6 Havvernlovens formål og virkeområde mv.

6.1 Formål

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at lovens formål skal være å «bidra til å bevare marin natur utenfor territorialfarvannet, gjennom langsiktig, effektivt og representativt vern, som en del av en helhetlig og økosystembasert havforvaltning».

Departementet forklarte at «å bevare» gir uttrykk for hva som oppnås gjennom bruk av hjemlene i loven. Dette kan være å opprettholde en eksisterende tilstand for naturen i området, men det kan også innebære en plan for å forbedre tilstanden, for eksempel gjennom restaurering.

Departementet foreslo å bruke begrepet «marin natur» som en samlebetegnelse som omfatter naturmangfold, både i biologisk, landskapsmessig og geologisk forstand, samt økologiske prosesser og økosystemtjenester.

Når det gjelder begrepene «vern» eller «områdevern», klargjorde departementet at dette skal forstås som et tverrsektorielt og langsiktig virkemiddel for effektiv bevaring, som i utgangspunktet regulerer all aktivitet som kan påvirke verneverdiene negativt. Vern virker videre i samspill med andre virkemidler etter blant annet sektorlovene som også bidrar til bevaring, herunder såkalte «andre effektive arealbaserte bevaringstiltak», eksempelvis etter havressurslova.

Departementet foreslo at et av lovens formål skal være at vern skal være «langsiktig». Dette innebærer at opprettelse av marine verneområder etter den nye loven, på samme måte som etter naturmangfoldloven, er ment å være varig. Vern skiller seg derfor fra mer kortvarig eller midlertidig arealregulering, eksempelvis gjennom planer som oppdateres med jevne mellomrom. De omfattende reglene som styrer verneprosessene etter den nye loven, herunder at forskrifter om verneområder fastsettes av Kongen i statsråd, er også et uttrykk for dette.

Videre foreslo departementet at vernet skal være «effektivt». Dette er et uttrykk for det grunnleggende utgangspunktet om at vernet må forventes å innebære en faktisk og positiv effekt for naturen. Vern etter den nye loven vil likevel ikke være til hinder for at det samtidig kan tillates ulike former for bruk i området, så lenge bruken ikke forringer verneverdiene angitt i verneformålet og er i tråd med den enkelte verneforskrift. Departementet viste til at nærmere føringer for hvilke reguleringer som vil gjelde i det enkelte området konkretiseres i lovens bestemmelse om marine verneområder og forskrifter om verneområder som blir vedtatt i medhold av loven.

Videre foreslo departementet at vernet skal være «representativt». Gjennom et representativt vern fanger man opp blant annet den store variasjonsbredden av naturtyper og undersjøiske landskap. Norge har et nasjonalt mål om at et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner. Vedtak under Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) fremhever blant annet betydningen av at verneområder også skal kunne inngå som en del av et større og økologisk sammenhengende nettverk. Verneområdene som etableres etter den nye loven skal, sammen med verneområder opprettet i territorialfarvannet og «andre effektive arealbaserte bevaringstiltak», bidra til slike nettverk.

Departementet pekte også på at formålsbestemmelsen må ses i sammenheng med høringsforslaget § 4 om mål for områdevern, som gir mer konkrete føringer for hvilke mål som hvert enkelt verneområde skal bidra til å bevare.

I høringsnotatet påpekte departementet at vern som virkemiddel må vurderes innenfor en større ramme, som ett av flere virkemidler innenfor en helhetlig og økosystembasert havforvaltning. Departementet foreslo å uttrykke dette i høringsforslaget § 1.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser uttrykker overordnet støtte til en ny lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet, inkludert forslag til formålsparagraf.

Av overordnede kommentarer gir UiT Norges arktiske universitet, Norsk senter for havrett uttrykk for at prinsipielle spørsmål i liten grad er løftet frem og tydeliggjort i høringsnotatet. Motvind Norge gir uttrykk for at de hadde trodd og håpet at den nye loven ville bli noe tilsvarende naturmangfoldloven. Dette lovforslaget er begrenset til å gi hjemmel for å verne områder på et senere tidspunkt og svarer derfor ikke til forventningene.

BirdLife Norge og  Sabima mener lovteksten må tydeliggjøre hva som er ønsket effekt av vernetiltak, utover et generelt verneformål om å bevare spesifikke arter og naturverdier.

