetskriteriet ligger det at sikkerhetshensynene må være av kvalifisert art, og at det ikke er praktisk mulig å ivareta dem ved tiltak utenfor verneområdet eller ved tillatte eller mindre inngripende tiltak innenfor verneområdet.

Tredje alternativ i bokstav c er at hensynet til vesentlige samfunnsinteresser gjør tiltaket nødvendig. Med vesentlige samfunnsinteresser menes tungtveiende hensyn av nasjonal betydning. Videre innebærer vesentlighetskravet at samfunnsinteressen må være av kvalifisert art. Departementet viser ellers til at bestemmelsen skal tolkes likt som i naturmangfoldloven § 38. Miljødirektoratets veileder (M106-2014) kapittel 7.5 gir nyttige føringer i denne forbindelse.

Søknader om dispensasjon skal inneholde nødvendig dokumentasjon om tiltakets virkning på verneverdiene, jf. lovutkastet § 18 andre ledd første punktum. Ved dispensasjon skal begrunnelsen vise hvordan virkningene dispensasjonen kan få for verneverdiene, er vurdert, og hvilken vekt det er lagt på dette, jf. § 18 andre ledd andre punktum. Bestemmelsen skal sikre at det legges frem tilstrekkelig dokumentasjon som muliggjør gode vurderinger av dispensasjonssøknaden.

Departementet foreslår å tydeliggjøre innledningsvis i § 18 tredje ledd at det ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon etter første ledd bokstav c, skal gjøres en avveining mellom hensynet til verneområdet og øvrige vesentlige samfunnsinteresser. Bestemmelsen angir videre at det særlig skal legges vekt på «vernevedtakets betydning for det samlede nettverket av verneområder, og om et tilsvarende verneområde kan etableres eller utvikles et annet sted». I dette ligger at naturverdien innenfor verneområdet ikke må betraktes isolert, men må ses ut fra hvilken verdi den har sammenlignet med andre kjente forekomster av denne typen naturverdi. For det andre må det legges vekt på om det kan etableres eller utvikles et tilsvarende område et annet sted, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 425. Tilsvarende skal gjelde etter havvernloven. Etter lovforslaget § 18 tredje ledd tredje punktum kan tiltakshaveren pålegges å bære rimelige kostnader ved å ivareta, opprette eller utvikle et slikt tilsvarende område. Det kreves likevel at det foretas en rimelighetsvurdering, jf. ordlyden «rimelige kostnader».

Noen høringsinstanser mener også at det bør tydeliggjøres at sektormyndigheten må involvere miljømyndighetene, og at ordlyden bør endres slik at det står at det er departementet «i samråd med miljømyndigheten» som kan gi dispensasjon. Departementet ønsker her å presisere at det er forvaltningsmyndigheten for verneområdet som er vedtaksmyndighet for dispensasjonssøknader etter § 18, altså Miljødirektoratet. Andre berørte myndigheter og aktører skal likevel involveres i tråd med utredningsinstruksen.

Lovforslaget § 18 fjerde ledd regulerer hvordan prosessen skal gjennomføres der det kreves dispensasjon både etter eller i medhold av havvernloven og tillatelse etter sektorlov. Tiltakshaver kan velge å søke parallelt. I disse tilfellene følger det av bestemmelsen at søknaden om dispensasjon fra havvernloven eller verneforskriften normalt skal avgjøres først. Dette sikrer at man slipper en mer omfattende saksbehandling etter den aktuelle sektorloven i tilfeller hvor det ikke blir gitt dispensasjon fra verneforskriften. Bestemmelsen vil gjelde både der det søkes om tillatelse direkte etter havvernloven, og ved søknad om ulike typer dispensasjoner mv. etter verneforskrifter. Ordlyden på dette punktet er for øvrig justert noe i forhold til forslaget i høringsnotatet for å klargjøre dette.

9.4 Endring og omgjøring av tillatelser

9.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at det på samme måte som etter naturmangfoldloven § 67 inntas en bestemmelse i høringsforslaget § 18 første ledd som gir hjemmel til å oppheve, endre eller sette nye vilkår i en tillatelse gitt med hjemmel i loven her.

Departementet foreslo at bokstav a skulle gi adgang til omgjøring der det er nødvendig for å hindre uforutsette vesentlige skadevirkninger på verneverdiene. Bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 67 første ledd bokstav a. Naturmangfoldloven sitt begrep «naturmangfoldet» ble erstattet med «verneverdiene» for å passe bedre med den nye lovens saklige virkeområde, som er begrenset til områdevern. Departementet pekte på at bestemmelsen vil fange opp situasjoner som var «uforutsette» da tillatelsen ble gitt, og at skadevirkningene skal være «vesentlige», noe som innebærer at det må være snakk om et kvalifisert avvik fra skadevirkningene på verneverdiene som var forutsatt da tillatelsen ble gitt.