Juridisk klimaforening mener at loven eksplisitt bør gi uttrykk for at vernet skal fremme bærekraftig forvaltning, og at formålet også bør fremheve restaurering eller gjenoppretting. NIVA har påpekt at begrepet «effektivt vern» må bety at naturen gis et ekte vern mot ytre påvirkninger og aktiviteter som forringer og påvirker formålet med vernet.

Havforskningsinstituttet påpeker at et viktig spørsmål er hvordan man definerer begrepet «representativitet», og viser til forståelsen av begrepet i CBD. Fiskebåt gir uttrykk for at det er positivt at formålsbestemmelsen er tydelig på at målet er å ta vare på et utvalg, og at forarbeidene må avklare hvor mye som må vernes av den enkelte naturtype for at det skal betraktes som representativt.

Norges Fiskarlag mener at et mål om «representativt» vern kan være problematisk ettersom konkrete verneverdier kan havne litt i andre rekke. Pelagisk forening gir uttrykk for at formålet burde samsvare med formålet til havressurslova. Sjømat Norge støtter forslaget til formål, men mener det i tillegg bør gå frem av lovteksten at et formål med havforvaltningen blant annet er å bidra til størst mulig matproduksjon basert på bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenestene.

Når det gjelder forholdet til kulturminner, mener Riksantikvaren at lovens mål og formål er i tråd med utgangspunktene i kulturminneloven og konvensjoner knyttet til bevaring av kulturminner. Norsk maritimt museum, Riksantikvaren og Stavanger Maritime Museum foreslår at begrepet «natur» i loven gjennomgående erstattes med «miljø» som er et bredere begrep som anses for også å inkludere kulturminner.

6.1.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at loven er en hjemmelslov, som gir adgang til å fastsette forskrifter om vern. Lovens formål angir viktige føringer for hva som ønskes oppnådd gjennom vedtak om vern i medhold av loven. Departementet foreslår at formålsbestemmelsen videreføres i tråd med forslaget i høringsnotatet.

Målet om et «representativt» vern har gjennom lang tid vært førende for norsk vernepolitikk. Marin verneplan fra 2004, som inneholdt 36 kandidatområder som samlet skulle utgjøre et representativt utvalg av norsk undersjøisk natur, er et eksempel på denne tilnærmingen. Videre arbeid med marint vern, også i områder lengre fra kysten, vil bygge på og ved behov videreutvikle denne tilnærmingen. Departementet viser også til at det i kraft av lovens formål forutsettes at vern etter loven skal være «effektivt». Dette må følges opp gjennom de konkrete reguleringene som skal gjelde for det enkelte verneområdet. Det er også en del av lovens formål at vern skal være «langsiktig». Dette innebærer at opprettelse av marine verneområder etter havvernloven, på samme måte som etter naturmangfoldloven, er ment å være varig.

Departementet vurderer at bevaring av «marin natur» er det sentrale formålet med loven. «Natur» er et sentralt og innarbeidet begrep i forbindelse med områdevern, som også brukes blant annet i naturmangfoldloven og svalbardmiljøloven. Departementet foreslår derfor å videreføre bruken av begrepet «natur» i havvernloven, og understreker at dette ikke er til hinder for at kulturhistoriske verdier blir ivaretatt gjennom verneforskriften der dette er aktuelt.

Helhetlig og økosystembasert forvaltning av havet er en tilnærming til forvaltning av økosystemer og ressurser som innebærer avveininger av bruk og bevaring av rike og produktive økosystemer og tjenestene de leverer, og gjennom dette fremmer bærekraftig bruk og bevaring på en rettferdig måte. Med grunnlag i tilgjengelig kunnskap tar økosystembasert forvaltning hensyn til hele økosystemet, inkludert mennesker, i beslutninger om forvaltning av havområder og havøkosystemer.

Departementet understreker at det også vil være naturlig å se hen til de helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder, der det identifiseres «særlig verdifulle og sårbare områder» (SVO-er). Samtidig kan det også være aktuelt å verne områder som ligger utenfor SVO-ene.

6.2 Hvor loven skal gjelde

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at loven skal gjelde i områder etablert med hjemmel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone [økonomiske soneloven] og på den norske kontinentalsokkelen som angitt i lov 18. juni 2021 nr. 89 om Norges kontinentalsokkel. Dette er områder som per i dag ikke er omfattet av hjemlene som kan brukes for å etablere verneområder etter naturmangfoldloven, svalbardmiljøloven, lov om Jan Mayen eller bilandsloven.