Videre foreslo departementet at bokstav b skulle inneholde hjemmel til omgjøring når skadevirkningene kan minskes uten urimelig kostnad for tiltakshaveren. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 67 første ledd bokstav b, men det er presisert i bestemmelsen at skadevirkningene knytter seg til verneverdiene. Ved vurderingen av hva som skal anses for «urimelig» kostnad, må det legges vekt på hvor mye skadevirkningene kan bli redusert, og på kostnadens størrelse.

I bokstav c foreslo departementet å innta en hjemmel til omgjøring der innføring av ny teknologi gjør det mulig å redusere ulempene på verneverdiene vesentlig. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 67 første ledd bokstav c, med unntak av at ordlyden «verneverdiene» erstatter naturmangfoldlovens henvisning til «naturmangfoldet». Departementet uttalte at hva som kan sies å utgjøre en «vesentlig» reduksjon av ulempene må ses i lys av de konkrete forholdene.

Departementet foreslo at bokstav d skulle gi hjemmel til omgjøring der tiltakshaveren i betydelig grad, gjentatte ganger eller vedvarende overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 67 første ledd bokstav e. Departementet uttalte at bestemmelsen kun kommer til anvendelse på mer graverende overtredelser av loven, altså hvor overtredelsene er betydelige, gjentagende eller vedvarende, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 450.

Departementet foreslo endelig at bokstav e skulle gi hjemmel til omgjøring der det for øvrig følger av ellers gjeldende omgjøringsregler, og viste til at det her siktes til de alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsreglene, herunder forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler.

Når det gjelder Naturmangfoldloven § 67 første ledd bokstav d, gjelder denne der omgjøring eller endring er nødvendig for å nå kvalitetsnormer fastsatt etter naturmangfoldloven § 13. Departementet slo fast at denne bestemmelsen ikke er relevant for den nye loven, og at den derfor ikke ble foreslått videreført.

I høringsforslaget § 18 andre ledd første punktum foreslo departementet at det på samme måte som etter naturmangfoldloven gis en generell adgang til å omgjøre når det er gått ti år siden vedtaket ble truffet. Videre foreslo departementet at det gis adgang til å lempe på begrensninger og vilkår i en tillatelse innenfor rammen av tillatelsen, jf. § 18 andre ledd andre punktum.

9.4.2 Høringsinstansenes syn

Juridisk klimaforening foreslår at ordlyden i bokstav a og c endres fra «vesentlig» til «ikke ubetydelig» for å i større grad ivareta verneverdiene, og være med på å fremme teknologisk utvikling.

Sjømat Norge er positive til at ny teknologi kan åpne nye områder for aktivitet, samtidig som det er viktig at det ikke kreves bruk av dette uten grunnleggende utprøving og dokumentasjon av virkningene, og viser videre til at det må være opp til næringen selv å vurdere hva som er best egnet. Høringsinstansen vil sterkt fraråde at en tillatelse i alle tilfeller kan kalles tilbake eller endres når det er gått ti år.

9.4.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at bestemmelsen gir hjemmel til å oppheve, endre eller sette nye vilkår i en tillatelse gitt med hjemmel i loven, samt hjemmel til å tilbakekalle en tillatelse. Tilsvarende hjemler følger av naturmangfoldloven § 67. Departementet mener at det er hensiktsmessig at terskelen etter begge lovene er lik, både for at lovene skal fungere godt sammen, og også for at det skal være et forutsigbart regelverk å forholde seg til for næringsaktørene. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen videreføres med ny nummerering i lovforslaget § 19. Departementet foreslår enkelte mindre språklige presiseringer uten materiell betydning.

Når det gjelder innspillet fra Sjømat Norge om at det må være opp til næringen selv å vurdere hva som er best egnet teknologi mv., viser departementet til at før et eventuelt endringsvedtak treffes, vil tiltakshaver få forhåndsvarsel og adgang til å uttale seg.

Departementet understreker at når et av vilkårene i første ledd bokstavene a–e er oppfylt, vil det bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering om omgjøring skal skje. Ved denne helhetsvurderingen skal det tas hensyn til kostnadene en endring eller omgjøring vil medføre for tiltakshaveren, opp mot de fordelene og ulempene en endring eller omgjøring for øvrig vil medføre, jf. lovforslaget § 19 tredje ledd.