Med hjemmel i økonomiske soneloven § 1 er det opprettet soner etter havrettskonvensjonen kapittel V på 200 nautiske mil fra grunnlinjene utenfor Fastlands-Norge, Jan Mayen og Svalbard. 200-milssonene er fastsatt ved forskrift 17. desember 1976 nr. 15 om iverksettelse av Norges økonomiske sone, forskrift 23. mai 1980 nr. 4 om opprettelse av fiskerisonen ved Jan Mayen og forskrift 3. juni 1977 om fiskevernsonen ved Svalbard. Departementet foreslår at loven skal gjelde i disse sonene.

Lov 18. juni 2021 nr. 89 om Norges kontinentalsokkel definerer Norges kontinentalsokkel i tråd med havretten og legger til rette for at Kongen kan fastsette yttergrenser og avgrensingslinjer. Lovens § 1 omtaler kontinentalsokkelen som «havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg ut over norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra.» Utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene har Kontinentalsokkelkommisjonen vedtatt anbefalinger om utstrekningen av norsk kontinentalsokkel i nordområdene og ved Bouvetøya. Av hensyn til antarktissamarbeidet har Norge bedt kommisjonen om foreløpig ikke å realitetsbehandle dokumentasjonen for Dronning Maud Land.

I 200-milssonene opprettet med hjemmel i økonomiske soneloven vil vernebestemmelser gitt med hjemmel i lovforslaget kunne omfatte «vannmassene over havbunnen, havbunnen og undergrunnen», i tråd med blant annet ordlyden i Havrettskonvensjonen artikkel 56. På norsk kontinentalsokkel utenfor 200-milssonene, påpekte departementet at vernebestemmelser med hjemmel i lovforslaget vil rette seg mot «havbunnen og undergrunnen», i tråd med Havrettskonvensjonen artikkel 76 og lov om Norges kontinentalsokkel.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

NIVA påpeker at departementet bør legge frem en oppdatert verneplan som inneholder et representativt utvalg av kandidatområder utenfor territorialgrensen. Planen bør forankres i høringsforslaget § 2 og oppdateres jevnlig.

WWF påpeker at ulike deler av miljøforvaltningen vil være ansvarlig for prosessene innenfor og utenfor territorialfarvannet. Det påpekes videre at forslaget ikke beskriver tilfeller hvor et verneområde som skal etableres ligger både innenfor og utenfor territorialfarvannet.

Forsvaret har spilt inn at det bør vurderes å ta inn en bestemmelse om lovens personelle og eventuelt saklige virkeområde.

6.2.3 Departementets vurderinger

Loven skal gjelde i områder etablert med hjemmel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone [økonomiske soneloven] og på den norske kontinentalsokkelen som angitt i lov 18. juni 2021 nr. 89 om Norges kontinentalsokkel. Dette innebærer at loven skal gjelde i 200-milssonene ved Fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen, samt på kontinentalsokkelen, inkludert på norsk kontinentalsokkel i Sørishavet.

Loven gir hjemmel for å etablere områdebaserte reguleringer i form av verneforskrifter. Disse verneforskriftene vil være tverrsektorielle, og dermed gjelde for all relevant aktivitet, likevel slik at reguleringene i verneforskriften må være innenfor folkerettens grenser. Departementet vurderer derfor ikke at det er behov for en egen bestemmelse om personelt og saklig virkeområde i havvernloven, men at dette er noe som kan vurderes tatt inn i verneforskriftene der det synes å være aktuelt.

Departementet bemerker videre at arbeidet med å identifisere kandidatområder for vern etter havvernloven er en prioritert oppgave som allerede er igangsatt. Dette er et arbeid som er avgjørende for at loven skal kunne tas i bruk.

At kandidatområder for vern ligger delvis innenfor og delvis utenfor territorialfarvannet antas å være en situasjon som ikke sjelden vil oppstå i praksis. Lovforslaget som ble sendt på høring avklarer ikke hvordan verneprosessen og etterfølgende forvaltning av verneområder skal foregå i disse tilfellene. Departementet vurderer at man i slike tilfeller, innenfor rammene av bestemmelser i eller i medhold av havvernloven og lovverket som hjemler områdevern i territorialfarvannet, må finne hensiktsmessige løsninger tilpasset det enkelte området.

Det kan være aktuelt at Statsforvalteren leder en felles verneprosess for områder som i hovedsak ligger innenfor territorialfarvannet ved Fastlands-Norge, men der et lite areal ligger i økonomisk sone. Det kan også være aktuelt at Statsforvalteren eller et verneområdestyre blir forvaltningsmyndighet for hele området, jf. også omtale i proposisjonens punkt 9.1.3. Tilsvarende kan Miljødirektoratet lede verneprosessen og være forvaltningsmyndighet for områder som i hovedsak ligger utenfor territorialfarvannet, men der et mindre areal ligger innenfor territorialfarvannet. For områder med betydelige arealer både innenfor og utenfor territorialfarvannet må det tilstrebes å finne praktiske løsninger. Et nært samarbeid og delt myndighet mellom Statsforvalteren, eventuelt Sysselmesteren på Svalbard, og Miljødirektoratet vil etter departementets vurdering være aktuelt i disse tilfellene.

6.3 Forholdet til folkeretten

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo også å innta en bestemmelse i høringsforslaget § 3 om at loven skal gjelde med de begrensingene som følger av folkeretten. Departementet pekte på at dette innebærer at loven skal tolkes innskrenkende eller settes til side der lovens bestemmelser kommer i konflikt med folkerettslige forpliktelser.

Departementet viste til at andre stater har rettigheter knyttet til blant annet skipsfart og legging av kabler og rørledninger, likevel med de begrensninger som er nærmere beskrevet i proposisjonens punkt 5.2. Det ble pekt på at norsk jurisdiksjon på noen punkter er ulik innenfor 200-milssonene og på den delen av norsk kontinentalsokkel som befinner seg utenfor disse sonene. Dette kan eksempelvis være relevant for adgangen til å regulere høsting fra utenlandske fiskefartøy. Departementet understrekte at for marine verneområder som opprettes på norsk kontinentalsokkel i områder utenfor 200-milssonene, må det tas hensyn til slike folkerettslige begrensninger ved utforming av verneforskrifter for området.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Fiskebåt påpeker at grunnlaget og grensene for norsk jurisdiksjon kan være ulik innenfor 200-milssonene, og der kontinentalsokkelen strekker seg lengre ut. Fiskebåt og Pelagisk forening forutsetter videre at dette ikke vil innebære forskjellsbehandling av næringsaktivitet basert på flagg. NVE ber om en nærmere klargjøring av jurisdiksjon når det gjelder aktører som gis konsesjon i tråd med havenergilova § 3-5 første ledd.

Rederiforbundet viser til at bestemmelsen må forstås slik at det ikke skal gis regler for skip som opererer i internasjonalt farvann og at dette må presiseres uttrykkelig, fortrinnsvis i selve lovteksten.

Juridisk klimaforening foreslår at det inntas i bestemmelsen at «vern med hjemmel i loven skal bidra til å ivareta Norges forpliktelser etter folkeretten».

6.3.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at en bestemmelse om at loven skal gjelde med de begrensningene som følger av folkeretten ofte tas inn i lovgivningen som en form for «sikkerhetsventil». Bestemmelsen innebærer at loven skal tolkes innskrenkende eller settes til side der lovens bestemmelser kommer i konflikt med folkerettslige forpliktelser. I praksis antas forholdet til folkeretten og eventuelle begrensinger i norsk jurisdiksjon først og fremst å være aktuelt ved utforming og håndheving av verneforskrifter for det enkelte verneområdet. Videre vil begrensningen være aktuell ved tilsyn med utenlandske fartøy, jf. nærmere omtale i punkt 10.

Departementet viser videre til at restriksjoner gitt i medhold av havvernloven vil gjelde innenfor verneområdets grenser. Dette utgangspunktet innebærer at havvernloven ikke hjemler fastsettelse av restriksjoner utenfor dette geografiske området. Dette betyr igjen at skipsfart ikke blir berørt når denne opererer eksempelvis i områder utenfor norsk jurisdiksjon.

Restriksjoner på norsk kontinentalsokkel utenfor 200-milssonene må baseres på vår jurisdiksjon over kontinentalsokkelen i tråd med havretten som beskrevet i punkt 5. Det vil si at restriksjoner vil være knyttet til aktivitet på havbunnen, inkludert undergrunnen under havbunnen. Det vil ikke bli fastsatt egne restriksjoner som utelukkende skal gjelde for norske skip basert på flaggstatsjurisdiksjon.

Når det gjelder aktører som gis konsesjon etter havenergilova, er disse som påpekt av NVE aktører som Norge utøver territorial jurisdiksjon over og som vil være bundet av loven.

Departementet er enig med Juridisk klimaforening i at loven vil bidra til å ivareta Norges forpliktelser etter folkeretten, som nærmere beskrevet i punkt 5. Dette er et hensyn som først og fremst knytter seg til lovens formål. Når det gjelder lovforslaget § 3 spesielt er dette imidlertid ment som en standard sikkerhetsventil, som først og fremst får betydning dersom det mot formodning skulle bli gitt restriksjoner innenfor et verneområde som det ikke er anledning til etter folkeretten. Departementet vurderer derfor at det ikke er naturlig med et tillegg som foreslått i denne bestemmelsen.

6.4 Alminnelige bestemmelser og prinsipper

6.4.1 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser påpeker forholdet mellom lovforslaget og de alminnelige bestemmelsene om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven kapittel II.

Miljødirektoratet viser til at det ikke er foreslått noen endringer i virkeområdet for de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven kapittel II, og mener at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 11 og 12 også bør gjelde i saker som gjelder vern av marin natur utenfor territorialfarvannet. Videre viser direktoratet til at prinsippene særlig vil være relevante ved behandling av søknader om tillatelser. Miljødirektoratet foreslår derfor at virkeområdet i naturmangfoldloven § 2 endres, slik at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 11 og 12 også gjelder i saker etter den nye loven.

WWF, Tekna og Træna kommune viser til at det er viktig at de alminnelige bestemmelsene i naturmangfoldloven kapittel II kommer til anvendelse også for arbeid med områdevern etter den nye loven, slik departementet har foreslått. WWF viser i denne forbindelse også til at forbeholdet i naturmangfoldloven om at bestemmelsene gjelder «så langt de passer» kan skape usikkerhet om hva som gjelder. WWF og Tekna mener videre at det vil være hensiktsmessig at det henvises til bestemmelsene også i lovteksten, og foreslår følgende formulering:

«Prinsippene i lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) §§ 8–10 kommer til anvendelse under denne loven. Vurderingene skal fremgå av beslutningen.»

6.4.2 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg innspillene som har kommet knyttet til forholdet mellom lovforslaget og de alminnelige prinsippene i naturmangfoldloven. Departementet mener at dette forholdet med fordel kan klargjøres. Departementet foreslår derfor at det legges til en ny bestemmelse i lovforslaget om at prinsippene for offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 8–12 skal legges til grunn som retningslinjer for arbeid etter havvernloven.

Naturmangfoldloven § 2 slår allerede fast at prinsippene i naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget, § 9 om føre-var-prinsippet, og § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning gjelder «så langt det passer» for områdene som havvernloven regulerer.

Naturmangfoldloven § 11 om at kostnader ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver og § 12 om miljøforsvarlige teknikker er som tidligere nevnt hittil ikke gitt anvendelse utenfor territorialfarvannet, jf. naturmangfoldloven § 2 tredje ledd. Bestemmelsene gir uttrykk for anerkjente miljørettslige prinsipper, som kommer til uttrykk i eksempelvis forurensningsloven § 2, der de allerede er gitt anvendelse i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen for beslutninger innenfor forurensningslovens saklige virkeområde. Prinsippene er også nedfelt i svalbardmiljøloven §§ 9 og 10, der de gjelder «ved myndighetsutøving» for Svalbards landområder med sjøområdet ut til territorialgrensen, jf. svalbardmiljøloven § 2. I tråd med innspill fra Miljødirektoratet vurderer departementet at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 11 og 12 bør gjelde også i saker om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet. Prinsippene vil særlig være relevante ved utforming av vernebestemmelser og ved behandling av søknader om tillatelser.

Departementet vurderer videre at prinsippene på samme måte som etter naturmangfoldloven § 7 skal «legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet», jf. naturmangfoldloven § 7. Formuleringen «legges til grunn som retningslinjer» betyr at bestemmelsene legger viktige føringer, men ikke trenger være utslagsgivende for resultatet i saken som er til vurdering.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at følgende legges til som ny § 4 i lovforslaget:

«Prinsippene i lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet etter loven her. Vurderingene skal fremgå av beslutningen.»

6.5 Definisjoner

6.5.1 Høringsinstansenes syn

BirdLife Norge og Sabima etterspør en liste med definisjoner i loven for å gjøre denne lettere tilgjengelig.

6.5.2 Departementets vurderinger

Departementet vurderer at det ikke er behov for en liste med definisjoner da loven anses for å gjøre bruk av innarbeide begreper som i mange tilfeller også er definert, eksempelvis i naturmangfoldloven. Definisjoner i annet lovverk vil i tvilstilfeller være viktige tolkningsfaktorer i forståelsen av den nye loven.